政治哲學要跨出去!

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1 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 71 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 林 淑 馨 摘 要 一 前 言 二 日 本 非 營 利 組 織 的 意 涵 與 範 疇 三 日 本 非 營 利 組 織 的 發 展 與 法 規 制 訂 的 經 過 四 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 內 容 及 意 義 之 析 評 五 日 本 非 營 利 組 織 制 度 的 課 題 六 結 語 : 日 本 經 驗 的 啟 示 近 年 來, 非 營 利 組 織 在 台 灣 的 發 展 逐 漸 受 到 各 界 的 重 視 但 國 內 非 營 利 組 織 的 相 關 研 究 除 了 介 紹 美 國 的 理 論 外, 多 是 以 國 內 個 案 為 例 的 本 土 性 研 究, 而 欠 缺 其 他 國 家 的 介 紹 或 相 關 論 述, 這 對 於 發 展 中 的 我 國 非 營 利 組 織 而 言, 或 許 會 影 響 其 吸 收 各 國 經 驗, 降 低 其 參 與 國 際 性 活 動 的 能 力 有 鑑 於 此, 本 文 的 研 究 目 的 在 以 非 營 利 組 織 興 起 背 景 和 我 國 類 似, 卻 已 經 完 成 非 營 利 組 織 法 規 修 訂 的 日 本 為 例, 擬 藉 由 文 獻 檢 閱 來 瞭 解 該 法 律 規 範 的 內 容 與 架 構, 分 析 其 所 代 表 之 意 義, 以 及 對 於 日 本 非 營 利 組 織 制 度 所 產 生 之 影 響 與 所 面 臨 的 困 境, 並 經 由 日 本 經 驗 的 啟 示 對 於 我 國 非 營 利 組 織 制 度 進 行 反 思 與 檢 討 研 究 發 現, 如 參 考 日 本 經 驗 及 我 國 非 營 利 組 織 的 運 作 現 況, 下 列 幾 項 因 素 適 值 得 我 國 參 考 與 借 鏡 的 : 一 積 極 透 過 立 法 建 構 非 營 利 組 織 發 展 環 境 ; 二 確 立 政 府 與 非 營 利 組 織 合 作 的 夥 伴 關 係 ; 三 資 訊 公 開 與 財 務 透 明 ; 四 稅 賦 優 惠 的 誘 因 設 計 關 鍵 字 : 日 本 非 營 利 組 織 非 營 利 組 織 法 公 益 法 人 東 海 大 學 公 共 行 政 系 副 教 授 投 稿 日 期 : 二 四 年 四 月 十 二 日 ; 接 受 刊 登 日 期 : 二 四 年 五 月 七 日 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 / 頁

2 72 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 一 前 言 近 年 來, 非 營 利 組 織 (nonprofit organization, 簡 稱 NPO) 在 台 灣 的 發 展 逐 漸 受 到 各 界 的 重 視, 尤 其 是 在 九 二 一 大 地 震 發 生 時, 以 慈 濟 為 首 的 非 營 利 組 織 發 揮 相 當 大 的 救 援 力 量, 同 時 也 協 助 災 後 的 重 建, 促 使 社 會 或 政 府 開 始 正 視 非 營 利 組 織 所 扮 演 的 角 色 和 發 揮 的 功 能, 進 而 引 發 國 內 一 連 串 有 關 非 營 利 組 織 研 究 的 出 現 ; 有 探 討 非 營 利 組 織 的 經 營 管 理 ( 陳 金 貴,1994; 司 徒 達 賢,1999; 李 嵩 賢,2003), 有 從 社 會 參 與 角 度 切 入 來 討 論 非 營 利 組 織 的 角 色 與 功 能 ( 徐 世 榮,1999; 江 明 修 陳 定 銘,2000), 或 分 析 非 營 利 組 織 的 結 構 問 題, 如 法 律 架 構 ( 陳 惠 馨,1997; 馮 燕,2000) 行 銷 募 款 ( 林 雅 莉, 2000; 陸 宛 蘋,2000) 課 稅 問 題 ( 許 崇 源 吳 國 明,2000), 或 以 單 一 個 案 為 例 來 探 究 非 營 利 組 織 本 身 的 功 能 或 與 政 府 企 業 間 的 關 係 ( 黃 木 添 王 明 仁,1998; 黃 慶 源 朱 斌 妤 高 明 瑞,2001; 洪 如 玉,2002) 等 等 無 疑 地, 上 述 豐 碩 的 研 究 成 果 對 於 瞭 解 非 營 利 組 織 的 基 礎 理 論, 或 是 國 內 非 營 利 組 織 的 發 展 狀 況 及 問 題 有 相 當 的 貢 獻 惟 作 者 認 為, 就 研 究 內 容 而 言, 雖 然 國 內 有 關 非 營 利 組 織 的 研 究 已 屬 多 樣, 但 多 傾 向 於 探 討 非 營 利 組 織 的 管 理 與 領 導 ( 如 人 力 資 源 管 理 行 銷 募 款 績 效 指 標 與 評 估 ), 抑 或 非 營 利 組 織 本 身 的 功 能 與 角 色 ( 如 組 織 特 質 與 功 能 服 務 功 能 社 會 參 與 ), 鮮 少 從 制 度 面 來 論 述 非 營 利 組 織 的 缺 失 另 外, 就 研 究 對 象 來 說, 國 內 非 營 利 組 織 的 相 關 研 究 除 了 介 紹 美 國 的 理 論 外, 多 是 以 國 內 個 案 為 例 的 本 土 性 研 究, 而 欠 缺 其 他 國 家 的 介 紹 或 相 關 論 述, 這 對 於 發 展 中 的 我 國 非 營 利 組 織 而 言, 或 許 會 影 響 其 吸 收 各 國 經 驗, 降 低 其 參 與 國 際 性 活 動 的 能 力 有 鑑 於 此, 在 本 文 中, 作 者 欲 以 非 營 利 組 織 興 起 背 景 和 我 國 類 似, 卻 已 經 完 成 非 營 利 組 織 法 規 修 訂 的 日 本 為 例, 擬 藉 由 文 獻 檢 閱 來 瞭 解 該 法 律 規 範 的 內 容 與 架 構, 分 析 其 所 代 表 之 意 義, 以 及 對 於 日 本 非 營 利 組 織 制 度 所 產 生 之 影 響 與 所 面 臨 的 困 境 同 時, 探 究 如 何 建 構 我 國 非 營 利 組 織 政 策, 使 國 內

3 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 73 非 營 利 組 織 的 發 展 能 更 臻 為 健 全 職 是 之 故, 本 文 首 先 介 紹 日 本 非 營 利 組 織 的 意 涵 與 範 疇 ; 其 次, 整 理 該 國 非 營 利 組 織 的 發 展 與 法 規 制 訂 的 經 過 ; 再 進 一 步 瞭 解 該 法 的 具 體 內 容 與 修 訂 過 程, 探 究 其 意 義, 並 嘗 試 剖 析 非 營 利 組 織 的 問 題 點 ; 最 後, 作 者 希 望 藉 由 日 本 經 驗 的 援 引, 提 供 國 內 發 展 非 營 利 組 織 的 參 考 與 借 鏡, 以 建 構 一 個 更 完 整 的 非 營 利 組 織 環 境 二 日 本 非 營 利 組 織 的 意 涵 與 範 疇 一 般 而 言, 提 及 非 營 利 組 織 的 定 義, 不 論 台 灣 或 日 本, 最 廣 為 人 所 引 用 者, 不 外 乎 是 霍 普 金 斯 大 學 教 授 Salamon 的 定 義 根 據 Salamon 的 說 法, 非 營 利 組 織 是 民 間 的 法 人 組 織, 也 是 以 追 求 保 健 教 育 科 學 進 步 社 會 福 利 多 元 性 價 值 觀 的 促 進 等 公 共 目 的 為 主 的 組 織, 其 構 成 包 含 下 列 六 項 特 性, 分 別 是 正 式 組 織 (Formal ) 民 間 的 組 織 (Private ) 不 從 事 盈 餘 分 配 ( Non-profit-distributing) 自 主 管 理 (Self-governing) 從 事 自 願 服 務 (Voluntary) 與 公 益 的 屬 性 (philanthropic)(salamon, 1987;1992) 另 一 也 常 為 非 營 利 組 織 研 究 者 所 介 紹 引 用 的, 則 是 Wolf 的 定 義 根 據 Wolf 的 說 法, 非 營 利 組 織 的 定 義 必 須 具 備 如 下 的 特 徵 : 公 益 使 命 為 正 式 合 法 的 組 織, 接 受 相 關 法 令 規 章 的 管 理 不 以 營 利 為 目 的 組 織 經 營 結 構 必 需 是 不 以 獲 取 私 利 的 組 織 享 有 政 府 稅 賦 上 的 優 惠 捐 贈 給 該 機 構 的 捐 款 可 享 受 稅 賦 優 惠 (Wolf, 1990) 在 日 本, 一 般 認 為 所 謂 的 非 營 利 組 織 是 指 從 事 非 營 利 活 動 的 組 織, 為 避 免 在 概 念 上 與 政 府 的 行 政 組 織 或 特 殊 法 人 等 非 營 利 性 組 織 發 生 混 淆, 因 而 多 加 民 間 兩 字, 將 之 譯 為 民 間 非 營 利 組 織 ( 團 體 ), 以 有 別 於 行 政 組 織 或 特 殊 法 人 ( 中 村 陽 一,1999; 前 田 成 東,2000) 在 本 文 中 為 求 用 語 在 概 念 上 統 一 並 避 免 產 生 混 淆 起 見, 將 以 中 文 之 非 營 利 組 織 稱 之 大 抵 而 言, 有 關 日 本 的 非 營 利 組 織 所 指 涉 的 概 念 大 致 脫 離 不 了 上 述 Salamon 和 Wolf 所 言 之 內 容, 一 般 多 指 獨 立 於 政 府 或 民 間 企 業 之 外, 從 事 各

4 74 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 種 非 營 利 活 動 的 非 政 府 或 民 間 組 織 其 與 私 人 企 業 不 同 的 是, 強 調 組 織 不 從 事 盈 餘 分 配 ( 藤 田 由 紀 子,1998; 山 內 直 人,1999a) 此 外, 非 根 據 民 法 所 設 立 的 公 益 法 人 學 校 法 人 社 會 福 利 法 人 醫 療 法 人 宗 教 法 人 等 法 人 或 具 有 法 人 資 格 的 一 般 團 體 也 包 含 在 非 營 利 組 織 的 範 疇 之 內 ( 牛 山 久 仁 彥, 1998; 今 田 忠,2000) 然 而, 即 便 日 本 非 營 利 組 織 一 詞 在 概 念 上 和 內 容 上 與 其 他 國 家 有 共 通 之 處, 但 有 部 分 學 者 認 為, 前 述 Salamon 和 Wolf 所 提 示 之 非 營 利 組 織 的 定 義 ( 構 成 要 素 ), 係 根 據 西 方 國 家 標 準 而 整 理 的, 對 於 現 代 非 營 利 組 織 研 究 的 發 展 雖 有 重 要 貢 獻, 但 是 否 惟 有 這 些 要 素 才 足 以 表 達 非 營 利 組 織 的 概 念 與 本 質, 卻 是 值 得 深 思 1 從 現 實 的 觀 點 來 看, 上 述 的 定 義 因 僅 能 適 用 在 特 定 國 家, 卻 無 法 用 以 完 全 解 釋 日 本 的 非 營 利 組 織 ( 藤 田 由 紀 子,1998; 塚 本 一 郎, 2001a; 加 藤 洋 二 郎,2001; 田 中 敬 文,2002) 以 Salamon 的 定 義 為 例, 加 藤 洋 二 郎 指 出, 該 定 義 是 以 美 國 的 非 營 利 部 門 為 對 象, 並 以 該 國 國 內 稅 法 第 501 條 C 項 (Section 501(c) of the Internal Revenue Code) 中 所 指 稱 之 包 括 教 育 科 學 宗 教 法 人 組 織 社 區 團 體 以 及 公 民 和 社 會 福 利 團 體 等 合 於 免 稅 規 定 組 織 的 概 念 為 主 軸 而 訂 定 的, 因 此, 在 文 化 思 想 政 治 制 度 及 法 律 規 範 等 方 面 都 有 適 用 上 的 限 制 2 針 對 此 點, 塚 本 一 郎 也 批 評, 西 方 學 者 對 於 非 營 利 組 織 的 定 義 基 本 上 是 以 從 事 盈 餘 分 配 與 否 作 為 判 斷 該 團 體 是 否 為 非 營 利 組 織 的 重 要 指 標, 但 如 此 的 標 準 卻 未 必 適 用 於 日 本 社 會 如 根 據 美 國 的 相 關 法 律 規 定, 日 本 非 以 營 利 為 目 的, 卻 將 利 潤 分 配 給 組 織 成 員 的 協 同 組 合 ( 合 作 社 ) 或 共 濟 ( 互 助 ) 1. 對 此, 中 正 大 學 教 授 官 有 垣 在 非 營 利 組 織 研 究 的 本 土 化 一 文 中 也 表 達 了 同 樣 的 看 法, 認 為 根 據 西 方 學 者 觀 點 而 整 理 出 的 定 義, 是 否 是 一 個 適 當 的 標 準, 足 以 用 來 判 斷 台 灣 社 會 裡 哪 些 團 體 或 機 構 是 非 營 利 組 織, 乃 值 得 進 一 步 探 究 ( 官 有 垣 編,2000:7) 2. 加 藤 洋 二 郎 指 出, 如 以 合 於 免 稅 的 非 營 利 組 織 所 揭 櫫 之 目 的 而 言, 關 於 慈 善 的 概 念, 則 美 國 和 歐 洲 國 家 有 極 大 的 不 同, 美 國 所 謂 慈 善 的 概 念 較 歐 洲 國 家 所 涵 蓋 範 圍 更 為 廣 泛

5 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 75 組 織 則 被 排 除 在 非 營 利 組 織 的 範 圍 外 3 若 暫 且 不 論 協 同 組 合 對 日 本 社 會 經 濟 所 帶 來 的 影 響, 4 而 從 其 所 發 揮 之 改 革 與 倡 導 的 社 會 功 能 來 看, 協 同 組 合 除 了 以 低 廉 的 價 格 提 供 優 質 的 商 品 外, 還 運 用 服 務 經 驗 展 開 輿 論 與 遊 說, 促 使 社 會 重 視 食 品 添 加 物 的 管 制, 並 致 力 於 反 對 公 害 和 環 境 破 壞 等 運 動 與 議 題 的 倡 導 而 消 費 生 活 協 同 組 合 法 第 九 條 ( 最 大 奉 獻 原 則 ) 也 規 定, 該 組 織 不 得 從 事 以 營 利 為 目 的 之 事 業, 同 時, 法 律 上 也 認 同 其 為 非 營 利 組 織 5 因 此, 塚 本 一 郎 認 為, 在 考 量 日 本 現 實 環 境 的 情 況 下, 有 必 要 重 新 定 義 日 本 的 非 營 利 組 織, 以 符 合 現 況 上 述 將 協 同 組 合 或 共 濟 組 織 排 除 在 非 營 利 組 織 範 圍 外 的 說 法 被 視 為 是 狹 義 的 非 營 利 組 織, 主 要 包 含 醫 療 法 人 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 公 民 活 動 團 體 ( 志 願 團 體 ) 特 定 非 營 利 活 動 法 人 (NPO 法 人 ) 財 團 和 社 團 等 公 益 法 人 等 反 之, 將 協 同 組 合 或 共 濟 組 織 納 入 非 營 利 組 織 範 圍 內 者, 乃 稱 為 廣 義 的 非 營 利 組 織 ( 塚 本 一 郎,2001a 2001b) 相 形 之 下, 日 本 內 閣 府 所 提 出 的 最 終 報 告 中 對 該 國 非 營 利 組 織 所 代 表 的 意 涵 有 更 明 確 詳 細 的 區 別 如 圖 一 所 示, 日 本 非 營 利 組 織 的 概 念 可 以 粗 略 分 為 廣 狹 兩 義, 如 再 予 以 細 分, 由 內 而 外, 依 次 有 最 狹 義 狹 義 廣 義 最 廣 義 四 種 類 型 所 謂 最 狹 義 的 非 營 利 組 織, 係 指 根 據 非 營 利 組 織 法 所 設 立 之 十 二 項 ( 後 改 為 十 七 項 ) 特 定 非 營 利 活 動 法 人 ; 狹 義 的 非 營 利 組 織 乃 是 指 公 民 活 動 團 體 等 ; 廣 義 的 非 營 利 組 織 是 指 社 會 福 利 法 人 民 法 上 的 公 益 法 人 等, 而 最 廣 義 的 非 營 利 組 織 所 涵 蓋 的 範 圍 相 當 廣 泛, 除 了 上 述 各 項 團 體 法 人 的 集 合 外, 還 涵 蓋 不 以 營 利 為 目 的 卻 從 事 盈 餘 分 配 之 互 助 性 組 織 ( 如 協 同 組 合 共 濟 組 織 等 ) 在 內 3. 關 於 協 同 組 合 等 究 竟 是 否 可 視 為 是 非 營 利 組 織, 眾 說 紛 紜 有 學 者 認 為, 如 根 據 美 式 的 定 義 或 國 際 的 比 較 研 究, 則 將 利 益 還 原 給 組 織 成 員 的 協 同 組 合 則 應 排 除 在 外 ( 田 中 敬 文,2002), 但 也 有 學 者 持 相 反 的 看 法, 認 為 不 可 忽 視 在 日 本 經 濟 發 展 過 程 中 佔 有 重 要 地 位 的 協 同 組 合, 應 將 其 納 入 非 營 利 組 織 的 範 圍 ( 経 済 企 画 庁,1998; 塚 本 一 郎,2001a) 4. 以 生 協 ( 生 活 協 同 組 合, 類 似 我 國 的 農 會 ) 為 例, 目 前 全 日 本 約 有 700 多 個 生 協, 近 2000 萬 的 社 員 5. 國 內 學 者 對 於 消 費 合 作 社 是 否 為 非 營 利 組 織 有 持 保 留 的 看 法, 認 為 消 費 合 作 社 多 只 服 務 部 分 己 身 的 會 員, 公 共 利 益 屬 性 不 強, 是 否 可 被 歸 納 為 非 營 利 組 織, 值 得 商 榷 ( 官 有 垣 編,2000:6)

6 76 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 公 益 最 廣 義 的 NPO 廣 義 的 NPO 社 會 福 祉 法 人 民 法 的 公 益 狹 義 法 的 人 NPO 市 民 活 動 團 體 等 營 利 營 利 事 業 株 式 會 社 有 限 會 社 等 最 狹 義 的 NPO 特 定 非 營 利 活 動 法 人 非 營 利 互 助 的 組 織 資 料 來 源 : 內 閣 府 (2001) 私 益 共 益 圖 一 本 非 營 利 組 織 的 概 念 圖 綜 合 以 上 分 析 得 知, 非 營 利 組 織 本 身 的 概 念 會 因 個 別 國 家 的 時 空 條 件 差 異 而 有 所 不 同 在 日 本, 所 謂 的 非 營 利 組 織 是 指 依 非 營 利 組 織 法 民 法 各 種 特 別 法 規 所 設 立 的 特 定 非 營 利 活 動 法 人 公 益 法 人 宗 教 法 人 醫 療 法 人 學 校 法 人 等 具 有 法 人 格 之 組 織, 另 外 也 包 括 不 具 有 法 人 格 之 公 民 活 動 團 體 與 各 種 協 同 組 合 在 本 文 中, 因 受 到 篇 幅 與 研 究 主 題 的 限 制, 乃 將 討 論 的 範 圍 限 縮 於 包 含 特 定 非 營 利 活 動 法 人 與 公 民 活 動 團 體 之 狹 義 的 非 營 利 組 織 定 義 最 後, 在 探 討 日 本 非 營 利 組 織 時, 有 一 項 必 須 釐 清 的 概 念, 亦 即 不 論 是 歐 美 或 台 灣, 因 非 營 利 組 織 的 概 念 是 強 調 獨 立 於 第 一 部 門 ( 政 府 ) 和 第 二 部 門 ( 民 間 企 業 ) 之 外 的 非 營 利 性 組 織, 一 般 又 稱 之 為 第 三 部 門 然 而 在 日 本, 所 謂 第 三 部 門 的 用 語 是 專 指 由 國 家 或 地 方 自 治 體 和 民 間 共 同 出 資 成 立

7 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 77 營 運 的 事 業, 或 公 私 混 合 組 織 ( 企 業 ) 而 言 ( 今 村 都 南 雄 編,1993; 藤 田 由 紀 子,1998), 和 歐 美 或 我 國 多 將 第 三 部 門 和 非 營 利 組 織 的 概 念 視 為 相 同 而 混 合 使 用 有 所 不 同 三 日 本 非 營 利 組 織 的 發 展 與 法 規 制 訂 的 經 過 ( 一 ) 日 本 非 營 利 組 織 的 發 展 緣 起 從 歷 史 來 看, 以 日 本 民 間 為 主 體 而 展 開 的 公 益 性 活 動, 主 要 包 括 來 自 古 代 傳 統 地 緣 型 相 互 扶 助 活 動, 或 以 佛 教 等 宗 教 為 基 礎 的 勵 志 性 活 動, 甚 或 近 年 來 民 間 企 業 所 從 事 的 社 會 貢 獻 活 動 等 等 但 是 由 公 民 來 從 事 所 謂 的 公 益 性 活 動, 則 緣 起 於 一 九 六 年 代 後 期 當 時 的 公 益 活 動 多 以 公 害 防 治 運 動 自 然 保 護 運 動 消 費 者 運 動 等 議 題 為 主, 而 後 漸 擴 展 至 福 利 教 育 環 境 等 相 關 議 題, 甚 至 進 一 步 延 伸 到 保 健 文 化 國 際 交 流 等 領 域 但 是 這 個 時 期 因 尚 未 使 用 非 營 利 組 織 的 用 語, 普 遍 稱 這 類 型 的 活 動 為 志 願 性 活 動 ( 総 合 研 究 開 発 機 構,1994) 直 到 八 年 代, 將 有 關 政 府 或 民 間 企 業 所 無 法 提 供 的 公 共 性 服 務 交 由 非 營 利 性 的 組 織 去 施 行, 也 就 是 非 營 利 組 織 的 構 想 才 逐 漸 導 入 日 本 社 會 ( 松 原 明,1999) 邁 向 九 年 代, 非 營 利 組 織 用 語 雖 已 普 遍 流 傳 在 日 本 國 內, 但 真 正 導 致 非 營 利 組 織 迅 速 發 展 的 契 機 卻 是 在 一 九 九 五 年 一 月 十 七 日 所 發 生 的 阪 神 大 地 震 此 次 的 大 地 震 雖 然 帶 給 日 本 嚴 重 的 損 失, 但 卻 也 因 而 促 使 以 公 民 為 主 之 志 願 性 活 動 的 興 起 所 以, 有 學 者 甚 至 指 出 : 倘 若 沒 有 發 生 此 次 的 大 地 震, 日 本 社 會 對 於 非 營 利 組 織 也 不 會 呈 現 如 此 高 度 的 關 心 6 另 一 方 面, 政 府 開 始 正 視 公 民 活 動 的 重 要 性, 也 是 起 於 阪 神 大 地 震 之 後 一 九 九 五 年 二 月, 經 濟 企 劃 廳 ( 現 改 稱 內 閣 府 ) 聯 絡 了 十 八 個 省 廳 的 事 6. 詳 細 內 容 請 參 閱 松 下 啟 一 (1998)

8 78 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 務 局, 設 置 關 於 志 願 服 務 問 題 關 係 省 廳 聯 絡 會 ( 以 下 簡 稱 聯 絡 會 ) 若 檢 視 此 聯 絡 會 的 設 置 綱 領 則 可 以 發 現, 其 主 要 是 以 支 援 志 願 服 務 組 織 所 從 事 的 公 益 活 動 為 目 的, 並 檢 討 志 願 服 務 組 織 之 法 人 格 的 取 得 稅 制 優 惠 措 施 及 其 保 險 等 事 項 同 年 十 月, 聯 絡 會 雖 欲 提 出 有 關 新 的 法 人 制 度 案 之 中 間 報 告 書, 但 因 執 政 黨 提 出 法 案 權 屬 於 國 會 議 員 之 建 議, 聯 絡 會 於 是 撤 回 此 次 的 發 表, 之 後 法 律 制 定 的 主 導 權 乃 轉 移 至 國 會 議 員 ( 松 下 啟 一,1998) 因 有 感 於 欲 瞭 解 日 本 非 營 利 組 織 的 發 展 需 先 對 其 公 益 法 人 制 度 有 所 瞭 解, 以 下, 先 介 紹 與 非 營 利 組 織 法 關 係 最 密 切 的 公 益 法 人 制 度, 再 描 述 非 營 利 組 織 法 的 制 定 背 景 和 經 過, 並 探 討 其 所 代 表 之 意 義 ( 二 ) 日 本 的 公 益 法 人 制 度 1. 民 法 和 公 益 法 人 民 法 中 的 法 人, 以 其 設 立 的 目 的 為 標 準, 可 分 為 營 利 法 人 和 公 益 法 人 相 對 於 營 利 法 人 只 要 滿 足 形 式 要 件 並 登 記 即 可 成 為 法 人, 公 益 法 人 卻 需 是 以 公 益 為 目 的 之 社 團, 於 登 記 前 應 獲 得 主 管 機 關 的 許 可 才 得 以 成 為 法 人 根 據 日 本 民 法 第 三 十 四 條 所 示, 狹 義 的 公 益 法 人 係 指 以 ( 祭 祀 宗 教 慈 善 學 術 技 藝 等 ) 公 益 為 目 的, 並 獲 得 主 管 機 關 許 可 而 設 立 之 不 以 營 利 為 目 的 之 財 團 法 人 或 社 團 法 人 另 外, 關 於 私 立 學 校 宗 教 團 體 社 會 福 利 等 設 施 組 織 或 是 醫 院 等 醫 療 機 構, 在 日 本 有 個 別 的 法 律 予 以 規 範, 分 別 受 到 文 部 省 ( 相 當 我 國 的 教 育 部 ) 厚 生 省 ( 相 當 我 國 的 衛 生 署 ) 等 的 監 督 其 中, 宗 教 法 人 因 受 憲 法 二 十 條 ( 宗 教 的 自 由 ) 的 影 響, 不 論 是 設 立 或 監 查 都 極 為 寬 鬆, 但 是 學 校 法 人 或 社 會 福 利 法 人 的 成 立 是 採 取 許 可 制, 實 際 的 許 可 標 準 非 常 嚴 格 尤 其 是 社 會 福 利 法 人, 由 於 幾 乎 所 有 活 動 財 源 皆 來 自 公 的 補 助, 主 管 機 關 的 監 督 更 是 相 當 嚴 格 ( 電 通 總 研,1996) 據 此, 一 般 將 上 述 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 宗 教 法 人 等 基 於 民 法 以 外 的 特 別 法 而 成 立 之 各 種 法 人 視 為 是 廣 義 的 公 益 法 人 ( 參 考 圖 二 )

9 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 79 公 益 民 法 第 33 條 民 法 第 35 條 民 法 第 34 條 社 團 法 人 財 團 法 人 基 於 特 別 法 的 法 人 特 定 非 營 利 活 動 法 人 基 於 商 法 有 限 會 社 法 的 法 人 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 宗 教 法 人 醫 療 法 人 等 營 利 株 式 會 社 有 限 會 社 合 名 會 社 基 於 特 別 法 的 法 人 協 同 組 合 勞 動 組 合 等 非 營 利 非 公 益 ( 私 益 共 益 ) 7 圖 二 日 本 的 公 益 法 人 制 度 資 料 來 源 : 內 閣 府 (2000) 另 外, 若 根 據 法 人 格 將 日 本 的 主 要 組 織 型 態 予 以 分 類, 則 如 圖 三 所 示, 7. 上 圖 右 下 方 中 所 謂 基 於 特 別 法 的 法 人, 包 含 協 同 組 合 與 勞 動 組 合 前 者 類 似 我 國 的 合 作 社, 後 者 則 類 似 工 會 性 質 兩 者 雖 同 屬 於 非 營 利 性 質, 但 其 組 成 卻 非 為 公 益, 而 是 私 益 或 共 益, 因 而 被 排 除 於 公 益 法 人 制 度 之 外

10 80 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 橫 軸 代 表 公 益 的 程 度, 縱 軸 則 表 示 營 利 與 否 從 分 佈 範 圍 來 看, 日 本 稅 法 上 所 指 稱 的 公 益 法 人 乃 是 指 包 含 受 到 特 別 法 規 範 的 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 民 法 上 的 財 團 法 人 社 團 法 人 和 宗 教 法 人, 而 不 在 此 範 圍 內 的 公 民 團 體, 則 因 沒 有 法 人 格, 難 以 獲 得 稅 賦 優 惠 及 社 會 大 眾 的 信 賴, 因 此, 在 日 後 新 訂 的 非 營 利 組 織 法 中, 根 據 其 活 動 內 容 將 之 分 類, 稱 為 特 定 非 營 利 活 動 法 人 ( 稅 法 上 的 ) 協 同 組 織 等 ( 稅 法 上 的 ) 公 益 法 人 等 非 營 利 組 織 農 業 協 同 組 合 漁 業 協 同 組 合 森 林 組 合 中 小 企 業 協 同 組 合 特 定 公 益 增 進 法 人 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 消 費 生 活 協 同 組 合 民 法 上 的 財 團 法 人 社 團 法 人 宗 教 法 人 ( 稅 法 上 的 ) 內 國 普 通 法 醫 療 法 人 特 定 非 營 利 活 動 法 人 營 利 組 織 公 益 性 低 株 式 會 社 合 資 會 社 合 名 會 社 公 益 性 高 有 限 會 社 圖 三 日 本 法 人 的 概 念 圖 資 料 來 源 : 山 內 直 人 (1999a:135)

11 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 公 益 法 人 的 問 題 點 (1) 法 人 格 取 得 不 易 如 上 所 述, 日 本 的 法 人 制 度 是 依 據 民 法 所 訂 定, 由 於 現 行 民 法 在 距 今 約 一 百 多 年 前 就 已 制 訂, 當 時 並 未 預 期 日 後 的 民 間 非 營 利 活 動 會 有 如 此 般 的 發 達, 因 此 難 以 因 應 時 代 的 改 變 和 社 會 需 求 的 多 樣 如 民 法 第 三 十 三 條 規 定 法 人 法 定 主 義, 亦 即 法 人 的 設 立 需 根 據 法 律, 但 因 相 關 內 容 相 當 嚴 格, 需 經 由 一 定 的 書 類 審 查, 才 可 獲 得 主 管 機 關 的 認 證, 一 般 民 間 非 營 利 團 體 不 易 取 得 法 人 格, 從 而 難 以 獲 得 社 會 大 眾 的 信 賴, 進 而 影 響 草 根 性 非 營 利 團 體 的 發 展 因 此, 如 何 建 立 一 套 便 於 民 間 非 營 利 團 體 取 得 法 人 格 的 制 度, 則 為 日 後 公 益 法 人 制 度 改 革 的 重 點 (2) 過 大 的 行 政 裁 量 權 日 本 憲 法 第 二 十 一 條 雖 承 認 人 民 有 結 社 的 自 由, 但 卻 未 賦 予 公 民 團 體 以 法 人 資 格, 而 民 法 中 也 缺 乏 對 於 非 營 利 法 人 的 一 般 性 規 定, 僅 根 據 設 立 目 的 將 法 人 分 為 公 益 法 人 和 營 利 法 人, 但 有 關 公 益 法 人 的 設 立 要 件, 民 法 中 並 沒 有 具 體 規 定 因 此, 有 關 公 益 法 人 的 設 立 和 監 督, 乃 是 依 據 一 九 九 六 年 九 月 內 閣 會 議 決 議 之 公 益 法 人 的 設 立 許 可 及 指 導 監 督 基 準, 採 用 許 可 制 但 因 有 關 許 可 的 標 準 沒 有 明 文 的 規 定, 完 全 交 由 主 管 機 關 裁 量, 所 以 主 管 機 關 擁 有 相 當 大 的 權 利, 得 以 對 公 益 法 人 的 資 金 事 業 內 容 等 要 求 進 行 實 質 審 查, 甚 至 得 以 此 裁 量 權 來 作 為 交 換 人 事 安 排 的 條 件, 8 成 為 引 發 日 後 改 革 公 益 法 人 的 問 題 點 (3) 優 惠 稅 制 問 題 為 鼓 勵 個 人 或 企 業 從 事 公 益 贈 與, 多 數 國 家 的 稅 法 中 對 於 捐 贈 非 營 利 組 織 之 款 項 有 扣 抵 優 惠 之 規 定, 以 減 輕 捐 款 者 之 稅 賦 負 擔, 但 日 本 的 公 益 法 人 制 度 卻 非 如 此 在 該 制 度 設 計 下, 即 使 是 公 益 法 人, 若 非 將 款 項 捐 給 適 用 抵 8. 關 於 此 點, 詳 細 請 參 閱 山 內 直 人 (1999a:147)

12 82 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 扣 優 惠 之 特 定 公 益 增 進 法 人, 9 則 難 以 獲 得 稅 賦 優 惠 然 而, 截 至 二 年 四 月 一 日 為 止, 在 全 日 本 23,000 多 個 公 益 法 人 中 僅 有 不 到 1,000 個 團 體 被 認 定 為 特 定 公 益 增 進 法 人, 因 此, 如 不 改 善 此 公 益 法 人 制 度, 積 極 賦 予 個 人 或 企 業 捐 款 誘 因, 則 非 營 利 組 織 的 財 務 籌 措 將 更 加 艱 辛, 影 響 該 組 織 的 發 展 ( 三 ) 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 定 背 景 與 經 過 1. 法 律 制 訂 前 的 政 治 與 社 會 動 向 幾 乎 所 有 研 究 日 本 非 營 利 組 織 的 相 關 文 獻 都 認 為, 引 發 制 訂 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 直 接 契 機 是 一 九 九 五 年 的 阪 神 大 地 震 ( 藤 田 由 紀 子,1998; 前 田 成 東,1999; 山 內 直 人,1999a), 因 為 在 此 地 震 之 前, 雖 有 輿 論 指 出 有 必 要 賦 予 非 營 利 組 織 以 法 人 格, 卻 沒 有 任 何 正 式 的 提 案 或 具 體 建 議 ( 松 下 啟 一,1998) 當 時 的 政 府 機 構 ( 環 境 廳 厚 生 省 外 務 省 等 ) 多 已 體 認 到 在 政 策 實 現 的 過 程 中, 需 倚 賴 非 營 利 或 非 政 府 組 織 協 助 的 事 實, 經 濟 企 畫 廳 甚 至 在 第 十 三 次 與 第 十 四 次 國 民 生 活 審 議 會 的 部 會 報 告 中, 提 出 建 立 賦 予 非 營 利 組 織 法 人 格 的 制 度 另 外, 民 間 研 究 機 構 ( 如 住 信 基 礎 研 究 所 總 合 研 究 開 發 機 構 日 成 基 礎 研 究 所 等 ) 也 於 一 九 九 四 年 二 月 到 三 月 間 陸 續 完 成 非 營 利 組 織 的 相 關 研 究 報 告 而 公 民 團 體 方 面, 有 提 出 關 於 改 善 公 益 捐 助 稅 制 的 提 案 者 ( 自 由 人 權 協 會 ), 也 有 提 出 公 益 優 惠 稅 制 改 善 建 言 者 此 後, 有 關 制 訂 非 營 利 組 織 法 的 相 關 活 動 即 積 極 展 開 整 體 言 之, 這 時 期 不 論 是 政 府 或 民 間 研 究 機 構, 甚 或 公 民 團 體 所 做 的 調 查 或 提 案, 都 將 非 營 利 組 織 定 位 為 是 僅 次 於 政 府 企 業 的 第 三 部 門, 而 非 傳 9. 所 謂 特 定 公 益 增 進 法 人, 是 指 包 括 財 團 法 人 社 團 法 人 社 會 福 利 法 人 等 公 益 法 人 中, 對 於 教 育 與 科 學 的 提 振, 或 社 會 福 利 之 增 進 有 貢 獻 之 法 人

13 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 83 統 僅 提 供 志 願 服 務 者 換 言 之, 阪 神 大 地 震 前 日 本 的 政 治 與 社 會 動 向 主 要 傾 向 於 將 非 營 利 組 織 予 以 制 度 化 2. 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 經 過 如 翻 閱 阪 神 大 地 震 後 之 復 興 賑 災 的 相 關 研 究 發 現, 在 這 段 重 建 的 過 程 中, 表 現 最 傑 出 貢 獻 較 卓 越 者 並 非 是 政 府 機 關 或 是 傳 統 的 公 益 法 人, 而 是 所 謂 的 草 根 性 非 營 利 組 織 或 志 願 團 體 ( 山 內 直 人,1999a) 然 而, 如 前 所 述, 在 以 民 法 為 基 礎 的 公 益 法 人 制 度 下, 小 規 模 的 草 根 性 非 營 利 組 織 是 不 容 易 取 得 法 人 資 格 也 因 此, 阪 神 大 地 震 時, 許 多 志 願 團 體 或 公 民 團 體 原 本 可 以 發 揮 充 分 即 時 彈 性 的 功 能 卻 受 到 限 制, 導 致 大 地 震 之 後, 除 了 由 經 濟 企 劃 廳 召 開 聯 絡 會 外, 同 時 由 政 府 執 政 三 黨 ( 自 民 黨 社 會 黨 先 趨 黨 ) 結 合 成 非 營 利 組 織 企 畫 小 組, 對 於 如 何 使 小 規 模 草 根 性 非 營 利 組 織 能 夠 較 容 易 地 取 得 法 人 資 格 進 行 制 度 討 論 ( 山 內 直 人,1999a; 雨 宮 孝 子,2002) 之 後, 各 政 黨 雖 提 出 執 政 三 黨 案 新 進 黨 案 民 主 黨 修 正 案 共 產 黨 案 等 多 項 提 案, 但 因 無 法 達 成 協 議, 於 一 九 九 六 年 中 止 法 案 的 審 議, 直 到 翌 年, 執 政 三 黨 和 民 主 黨 聯 合 提 出 公 民 活 動 促 進 法 案, 各 黨 才 又 恢 復 有 關 非 營 利 組 織 法 案 的 討 論 審 議, 執 政 三 黨 和 民 主 黨 同 意 共 同 修 正 公 民 活 動 促 進 法 案, 並 於 同 年 五 月 二 十 八 日, 在 眾 議 院 內 閣 委 員 會 中 進 行 三 法 案 的 審 議 這 期 間, 公 民 團 體 與 各 政 黨 在 各 地 交 換 意 見, 其 意 見 在 某 種 程 度 下 也 被 執 政 三 黨 和 民 主 黨 納 入 共 同 修 正 案 中 因 之, 有 學 者 指 稱, 日 本 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 可 視 為 是 公 民 參 與 立 法 的 精 神 表 現 ( 雨 宮 孝 子,2002) 一 九 九 八 年 二 月 二 十 六 日, 執 政 三 黨 和 民 主 黨 聯 合 提 出 的 公 民 活 動 促 進 法 案 被 修 改 為 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 ( 一 般 稱 之 為 非 營 利 組 織 法, 簡 稱 NPO 法 ), 10 三 月 十 九 日 在 眾 議 院 以 全 員 一 致 通 過 的 情 況 下, 順 利 通 過 10. 之 所 以 加 上 特 定 兩 字, 主 要 是 因 非 營 利 組 織 法 的 適 用 對 象 並 不 包 含 所 有 非 營 利 組 織, 而 是 文 中 所 列 舉 之 保 健 醫 療 福 祉 等 十 二 項 特 定 的 事 業 活 動, 同 時 也 限 定 於 以 公 益 性 為 旨 趣 之 非 營 利 組 織 ( 松

14 84 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 此 法 案, 並 於 同 年 十 二 月 一 日 施 行, 但 在 其 附 則 ( 但 書 ) 部 分 規 定 : 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 在 施 行 三 年 後 ( 二 一 年 ), 需 根 據 實 際 施 行 情 況 進 行 調 查, 對 於 優 稅 措 施 再 做 進 一 步 之 檢 討 ( 山 內 直 人,1999a; 齋 藤 力 夫 田 中 義 幸 編,2001), 為 日 後 該 法 的 修 訂 奠 立 正 當 合 法 的 基 礎 四 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 內 容 及 意 義 之 析 評 ( 一 ) 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 內 容 推 移 1. 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 概 要 一 九 九 八 年 三 月 於 眾 議 院 通 過 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法, 一 般 被 視 為 是 民 法 第 三 十 四 條 公 益 法 人 的 特 別 法, 其 主 要 的 制 訂 目 的 在 於 規 範 從 事 特 定 非 營 利 活 動 的 團 體, 全 文 共 五 十 條, 分 總 則 ( 第 1 2 條 ) 特 定 非 營 利 活 動 法 人 ( 第 3 45 條 ) 11 稅 法 上 的 特 例 ( 第 46 條 ) 與 罰 則 ( 第 條 ) 四 章 及 附 則 由 於 篇 幅 的 限 制, 本 文 無 法 對 該 法 的 內 容 做 詳 細 的 介 紹, 僅 就 組 織 的 成 立 面 向 與 政 府 的 管 理 監 督 面 向 為 主 軸, 進 行 分 析 討 論, 以 深 入 瞭 解 該 法 通 過 後 對 日 本 的 非 營 利 組 織 及 其 與 社 會 互 動 之 影 響 (1) 立 法 目 的 及 範 疇 界 定 如 探 究 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 目 的, 該 法 第 一 條 中 即 明 確 規 定 賦 予 從 事 特 定 非 營 利 活 動 之 團 體 以 法 人 格, 促 進 公 民 的 自 由 性 社 會 貢 獻 活 動 的 健 全 發 展, 且 致 力 於 公 共 利 益 的 增 進 為 目 的 此 外, 該 法 對 於 被 賦 予 法 人 格 之 對 象 與 活 動 內 容 有 明 文 規 定 如 根 據 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 第 二 條 第 一 項 中 所 指 稱 的 特 定 非 營 利 活 動, 係 指 謀 下 啟 一,1998) 而 公 民 一 詞 之 所 以 被 刪 除, 主 要 在 於 自 民 黨 本 身 討 厭 公 民 兩 字, 因 而 將 其 刪 除 ( 山 內 直 人,1999a) 11. 第 二 章 特 定 非 營 利 活 動 法 人 又 分 為 通 則 設 立 管 理 解 散 及 合 併 監 督 雜 則 六 節

15 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 85 求 關 於 (1) 保 健 醫 療 或 福 利 的 促 進 ;(2) 社 會 教 育 的 推 動 ;(3) 社 區 營 造 的 推 動 ;(4) 文 化 藝 術 或 運 動 的 振 興 ;(5) 環 境 保 護 ;(6) 災 害 救 援 ;(7) 區 域 安 全 ;(8) 人 權 擁 護 或 促 進 和 平 ;(9) 國 際 協 力 ;(10) 男 女 共 同 參 與 社 會 形 成 的 推 動 ;(11) 兒 童 健 全 發 展 的 培 育 ;(12) 提 供 前 項 所 揭 示 活 動 之 團 體 營 運 或 聯 絡 建 議 援 助 等 之 活 動 然 而, 除 了 上 述 所 規 定 的 十 二 項 活 動 內 容 外, 欲 成 為 非 營 利 組 織 法 人 還 需 包 含 下 列 幾 項 充 分 要 件 (2 條 2 項 12 條 1 項 ): 第 一 非 以 營 利 為 目 的, 亦 即 不 以 追 求 組 成 會 員 的 經 濟 利 益 即 便 有 盈 餘, 最 後 也 不 得 將 此 盈 餘 分 配 給 會 員 第 二 關 於 會 員 資 格 的 取 得 與 喪 失, 不 得 賦 予 不 當 條 件 第 三 有 給 職 的 會 員, 需 在 會 員 總 數 的 三 分 之 一 以 下 第 四 不 以 宣 揚 宗 教 教 義 支 持 或 反 對 某 政 治 主 義 或 政 黨 推 薦 特 定 公 職 候 選 人 或 政 黨 為 目 的 之 團 體 第 五 會 員 需 有 十 人 以 上 第 六 非 為 暴 力 團 體 或 其 成 員 所 成 立 之 團 體 綜 上 所 述 內 容 得 知, 在 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 所 指 稱 的 特 定 非 營 利 活 動 法 人, 除 以 前 述 所 指 稱 的 十 二 項 活 動 為 其 內 容 外, 主 要 是 指 不 以 營 利 為 目 的, 同 時 不 以 宣 揚 宗 教 教 義 或 政 黨 理 念, 以 及 支 持 或 反 對 特 定 公 職 或 政 黨 候 選 人 之 依 該 法 成 立 的 團 體 (2) 成 立 與 解 散 凡 符 合 上 述 要 件 的 團 體, 為 取 得 法 人 資 格, 持 會 員 名 冊 成 立 使 命 財 產 清 冊 事 業 計 畫 書 和 收 支 預 算 書 等 資 料 及 申 請 書, 向 事 務 所 所 在 地 的 主 管 機 關 提 出 申 請, 取 得 認 證, 即 可 成 為 非 營 利 組 織 法 人 主 管 機 關 基 本 上 是 指 都 道 府 縣 的 知 事 ( 首 長 ), 當 特 定 非 營 利 活 動 法 人 的 業 務 跨 越 二 個 以 上 目 的 事 業 主 管 機 關 者, 得 由 經 濟 企 畫 廳 長 官 為 其 主 管 機 關 (9 10 條 ) 主 管 機 關 在 二 個 月 內 將 上 述 文 件 資 料 公 告 後, 若 無 正 當 理 由, 需 在 四 個 月 內 決 定 予 以 認 證 或 不 認 證 如 一 旦 決 定 不 認 證, 需 將 理 由 寫 成 書 面 予 以 通 知 (13 條 )

16 86 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 此 外, 特 定 非 營 利 活 動 法 人 基 於 以 下 事 由 得 宣 告 解 散 :(1) 會 員 大 會 的 決 議 ;(2) 條 款 中 所 規 定 解 散 事 由 的 發 生 ;(3) 無 法 達 成 事 業 目 的 ;(4) 會 員 的 不 足 ;(5) 合 併 ;(6) 破 產 ;(7) 基 於 第 43 條 規 定 被 取 消 成 立 的 認 證 (31 條 1 項 ) (3) 組 織 結 構 與 運 作 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 對 於 法 人 的 營 運 可 分 別 從 組 織 與 會 計 原 則 兩 方 面 來 規 範 : (1) 組 織 結 構 : 規 定 特 定 非 營 利 活 動 法 人 需 設 理 事 三 人 以 上 及 監 事 一 人 以 上 (15 條 ) 理 事 和 監 事 所 扮 演 的 角 色 和 功 能 分 別 是, 理 事 為 特 定 非 營 利 活 動 法 人 的 代 表 (16 條 ), 非 營 利 組 織 的 業 務 需 由 過 半 數 的 理 事 來 決 定 (17 條 ) 而 監 事 則 負 責 監 察 理 事 執 行 業 務 或 法 人 財 產 的 狀 況 (18 條 ) 另 外, 至 少 每 年 需 召 開 會 員 大 會 一 次 (30 條 ), 理 事 認 為 必 要 時 得 召 開 臨 時 大 會, 或 是 在 全 體 會 員 五 分 之 一 以 上 同 意 的 情 況 下, 也 得 以 召 開 臨 時 大 會 (2) 會 計 原 則 : 根 據 非 營 利 組 織 法 第 二 十 七 條 規 定, 其 會 計 原 則 包 含 收 入 和 支 出 需 根 據 預 算, 會 計 簿 需 遵 從 正 規 的 簿 記 原 則 詳 細 記 載, 財 產 清 冊 或 收 支 計 算 書 等 需 根 據 會 計 簿 清 楚 填 寫 收 支 及 財 務 狀 況 的 真 實 內 容 等 (27 條 ) 另 外, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 規 定, 在 每 年 的 三 月 之 內, 需 將 前 一 年 的 事 業 報 告 書 財 產 清 冊 借 貸 對 照 表 收 支 計 算 書 幹 部 名 冊 有 給 職 名 冊 等 製 成 檔 案 文 件 (28 條 ) 特 定 非 營 利 活 動 法 人 必 須 每 年 一 次 繳 交 上 述 文 件 資 料 給 主 管 機 關 而 根 據 內 閣 府 的 規 定, 主 管 機 關 需 保 存 這 些 資 料 三 年, 如 發 生 民 眾 要 求 查 閱 的 情 況, 需 予 以 查 閱 (29 條 ) (4) 行 政 監 督 當 初 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 制 訂 的 目 的 即 是 為 降 低 主 管 機 關 對 非 營 利 組 織 的 行 政 裁 量 或 干 預, 因 此, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 有 關 行 政 監 督 部 分, 僅 止 於 必 要 的 最 低 限 度 如 主 管 機 關 雖 得 以 要 求 非 營 利 組 織 法 人 報 告 其 業 務 財 產 的 狀 況, 或 入 內 進 行 檢 查, 但 此 種 情 形 的 發 生 也 僅 限 於 組 織 違 反

17 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 87 法 律 或 相 關 規 定 時 另 外, 入 內 檢 查 也 以 書 面 上 所 記 載 之 理 由 為 限 (41 條 ) 當 主 管 機 關 發 現 特 定 非 營 利 活 動 法 人 不 符 成 立 要 件 或 未 適 當 的 營 運 時, 得 以 發 出 命 令, 限 期 改 善 (42 條 ) 若 特 定 非 營 利 活 動 法 人 違 反 改 善 命 令 時, 主 管 機 關 得 取 消 設 立 的 認 證 (43 條 ) (5) 稅 制 上 的 優 惠 措 施 許 多 國 家 為 鼓 勵 社 會 大 眾 從 事 公 益 活 動, 促 進 非 營 利 組 織 的 發 展, 所 採 行 的 優 惠 稅 制 措 施, 在 此 次 的 非 營 利 組 織 法 中 則 未 被 提 到 在 稅 制 上, 特 定 非 營 利 活 動 法 人 被 視 為 等 同 於 其 他 公 益 法 人, 適 用 一 般 法 令, 未 給 予 任 何 特 殊 優 惠 另 外, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 對 於 個 人 ( 法 人 ) 的 捐 贈 者 並 沒 有 抵 扣 優 惠 規 定 (46 條 ) 最 後, 整 理 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 重 要 內 容 如 以 下 表 1 所 示 表 年 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 (NPO 法 ) 的 概 要 法 人 名 稱 法 規 性 質 定 義 與 要 件 特 定 非 營 利 活 動 法 人 民 法 第 34 條 公 益 法 人 的 特 別 法 從 事 特 定 非 營 利 活 動 為 主 要 目 的 不 以 營 利 為 目 的 會 員 資 格 的 取 得 與 喪 失, 不 得 賦 予 不 當 條 件 有 給 職 會 員 需 在 總 會 員 的 3 分 之 1 以 下 不 以 宗 教 政 治 活 動 為 目 的, 或 政 黨 候 選 人 非 暴 力 團 體 或 其 團 員 設 立 之 團 體 10 人 以 上 之 會 員 成 立 需 接 受 主 管 機 關 的 認 證 主 管 機 關 需 於 4 個 月 內 決 定 認 證 或 不 認 證 ( 其 中, 需 於 受 理 後 2 個 月 內 公 告 ) 主 管 機 構 事 務 所 所 在 地 之 都 道 府 縣 知 事 業 務 跨 越 兩 個 區 域 以 上 時, 主 管 機 關 為 經 濟 企 畫 廳 長 官

18 88 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 組 織 運 作 需 設 理 事 3 人 以 上 及 監 事 1 人 以 上 業 務 需 由 過 半 數 的 理 事 決 定 監 事 負 責 則 監 察 理 事 執 行 業 務 或 法 人 財 產 狀 況 每 年 至 少 需 召 開 會 員 大 會 1 次, 理 事 認 為 必 要 時 得 召 開 臨 時 大 會, 或 全 體 成 員 5 分 之 1 以 上 同 意, 也 得 以 召 開 臨 時 大 會 解 散 非 營 利 組 織 法 人 基 於 以 下 事 由 得 以 宣 告 解 散 : 會 員 大 會 的 決 議 條 款 中 所 規 定 解 散 事 由 的 發 生 事 業 目 的 無 法 達 成 會 員 不 足 合 併 破 產 基 於 第 43 條 規 定 被 取 消 成 立 的 認 證 時 行 政 監 督 主 管 機 關 得 以 要 求 非 營 利 組 織 進 行 業 務 財 務 狀 況 的 報 告 入 內 檢 查, 提 出 改 善 命 令 稅 制 上 的 措 施 等 同 其 他 公 益 法 人, 未 給 予 優 惠 附 則 實 施 以 後 3 年 內 修 正 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 2. 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 正 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 制 訂 的 過 程 中, 歷 經 政 黨 的 折 衝 協 商, 同 時 也 歷 經 公 民 團 體 和 國 會 議 員 間 多 次 的 討 論, 由 於 公 民 團 體 在 立 法 過 程 中 發 揮 著 重 要 的 功 能, 有 學 者 認 為 這 是 公 民 參 與 立 法 的 一 種 表 現 ( 前 田 成 東,1999) 然 而, 法 規 的 制 訂 並 不 代 表 制 度 已 經 建 構 完 成, 當 初 為 使 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 能 順 利 通 過, 盡 快 實 施, 在 眾 議 院 內 閣 委 員 會 的 附 帶 決 議 中 指 出 需 於 該 法 律 開 始 施 行 起 的 三 年 內, 對 特 定 非 營 利 活 動 的 稅 賦 等 制 度 進 行 檢 討, 並 做 成 結 論 該 法 的 附 則 中 也 規 定, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 實 施 後 三 年 內 需 針 對 賦 稅 優 惠 部 分 進 行 檢 討 修 正, 為 日 後 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 正 埋

19 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 89 下 伏 筆 因 此, 聯 絡 會 於 二 年 十 一 月 三 十 日 提 案, 希 望 能 著 手 進 行 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 正 之 後, 陸 續 展 開 一 連 串 的 討 論, 終 於 在 二 一 年 秋 天 的 臨 時 國 會 中, 開 始 處 理 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 正 案 大 抵 而 言, 二 二 年 所 修 正 之 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 內 容 主 要 有 四, 茲 簡 述 如 下 : 一 追 加 特 定 非 營 利 活 動 的 種 類 : 為 求 非 營 利 組 織 能 迅 速 因 應 民 眾 新 的 多 樣 的 需 求, 將 特 定 非 營 利 活 動 法 人 的 分 類 由 原 本 的 十 二 個 項 目 擴 大 到 十 七 個 項 目, 新 增 關 於 謀 求 資 訊 化 社 會 的 發 展 科 學 技 術 的 振 興 經 濟 活 動 的 活 性 化 支 援 職 業 能 力 的 開 發 或 雇 用 機 會 擴 充 的 活 動 消 費 者 保 護 活 動 等 五 個 項 目 二 簡 化 認 證 的 申 請 手 續 : 簡 化 的 內 容 包 括 (1) 省 略 非 營 利 組 織 法 第 十 條 中 關 於 申 請 書 所 需 附 加 的 資 料 ; 如 成 立 者 的 名 冊 成 立 當 初 的 財 產 目 錄 記 載 成 立 之 初 事 業 年 度 的 書 面 資 料 (2) 綜 合 非 營 利 組 織 法 第 十 條 中 關 於 申 請 書 所 需 附 加 的 資 料 ; 如 會 員 名 冊 及 有 給 職 會 員 名 冊 就 任 承 諾 書 與 宣 誓 書 之 整 合 三 強 化 排 除 暴 力 團 體 的 措 施 : 主 要 目 的 在 於 避 免 暴 力 團 體 假 借 非 營 利 組 織 的 名 義, 從 事 不 法 活 動, 新 增 的 內 容 如 (1) 為 排 除 暴 力 團 體, 根 據 非 營 利 組 織 法 第 十 二 條 規 定 的 認 證 基 準, 擴 大 抵 觸 特 定 非 營 利 活 動 法 人 要 件 之 暴 力 團 體 的 範 圍, 包 括 暴 力 團 體 暴 力 團 體 控 制 下 的 團 體 暴 力 份 子 控 制 下 的 團 體 (2) 當 懷 疑 特 定 非 營 利 活 動 法 人 為 暴 力 團 體 或 其 成 員 為 暴 力 團 體 的 一 份 子 時, 主 管 機 關 得 聽 取 警 察 當 局 的 意 見, 而 警 察 當 局 需 向 主 管 機 關 陳 述 意 見 四 課 稅 的 特 例 : 將 被 視 為 鼓 勵 特 定 非 營 利 活 動 法 人 發 展 的 稅 賦 優 惠 措 施 納 為 非 營 利 組 織 法 的 內 容 該 法 第 四 十 六 條 第 二 項 規 定, 特 定 非 營 利 活 動 法 人 基 於 租 稅 特 別 措 施 法 而 適 切 經 營 組 織, 並 因 促 進 公 益 而 受 到 國 稅 局 長 官 認 定 的 情 況 下, 個 人 或 法 人 對 該 特 定 非 營 利 活 動 法 人 或 對 於 該 特 定 非 營 利 活 動 之 捐 贈 贈 與, 得 以 抵 扣 所 得 稅 法

20 90 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 人 稅 等 最 後, 作 者 比 較 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 修 訂 前 後 之 重 要 條 文 內 容, 如 以 下 表 2 所 示 表 2 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 修 訂 前 後 之 內 容 比 較 間 更 改 項 目 時 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 修 訂 前 ( ) 修 訂 後 (2002- 現 在 ) 認 證 活 動 項 目 12 類 17 類 認 證 手 續 繁 複 簡 化 行 政 監 督 未 特 別 強 調 排 除 某 團 體 強 化 排 除 暴 力 團 體 措 施 稅 賦 優 惠 未 納 入 納 入 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 整 體 而 言, 由 於 修 訂 後 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 擴 大 特 定 非 營 利 活 動 的 種 類, 簡 化 認 證 程 序, 避 免 過 大 的 行 政 裁 量, 同 時, 將 稅 賦 優 惠 措 施 納 入 該 法 的 內 容 中, 有 助 於 促 進 公 民 活 動 的 參 與 因 此, 如 以 法 規 的 適 用 性 與 完 整 性 來 分 析, 新 修 訂 之 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 內 容 顯 然 較 能 彌 補 民 法 的 公 益 法 人 制 度 之 缺 失 ( 二 ) 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 實 施 後 的 概 況 究 竟 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 實 施 後 對 於 公 民 活 動 的 參 與 有 何 影 響? 調 查 顯 示, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 實 施 後 受 認 證 的 法 人 數, 至 二 四 年 一 月 底, 累 計 的 申 請 數 有 16,752 件, 認 證 數 有 15,151 件, 不 認 證 數 55 件, 解 散 者 有 145 件 ( 參 考 表 3) 根 據 內 閣 府 所 做 的 統 計, 非 營 利 組 織 法 人 的 認 證 在 非 營 利 組 織 法 實 施 後 的 第 一 年 內 超 過 1,000 件, 二 年 內 超 過 2,000 件, 三 年 半 內 更 超 過 7,000 件 由 此 觀 之, 受 認 證 的 非 營 利 組 織 法 人 幾 乎 每 年 以 倍

21 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 91 數 在 成 長 另 一 方 面, 受 認 證 的 非 營 利 組 織 法 人 的 活 動 領 域 也 非 常 多 樣, 截 至 二 三 年 九 月 三 十 日 為 止, 以 保 健 醫 療 社 會 福 利 的 領 域 最 多, 將 近 六 成, 高 達 58.07%, 其 次 是 社 會 教 育 領 域, 占 47.45%, 接 著 依 次 為 社 區 營 造 (39.18 %) 和 兒 童 健 全 發 展 的 培 育 (38.43%) 如 表 4 所 示, 日 本 非 營 利 組 織 法 人 的 活 動 領 域 幾 乎 集 中 在 社 會 福 利 部 分, 此 或 許 是 因 日 本 乃 一 高 齡 化 社 會, 長 期 照 護 服 務 需 求 的 擴 大, 及 受 二 一 年 新 實 施 的 公 的 介 護 保 險 制 度 ( 照 護 保 險 制 度 ) 影 響 所 致, 12 促 使 許 多 照 護 類 非 營 利 組 織 增 加 此 外, 如 以 分 佈 區 域 來 看, 東 京 都 受 認 證 的 非 營 利 組 織 法 人 最 多, 其 次 為 大 阪 府 神 奈 川 縣 千 葉 縣 北 海 道 兵 庫 縣 等 地 12. 日 本 導 入 介 護 保 險 制 度, 乃 是 為 因 應 隨 著 高 齡 化 社 會 的 來 臨, 日 益 增 加 的 長 期 照 護 服 務 的 需 求, 其 主 要 內 容 之 一 為 開 放 民 間 加 入 營 運, 擴 大 服 務 提 供 量

22 92 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 13 表 3 基 於 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 申 請 受 理 數 及 認 證 數 不 認 證 數 (1998/12/ /1-31) 所 轄 廳 名 受 理 數 ( 累 計 ) 認 證 數 ( 累 計 ) 不 認 證 數 ( 累 計 ) 解 散 數 所 轄 廳 名 受 理 數 ( 累 計 ) 認 證 數 ( 累 計 ) 不 認 證 數 ( 累 計 ) 解 散 數 ( 累 計 ) 北 海 道 京 都 府 青 森 縣 大 阪 府 岩 手 縣 兵 庫 縣 宮 城 縣 奈 良 縣 秋 田 縣 和 歌 山 縣 山 形 縣 鳥 取 縣 福 島 縣 島 根 縣 茨 城 縣 岡 山 縣 栃 木 縣 廣 島 縣 群 馬 縣 山 口 縣 埼 玉 縣 德 島 縣 千 葉 縣 香 川 縣 東 京 都 愛 媛 縣 神 奈 川 縣 高 知 縣 新 瀉 縣 福 岡 縣 富 山 縣 佐 賀 縣 石 川 縣 長 崎 縣 福 井 線 熊 本 縣 山 梨 縣 大 分 縣 長 野 縣 宮 崎 縣 歧 阜 縣 鹿 兒 島 縣 靜 岡 縣 沖 繩 縣 愛 知 線 都 道 府 縣 計 三 重 縣 內 閣 府 滋 賀 縣 全 國 計 資 料 來 源 : 內 閣 府 (2004) 13. 由 於 部 分 受 理 的 NPO 正 在 審 查 中, 暫 時 無 法 規 類, 因 此 表 3 中 的 認 證 數 不 認 證 數 與 解 散 數 三 者 的 總 和 不 等 於 受 理 數

23 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 93 表 4 特 定 非 營 利 活 動 的 種 類 (2003 年 )( 複 選 ) 活 動 種 類 數 量 比 例 (%) 保 健 醫 療 或 福 祉 的 增 進 8, 社 會 教 育 的 推 動 6, 社 區 營 造 5, 文 化 藝 術 或 運 動 的 振 興 4, 環 境 保 護 3, 災 害 救 援 地 域 安 全 1, 擁 護 人 權 或 促 進 和 平 2, 國 際 協 力 3, 男 女 共 同 參 與 社 會 形 成 的 推 動 1, 兒 童 健 康 培 育 5, 資 訊 化 社 會 的 發 展 科 學 技 術 的 振 興 經 濟 活 動 的 活 性 化 支 援 職 業 能 力 的 開 發 或 雇 用 機 會 擴 充 的 活 動 消 費 者 保 護 的 活 動 提 供 前 項 所 揭 示 活 動 之 團 體 營 運 或 聯 絡 建 議 援 助 等 之 活 動 5, 資 料 來 源 : 內 閣 府 (2004) 如 以 財 務 規 模 來 觀 察 非 營 利 組 織 法 人 發 現, 年 收 入 不 滿 1,200 萬 日 圓 的 非 營 利 組 織 約 有 七 成 ; 其 中, 不 滿 400 萬 日 圓 者 占 四 成 但 卻 也 有 兩 成 的 非 營 利 組 織 年 收 入 超 過 2,000 萬 日 圓 此 現 象 顯 示 : 在 日 本, 小 規 模 的 非 營 利 組 織 佔 總 數 的 絕 大 多 數, 而 多 數 非 營 利 組 織 的 資 金 來 源 並 不 充 裕 也 不 穩 定, 此 種 問 題 並 未 因 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 實 施 而 獲 致 解 決 若 以 組 織 類 別 來 加 以 細 分, 資 金 不 滿 400 萬 日 圓 的 非 營 利 組 織 中, 環 保 (54.0%) 與 國

24 94 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 際 交 流 協 力 (53.3%) 類 的 非 營 利 組 織 超 過 一 半, 而 教 育 文 化 運 動 類 的 非 營 利 組 織 也 將 近 五 成, 占 48.0%, 顯 示 在 日 本 這 幾 種 類 型 的 非 營 利 組 織 規 模 較 小 活 動 分 野 別 的 年 間 收 入 總 額 社 會 福 祉 系 (261 團 體 ) 教 育 文 化 運 動 系 (100 團 體 ) 國 際 交 流 協 力 系 (30 團 體 ) 地 域 社 會 系 (44 團 體 ) 環 境 保 全 系 (50 團 體 ) 其 他 (25 團 體 ) 全 體 (510 團 體 ) % 20% 40% 60% 80% 100% 400 萬 元 未 滿 萬 元 未 滿 萬 元 未 滿 萬 元 未 滿 萬 元 未 滿 2000 萬 元 未 滿 圖 四 各 領 域 非 營 利 組 織 的 年 間 收 入 總 額 資 料 來 源 : 山 本 啟 等 編 (2002:192) ( 三 ) 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 意 義 雖 然 日 本 國 內 對 於 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 評 價 不 一, 甚 或 有 學 者 批 評, 該 法 的 內 容 有 許 多 不 足 之 處, 但 日 本 非 營 利 組 織 學 會 發 起 人 之 一 的 山 內 直 人 教 授 卻 認 為, 若 從 立 法 過 程 來 看, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 有 下 列 兩 項 值 得 特 別 注 意 之 處 : 一 是 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 是 由 議 員 提 案 立 法 在 日 本, 由 於 許 多 重 要 法 案 都 是 由 行 政 官 僚 起 草, 以 內 閣 提 案 的 方 式 向 議 會 提 出 因 此, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 不 同 於 以 往, 除 了 公 民 團 體 在 立 法 過 程 中 積 極 參 與 外, 乃 是 由 國 會 議 員 主 動 提 案 進 行 討 論, 可 視 為 是 議 員 立 法

25 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 95 的 一 種 表 現 另 一 是 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 意 謂 著 各 政 黨 年 輕 議 員 領 導 能 力 的 發 揮 在 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 制 訂 之 初, 各 政 黨 雖 各 自 提 出 版 本, 但 為 了 使 該 法 能 儘 速 通 過, 各 黨 年 輕 議 員 發 揮 其 領 導 力, 經 由 不 斷 的 協 商 溝 通, 使 得 包 含 共 產 黨 在 內 的 所 有 政 黨 在 一 致 同 意 的 情 況 下 通 過 該 法 ( 山 內 直 人,1999a) 然 作 者 認 為, 除 上 述 所 言 外, 該 法 的 制 訂 或 許 也 可 視 為 是 各 政 黨 在 建 立 非 營 利 組 織 法 人 制 度 的 方 向 上 是 一 致 的, 以 致 於 最 後 能 產 生 共 識 除 此 之 外, 有 關 非 營 利 組 織 的 制 訂 意 義 還 包 括 下 列 幾 個 項 目, 茲 分 述 討 論 如 下 : 第 一 排 除 行 政 官 僚 的 裁 量, 簡 化 認 證 手 續 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 立 法 精 神 在 於 保 障 法 人 的 自 律 性 公 民 的 自 發 性 及 自 由 活 動, 尊 重 法 人 營 運 的 自 主 性, 以 多 樣 的 形 式 竭 力 抑 制 來 自 行 政 的 干 預 其 在 法 律 的 定 位 上 被 視 為 是 民 法 的 特 別 法, 在 法 文 中 列 舉 出 保 健 醫 療 福 利 社 會 教 育 環 境 災 害 救 援 國 際 協 力 等 十 二 項 事 業 活 動 目 的, 任 何 團 體 只 要 以 上 述 任 何 一 項 為 活 動 目 的, 經 由 業 務 所 在 地 的 都 道 府 縣 知 事 認 證 為 特 定 非 營 利 活 動 法 人 即 可 因 之, 該 法 最 大 的 特 徵 即 在 不 同 於 過 去 民 法 的 許 可 制, 盡 可 能 將 認 證 的 手 續 予 以 明 文 化 明 確 化 與 透 明 化, 用 以 排 除 行 政 官 僚 的 裁 量 ( 山 內 直 人, 1999b; 內 閣 府,2003), 同 時 使 主 管 機 關 的 窗 口 明 確 化 ( 前 田 成 東,2000) 因 而, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 定 為 一 般 民 間 非 營 利 團 體 開 拓 一 條 可 以 取 得 特 定 非 營 利 活 動 法 人 資 格 的 道 路, 也 可 視 為 是 日 本 為 健 全 非 營 利 組 織 制 度 所 投 注 心 力 的 具 體 表 現 第 二 顯 示 公 民 團 體 對 於 取 得 法 人 格 的 必 要 與 迫 切 有 學 者 指 出, 公 民 團 體 在 成 立 初 期, 通 常 難 以 獲 得 社 會 的 信 賴 然 而, 公 民 團 體 如 欲 從 事 持 續 的 活 動 則 需 取 得 社 會 大 眾 的 信 任, 所 以 有 必 要 取 得 法 人 的 資 格 成 為 權 利 義 務 的 主 體, 具 有 權 利 能 力 和 行 為 能 力, 以 便 利 組 織 活 動, 使 團 體 得 以 法 人 名 義, 對 外 代 表 全 體 組 成 人 員 從 事 法 律 行 為, 以 提 高 對 外 的 信 用 ( 雨 宮 孝 子 等,1997; 田 中 敬 文,2002) 因 此, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 反 映 出

26 96 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 日 本 社 會 中 的 公 民 團 體 期 盼 藉 由 明 文 的 法 律 規 定, 使 非 營 利 組 織 取 得 合 法 性 的 地 位, 以 獲 取 社 會 大 眾 信 賴 第 三 奠 定 非 營 利 組 織 法 人 的 說 明 責 任, 並 達 到 公 民 查 核 的 目 的 如 前 所 述, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 特 徵 之 一 在 於 尊 重 非 營 利 組 織 法 人 的 自 主 性, 極 力 避 免 行 政 過 度 的 介 入 因 此, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 規 定, 該 法 人 負 有 說 明 的 責 任, 需 公 開 自 身 的 資 訊 以 獲 取 民 眾 的 信 賴 (29 條 ) 另 一 方 面, 經 由 非 營 利 組 織 法 人 的 解 釋 說 明, 民 眾 可 以 更 瞭 解 非 營 利 組 織 的 經 營 與 運 作 情 形, 除 可 以 達 到 查 核 非 營 利 組 織 運 作 的 目 的, 同 時 增 進 民 眾 對 非 營 利 組 織 的 信 賴, 有 助 於 非 營 利 組 織 募 集 更 多 的 資 源 而 內 閣 府 的 報 告 書 中 也 指 出, 如 此 的 制 度 設 計, 基 本 上 為 其 他 法 人 制 度 所 缺 乏 ( 內 閣 府,2003) 基 於 此, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 實 施 應 可 視 為 是 一 種 資 訊 公 開 制 度 的 落 實, 使 民 眾 得 以 藉 此 透 明 制 度, 瞭 解 非 營 利 組 織 的 運 作, 從 而 增 進 對 非 營 利 組 織 的 信 賴, 長 遠 來 看, 應 有 助 非 營 利 組 織 的 發 展 第 四 法 人 格 的 賦 予 措 施 意 謂 政 府 對 非 營 利 組 織 的 行 政 監 督 權 由 中 央 移 轉 至 地 方 由 前 述 資 料 得 知, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 實 施 有 促 進 公 民 活 動 團 體 取 得 法 人 格 的 效 果 另 一 方 面, 因 公 民 活 動 團 體 與 區 域 特 性 有 密 切 的 關 係, 在 公 民 活 動 團 體 取 得 法 人 格 後, 有 關 具 體 的 管 理 權 限 將 交 付 給 各 地 方 政 府 ( 辻 山 幸 宣,1998) 換 言 之, 原 本 該 組 織 活 動 的 行 政 監 督 責 任 和 行 政 裁 量 權 將 從 中 央 移 轉 到 地 方 政 府 ( 都 道 府 縣 ) 所 以, 有 關 民 間 非 營 利 團 體 法 人 格 的 賦 予 應 可 視 為 是 排 除 中 央 政 府 統 治 之 地 方 分 權 時 代 來 臨 的 一 種 象 徵 第 五 促 進 非 營 利 組 織 的 增 加, 達 到 鼓 勵 非 營 利 組 織 多 樣 發 展 的 功 能 如 前 所 述, 自 從 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 施 行 至 去 年 ( 二 三 年 十 二 月 底 ) 止, 已 歷 經 五 年 這 段 期 間, 日 本 全 國 受 到 認 証 的 非 營 利 組 織 法 人 的 總 數 超 過 15,000 個, 最 初 ( 一 九 九 九 年 二 月 開 始 ) 每 個 月 平 均 約 有 140 多 個 非 營 利 組 織 法 人 產 生, 且 有 日 益 增 加 的 趨 勢 ( 中 村 陽 一,2001; 山 岡 義 典,2001) 基 於 此, 如 欲 檢 視 非 營 利 組 織 法 施 行 的 成 效, 短 期 來 看, 法 人 數 目 的 增 加 應 可 視 為 是 其 成 果 之 一 另 外, 若 分 析 相 關 文 獻 發 現, 傳 統 日 本 社 會 的 志 願 活

27 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 97 動 多 偏 重 於 社 福 類 服 務 的 提 供 ( 前 田 成 東,1999), 顯 示 社 福 類 非 營 利 組 織 在 日 本 占 有 重 要 的 地 位 然 而, 從 一 九 九 八 年 制 訂 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 所 規 範 的 內 容 及 日 後 增 訂 的 項 目 來 看, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 改 變 了 過 去 以 社 福 為 主 的 服 務 供 給 方 式, 鼓 勵 志 願 服 務 的 活 動 範 圍 朝 多 樣 發 展 五 日 本 非 營 利 組 織 制 度 的 課 題 相 較 於 美 國 非 營 利 組 織 發 展 環 境 的 健 全 成 熟, 日 本 和 台 灣 的 非 營 利 組 織 可 以 說 是 仍 處 於 剛 起 步 的 階 段 然 不 同 的 是, 日 本 因 非 營 利 組 織 法 的 制 定 施 行, 甚 或 修 訂, 賦 予 許 多 民 間 非 營 利 團 體 以 法 人 格, 在 有 關 非 營 利 組 織 的 管 理 上 較 我 國 制 度 化 透 明 化 因 此, 在 本 小 節 中, 作 者 嘗 試 整 理 並 分 析 日 本 非 營 利 組 織 所 面 臨 的 課 題, 以 作 為 我 國 未 來 發 展 非 營 利 組 織 時 之 借 鏡 茲 分 述 如 下 : ( 一 ) 不 平 等 的 相 互 依 存 關 係 在 日 本, 政 府 為 減 輕 財 政 負 擔, 以 非 營 利 組 織 來 代 替 行 政 機 關 用 以 提 供 公 共 服 務 的 作 法 非 常 盛 行 一 般 談 到 政 府 和 非 營 利 組 織 間 的 關 係, 幾 乎 將 非 營 利 組 織 視 為 是 政 府 的 代 理 組 織 換 言 之, 若 政 府 是 公 共 服 務 的 計 畫 者 管 理 者, 那 麼 非 營 利 組 織 充 其 量 只 是 計 畫 的 執 行 者, 未 擁 有 實 質 的 裁 量 權, 因 而 容 易 淪 為 行 政 機 關 的 附 屬 單 位 ( 武 智 秀 之,1996; 藤 田 由 紀 子,1998; 磯 崎 陽 輔,1999) 基 本 上, 政 府 和 非 營 利 組 織 在 財 源 人 力 資 訊 等 資 源 方 面 均 呈 現 密 切 的 互 動 關 係 以 財 源 而 言, 不 穩 定 匱 乏 的 資 金 幾 乎 是 困 擾 許 多 非 營 利 組 織 的 問 題 在 此 情 況 下, 為 能 繼 續 營 運, 多 數 非 營 利 組 織 會 轉 向 政 府 尋 求 支 援, 以 稅 賦 減 免 低 利 融 資 發 放 補 助 金 等 方 式, 減 輕 沈 重 的 經 濟 負 擔 而 政 府 方 面, 因 非 營 利 組 織 所 提 供 之 服 務 可 以 彌 補 政 府 功 能 不 足 或 服 務 不 周 的 缺 陷

28 98 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 ( 一 般 稱 之 為 政 府 失 靈 ), 所 以 也 盡 量 利 用 各 種 方 案, 以 減 輕 非 營 利 組 織 的 負 擔 ; 如 在 新 修 訂 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 規 定, 特 定 非 營 利 活 動 法 人 受 國 稅 廳 長 官 的 認 定 得 以 適 用 捐 款 抵 免 而 各 地 方 政 府 為 減 緩 非 營 利 組 織 的 負 擔, 有 實 施 地 方 稅 減 免 者, 14 或 是 以 契 約 外 包 的 方 式 將 服 務 委 託 給 非 營 利 組 織 來 提 供, 或 是 以 補 助 金 的 方 式 援 助 非 營 利 組 織 的 各 項 活 動 由 此 觀 之, 政 府 機 關 對 非 營 利 組 織 的 金 錢 性 援 助 可 分 為 直 接 或 間 接 兩 種 方 式, 也 因 之, 非 營 利 組 織 對 政 府 的 依 存 關 係 日 益 增 加 在 如 此 的 關 係 下, 自 然 也 影 響 非 營 利 組 織 的 人 事 任 用 原 本 非 營 利 組 織 的 經 營 即 不 是 靠 利 潤 動 機 的 驅 使, 而 是 靠 使 命 的 凝 聚, 也 因 此 在 人 力 ( 尤 其 是 專 業 人 力 ) 的 募 集 上 較 政 府 部 門 或 民 間 部 門 困 難, 往 往 需 要 政 府 部 門 支 援 相 關 的 專 業 人 才, 以 致 產 生 組 織 過 於 依 靠 政 府 部 門 專 業 人 才 的 弊 病 有 學 者 即 指 出, 受 到 前 述 不 平 等 之 依 存 關 係 的 影 響, 非 營 利 組 織 容 易 淪 為 政 府 行 政 部 門 為 了 協 調 組 織 內 部 的 人 事, 利 用 其 為 安 插 相 關 人 事 或 安 排 欲 退 休 人 員 轉 任 的 地 方 ( 武 智 秀 之,1996), 影 響 非 營 利 組 織 在 羅 織 優 秀 合 適 人 才 方 面 的 自 主 性 但 事 實 上, 若 從 前 述 所 提 有 關 非 營 利 組 織 的 定 義 來 探 討, 非 營 利 組 織 存 在 的 意 義 不 應 僅 是 行 政 機 關 的 替 代, 而 需 擁 有 獨 立 自 主 的 能 力 但 從 以 上 的 論 述 得 知, 日 本 的 非 營 利 組 織 長 期 被 置 於 政 府 的 控 制 下, 較 難 以 發 揮 獨 立 自 主 的 功 能 因 此, 如 何 減 少 政 府 對 非 營 利 組 織 的 介 入, 消 除 政 府 和 非 營 利 組 織 間 不 平 等 的 依 存 關 係 而 成 為 一 獨 立 自 主 機 構, 就 成 為 日 本 非 營 利 組 織 的 重 要 課 題 作 者 認 為, 如 欲 避 免 非 營 利 組 織 過 度 依 存 政 府 部 門, 其 基 本 前 提 是 非 營 利 組 織 本 身 需 具 備 穩 定 健 全 的 財 務 基 礎 因 為 惟 有 在 不 過 度 或 單 一 依 賴 政 府 財 源 補 助 的 情 況 下, 非 營 利 組 織 才 能 擺 脫 來 自 政 府 的 影 響, 獲 得 獨 立 自 主 的 經 營 裁 量 權, 建 立 非 營 利 組 織 和 政 府 間 的 平 等 合 夥 關 係, 此 乃 日 本 非 14. 如 宮 城 縣 或 埼 玉 縣, 為 了 免 除 特 定 非 營 利 活 動 法 人 的 縣 民 稅, 還 修 改 自 治 條 例 ( 新 川 達 郎,2002: )

29 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 99 營 利 組 織 今 後 所 應 致 力 解 決 的 問 題 ( 二 ) 稅 賦 優 惠 問 題 如 前 所 述, 日 本 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 定 雖 然 意 味 著 非 營 利 組 織 法 人 日 趨 制 度 化, 但 多 數 日 本 學 者 認 為 : 如 欲 健 全 非 營 利 組 織 的 發 展 環 境, 有 關 非 營 利 組 織 的 租 稅 減 免 問 題 卻 仍 有 再 檢 討 的 空 間 15 如 根 據 前 述 非 營 利 組 織 成 立 的 要 件 來 分 析, 非 營 利 組 織 的 設 立 即 非 以 獲 取 營 利 為 目 的, 在 力 求 獨 立 自 主 的 情 況 下, 如 何 獲 得 民 眾 的 捐 款 就 為 非 營 利 組 織 存 續 的 要 素 之 一 就 常 理 而 言, 非 營 利 組 織 因 從 事 社 會 公 益 活 動, 政 府 應 採 取 租 稅 優 惠 或 減 免 等 措 施 予 以 鼓 勵 但 從 一 九 九 八 年 所 制 訂 的 非 營 利 組 織 法 來 看, 日 本 政 府 對 於 個 人 或 企 業 捐 獻 給 非 營 利 組 織 的 金 額 有 嚴 格 的 規 定, 需 占 個 人 所 得 或 公 司 資 本 額 的 一 定 比 例, 非 在 此 範 圍 之 內, 無 法 成 為 稅 賦 減 免 的 對 象 因 此, 對 於 個 人 或 企 業 而 言, 原 本 欲 藉 由 捐 款 而 達 到 減 免 稅 的 目 的 難 以 達 成, 自 然 喪 失 鼓 勵 社 會 大 眾 捐 款 的 誘 因, 進 而 直 接 影 響 非 營 利 組 織 欲 求 穩 定 財 源 基 礎 之 目 標 的 達 成 16 此 種 情 況 原 本 期 待 藉 由 二 一 年 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 正 而 獲 致 改 善, 但 從 該 年 十 月 一 日 至 翌 年 五 月 十 七 日 止, 僅 有 五 件 申 請 案 通 過 得 以 進 行 減 免 租 稅 來 看, 此 部 分 仍 有 相 當 改 善 的 空 間 15. 關 於 此 點, 多 數 日 本 非 營 利 組 織 研 究 的 學 者 都 曾 經 於 論 文 中 提 及 ( 田 中 尚 輝,1998:45-46; 山 內 直 人, 1999b:126; 斎 藤 力 夫 田 中 義 幸 編,2001:8-9) 16. 針 對 此 種 情 形, 田 中 尚 輝 指 出 : 日 本 政 府 應 轉 變 過 去 中 央 集 權 的 心 態, 跳 脫 過 去 大 藏 省 ( 現 在 的 財 務 省 ) 集 中 財 政 管 理 的 體 制, 認 同 社 會 的 多 元 價 值 觀 念, 促 進 形 成 多 元 性 社 會, 使 非 營 利 組 織 的 租 稅 優 惠 措 施 得 以 落 實 ( 田 中 尚 輝,1998:45) 而 山 內 直 人 則 認 為, 日 本 可 以 參 考 美 國 採 用 所 得 稅 扣 繳 方 式, 對 於 捐 款 者 予 以 減 稅 的 誘 因, 設 計 稅 額 扣 除 方 式 的 捐 獻 稅 制 ( 山 內 直 人,1999b:138)

30 100 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 ( 三 ) 主 管 機 關 的 監 督 與 管 制 問 題 不 同 於 民 法 第 三 十 四 條 規 定, 公 益 法 人 之 成 立 需 獲 得 主 管 機 關 的 許 可, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 僅 規 定 欲 取 得 法 人 格 之 團 體 需 向 業 務 所 在 地 之 主 管 機 關 ( 都 道 府 縣 ) 提 出 申 請 並 獲 得 認 證 即 可 如 進 一 步 比 較 分 析 發 現, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 雖 改 變 民 間 團 體 取 得 法 人 格 的 程 序, 有 助 於 非 營 利 組 織 的 發 展, 但 金 澤 大 學 法 學 部 教 授 山 本 啟 卻 對 此 提 出 質 疑, 認 為 是 否 應 賦 予 主 管 機 關 權 取 消 非 營 利 組 織 法 人 認 證 及 入 內 進 行 檢 查 的 權 利, 特 別 是 如 何 確 保 主 管 機 關 在 行 使 取 消 認 證 這 項 權 限 時 是 保 持 公 正 客 觀 的 立 場 因 此, 他 認 為, 如 欲 避 免 政 府 部 門 的 權 限 過 度 擴 大 而 影 響 非 營 利 組 織 的 發 展, 或 許 可 以 考 慮 將 入 內 檢 查 取 消 認 證 等 權 限 的 判 別 交 由 法 院 來 執 行 17 綜 上 所 述 得 知, 日 本 雖 然 欲 藉 由 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 來 彌 補 公 益 法 人 制 度 的 缺 陷, 改 許 可 為 認 證 以 解 決 民 間 非 營 利 團 體 不 易 取 得 法 人 格 之 問 題, 但 卻 又 因 賦 予 業 務 所 在 地 之 主 管 機 關 ( 都 道 府 縣 ) 予 以 較 大 的 權 限 而 遭 致 批 評 因 此, 如 欲 避 免 非 營 利 組 織 法 遭 到 不 當 的 惡 用, 作 者 認 為 在 民 間 非 營 利 團 體 取 得 法 人 格, 向 主 管 機 關 提 出 必 要 文 件 資 料 之 後, 可 以 依 據 資 訊 公 開 原 則 將 該 組 織 的 營 運 和 服 務 提 供 情 形 予 以 公 布, 並 交 由 公 民 自 行 判 斷, 以 達 到 促 進 非 營 利 組 織 活 動 發 展 之 目 的 ( 四 ) 相 關 制 度 的 整 頓 配 合 問 題 對 日 本 非 營 利 組 織 而 言, 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 定 只 能 視 為 是 改 革 非 營 利 組 織 制 度 的 開 始, 其 周 邊 相 關 制 度 的 改 革 也 是 必 要 且 迫 切 的, 如 資 金 籌 措 優 稅 措 施 等 ( 山 內 直 人,1999b) 另 外, 基 於 民 法 所 設 立 之 財 團 法 人 或 社 團 法 人, 甚 或 根 據 各 個 特 別 法 而 成 立 的 社 會 福 利 法 人 學 校 法 人 宗 17. 詳 細 請 參 閱 雨 宮 孝 子 (2002:52)

31 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 101 教 法 人 等, 關 於 其 獲 利 事 業 課 稅 問 題 資 訊 公 開 遲 緩 等 與 既 得 權 相 衝 突 之 問 題 也 需 再 加 以 討 論 換 言 之, 如 欲 建 構 一 有 利 於 非 營 利 組 織 發 展 的 環 境, 並 非 僅 靠 單 一 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 制 訂 與 執 行 即 可, 與 此 有 關 的 周 邊 制 度 與 法 規 都 需 逐 步 配 合 修 正, 如 是, 才 不 致 於 淪 於 頭 痛 醫 頭, 腳 痛 醫 腳 的 弊 病 ( 五 ) 關 於 非 營 利 組 織 的 再 定 位 問 題 在 日 本, 傳 統 的 非 營 利 組 織 被 視 為 具 有 行 政 補 強 的 功 能, 一 般 多 以 補 助 獎 助 作 為 實 施 方 法, 但 是 從 最 近 厚 生 勞 動 省 開 始 將 部 分 業 務 委 託 給 非 營 利 組 織 的 情 況 來 看, 或 許 可 視 為 是 非 營 利 組 織 和 政 府 部 門 間 另 一 種 新 的 關 係 的 開 始 ( 山 內 直 人 編,1999; 前 田 成 東,2000; 谷 本 有 美 子,2001) 然 而, 不 論 非 營 利 組 織 與 政 府 間 的 關 係 是 補 助 獎 助, 亦 或 委 託, 該 組 織 原 本 即 需 具 有 獨 立 自 主 的 性 質, 同 時 也 應 擁 有 政 策 提 案 的 能 力, 而 非 僅 是 政 府 部 門 的 補 助 委 託 單 位 ( 松 下 啟 一,1998) 因 之, 隨 著 日 本 非 營 利 組 織 環 境 的 日 益 健 全, 發 展 逐 漸 蓬 勃, 其 本 身 的 定 位 或 許 正 逐 漸 改 變 究 竟 非 營 利 組 織 與 政 府 間 應 如 何 保 持 互 補 卻 又 獨 立 的 關 係, 其 間 分 際 的 掌 握 則 是 一 個 頗 值 得 深 思 的 問 題 六 結 語 : 日 本 經 驗 的 啟 示 從 以 上 日 本 非 營 利 組 織 制 度 改 革 的 過 程 與 內 容 得 知, 雖 然 日 本 和 我 國 的 非 營 利 組 織 發 展 並 不 如 歐 美 國 家, 但 近 年 來 日 本 積 極 建 構 一 健 全 非 營 利 組 織 的 發 展 環 境, 卻 是 不 爭 的 事 實 反 觀 我 國, 雖 然 隨 著 社 會 環 境 迅 速 變 遷, 國 內 非 營 利 組 織 的 數 量 不 斷 成 長, 對 民 主 社 會 的 形 成 也 產 生 相 當 之 影 響, 顯 示 國 內 非 營 利 組 織 所 扮 演 的 角 色 與 功 能 與 日 俱 增, 但 非 營 利 組 織 的 發 展 環 境 卻 不 甚 完 備, 有 關 非 營 利 組 織 的 規 範 與 監 督, 散 見 在 民 法 人 民 團 體 法 及 相 關

32 102 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 行 政 命 令 中 雖 然 民 國 九 十 一 年 行 政 院 青 年 輔 導 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 青 輔 會 ) 嘗 試 研 擬 非 營 利 組 織 發 展 法 草 案 ( 共 二 十 五 條 ), 以 確 保 公 民 社 會 中 多 元 組 織 的 自 主 與 互 動, 但 完 整 的 非 營 利 組 織 法 卻 遲 遲 無 法 制 訂 完 成 因 此, 為 了 促 進 國 內 非 營 利 組 織 的 發 展, 使 其 能 對 社 會 做 更 多 的 積 極 貢 獻, 如 參 考 日 本 經 驗 及 我 國 非 營 利 組 織 的 運 作 現 況, 作 者 認 為 有 下 列 幾 項 因 素 是 值 得 我 國 參 考 與 借 鏡 : ( 一 ) 對 國 內 規 範 非 營 利 組 織 的 相 關 法 制 進 行 全 盤 檢 討 如 比 較 日 本 與 我 國 非 營 利 組 織 發 展 的 背 景 可 以 發 現, 兩 國 皆 因 遭 逢 大 地 震 而 引 發 契 機 與 國 人 的 重 視 惟 不 同 的 是, 日 本 於 一 九 九 五 年 一 月 遭 遇 阪 神 大 地 震 後, 因 有 感 草 根 性 公 民 團 體 的 重 要 性, 在 取 得 各 政 黨 共 識 的 情 況 下, 於 一 九 九 八 年 三 月 順 利 通 過 非 營 利 組 織 法 案, 於 同 年 十 二 月 正 式 施 行, 有 助 於 非 營 利 組 織 的 發 展 台 灣 方 面, 雖 也 於 一 九 九 九 年 九 月 歷 經 了 九 二 一 大 地 震, 但 因 我 國 對 於 公 益 法 人 的 設 立 與 管 理 之 法 源 為 人 民 團 體 法, 為 避 免 疊 床 架 屋, 主 管 機 關 內 政 部 不 支 持 非 營 利 組 織 法 之 訂 定, 因 而 由 青 輔 會 所 主 導 草 擬 之 非 營 利 組 織 發 展 法, 遲 遲 未 能 通 過 因 此, 在 評 估 日 本 作 法 是 否 能 成 為 我 國 參 考 之 前, 或 許 應 先 對 國 內 規 範 非 營 利 組 織 的 相 關 法 制 進 行 通 盤 的 分 析 檢 討, 如 果 現 行 法 制 足 以 因 應 適 用 於 各 類 非 營 利 組 織, 在 避 免 疊 床 架 屋 的 前 提 下, 自 然 不 宜 再 制 訂 非 營 利 組 織 法 ; 倘 若 現 行 法 規 因 散 見 各 處, 呈 多 頭 馬 車 狀 態, 無 法 提 供 非 營 利 組 織 一 明 確 的 發 展 方 向, 或 許 可 以 考 慮 建 構 一 非 營 利 組 織 法 ( 二 ) 確 立 政 府 與 非 營 利 組 織 合 作 的 夥 伴 關 係 由 日 本 非 營 利 組 織 的 發 展 經 驗 得 知, 為 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 經 常 以 非 營 利 組 織 來 替 代 政 府 機 關 用 以 從 事 公 共 服 務 的 提 供 但 如 欲 使 非 營 利 組 織 的 制 度 得 以 健 全, 能 獨 立 自 主 的 發 展, 需 盡 量 避 免 非 營 利 組 織 淪 為 公 共 服 務 的

33 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 103 計 畫 執 行 者, 成 為 政 府 機 關 的 附 屬 單 位, 用 以 替 代 政 府 提 供 公 共 服 務 的 情 況 發 生 因 此, 非 營 利 組 織 可 以 嘗 試 運 用 本 身 的 優 勢, 如 (1) 對 新 方 案 而 言, 所 需 的 起 始 時 間 較 短 ;(2) 有 助 方 案 的 革 新 ;(3) 容 易 依 地 方 條 件 來 修 改 方 案 ;(4) 較 易 服 務 那 些 困 難 服 務 的 個 案 等 ( 呂 朝 賢,2002) 作 為 籌 碼, 使 政 府 不 得 不 與 之 合 作, 並 運 用 政 府 穩 定 與 充 足 的 經 費, 以 彌 補 非 營 利 組 織 經 費 不 足 之 困 境 換 言 之, 如 何 強 化 非 營 利 組 織 的 優 點, 使 政 府 不 得 不 與 之 聯 手, 建 構 一 政 府 與 非 營 利 組 織 合 作 的 夥 伴 關 係, 則 是 未 來 我 國 非 營 利 組 織 發 展 所 需 注 意 之 處 ( 三 ) 資 訊 公 開 與 財 務 透 明 非 營 利 組 織 因 得 依 捐 募 相 關 法 令 規 定, 從 事 捐 募 活 動, 因 此, 為 使 民 眾 瞭 解 非 營 利 組 織 營 運 的 情 形, 增 進 民 眾 對 非 營 利 組 織 的 信 賴, 有 必 要 賦 予 非 營 利 組 織 公 開 相 關 資 訊 的 義 務 對 此, 在 日 本 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 規 定, 非 營 利 組 織 法 人 負 有 說 明 的 責 任, 需 公 開 自 身 的 資 訊 ( 事 業 計 畫 書 收 支 預 算 表 資 產 負 債 表 業 務 報 告 書 及 財 產 目 錄 等 ) 以 獲 取 民 眾 的 信 賴 另 一 方 面, 經 由 非 營 利 組 織 的 說 明, 民 眾 得 以 瞭 解 非 營 利 組 織 的 經 營 與 運 作 情 形, 有 助 於 非 營 利 組 織 募 集 到 更 多 的 資 源 反 觀 我 國, 由 於 台 灣 的 非 營 利 組 織 大 都 依 照 民 法 人 民 團 體 法 及 各 種 特 別 法 規 所 設 立, 似 乎 較 強 調 對 非 營 利 組 織 的 管 理 防 弊 功 能, 反 而 忽 略 了 非 營 利 組 織 的 資 訊 公 開 與 財 務 透 明 的 重 要 性 然 而, 若 從 青 輔 會 所 研 擬 之 非 營 利 組 織 發 展 法 草 案 第 十 條 第 一 項 的 內 容 非 營 利 組 織 應 於 每 年 年 度 開 始 前 或 年 度 終 了 後 三 個 月 內, 將 其 業 務 計 畫 書 及 收 支 預 算 表, 或 業 務 報 告 書 收 支 決 算 表 資 產 負 債 表 及 財 產 目 錄 等 各 項 營 運 資 料 提 請 會 員 大 會 或 理 監 事 會 通 過 後, 送 主 管 機 關 備 查, 並 主 動 公 開 之 來 看, 此 法 規 的 精 神 與 內 容 與 日 本 的 非 營 利 組 織 法 是 相 近 的, 顯 示 資 訊 公 開 與 財 務 透 明 的 觀 念 與 作 法, 已

34 104 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 逐 漸 在 我 國 得 到 認 同 與 重 視 ( 四 ) 稅 賦 優 惠 的 誘 因 設 計 如 前 所 述, 造 成 日 本 非 營 利 組 織 改 革 的 主 要 因 素 之 一, 乃 是 公 益 法 人 制 度 的 設 計 缺 乏 誘 因, 個 人 或 企 業 對 於 民 間 非 營 利 團 體 的 捐 款 難 以 獲 得 稅 賦 優 惠 所 致 然 而, 在 一 九 九 八 年 公 佈 實 施 的 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 中 卻 未 對 此 問 題 做 成 具 體 回 應, 僅 在 但 書 中 提 及 將 於 該 法 實 施 後 三 年 內 針 對 稅 賦 優 惠 部 分 進 行 檢 討 修 正, 引 發 日 後 特 定 非 營 利 活 動 促 進 法 的 修 訂 由 日 本 經 驗 觀 之, 如 欲 促 進 非 營 利 組 織 的 發 展, 並 擁 有 相 當 的 獨 立 與 自 主 性, 穩 定 且 充 足 的 財 源 是 相 當 重 要 在 不 過 度 依 賴 政 府 補 助 的 情 況 下, 如 何 於 合 理 的 範 圍 內, 賦 予 個 人 或 企 業 租 稅 優 惠 的 誘 因, 則 是 值 得 注 意 的 課 題 相 較 於 日 本, 在 青 輔 會 所 研 擬 的 非 營 利 組 織 發 展 法 草 案 中 有 提 到 稅 賦 優 惠 的 概 念, 如 該 草 案 第 十 一 條 中 規 定 依 本 法 設 立 登 記 之 非 營 利 組 織, 應 減 免 其 稅 捐 對 依 本 法 設 立 登 記 之 非 營 利 組 織 捐 贈 者, 應 減 免 其 稅 捐 因 之, 如 該 法 案 能 順 利 通 過, 即 意 謂 賦 予 捐 助 公 益 組 織 的 個 人 或 企 業 減 免 租 稅 的 誘 因, 可 以 達 到 鼓 勵 民 眾 踴 躍 捐 款 的 目 的, 對 於 我 國 未 來 非 營 利 組 織 的 發 展 有 積 極 鼓 勵 之 效 益 參 考 書 目 Salamon, L. M The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven, Conn.: Yale University Press. Salamon, L. M America s Nonprofit Sector: A Primer, New York: Foundation Center. Wolf, Thomas Managing A Nonprofit Organization, New York: Simon & Schuster.

35 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 105 山 内 直 人 1999a NPO 入 門 東 京 : 日 本 經 濟 新 聞 社 山 内 直 人 1999b NPO 最 前 線 東 京 : 岩 波 書 店 山 内 直 人 編 1999 NPO データブック 東 京 : 有 斐 閣 山 岡 義 典 2001 始 動 する 21 世 紀 制 度 改 革 とNPO 中 村 陽 一 日 本 NPOセンター 編 著 日 本 のNPO 2001 東 京 : 日 本 評 論 社 山 本 啓 等 編 2002 NPO と 法 行 政 東 京 :ミネル 書 房 中 村 陽 一 1999 日 本 のNPO-21 世 紀 システムに 向 かって 中 村 陽 一 日 本 NPOセンター 編 著 日 本 のNPO 2000 東 京 : 日 本 評 論 社 中 村 陽 一 2001 中 村 陽 一 日 本 NPOセンター 編 著 日 本 のNPO2001 東 京 : 日 本 評 論 社 牛 山 久 仁 彦 1998 民 間 非 営 利 組 織 (NPO)と 行 政 辻 山 幸 宣 編 著 住 民 行 政 の 協 働 東 京 :ぎょうせい 内 閣 府 2000 国 民 生 活 審 議 会 総 合 企 画 部 会 中 間 報 告 2003/12/11 内 閣 府 2001 市 民 活 動 団 体 等 基 本 調 査 ( 平 成 12 年 度 経 済 企 画 庁 委 託 調 査 )の 概 要 2003/12/12 内 閣 府 2003 市 民 活 動 の 一 層 の 発 展 を 目 指 した NPO 法 の 運 用 のあり 方 について NPO 法 の 適 切 な 運 用 等 に 関 する 検 討 会 2003/12/12 内 閣 府 /2/27 今 村 都 南 雄 編 著 1993 行 政 管 理 研 究 センター 監 修 第 三 セクター の 研 究 東 京 : 中 央 法 規 出 版 社 今 田 忠 2000 官 公 民 私 - 日 本 のNPOの 来 し 方 行 く 末 塩 澤 修 平 山 内 直 人 編 NPO 研 究 の 課 題 と 展 望 2000 東 京 : 日 本 評 論

36 106 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 社 田 中 敬 文 2002 NPO と 行 政 とのパートナーシップ 山 本 啓 雨 宮 孝 子 新 川 達 郎 編 NPO と 法 行 政 東 京 :ミネル 書 房 田 中 尚 輝 1998 ボランティアの 時 代 NPO が 社 会 を 変 える 東 京 : 岩 波 書 店 加 藤 洋 二 郎 2001 NPO 概 念 についての 一 考 察 中 京 経 営 紀 要 1: 辻 山 幸 宣 1998 住 民 と 行 政 との 新 しい 関 係 の 構 築 辻 山 幸 宣 編 著 住 民 行 政 の 協 働 東 京 :ぎょうせい 谷 本 有 美 子 2001 ボランタリズムと 行 政 官 僚 制 NPO と 中 央 省 庁 のパ ートナーシップ 中 村 陽 一 日 本 NPO センター 編 著 日 本 の NPO 2001 東 京 : 日 本 評 論 社 雨 宮 孝 子 磯 部 力 江 崎 芳 雄 川 井 健 松 原 明 山 田 誠 一 1997 NPO 法 の 検 討 市 民 活 動 団 体 の 法 人 化 について ジュリスト 1105: 4-37 雨 宮 孝 子 2002 NPO と 法 山 本 啓 雨 宮 孝 子 新 川 達 郎 編 NPO と 法 行 政 東 京 :ミネル 書 房 松 原 明 1999 NPO の 登 場 中 村 陽 一 日 本 NPO センター 日 本 の NPO 2000 東 京 : 日 本 評 論 社 松 下 啓 一 1998 自 治 体 NPO 政 策 東 京 :ぎょうせい 前 田 成 東 1999 市 民 活 動 の 多 様 性 とNPO 法 市 民 活 動 の 展 開 と 行 政 東 京 : 中 央 法 規 出 版 株 式 会 社 前 田 成 東 2000 民 間 非 営 利 組 織 (NPO)と 行 政 組 織 法 学 新 報 ( 中 央 大 学 法 学 会 ) 107,1: 武 智 秀 之 1996 政 府 と 非 営 利 団 体 行 政 過 程 の 制 度 分 析 中 央 大 学 出 版 部 斎 藤 力 夫 2001 田 中 義 幸 編 NPO 法 人 のすべて- 特 定 非 営 利 活 動 法 人

37 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 107 の 設 立 会 計 税 務 -( 増 補 2 版 ) 東 京 : 税 務 経 理 協 会 経 済 企 画 庁 国 民 生 活 局 1998 日 本 のNPOの 経 済 規 模 東 京 : 大 蔵 省 印 刷 局 特 定 非 営 利 活 動 促 進 法 1998 年 3 月 25 日 公 布 特 定 非 営 利 活 動 促 進 法 2003 年 4 月 9 日 改 正 塚 本 一 郎 2001a 現 代 社 会 とNPO 地 域 経 済 研 究 センター 年 報 12: 塚 本 一 郎 2001b 福 祉 社 会 とNPO 地 域 経 済 研 究 センター 年 報 12: 新 川 達 郎 2002 市 民 NPO 行 政 の 新 たなガバナンス 山 本 啓 雨 宮 孝 子 新 川 達 郎 編 NPOと 法 行 政 東 京 :ミネル 書 房 総 合 研 究 開 発 機 構 1994 市 民 公 益 活 動 基 盤 整 備 に 関 する 調 査 研 究 東 京 : 総 合 研 究 開 発 機 構 電 通 総 研 1996 NPO とは 何 か 東 京 : 日 本 評 論 社 磯 崎 陽 輔 1999 民 間 非 営 利 団 体 (NPO), 三 橋 良 士 郎 田 窪 五 郎 自 治 体 問 題 研 究 所 編 第 三 セクターの 法 的 検 証 東 京 : 自 治 体 研 究 社 藤 田 由 紀 子 1998 NPO 森 田 朗 編 行 政 学 の 基 礎 東 京 : 岩 波 書 店 江 明 修 陳 定 銘 2000 台 灣 非 營 利 組 織 政 策 遊 說 的 途 徑 與 策 略 公 共 行 政 學 報 4: 司 徒 達 賢 1999 非 營 利 組 織 的 經 營 管 理 台 北 : 天 下 遠 見 出 版 有 限 股 份 公 司 呂 朝 賢 2002 非 營 利 組 織 與 政 府 的 關 係 : 以 九 二 一 賑 災 為 例 台 灣 社 會 福 利 學 刊 2:39-77 李 嵩 賢 2003 非 營 利 組 織 管 理 課 責 初 探 人 事 月 刊 37,1:27-35 林 雅 莉 2000 非 營 利 組 織 的 募 款 倫 理 江 明 修 編 第 三 部 門 經 營 策 略 與 社 會 參 與 台 北 : 智 勝 圖 書 公 司

38 108 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 非 營 利 組 織 發 展 法 ( 草 案 ) 2004/3/18 官 有 垣 編 2000 非 營 利 組 織 與 社 會 福 利 台 北 : 亞 太 圖 書 公 司 洪 如 玉 2002 一 個 民 間 團 體 在 全 球 化 下 終 身 學 習 的 啟 示 : 以 主 婦 聯 盟 為 例 社 會 教 育 學 刊 31:55-78 徐 世 榮 1999 新 社 會 運 動 非 營 利 組 織 與 社 區 意 識 的 興 起 中 國 行 政 66:1-20 許 崇 源 吳 國 明 2000 我 國 非 營 利 組 織 租 賃 管 理 之 研 究 財 稅 研 究 32,5: 陳 金 貴 1994 美 國 非 營 利 組 織 的 人 力 資 源 管 理 台 北 : 瑞 興 圖 書 公 司 陳 惠 馨 1997 相 關 監 督 法 令 司 徒 達 賢 等 著 非 營 利 組 織 經 營 管 理 研 究 粹 要 台 北 : 洪 健 全 基 金 會 策 劃 出 版 馮 燕,2000, 非 營 利 組 織 的 法 律 規 範 與 架 構, 蕭 新 煌 主 編, 非 營 利 部 門 : 組 織 與 運 作 台 北 : 巨 流 圖 書 公 司 黃 木 添 王 明 仁 1998 非 營 利 組 織 的 角 色 與 定 位 -- 以 中 華 兒 童 福 利 基 金 會 為 例 社 區 發 展 季 刊 81: 黃 慶 源 朱 斌 妤 高 明 瑞 2001 非 營 利 組 織 典 範 移 轉 之 行 銷 策 略 個 案 研 究 -- 以 財 團 法 人 喜 憨 兒 文 教 基 金 會 為 例 樹 德 科 技 大 學 學 報 3,2: 陸 宛 蘋 2000 非 營 利 組 織 的 行 銷 管 理 與 募 款 策 略 蕭 新 煌 編 非 營 利 部 門 : 組 織 與 運 作 台 北 : 巨 流 圖 書 公 司

39 日 本 規 範 非 營 利 組 織 的 法 制 改 革 之 研 究 109 A Study on the Reformation of Japan s Regulation of Nonprofit Organizations Shu-Hsin Lin * abstract In recent years, the development for nonprofit organization in Taiwan has drawn great attention. As related study on domestic nonprofit organization takes domestic cases as indigenous study in addition to its introduction of theories from US, a lack of introduction or related discussion from other countries with respect to Taiwan s nonprofit organization under development might probably affect the ability to absorb experience from each country as well as lower the chance to participate in international activities. In view of this situation, this text aims to understand content and structure of the legal norms, analyze its significance and the effects arising out of Japan s nonprofit organization system the potential predicament, by taking Japan s accomplishment of statutory amendment for the nonprofit organization as example in the light of Japan s rising background for the nonprofit organization to be similar to that of Taiwan, as well as carry out the reflection and review via the inspiration from Japanese experience. According to the findings, factors listed below are worthy of our reference and would benefit us by referring Japan s experience and the status quo of operation for nonprofit organization in Taiwan: (1) Builds the developmental environment for nonprofit organization actively via legislation; (2) Firmly establish the partnership of cooperation between the government and nonprofit organization; (3) * Associate Professor, Department of Public Administration, Tunghai University.

40 110 東 吳 政 治 學 報 /2004/ 第 十 九 期 Public relations and financial transparency; and (4) Design of induction for taxation preference. Key words: Japan, nonprofit organization, nonprofit organization law, public corporation

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