一 民 主 化 之 前 的 韩 国 国 家 体 制 性 质 韩 国 传 统 社 会 ( 李 氏 朝 鲜 王 朝 时 期 ) 的 结 束, 以 90 年 的 韩 日 合 并 为 标 志, 之 后 经 历 了 36 年 的 日 本 殖 民 统 治 从 945 年 日 本 投 降 到 948 年 韩 国

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1 金 东 日 民 主 政 治 体 制 虽 然 在 实 际 运 作 中 存 在 诸 多 不 尽 如 人 意 的 地 方, 但 它 显 然 是 20 世 纪 世 界 各 国 政 治 的 主 流, 至 少 是 发 展 方 向, 其 对 立 面 则 是 集 权 体 制 不 过, 以 集 权 体 制 为 传 统 原 型 的 国 家 融 入 这 一 主 流 的 道 路 并 不 顺 利, 韩 国 的 民 主 化 过 程 就 是 一 例 对 于 韩 国 的 体 制 转 型, 很 多 人 有 如 下 困 惑 : 到 20 世 纪 80 年 代 中 期 为 止 是 一 个 典 型 的 集 权 或 独 裁 体 制 的 韩 国, 怎 么 能 够 一 下 子 就 实 现 民 主 化 了 呢? 如 果 从 学 术 上 探 讨 这 个 问 题, 就 无 法 回 避 能 够 实 现 这 种 转 型 条 件 是 什 么 的 问 题 从 国 家 权 力 运 行 的 基 本 情 况 来 看, 其 最 大 的 领 域 是 把 各 种 利 益 予 以 调 整 并 上 升 到 国 家 意 志 的 政 治 领 域 和 将 这 种 国 家 意 志 予 以 贯 彻 的 行 政 领 域 2 在 实 行 总 统 制 的 国 家 中, 政 治 领 域 中 的 权 力 主 要 表 现 在 党 权 和 国 会 的 权 力 上, 行 政 领 域 的 权 力 主 要 体 现 在 总 统 及 其 附 属 机 构 以 及 政 府 官 僚 制 的 权 力 方 面 ; 政 治 权 力 与 行 政 权 力 相 对 大 小 和 相 互 关 系, 将 决 定 一 个 国 家 的 体 制 性 质 与 国 政 运 行 方 式 本 文 的 研 究 目 的 就 在 于 以 韩 国 这 一 典 型 个 案 为 例 探 讨 体 制 转 型 问 题, 其 主 要 研 究 视 角 为 政 治 与 行 政 的 关 系 2 南 开 大 学 周 恩 来 管 理 学 院 教 授 博 士 生 导 师 在 本 文 中, 集 权 体 制 被 看 作 是 在 处 理 共 同 体 事 务 上 由 一 人 或 少 数 几 个 人 行 使 专 权 的 体 制, 同 时 也 是 相 对 于 民 主 体 制 的 形 态 虽 然 集 权 体 制 和 民 主 体 制 一 样 很 难 界 定 为 学 术 界 普 遍 接 受 的 定 义, 但 可 以 认 为, 现 实 中 的 政 治 都 处 在 民 主 政 治 与 集 权 政 治 两 个 极 端 之 间 的 某 一 点 上 而 主 要 由 J. 林 兹 和 弗 里 德 里 奇 ( Carl J. Fridrich ) 及 Z. 布 尔 金 斯 基 ( Zbignew K. Brzezinski) 等 人 提 出 的 威 权 主 义 (authoritarism) 和 极 权 主 义 ( totalitarianism) 等, 可 以 看 作 是 集 权 体 制 的 具 体 表 现 形 式 在 现 代 社 会 中, 当 然 还 有 司 法 和 舆 论 等 领 域, 但 从 在 社 会 中 所 具 有 的 意 义 作 为 的 积 极 性 程 度 及 其 权 力 大 小 等 来 看, 这 些 显 然 不 能 与 政 治 和 行 政 相 提 并 论 46

2 一 民 主 化 之 前 的 韩 国 国 家 体 制 性 质 韩 国 传 统 社 会 ( 李 氏 朝 鲜 王 朝 时 期 ) 的 结 束, 以 90 年 的 韩 日 合 并 为 标 志, 之 后 经 历 了 36 年 的 日 本 殖 民 统 治 从 945 年 日 本 投 降 到 948 年 韩 国 政 府 建 立 之 前 的 这 段 时 间 里, 掌 握 和 行 使 韩 国 国 家 权 力 的 是 美 国 军 政 当 局 当 时, 刚 刚 获 得 解 放 的 韩 国 政 治 局 势 与 社 会 秩 序 非 常 混 乱, 美 国 军 政 府 为 应 对 这 种 局 面 而 动 员 的 警 察 组 织, 除 了 基 层 警 员 因 缺 乏 人 手 而 通 过 考 试 录 用 的 新 手 以 外, 基 本 上 使 用 了 日 本 殖 民 地 时 期 的 警 察 骨 干 ; 当 韩 国 第 一 届 政 府 从 美 国 军 政 府 那 里 接 管 政 权 时, 将 这 些 警 察 组 织 原 封 不 动 地 予 以 接 受 这 种 对 日 本 殖 民 地 时 期 行 政 人 员 的 承 袭, 不 但 关 系 到 要 求 肃 清 日 本 殖 民 统 治 影 响 的 民 族 情 绪, 更 重 要 的 是 对 其 后 韩 国 国 家 建 设 方 面 有 着 更 深 远 的 影 响 由 于 这 一 原 因, 日 本 殖 民 地 时 期 的 那 种 高 压 政 治 在 相 当 长 的 一 段 时 期 仍 然 严 重 地 影 响 了 韩 国 政 治 与 行 政 除 此 之 外, 还 有 贫 困 落 后 的 社 会 状 态 传 统 文 化 中 的 权 威 主 义 倾 向 领 导 人 的 个 人 秉 性 冷 战 氛 围 及 南 北 战 争 和 对 峙 等, 也 助 长 了 集 权 的 国 政 运 行 方 式 但 是, 在 美 国 的 强 烈 影 响 下 建 立 起 来 的 体 制 框 架, 却 是 仿 效 美 国 国 家 体 制 的 三 权 分 立 这 是 一 个 明 显 的 矛 盾 那 么, 如 何 理 解 实 现 民 主 化 之 前 的 韩 国 国 家 体 制 性 质 呢? 下 面 主 要 根 据 政 治 与 行 政 的 关 系 来 考 察 这 一 性 质 韩 国 的 第 一 共 和 国, 在 国 家 体 制 上 是 以 行 政 部 门 的 权 力 集 中 于 总 统 国 会 沦 落 为 总 统 和 行 政 的 侍 女 司 法 部 从 属 于 总 统 等 为 特 征 这 就 是 说, 虽 然 由 于 美 国 军 政 府 的 影 响, 在 韩 国 建 立 的 是 仿 造 美 国 体 制 的 三 权 分 立 制, 但 三 权 分 立 仅 仅 是 个 外 壳, 当 时 韩 国 实 际 上 施 行 的 是 行 政 占 绝 对 优 势 的 体 制 以 朴 正 熙 将 军 为 首 的 政 变 主 导 势 力 强 行 解 散 第 二 共 和 国 国 会 和 内 阁, 并 建 立 国 家 再 建 最 高 会 议, 从 而 把 国 家 权 力 全 部 集 中 在 这 一 机 构 中, 这 就 是 朴 正 熙 的 军 政 时 期 ( 约 3 年 ) 此 后 建 立 的 政 权 体 制 就 是 韩 国 第 第 二 共 和 国 时 期 的 政 治 高 于 行 政, 因 为 它 采 取 的 是 内 阁 制 但 第 二 共 和 国 不 仅 存 续 的 时 间 短 ( 仅 仅 9 个 月 ), 而 且 政 局 不 稳 定 ( 其 间 改 组 内 阁 3 次 ) 因 此, 在 讨 论 民 主 化 之 前 韩 国 国 家 体 制 的 性 质 时, 可 以 把 第 二 共 和 国 排 除 在 外 47

3 韩 国 研 究 二 十 年 ( 政 治 卷 ) 三 共 和 国 (963 ~ 972) 从 宪 法 规 定 上 看, 韩 国 第 三 共 和 国 的 体 制 也 和 第 一 共 和 国 时 期 一 样, 是 三 权 分 立 体 制 但 实 际 上, 这 时 期 的 国 家 体 制 还 是 由 总 统 掌 握 立 法 权 和 行 政 权 的 集 权 型 李 正 馥 对 该 现 象 做 了 如 下 解 释 第 一, 朴 正 熙 总 统 通 过 在 国 会 中 占 绝 对 优 势 的 民 主 共 和 党 进 行 统 治, 总 统 没 有 受 到 国 会 的 牵 制 执 政 党 的 这 种 优 势 地 位, 主 要 得 助 于 国 会 议 员 选 举 上 的 法 律 规 定 在 这 种 法 律 制 度 下, 在 野 党 不 能 达 到 能 够 控 制 总 统 的 国 会 议 席 数 量 而 作 为 执 政 党 的 民 主 共 和 党, 实 际 上 是 依 赖 于 总 统 的 权 力 而 创 建 和 发 展 起 来 的, 同 时 朴 正 熙 总 统 通 过 议 员 推 荐 权 对 执 政 党 进 行 了 严 格 的 控 制 第 二, 高 压 统 治 对 朴 正 熙 总 统 的 专 制 构 成 最 大 威 胁 的 是 学 生 为 了 对 付 学 生 示 威, 朴 正 熙 在 第 三 共 和 国 时 期 曾 多 次 动 用 军 队 宣 布 戒 严 令 和 停 学 命 令 第 三, 虽 然 第 三 共 和 国 时 期 的 司 法 机 构 在 宪 法 上 拥 有 比 第 一 共 和 国 时 期 更 大 的 独 立 性 和 权 限, 总 统 却 没 有 受 到 司 法 机 构 的 任 何 牵 制 例 如, 司 法 机 构 根 本 没 有 考 虑 总 统 发 布 戒 严 令 或 停 学 令 的 行 为 是 否 合 法 的 问 题 在 以 上 情 况 下, 行 政 的 地 位 高 于 政 治 是 必 然 的 通 过 修 改 宪 法 有 关 条 款 等 措 施 而 当 选 为 第 七 届 总 统 的 朴 正 熙 ( 这 是 他 第 三 次 当 选 ), 为 了 克 服 当 时 韩 国 所 面 临 的 国 内 外 危 机, 2 达 到 长 期 执 政 的 目 的, 于 972 年 又 修 改 了 宪 法, 这 次 的 宪 法 修 改 将 国 家 权 力 更 加 集 中 于 总 统 手 中 这 次 宪 法 修 改 的 主 要 内 容 为, 总 统 的 任 期 延 长 到 6 年, 废 除 有 关 重 新 当 选 总 统 方 面 的 限 制 规 定, 而 且 总 统 选 举 是 在 所 谓 统 一 主 体 国 民 会 议 进 行 另 外, 总 统 拥 有 采 取 紧 急 措 施 和 解 散 国 会 的 权 力, 并 且 掌 握 决 定 全 体 国 会 三 分 之 一 议 员 的 权 力, 但 国 会 却 没 有 弹 劾 总 统 的 权 力 根 据 这 种 宪 法 修 改 而 产 生 的 就 是 第 四 共 和 国, 即 所 谓 维 新 体 制 可 见, 在 行 政 与 政 治 的 关 系 上, 这 是 行 政 进 一 步 侵 夺 政 治 领 域, 并 把 国 家 置 于 一 人 统 治 下 的 体 制 这 是 一 种 典 型 的 集 权 体 制 由 一 批 军 人 以 武 力 为 后 盾 掌 握 国 家 政 权 并 创 建 的 就 是 第 五 共 和 国 第 五 共 和 国 与 第 四 共 和 国 的 体 制 相 比, 主 要 区 别 在 于 将 总 统 的 任 期 规 定 为 7 年 且 不 得 连 任 总 统 没 有 权 力 解 散 国 会 等 规 定 但 是, 国 会 和 司 法 机 构 还 2 李 正 馥 : 韩 国 政 治 的 发 展 方 向, 当 代 韩 国 200 年 第 期 这 里 所 说 的 国 内 外 危 机, 是 指 97 年 的 总 统 选 举 中 作 为 新 民 党 候 选 人 的 金 大 中 对 当 时 执 政 党 总 统 候 选 人 ( 朴 正 熙 ) 的 强 有 力 挑 战 在 这 次 总 统 选 举 前 后 发 生 了 急 速 发 展 的 反 独 裁 运 动, 产 业 化 之 后 国 内 经 济 矛 盾 的 加 剧, 美 国 在 对 中 国 实 行 缓 和 政 策 的 过 程 中 缩 减 驻 韩 美 军 等 情 况 48

4 是 从 属 于 总 统 其 主 要 原 因 在 于, 总 统 牢 牢 地 掌 握 着 执 政 党, 而 执 政 党 又 绝 对 控 制 着 国 会, 这 就 形 成 了 总 统 绝 对 控 制 政 治 领 域 的 局 面 因 此, 至 少 在 政 治 与 行 政 的 关 系 上, 这 一 政 权 同 维 新 体 制 相 比 不 可 能 有 什 么 实 质 性 的 区 别 在 这 一 体 制 的 确 立 和 运 行 过 程 中, 被 总 统 控 制 的 执 政 党 还 是 起 到 了 关 键 作 用, 作 为 行 政 控 制 政 治 的 重 要 制 度 环 节 为 韩 国 集 权 体 制 作 出 了 贡 献 那 么, 为 什 么 执 政 党 在 韩 国 国 家 体 制 性 质 上 具 有 如 此 重 要 的 意 义 呢? 这 时 期 韩 国 的 执 政 党 基 本 上 与 民 众 毫 无 关 联, 且 不 是 根 据 政 治 理 念, 而 是 以 特 定 人 物 为 中 心 产 生 的 换 句 话 说, 集 权 时 期 的 韩 国 执 政 党, 是 为 了 维 护 通 过 不 正 常 的 途 径 掌 握 的 政 权 而 自 上 而 下 组 建 的 例 如, 朴 正 熙 全 斗 焕 等 都 是 通 过 武 力 掌 握 了 政 权 之 后, 组 织 了 以 自 己 为 党 首 的 政 党, 而 李 承 晚 则 是 在 执 政 期 间 建 立 了 自 己 的 政 党 正 因 为 这 样, 执 政 党 与 其 说 是 为 国 民 服 务, 不 如 说 更 注 重 对 当 权 者 的 忠 诚, 并 承 担 了 部 分 统 治 功 能 另 一 方 面, 执 政 党 的 人 事 权 和 财 权 由 党 的 领 导 人 掌 握 特 别 是 在 朴 正 熙 时 期 和 全 斗 焕 时 期 的 执 政 党 骨 干 大 部 分 都 是 没 有 政 治 经 验 的 军 人, 由 此 必 然 产 生 军 队 文 化 的 负 面 影 响, 促 成 了 更 加 僵 化 的 政 党 体 制 因 此, 韩 国 执 政 党 的 私 党 性 质 很 浓 厚, 等 级 观 念 很 强 的 韩 国 传 统 文 化 更 加 重 了 这 一 性 质 可 以 认 为, 集 权 时 期 韩 国 执 政 党 的 这 种 性 质 与 其 他 条 件 结 合 在 一 起, 支 撑 起 集 权 体 制 需 要 特 别 强 调 的 是, 在 这 一 集 权 体 制 中 占 上 位 的 是 行 政 在 韩 国, 主 要 是 作 为 行 政 首 脑 的 总 统 通 过 总 统 秘 书 室 和 由 内 阁 成 员 组 成 的 国 务 会 议 经 济 长 官 会 议 作 出 最 终 决 策, 并 责 成 具 体 行 政 部 门 去 执 行 下 面 简 要 地 考 察 一 下 集 权 时 期 韩 国 行 政 的 主 要 情 况 由 于 李 承 晚 时 期 ( 特 别 是 晚 期 ) 是 通 过 警 察 以 及 其 他 非 法 政 治 手 腕 来 维 持 其 独 裁 统 治 的, 而 且 没 能 正 式 推 动 韩 国 的 现 代 化 进 程, 因 此 这 时 期 的 官 僚 制 主 要 承 担 了 维 持 某 种 秩 序 的 统 治 工 具 的 角 色 但 是, 朴 正 熙 和 全 斗 焕 时 期 的 官 僚 制 既 是 统 治 工 具, 也 是 主 导 现 代 化 的 实 体 另 一 方 面, 实 现 民 主 化 之 前 的 韩 国, 由 于 作 为 行 政 首 脑 的 总 统 权 力 远 远 大 于 国 会, 执 政 党 只 是 在 选 举 及 国 会 活 动 中 夺 取 选 举 胜 利 并 支 撑 总 统 的 工 具, 因 此 主 要 由 总 统 及 其 秘 书 室 和 行 政 部 门 同 时 承 担 行 政 职 能, 并 履 行 政 治 功 能 正 是 由 于 这 一 原 因, 行 政 重 视 秩 序 强 调 法 律 规 范 及 官 僚 制 所 包 含 的 等 级 制 等 特 征, 可 以 在 韩 国 充 分 发 挥 出 来, 从 而 强 有 力 地 推 动 经 济 现 代 化 49

5 韩 国 研 究 二 十 年 ( 政 治 卷 ) 还 有, 与 不 够 发 达 的 社 会 状 态 相 比, 韩 国 官 僚 制 可 谓 精 英 集 团 这 一 方 面 是 因 为 考 试 录 用 制 度, 即 通 过 严 格 的 考 试 制 度, 吸 纳 社 会 上 的 精 英 阶 层, 构 成 官 僚 制 的 人 力 资 源, 其 竞 争 激 烈 的 程 度 相 当 高 建 国 以 后, 韩 国 除 了 战 争 期 间 以 外, 几 乎 没 有 中 断 过 公 务 员 考 试 制 度, 而 且 在 公 务 员 考 试 录 用 方 面 也 没 有 出 现 过 营 私 舞 弊 的 现 象 与 韩 国 政 界 常 常 发 生 的 腐 败 丑 闻 相 比, 公 务 员 考 试 录 用 这 一 过 程 可 谓 一 方 净 土 另 一 方 面, 韩 国 于 955 年 在 国 立 首 尔 大 学 建 立 了 行 政 大 学 院 2 培 训 了 大 量 的 国 家 公 务 员 同 时 到 20 世 纪 60 年 代 为 止, 在 韩 国 社 会 最 为 训 练 有 素 的 组 织 军 队 直 接 掌 握 官 僚 制 之 后, 更 加 使 这 种 注 重 自 上 而 下 秩 序 的 特 征 得 到 了 强 化 而 且 军 队 管 理 中 的 先 进 制 度 和 经 验 还 被 直 接 引 用 到 政 府 行 政 领 域 这 种 自 上 而 下 的 秩 序, 由 于 通 过 考 试 录 用 的 官 僚 制 主 导 现 代 化 进 程, 以 及 执 著 于 经 济 现 代 化 的 总 统 强 有 力 的 支 撑 和 推 动, 韩 国 官 僚 制 形 态 的 政 府 在 现 代 化 过 程 中 就 能 够 充 分 发 挥 自 己 的 能 力 了 由 于 韩 国 官 僚 制 的 精 英 集 团 性 质 和 法 律 保 障, 官 僚 制 及 公 务 员 在 韩 国 具 有 相 当 大 的 独 立 性 除 了 法 律 保 障 以 外, 作 为 党 首 的 总 统 通 过 对 执 政 党 的 控 制 来 控 制 国 会, 并 为 官 僚 制 提 供 全 力 支 持, 这 就 更 加 强 化 了 官 僚 旨 在 推 动 社 会 及 经 济 发 展 过 程 中 的 主 导 地 位 从 20 世 纪 60 年 代 起, 韩 国 开 始 致 力 于 建 设 精 英 统 治 的 官 僚 体 制, 到 了 70 年 代 这 一 体 制 已 牢 固 地 建 立 起 来 总 之, 集 权 时 期 韩 国 的 国 家 体 制 是 行 政 上 位 的 行 政 与 政 治 一 体 化 体 制, 这 实 际 上 是 作 为 行 政 首 脑 的 总 统 控 制 执 政 党, 再 进 一 步 控 制 国 会 及 整 个 政 治 领 域, 同 时 为 官 僚 制 提 供 充 分 支 持 的 体 制 二 韩 国 集 权 体 制 的 转 型 及 其 因 素 分 析 在 第 五 共 和 国 时 期, 政 府 采 取 了 社 会 净 化 运 动 3 禁 止 在 野 党 及 其 2 3 韩 国 5 级 公 务 员 考 试 的 竞 争 从 980 年 起 就 已 经 达 到 00 的 比 例 有 关 韩 国 公 务 员 制 度 的 内 容, 参 见 金 荣 枰 韩 国 的 公 务 员 制 度 ( 上 下 ), 北 京 行 政 学 院 学 报 2002 年 第 期 第 2 期 国 立 首 尔 大 学 的 行 政 大 学 院, 是 专 门 培 养 硕 博 研 究 生 层 次 公 共 行 政 学 人 才 以 及 培 训 国 家 公 务 员 的 研 究 生 院 该 院 既 没 有 行 政 学 本 科 生, 也 没 有 开 设 所 谓 MPA 课 程 由 于 这 一 运 动 的 推 行, 980 ~ 987 年 ( 即 第 五 共 和 国 时 期 ), 作 为 政 治 犯 受 到 处 罚 的 人 员 达 到 名, 而 公 职 人 员 受 各 种 处 分 的 人 员 有 860 名 有 关 内 容 参 见 金 浩 镇 韩 国 政 治 体 制 论, 首 尔, 996, 第 2 篇, 表 - 5 和 表

6 领 导 人 的 政 治 活 动 整 顿 舆 论 媒 体 等 高 压 政 策, 但 这 种 情 况 以 当 时 在 野 党 领 导 人 之 一 金 泳 三 的 绝 食 抗 议 示 威 为 契 机 开 始 有 所 缓 和, 这 主 要 表 现 在 从 983 年 末 开 始 政 府 放 松 对 大 学 的 强 硬 立 场, 并 允 许 一 部 分 政 治 家 进 行 活 动 等 方 面 在 这 种 情 况 下, 新 韩 民 主 党 又 在 举 行 第 十 二 届 国 会 议 员 选 举 ( ) 中 成 为 第 一 在 野 党 新 韩 民 主 党 主 张 修 改 宪 法, 由 此 引 发 了 声 势 浩 大 的 民 主 化 运 动 ( ~ ), 这 一 运 动 到 987 年 6 月 达 到 高 潮 987 年 6 月 0 ~ 28 日, 韩 国 全 国 各 地 举 行 了 200 多 次 示 威 游 行, 示 威 人 数 达 到 了 83 万 人 之 多 在 这 种 情 况 下, 作 为 当 时 执 政 党 代 表 兼 总 统 候 选 人 的 卢 泰 愚 被 迫 于 6 月 29 日 发 表 特 别 宣 言, 其 内 容 为 : 将 总 统 间 接 选 举 制 改 为 总 统 直 接 选 举 制 保 障 言 论 自 由 实 行 地 方 自 治 制 政 府 不 得 干 涉 大 学 和 赦 免 反 体 制 人 士 等 同 年 7 月 日, 时 任 总 统 的 全 斗 焕 通 过 特 别 谈 话 明 确 表 示 接 受 6 29 宣 言 的 全 部 内 容 在 这 种 政 局 动 荡 不 已 的 背 景 中 进 行 的 第 十 三 届 总 统 选 举, 由 于 在 野 党 的 分 裂, 民 主 正 义 党 ( 当 时 的 执 政 党 ) 候 选 人 卢 泰 愚 当 选 为 总 统 在 这 种 背 景 下 修 改 宪 法 而 产 生 的 就 是 韩 国 第 六 共 和 国, 通 过 这 次 修 改 的 宪 法 而 举 行 的 选 举, 现 代 韩 国 历 史 上 第 一 次 以 直 接 选 举 的 方 式 更 换 了 总 统 但 是, 卢 泰 愚 政 权 具 有 与 生 俱 来 的 局 限 性, 这 主 要 表 现 在 以 下 两 个 方 面 : 其 一, 卢 泰 愚 政 权 的 核 心 势 力 与 全 斗 焕 政 权 相 比 没 有 太 大 的 区 别 也 就 是 说, 卢 泰 愚 政 权 的 基 础 仍 然 主 要 继 承 了 第 五 共 和 国 政 治 势 力, 即 新 军 部 势 力 和 大 邱 及 庆 尚 北 道 为 中 心 的 政 治 势 力 其 二, 刚 上 任 两 个 月 的 卢 泰 愚 总 统, 就 因 国 会 议 员 选 举 (988 年 4 月 26 日 ) 而 面 临 执 政 党 占 少 数 席 位 的 局 面, 即 在 299 个 总 议 席 中 只 占 25 席 ( 占 4. 8% ); 这 样 一 来, 卢 泰 愚 政 权 不 得 不 与 在 野 政 治 势 力 进 行 妥 协, 并 作 出 让 步 这 种 局 面 带 来 的 直 接 后 果 之 一, 就 是 召 开 国 会 听 证 会, 并 清 算 全 斗 焕 政 权 的 各 种 非 法 国 政 行 为 在 这 一 过 程 中, 与 第 五 共 和 国 宪 法 相 比, 在 国 会 和 司 法 机 构 的 权 力 等 方 面 的 相 关 规 定 在 第 六 共 和 国 宪 法 中 明 显 得 到 了 强 化 由 于 上 述 原 因, 从 第 六 共 和 国 时 期 开 始, 韩 国 的 政 治 ( 国 会 ) 司 法 机 构 和 舆 论 界 等, 都 从 行 政 ( 主 要 是 总 统 及 其 秘 书 室 ) 那 里 得 到 了 比 以 前 更 多 的 自 主 性 通 过 987 年 的 民 主 化 运 动, 韩 国 实 现 了 体 制 转 型 自 此 开 始, 韩 国 所 所 谓 金 泳 三 的 绝 食 抗 议, 是 从 光 州 民 主 化 运 动 爆 发 的 那 一 天 开 始 的 绝 食 示 威 ( ~ 6. 0), 这 是 为 抗 议 第 五 共 和 国 政 权 对 自 己 连 续 两 年 的 软 禁 而 进 行 的 5

7 韩 国 研 究 二 十 年 ( 政 治 卷 ) 要 解 决 的 就 是 如 何 巩 固 和 完 善 民 主 体 制 的 问 题 那 么, 这 一 转 型 是 如 何 得 到 实 现 的 呢? 从 本 文 的 视 角 看, 可 以 把 这 一 问 题 转 换 成 如 下 问 题 : 从 第 六 共 和 国 时 期 开 始 的 韩 国 政 治 ( 国 会 ) 司 法 机 构 和 舆 论 界 等, 是 如 何 从 行 政 那 里 得 到 比 以 前 更 多 自 主 性 的? 在 韩 国 的 集 权 体 制 中 最 引 人 注 目 的 现 象 就 是 其 体 制 的 合 法 性 基 础 非 常 脆 弱 由 于 李 承 晚 政 权 的 独 裁 滥 用 权 力 及 严 重 腐 败, 韩 国 的 学 生 和 市 民 通 过 4 9 革 命 推 翻 了 第 一 共 和 国 但 是, 随 后 产 生 的 第 二 共 和 国 只 顾 民 主 原 则, 使 政 局 和 社 会 秩 序 陷 入 了 更 加 混 乱 的 局 面 在 这 种 旧 的 问 题 没 有 得 到 解 决 而 秩 序 更 加 混 乱 的 情 况 下 发 动 的 5 6 军 事 政 变, 既 没 有 造 成 任 何 伤 亡, 也 没 有 遇 上 任 何 反 抗, 这 在 一 定 程 度 上 说 明 当 时 的 韩 国 民 众 接 受 了 以 这 种 方 式 带 来 的 政 权 变 化 主 要 依 靠 经 济 发 展 背 景 顺 利 连 任 两 届 总 统 的 朴 正 熙, 却 在 第 七 届 总 统 选 举 中 遇 到 了 在 野 党 前 所 未 有 的 竞 争 威 胁 969 年, 朴 正 熙 为 了 保 障 自 己 的 第 三 次 连 任, 将 原 宪 法 中 的 总 统 可 以 连 任 一 次 修 改 为 总 统 可 以 连 任 三 届 在 这 一 准 备 之 后 进 行 的 97 年 总 统 选 举 中, 尽 管 以 经 济 发 展 为 背 景, 并 采 取 各 种 非 法 手 段 ( 如 国 家 权 力 介 入 选 举 过 程 操 作 选 票 等 ) 进 行 拉 票, 但 朴 正 熙 的 得 票 率 只 超 过 金 大 中 7. 9% ( 相 差 94 万 张 选 票 ) 之 后 其 为 维 护 政 权 所 采 取 的 措 施 就 是 实 际 上 废 除 了 三 权 分 立 的 第 四 共 和 国 体 制 ( 即 维 新 体 制 ) 这 实 际 上 又 是 一 场 政 变 而 全 斗 焕 政 权 是 趁 突 然 出 现 国 家 权 力 真 空 之 机, 用 武 力 镇 压 民 众 抗 争 ( 其 代 表 性 事 件 就 是 980 年 5 8 光 州 抗 争 ) 的 方 式 确 立 的, 这 是 典 型 的 军 事 政 变 可 见, 从 第 三 共 和 国 的 后 期 ( 实 际 上, 由 于 其 起 点 是 军 事 政 变, 因 此 整 个 朴 正 熙 政 权 的 合 法 性 都 存 在 问 题 ) 到 第 五 共 和 国 期 间 的 韩 国 政 权, 都 在 其 合 法 性 上 背 负 着 沉 重 的 包 袱 这 种 政 权, 一 方 面 难 以 被 民 众 心 悦 诚 服 地 接 受, 另 一 方 面 也 很 容 易 受 到 挑 战, 而 且 在 应 对 挑 战 时 除 了 强 硬 手 段 之 外, 可 动 员 的 资 源 将 十 分 有 限 这 一 点 在 韩 国 4 9 革 命 和 6 月 抗 争 时 分 别 得 到 了 印 证 与 其 政 权 非 合 法 性 相 关 的, 还 有 第 五 共 和 国 时 期 全 斗 焕 一 家 的 腐 败 问 题 引 发 4 9 革 命 的 直 接 契 机 是 李 承 晚 政 权 的 非 法 选 举 ( 即 960 年 3 月 5 日 举 行 的 第 四 届 总 统 选 举 ) 对 此 选 举 结 果, 作 为 在 野 党 的 民 主 党 宣 布 为 非 法 而 无 效, 韩 国 各 地 的 学 生 也 随 即 举 行 了 示 威 游 行 960 年 4 月 8 日, 发 生 了 高 丽 大 学 的 示 威 学 生 遭 受 政 治 流 氓 袭 击 事 件 于 是, 从 4 月 9 日 开 始, 一 般 市 民 也 加 入 到 游 行 行 列 结 果, 李 承 晚 总 统 不 得 不 宣 布 下 野, 并 流 亡 到 国 外, 第 一 共 和 国 同 时 崩 溃 52

8 然 而, 再 脆 弱 的 政 权 也 只 有 在 某 种 力 量 的 冲 击 下 才 能 倒 塌, 而 能 够 启 动 这 一 力 量 的 社 会 装 置 就 是 在 野 党 等 政 治 组 织 和 政 治 人, 以 及 相 关 程 序 和 制 度, 在 韩 国 的 体 制 转 型 过 程 中, 引 人 注 目 的 一 个 特 征 就 是 以 某 个 领 袖 人 物 为 中 心 的 在 野 党 的 存 在 及 其 作 用 尽 管 在 某 些 时 期 韩 国 的 在 野 党 极 度 萎 缩, 但 始 终 没 有 中 断 过 活 动 尤 其 是 号 称 韩 国 民 主 化 运 动 两 面 大 旗 的 金 泳 三 和 金 大 中 及 其 所 属 政 党 的 活 动, 不 仅 为 韩 国 体 制 转 型 留 出 了 一 定 余 地, 而 且 也 被 称 为 促 使 韩 国 体 制 转 型 的 实 际 启 动 装 置 例 如, 985 年 月 新 组 建 的 新 韩 民 主 党, 在 同 年 2 月 举 行 的 国 会 议 员 选 举 中 成 为 第 一 在 野 党, 这 是 促 成 韩 国 体 制 转 型 的 主 要 事 件 该 党 主 张 实 现 总 统 直 接 选 举 制, 这 一 改 宪 主 张 与 执 政 党 的 护 宪 主 张 演 变 成 为 民 主 与 反 民 主 双 方 争 执 的 焦 点 但 是, 主 要 以 非 暴 力 的 手 段 从 集 权 体 制 向 民 主 体 制 的 转 型 过 程, 单 靠 这 些 专 业 政 治 主 体 是 不 可 能 实 现 的 无 论 是 4 9 革 命 还 是 6 月 抗 争 ( 前 者 推 翻 了 李 承 晚 政 权, 后 者 直 接 催 生 了 6 29 特 别 宣 言, 这 两 次 民 众 运 动 是 促 成 韩 国 政 治 史 上 两 次 重 要 转 折 的 事 件 ), 都 是 在 普 通 市 民 的 广 泛 参 与 下 才 得 以 完 成 的 这 里 必 须 注 意 的 是 体 制 因 素 在 美 国 的 影 响 下, 韩 国 建 立 了 仿 效 美 国 三 权 分 立 体 制 的 政 治 体 制 虽 然 这 一 体 制 在 50 多 年 的 历 程 中 走 过 了 非 常 曲 折 的 道 路, 但 这 是 韩 国 现 代 政 治 中 最 具 象 征 性 的 制 度 框 架 由 于 这 一 体 制 框 架 的 存 在, 韩 国 不 得 不 定 期 举 行 即 便 是 形 式 上 的 选 举, 而 在 这 些 选 举 中 韩 国 国 民 能 够 被 动 员 起 来 ( 自 愿 的 和 被 操 纵 的 ), 并 能 够 思 索 关 乎 国 家 命 运 的 政 治 问 题 同 时, 由 于 这 一 象 征 性 框 架 的 存 在, 破 坏 这 一 制 度 的 行 为 被 认 为 是 不 合 法 的, 或 至 少 是 欠 缺 合 法 性 的 还 有 一 点 很 重 要, 虽 然 在 野 党 常 常 因 高 压 政 治 极 度 萎 缩, 但 正 是 由 于 这 一 体 制 框 架 的 存 在, 韩 国 在 野 党 的 生 存 及 其 活 动 得 到 了 合 法 性 对 于 这 种 韩 国 三 权 分 立 体 制 的 主 要 意 义, 不 能 单 从 权 力 分 离 与 制 衡 的 实 际 意 义 上 理 解, 而 是 应 该 进 一 步 从 制 度 框 架 和 它 所 具 有 的 象 征 性 方 面 去 充 分 认 识 其 意 义 在 讨 论 韩 国 体 制 转 型 时 还 必 须 提 到 的, 就 是 韩 国 军 队 的 问 题 建 国 以 后, 韩 国 军 队 的 发 展 非 常 迅 速, 而 且 是 现 代 化 程 度 和 组 织 化 程 度 相 当 高 的 队 伍 正 是 在 这 种 条 件 下, 不 堪 忍 受 国 家 混 乱 局 面 的 军 人 发 动 了 政 变 并 掌 握 了 国 家 权 力 在 韩 国 现 代 历 史 上, 国 家 最 高 权 力 在 长 达 3 年 的 时 间 里 是 由 将 军 出 身 的 军 人 直 接 掌 握 因 此 军 人 的 政 治 介 入 成 了 韩 国 集 权 体 制 的 重 53

9 韩 国 研 究 二 十 年 ( 政 治 卷 ) 要 基 础 和 主 要 后 盾 然 而, 为 什 么 曾 为 掌 握 国 家 权 力 而 两 度 以 非 常 手 段 介 入 国 内 政 治 的 军 队, 在 其 体 制 受 到 严 重 威 胁 时 却 按 兵 不 动 了 呢? 实 际 上, 根 据 在 卢 泰 愚 执 政 时 期 被 称 为 皇 太 子 的 朴 哲 彦 回 忆, 全 斗 焕 总 统 当 时 坚 决 主 张 民 ( 主 ) 正 ( 义 ) 党 必 须 执 政 至 少 20 年, 并 准 备 进 行 武 装 镇 压 和 发 布 戒 严 令, 还 具 体 部 署 了 逮 捕 金 大 中 和 金 泳 三 的 行 动 计 划, 但 遇 到 美 国 的 反 对 和 改 革 派 的 牵 制 而 没 能 实 现 由 于 以 上 主 要 政 治 因 素 的 影 响, 韩 国 因 此 能 够 完 成 体 制 转 型 但 是, 这 种 体 制 转 型 注 定 是 不 充 分 的 因 为, 在 野 党 ( 金 泳 三 和 金 大 中 为 代 表 的 两 派 ) 为 争 夺 总 统 候 选 人 资 格 而 分 裂 成 不 同 的 政 党 这 样, 不 但 没 有 摧 毁 第 五 共 和 国 的 新 军 部 势 力, 反 而 使 其 主 要 成 员 之 一 的 卢 泰 愚 登 上 了 第 3 届 韩 国 总 统 宝 座 具 有 讽 刺 意 味 的 是, 清 算 第 五 共 和 国 势 力 的 历 史 任 务 由 以 其 为 后 盾 产 生 的 卢 泰 愚 政 府 被 迫 承 担 了 一 部 分, 而 另 一 部 分 任 务 则 是 由 与 卢 泰 愚 妥 协 而 掌 握 大 权 的 金 泳 三 总 统 主 导 完 成 的 可 见, 韩 国 民 主 化 过 程 充 满 着 体 制 内 外 各 种 势 力 之 间 的 斗 争 与 妥 协, 其 结 果 是 和 平 但 却 不 彻 底 的 体 制 转 型 三 体 制 转 型 的 方 式 及 其 逻 辑 由 于 从 20 世 纪 开 始 韩 国 社 会 事 务 的 急 剧 扩 大, 行 政 国 家 化 现 象 很 普 遍 行 政 所 管 的 事 务 越 多, 其 权 力 就 会 得 到 相 应 增 强, 这 在 当 今 世 界 已 成 为 普 遍 现 象 了 但 这 里 必 须 要 注 意 的 一 点 是, 问 题 不 在 于 行 政 权 力 的 大 小, 而 在 于 政 治 和 行 政 的 关 系 是 否 以 一 方 完 全 依 附 于 另 一 方 为 特 征, 同 时 能 否 守 护 住 自 己 固 有 而 应 然 的 领 域 并 发 挥 应 有 的 作 用 总 的 来 看, 虽 然 韩 国 的 国 家 体 制 从 形 式 上 看 是 三 权 分 立 体 制, 但 至 少 到 实 现 体 制 转 型 为 止 的 大 部 分 时 间 里, 韩 国 主 要 是 以 行 政 上 位 的 行 政 与 政 治 一 体 化 体 制 来 运 行 国 政 的 由 于 集 中 了 一 个 国 家 中 最 重 要 两 个 领 域 的 权 力, 就 必 然 产 生 集 体 体 制 但 其 性 质 决 定, 这 一 体 制 主 要 通 过 执 政 党 来 控 制 政 治 领 域, 同 时 支 撑 官 僚 制 使 之 尽 职 尽 责, 从 而 促 进 经 济 现 代 化, 这 也 是 以 牺 牲 民 主 来 促 进 经 济 现 代 化 的 奥 秘 所 在 然 而, 由 于 牺 牲 所 带 来 的 负 面 影 响, 其 体 制 的 转 型 也 是 必 然 的 一 般 来 讲, 体 制 转 型 的 方 式 有 以 下 三 种 : 自 下 而 上, 自 上 而 下, 两 者 结 合 用 另 一 种 说 法 可 以 把 这 三 种 体 制 转 型 方 式 分 别 表 述 为 革 命 改 良 54

10 妥 协 通 常 来 说, 革 命 的 方 式 虽 然 比 较 彻 底, 但 常 常 伴 随 暴 力 改 良 的 方 式 虽 然 可 以 通 过 和 平 方 式 来 完 成, 却 由 于 强 大 的 体 制 惯 性 和 复 杂 的 利 害 关 系, 不 仅 很 难 推 行, 而 且 难 以 实 现 令 人 满 意 的 体 制 转 型 ; 而 第 三 种 方 式, 由 于 其 妥 协 性 质, 同 第 二 种 方 式 一 样 难 以 彻 底 实 现, 但 正 因 其 性 质 能 够 通 过 非 暴 力 的 方 式 达 到 各 方 都 可 以 接 受 的 体 制 转 型 韩 国 的 体 制 转 型 即 属 于 第 三 种 类 型 从 本 文 的 研 究 范 围 看, 关 于 以 妥 协 方 式 实 现 的 韩 国 体 制 转 型 可 以 做 如 下 逻 辑 说 明 体 制 转 型 的 前 提 首 先 是 其 体 制 缺 乏 合 法 性 基 础, 至 少 是 其 中 存 在 比 较 严 重 的 问 题 这 种 问 题 大 体 上 可 以 表 述 为, 或 者 因 这 一 体 制 的 问 题 而 引 起 其 他 诸 多 社 会 问 题, 或 者 这 一 体 制 在 解 决 种 种 社 会 问 题 上 应 对 不 力 然 而, 即 便 在 实 际 运 行 上 是 集 权 体 制, 但 其 三 权 分 立 的 体 制 框 架 和 它 所 具 有 的 象 征 性 给 韩 国 政 治 注 定 了 变 化 的 方 向, 在 实 际 政 治 运 作 上 为 在 野 党 及 其 活 动 提 供 了 正 当 性, 也 迫 使 执 政 者 通 过 某 种 选 举 来 获 取 即 便 是 表 面 上 的 合 法 性 从 韩 国 传 统 社 会 的 终 结 到 实 现 民 主 化 的 历 史 角 度 看, 这 也 不 能 不 说 是 一 个 重 大 的 进 步 同 时 必 须 强 调 的 是, 韩 国 主 要 是 在 这 一 体 制 下 为 经 济 现 代 化 奠 定 了 坚 实 的 基 础, 而 且 以 和 平 方 式 实 现 了 体 制 转 型 但 是, 在 考 察 一 个 国 家 的 体 制 转 型 是 如 何 得 到 实 现 的 这 一 问 题 时, 首 先 要 弄 清 楚 转 型 前 的 体 制 性 质 及 其 基 本 特 征 如 上 所 述, 韩 国 行 政 上 位 的 行 政 与 政 治 一 体 化 体 制 实 际 上 是 以 作 为 行 政 首 脑 的 总 统 控 制 执 政 党, 由 此 再 进 一 步 控 制 国 会 及 整 个 政 治 领 域, 同 时 给 官 僚 制 提 供 充 分 支 持 的 体 制 因 此, 这 一 体 制 的 转 型 问 题 可 以 转 换 为 总 统 及 其 附 属 机 构 ( 被 迫 ) 增 强 国 会 乃 至 整 个 政 治 领 域 自 主 性 的 问 题 根 据 原 先 的 体 制 性 质 及 其 特 征, 也 可 以 把 这 句 话 表 述 为 政 治 领 域 的 扩 大 和 行 政 领 域 的 缩 小 但 是, 这 并 不 意 味 着 作 为 行 政 主 体 官 僚 制 的 权 力 缩 小 因 为 官 僚 制 就 其 本 质 而 言 是 根 据 法 律 忠 于 职 务 并 基 于 政 治 中 立 立 场, 由 此 承 担 并 发 挥 执 行 政 策 和 管 理 社 会 功 能 的 实 体 韩 国 的 官 僚 制 大 体 上 做 到 了 这 一 点 因 此, 对 当 时 的 韩 国 来 说, 行 政 领 域 的 缩 小 就 可 以 归 结 到 总 统 及 其 附 属 机 构 权 力 的 缩 小, 由 此 释 放 出 来 的 权 力 则 按 其 性 质 分 别 回 归 到 政 党 和 国 会 等 政 治 领 域, 以 及 舆 论 媒 体 公 民 和 市 民 团 体 等 社 会 各 部 分 当 僵 化 的 集 权 体 制 将 广 大 民 众 排 除 在 体 制 之 外, 而 其 本 身 又 缺 乏 合 法 性 基 础 的 时 候, 欲 掌 大 权 的 反 对 党 和 政 治 家 积 极 活 动 起 来, 便 能 够 争 取 到 55

11 韩 国 研 究 二 十 年 ( 政 治 卷 ) 民 众 的 普 遍 支 持 由 于 体 制 外 和 国 际 环 境 ( 冷 战 渐 趋 消 融 美 国 的 敦 促 等 ) 的 压 力 越 来 越 大, 而 且 当 时 首 尔 即 将 举 办 令 全 世 界 瞩 目 的 988 年 奥 运 会, 当 局 难 以 作 出 武 力 镇 压 的 决 定, 这 一 切 就 促 成 了 和 平 方 式 的 体 制 转 型 但 是, 转 型 后 体 制 的 巩 固 和 完 善 过 程 将 更 多 地 取 决 于 政 治 之 外 其 他 因 素 的 影 响, 因 此 这 将 是 一 个 与 体 制 转 型 相 比 更 为 漫 长 的 过 程 ( 本 文 原 载 韩 国 研 究 论 丛 第 十 八 辑 ) 56

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