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1 论 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 及 其 协 调 吴 光 芸 ( 南 昌 大 学 公 共 管 理 学 院, 南 昌 ) 内 容 摘 要 : 区 域 合 作 的 关 键 是 协 调 各 利 益 主 体 和 各 要 素 之 间 的 关 系, 促 进 各 地 区 的 有 序 发 展 在 区 域 合 作 过 程 中, 由 于 政 策 制 定 主 体 的 多 元 性 和 非 隶 属 性, 各 地 区 往 往 根 据 本 区 域 制 定 政 策, 出 现 各 自 为 政, 政 策 相 互 冲 突 的 现 象, 阻 碍 区 域 合 作 的 顺 利 进 行, 影 响 区 域 经 济 发 展 由 于 区 域 合 作 涉 及 到 多 个 地 区 之 间 多 个 领 域 的 合 作, 政 策 冲 突 是 在 所 难 免 的, 关 键 是 如 何 化 解 和 协 调 政 策 冲 突, 更 有 效 的 促 进 区 域 合 作 这 就 要 求 加 强 政 策 价 值 引 导 完 善 公 共 决 策 体 制 提 高 公 共 政 策 技 术, 避 免 和 协 调 政 策 冲 突 关 键 词 : 区 域 合 作 政 策 冲 突 利 益 博 弈 政 策 网 络 协 调 在 区 域 经 济 一 体 化 的 背 景 下, 区 域 合 作 已 成 为 区 域 协 调 发 展 的 必 然 趋 势 同 时, 由 于 跨 行 政 区 划 的 环 境 保 护 问 题 跨 区 域 犯 罪 区 域 公 共 安 全 等 区 域 公 共 问 题 日 益 凸 显, 单 个 的 地 方 政 府 难 以 应 对 和 解 决 这 些 日 趋 复 杂 化 和 多 样 化 的 区 域 公 共 事 务, 越 来 越 要 求 区 域 合 作, 进 行 联 合 治 理 目 前 国 内 区 域 合 作 蓬 勃 发 展, 但 是 在 区 域 合 作 的 实 践 中, 不 同 地 方 政 府 的 政 策 存 在 相 互 冲 突 的 现 象, 严 重 制 约 着 区 域 合 作 的 顺 利 进 行 因 此, 厘 清 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 类 型, 避 免 和 化 解 政 策 冲 突 已 成 为 区 域 合 作 的 难 题 和 关 键 所 在 一 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 : 表 现 及 危 害 最 早 关 注 政 策 中 的 矛 盾 和 冲 突 的 学 者 是 美 国 学 者 D. 斯 通, 他 认 为 政 策 产 生 的 客 观 政 治 情 境 与 人 们 对 政 策 的 合 理 性 期 望 之 间 存 在 矛 盾 同 时, 由 于 政 策 目 标 往 往 带 有 模 糊 性 并 具 有 公 平 效 率 安 全 自 由 等 多 种 功 能, 而 这 些 功 能 之 间 存 在 着 相 互 冲 突 的 现 象 因 此, 他 认 为 决 策 是 研 究 复 杂 现 象 的 一 种 技 术, 它 不 能 成 为 具 有 严 格 客 观 性 的 科 学 领 域 因 此, 把 它 当 作 科 学 来 对 待 的 时 候, 就 会 发 生 政 策 矛 盾 和 冲 突 [1] 这 一 观 点 与 西 蒙 的 有 限 决 策 模 型 和 马 奇 的 垃 圾 箱 模 型 有 相 似 之 处 我 国 学 者 大 多 将 政 策 冲 突 比 喻 成 文 件 打 架 现 象, 认 为 政 策 冲 突 [2] 即 规 范 性 文 件 之 间 规 范 性 文 件 与 法 律 之 间 打 架 的 现 象 而 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 主 要 表 现 在 区 域 合 作 各 主 体 制 定 的 政 策 法 律 法 规 之 间 打 架 现 象 ( 一 ) 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 目 前 我 国 区 域 合 作 的 范 围 和 领 域 不 断 拓 展, 规 模 不 断 扩 大, 形 成 了 长 三 角 珠 三 角 环 渤 海 经 济 区 京 津 翼 经 济 圈 等 经 济 区 域, 地 方 政 府 是 推 动 并 参 与 区 域 合 作 主 体, 在 基 础 设 施 产 业 分 工 金 融 合 作 信 息 共 享 区 域 旅 游 环 境 治 理 科 教 文 卫 等 方 面 开 展 合 作 区 域 合 作 中 利 益 共 享 和 互 惠 互 利 是 关 键 但 不 解 决 好 区 域 合 作 的 政 策 冲 突 问 题 往 往 造 成 1+1<1 的 效 果, 使 区 域 合 作 的 愿 望 难 以 实 现 1. 地 方 政 府 间 的 政 策 冲 突 在 区 域 合 作 中 常 见 的 政 策 冲 突 是 地 方 政 府 间 的 政 策 冲 突, 由 于 合 作 的 地 方 政 府 处 于 同 一 个 层 级 上, 具 有 平 等 的 地 位, 相 互 之 间 没 有 隶 属 关 系, 不 存 在 一 项 政 策 优 于 或 服 从 另 一 项 政 策 的 情 况, 在 发 生 冲 突 时 互 不 退 让 难 以 协 调 例 如, 长 三 角 地 区 作 为 一 个 发 展 比 较 成 熟 的 经 济 区 域, 依 旧 存 在 着 政 策 法 律 法 规 相 互 冲 突 的 现 象 : 在 招 商 引 资, 税 收 优 惠 方 面 各 地 竞 相 开 出 更 具 吸 引 力 的 条 件 ; 劳 动 法 规 方 面, 各 地 的 合 同 期 限 试 用 期 限 最 低 工 资 标 准 1

2 等 也 不 尽 相 同 ; 在 交 通 安 全 管 理 方 面, 各 地 适 用 的 法 律 法 规 也 并 不 一 致 ; 环 境 保 护 政 策 中 所 规 定 的 保 护 与 惩 罚 标 准 也 是 标 准 多 样 在 武 汉 经 济 圈 的 发 展 中 同 样 存 在 政 策 和 法 律 法 规 相 互 冲 突 的 现 象 在 招 商 引 资 政 策 方 面, 黄 石 市 规 定 对 外 商 投 资 改 ( 扩 ) 建 的 现 有 国 有 集 体 和 乡 镇 企 业, 除 享 受 规 定 的 税 收 优 惠 外, 其 改 ( 扩 ) 建 后 新 增 增 值 税 超 20% 部 分, 其 中 属 于 地 方 分 成 范 围 内 的, 头 两 年 企 业 全 额 纳 税 后 由 同 级 财 政 全 额 返 还 企 业, 第 三 年 至 第 五 年 企 业 全 额 纳 税 后 由 同 级 财 政 按 其 缴 纳 税 额 的 50% 返 还 企 业 黄 冈 市 出 台 政 策 规 定 外 来 投 资 者 在 工 业 园 区 投 资 工 业 项 目, 自 项 目 投 产 之 日 起, 其 增 值 税 城 市 建 设 税 城 市 房 产 税 车 船 牌 照 使 用 税 城 镇 土 地 使 用 税 和 教 育 费 附 加 的 地 方 留 成 部 分, 第 一 年 等 额 奖 励 给 投 资 企 业 企 业 所 得 税 地 方 留 成 部 分 前 3 年 免 征 后 2 年 减 半 征 收 各 城 市 间 的 政 策 冲 突 造 成 区 域 内 部 恶 性 竞 争, 为 了 吸 引 投 资 者 纷 纷 出 台 优 惠 政 策, 不 仅 造 成 资 源 浪 费, 阻 碍 经 济 的 健 康 发 展, 最 终 破 坏 了 区 域 的 协 调 一 致, 降 低 了 区 域 的 整 体 竞 争 力 2. 地 方 政 府 政 策 合 作 时 面 临 的 政 策 目 标 间 的 冲 突 为 了 更 好 的 推 动 区 域 合 作, 地 方 政 府 共 同 制 定 区 域 发 展 规 划 和 区 域 公 共 政 策 以 实 现 跨 区 域 发 展 制 定 公 共 政 策 是 为 了 达 成 某 种 全 局 性 的 区 域 目 标, 这 些 目 标 可 分 为 短 期 中 期 和 长 期 目 标 ; 政 治 经 济 文 化 社 会 和 环 境 生 态 等 有 时 这 些 目 标 之 间 存 在 冲 突, 不 能 兼 顾 往 往 导 致 相 应 的 政 策 也 是 相 互 冲 突 的, 最 常 见 的 如 经 济 目 标 与 环 境 目 标 之 间 的 冲 突, 传 统 的 粗 放 型 经 济 对 环 境 和 生 态 造 成 破 坏, 但 人 类 生 存 需 要 健 康 的 自 然 环 境 在 既 要 经 济 发 展 又 要 生 态 环 境 的 情 况 下, 区 域 地 方 政 府 共 同 制 定 的 政 策, 尤 其 是 环 保 政 策 与 经 济 政 策 之 间 难 免 会 出 现 冲 突 的 地 方 3. 地 方 政 府 的 政 策 工 具 相 互 冲 突 公 共 政 策 需 要 政 策 工 具 来 具 体 执 行, 政 策 工 具 就 是 政 府 赖 以 推 行 政 策 的 手 段 [3] 政 策 工 具 因 政 策 执 行 要 求 的 多 样 而 具 有 多 样 性, 其 选 择 需 要 考 虑 政 策 主 体 政 策 客 体 政 策 目 标 政 策 环 境 等 因 素, 由 于 各 地 区 之 间 需 要 考 虑 因 素 的 差 异 性, 在 具 体 的 政 策 执 行 中 难 免 出 现 政 策 工 具 之 间 的 相 互 冲 突 如 广 州 和 珠 海 两 地 在 禁 止 使 用 高 污 染 燃 料 上 政 策 工 具 存 在 冲 突, 珠 海 市 规 定 在 市 人 民 政 府 划 定 的 高 污 染 燃 料 禁 燃 区 内 禁 止 生 产 或 者 燃 用 重 油 煤 和 其 他 高 污 染 燃 料, 对 违 反 规 定 的, 处 以 二 万 元 以 上 十 万 元 以 下 的 罚 款 ; 广 州 市 规 定 饮 食 服 务 业 的 锅 炉 热 水 炉 使 用 煤 和 含 硫 量 在 百 分 之 一 点 五 以 上 的 应 改 用 清 洁 能 源 ; 对 违 反 规 定 的, 由 环 境 保 护 相 关 部 门 拆 除 或 没 收 产 生 污 染 设 施 珠 海 市 使 用 罚 款 的 经 济 政 策 工 具 而 广 州 采 用 的 拆 除 和 没 收 等 管 制 型 政 策 工 具, 一 旦 两 个 地 区 在 进 行 相 关 领 域 合 作 时, 将 会 面 临 政 策 工 具 之 间 存 在 冲 突, 两 个 地 区 为 达 成 各 自 的 目 标 而 采 取 的 行 动 也 会 相 互 牵 绊, 整 体 行 动 不 能 够 一 致 ( 二 ) 政 策 冲 突 阻 碍 区 域 合 作 的 进 程 区 域 合 作 中 政 策 冲 突 现 象 的 存 在 使 政 策 的 目 标 群 体 和 政 策 执 行 者 面 对 相 互 冲 突 的 政 策 无 所 适 从, 增 加 了 政 策 执 行 的 难 度, 影 响 政 策 效 力 的 发 挥 具 体 而 言 : 一 是 影 响 政 策 效 力, 浪 费 政 策 资 源 区 域 合 作 的 目 的 是 为 了 利 用 有 限 的 资 源, 实 现 优 势 互 补, 但 冲 突 的 政 策 却 带 来 的 是 人 财 物 的 无 效 流 动, 并 且 导 致 无 需 的 恶 性 竞 争 一 些 区 域 面 临 着 大 规 模 重 复 建 设 的 危 机, 低 水 平 的 重 复 建 设 与 产 业 结 构 失 衡 并 存 在 发 展 经 济 的 目 标 下 各 地 区 为 了 不 使 本 地 的 加 工 与 生 产 能 力 闲 置, 纷 纷 进 行 原 料 与 能 源 大 战, 在 一 个 支 柱 产 业 的 有 效 覆 盖 范 围 内 建 设 大 量 趋 同 项 目, 造 成 土 地 资 金 能 源 和 原 料 的 浪 费 同 时, 在 各 地 竞 相 优 厚 的 招 商 引 资 政 策 下 不 仅 冲 击 了 本 地 企 业 的 发 展, 而 且 带 来 大 量 税 收 的 损 失 而 且 对 于 水 大 气 等 跨 区 资 源, 单 一 地 区 的 保 护 措 施 得 不 到 补 偿, 反 而 会 增 加 其 经 济 成 本, 难 以 调 动 度 对 这 些 资 源 的 保 护 热 情 2

3 二 是 容 易 滋 生 恶 性 竞 争, 阻 碍 区 域 一 体 化 的 进 程 区 域 合 作 各 主 体 间 竞 争 是 不 可 避 免 的, 尤 其 是 以 经 济 发 展 为 目 的 而 形 成 的 城 市 圈 内, 一 个 地 区 做 出 一 项 经 济 决 策 可 能 会 对 周 边 地 区 产 生 经 济 影 响, 于 是 就 有 了 冲 突 冲 突 是 指 在 大 都 市 区 内, 一 方 的 决 策 和 行 动 已 经 或 者 将 要 对 另 一 方 产 生 消 极 影 响 [4] 为 了 获 取 更 加 有 利 的 竞 争 地 位, 一 些 地 区 甚 至 不 惜 搞 恶 性 竞 争, 从 而 引 发 从 重 复 建 设 原 料 大 战 市 场 封 锁 价 格 大 战 的 地 区 大 战 [5] 区 域 发 展 应 该 作 为 一 个 整 体 提 高 其 综 合 竞 争 力, 但 一 些 地 区 却 热 衷 于 区 域 内 彼 此 之 间 的 争 夺 环 渤 海 经 济 圈 自 建 立 以 来 在 我 国 的 区 域 发 展 中 享 有 重 要 地 位, 被 称 为 经 济 增 长 的 第 三 极, 但 在 发 展 进 程 中 却 远 远 落 后 于 长 三 角 和 珠 三 角 地 区, 究 其 原 因, 区 域 内 部 的 恶 性 竞 争 难 脱 关 系, 各 地 区 的 资 源 人 才 技 术 和 自 然 等 条 件 存 在 差 异, 在 竞 争 中 一 旦 出 现 对 本 地 区 不 利 的 情 况, 便 容 易 滋 生 地 区 保 护 主 义 区 域 内 经 济 发 展 各 自 为 政, 缺 乏 合 作, 长 时 间 没 能 抓 住 发 展 的 契 机 二 区 域 合 作 中 政 策 冲 突 产 生 的 原 因 剖 析 政 策 冲 突 产 生 的 根 源 是 利 益 的 冲 突, 各 地 区 及 部 门 制 定 政 策 首 先 考 虑 的 是 自 身 的 利 益, 在 利 益 相 互 冲 突 的 背 景 下 各 自 的 政 策 缺 乏 统 筹 的 安 排 和 协 商, 在 执 行 中 便 是 相 互 冲 突, 矛 盾 重 重 政 策 冲 突 是 客 观 和 主 观 因 素 造 成 的 结 果 在 客 观 方 面, 区 域 合 作 中 存 在 多 个 主 体, 各 主 体 间 的 利 益 存 在 差 异, 在 市 场 经 济 条 件 下 竞 争 是 不 可 避 免 的 ; 在 主 观 方 面, 在 政 策 制 定 中 政 策 主 体 的 价 值 观 分 歧 ; 政 策 主 体 为 获 取 利 益 的 博 弈 和 政 策 制 定 时 的 信 息 不 充 分 等 都 可 能 导 致 制 定 出 相 互 冲 突 的 政 策 ( 一 ) 政 策 制 定 主 体 的 多 元 性 和 非 隶 属 性 由 于 区 域 合 作 涉 及 到 多 个 地 区 间 多 个 领 域 的 合 作, 因 此, 在 区 域 合 作 过 程 中, 政 策 的 制 定 主 体 是 多 元 的, 各 个 不 同 的 地 方 政 府 都 基 于 本 地 区 的 实 际 出 发 来 制 定 政 策, 或 者 在 共 同 制 定 区 域 政 策 和 区 域 规 划 时, 地 方 政 府 都 从 自 身 利 益 角 度 来 考 虑 使 得 政 策 制 定 主 体 间 在 利 益 一 致 时, 能 够 达 成 统 一 意 见, 在 维 护 地 区 利 益 的 同 时 实 现 区 域 共 同 利 益 但 更 多 情 况 下, 政 策 制 定 主 体 间 的 利 益 存 在 相 互 竞 争 和 相 互 冲 突 的 情 况, 并 且 这 种 利 益 冲 突 往 往 呈 现 常 态, 当 要 靠 牺 牲 某 些 个 体 的 利 益 来 达 成 区 域 共 同 利 益 的 时 候, 政 策 协 调 就 是 必 须 的, 达 成 协 调 统 一 的 程 度 依 赖 于 多 元 主 体 沟 通 与 协 调 的 成 本 与 周 期 一 些 主 体 众 多 的 区 域, 如 长 三 角 经 济 区, 包 括 江 苏 省 浙 江 省 安 徽 省 和 上 海 市, 三 个 省 份 一 个 直 辖 市 共 三 十 个 城 市, 要 把 这 三 十 个 城 市 一 一 协 调 起 来 是 很 困 难 的 由 于 多 元 主 体 之 间 的 非 隶 属 性, 他 们 拥 有 相 同 法 律 地 位 和 平 等 的 行 政 地 位, 出 台 的 政 策 或 法 律 法 规 具 有 同 样 的 效 力, 这 些 政 策 之 间 如 果 存 在 矛 盾 和 相 互 冲 突 的 情 况, 难 以 选 择 一 项 政 策 服 从 另 一 项 政 策 ( 二 ) 区 域 竞 争 背 景 下 的 政 策 利 益 博 弈 公 共 政 策 是 对 公 共 利 益 的 一 种 权 威 分 配 过 程, 政 策 的 主 客 体 对 利 益 的 争 夺 外 显 为 政 策 利 益 的 博 弈 公 共 政 策 的 制 定 者 既 是 公 共 利 益 的 代 表 者, 同 时 也 是 本 地 区 和 部 门 利 益 的 代 表 者, 他 们 会 为 最 大 化 本 地 利 益 而 进 行 政 策 之 间 的 博 弈 例 如, 湖 南 省 株 洲 县 和 株 洲 市 为 出 租 车 牌 照 而 进 行 市 县 政 府 之 间 的 政 策 博 弈, 株 洲 县 要 发 展 出 租 车 报 株 洲 市 审 批, 但 却 以 影 响 株 洲 市 的 出 租 车 市 场 被 拒 绝, 于 是 在 多 番 交 涉 未 果 的 情 况 下, 株 洲 县 决 定 采 取 先 上 车 后 买 票 的 方 式, 不 顾 市 里 的 政 策 发 展 本 县 的 出 租 车 在 进 行 区 域 合 作 的 同 时, 各 地 方 政 府 还 需 要 吸 引 区 域 外 部 的 人 才, 外 来 投 资 等 使 得 本 地 区 比 其 他 地 区 更 具 有 竞 争 优 势, 为 了 竞 争 获 胜 他 们 往 往 制 定 3

4 一 些 优 惠 的 政 策, 在 别 的 地 区 优 惠 政 策 的 前 提 下 开 出 更 具 吸 引 力 的 条 件, 特 别 是 在 地 区 间 的 人 才 资 源 的 需 求 具 有 相 似 性 的 时 候 各 地 区 为 招 商 引 资 纷 纷 出 台 大 量 政 策 而 不 管 这 些 政 策 之 间 是 否 相 互 冲 突 甚 至 与 国 家 的 政 策 相 冲 突 地 区 要 发 展 的 各 种 产 业 和 经 济 政 策 有 可 能 会 导 致 无 序 竞 争, 与 区 域 合 作 的 政 策 及 目 标 相 冲 突 由 于 各 地 区 都 想 利 用 区 域 合 作 中 的 其 他 地 区 为 自 己 提 供 更 多 的 服 务 和 更 大 的 市 场 空 间, 害 怕 在 发 展 中 利 益 受 损 而 不 愿 意 制 定 互 惠 的 政 策 致 使 冲 突 和 各 自 为 政 现 象 时 有 发 生 ( 三 ) 政 策 信 息 不 畅 通 在 区 域 合 作 中 由 于 地 理 位 置 的 分 离 和 地 区 间 人 为 的 阻 隔 等 导 致 区 际 信 息 流 通 不 畅 从 而 出 现 政 策 冲 突 政 策 信 息 渠 道 不 通 畅, 信 息 传 播 过 程 中 的 失 真, 人 为 的 曲 解 等 都 可 能 造 成 区 域 间 沟 通 不 畅 而 引 起 的 政 策 冲 突 区 域 间 主 体 众 多, 信 息 的 传 播 经 历 的 通 道 长, 方 向 多 变, 加 上 传 播 主 体 对 信 息 进 行 人 为 的 理 解 与 加 工, 信 息 在 传 播 过 程 中 失 真 的 可 能 性 更 大 我 国 区 域 发 展 中 更 是 缺 乏 健 全 的 沟 通 渠 道 和 沟 通 机 构, 区 域 各 主 体 间 的 沟 通 不 够 及 时, 且 政 府 的 信 息 公 开 制 度 不 够 健 全, 社 会 公 众 很 难 对 政 策 进 行 有 效 的 监 督 环 境 具 有 不 断 变 化 的 特 点, 环 境 的 复 杂 多 变 增 加 了 区 域 间 沟 通 和 信 息 交 流 的 困 难, 资 源 生 态 环 境 的 变 化 改 变 着 地 区 的 资 源 状 况, 要 求 出 台 环 保 政 策 ; 在 千 变 万 化 的 经 济 环 境 中, 发 展 机 会 稍 纵 即 逝, 快 速 的 决 策 难 免 会 有 与 其 他 政 策 的 冲 突 环 境 的 复 杂 多 变 也 增 加 了 决 策 监 督 与 评 估 的 成 本, 出 于 成 本 的 考 虑 可 能 会 疏 于 及 时 的 沟 通 和 反 馈 而 延 长 了 政 策 冲 突 的 发 现 周 期 ( 四 ) 政 策 价 值 观 的 分 歧 不 同 的 政 策 主 体 所 持 有 的 不 同 的 政 策 价 值 观 可 能 也 是 制 定 相 冲 突 政 策 的 原 因 公 共 政 策 的 价 值 取 向 包 括 公 平 平 等, 效 率 责 任 等, 这 些 价 值 取 向 之 间 本 身 就 存 矛 盾 的 现 象, 如 公 平 与 效 率 即 是 一 对 难 以 兼 顾 的 矛 盾 一 些 政 策 制 定 主 体 把 手 中 掌 握 的 权 力 当 作 为 个 人 或 本 地 区 谋 取 利 益 的 工 具, 奉 行 地 方 保 护 主 义, 在 决 策 时 不 考 虑 其 他 地 区 或 整 体 的 利 益 政 策 价 值 观 的 分 歧 还 表 现 在 优 先 发 展 经 济 还 是 优 先 保 护 环 境 之 间 的 选 择, 一 些 区 域 发 展 中 只 注 重 经 济 效 益 不 注 意 环 境 保 护 长 三 角 地 区 经 济 发 展 快 速 造 成 了 对 生 态 的 巨 大 压 力, 太 湖 地 区 的 各 种 污 水 排 放 量 高 达 32 亿 吨 / 年, 占 全 国 的 10% 在 经 济 发 展 与 城 市 规 划 中 对 局 部 利 益 的 追 求 高 于 对 整 体 利 益 的 追 求, 对 经 济 发 展 的 追 求 高 于 对 环 境 生 态 的 保 护, 具 体 到 地 区 政 策 与 整 体 政 策 环 保 政 策 与 经 济 政 策 上 就 凸 显 出 政 策 之 间 的 矛 盾 ( 五 ) 政 策 体 制 与 机 制 的 不 合 理 政 策 机 构 和 体 制 设 置 的 不 合 理 往 往 造 成 政 出 多 门, 政 令 不 一 的 现 象 多 个 部 门 都 出 台 相 应 的 适 用 政 策, 但 相 互 之 间 存 在 冲 突 和 矛 盾 导 致 适 用 主 体 不 知 该 如 何 选 择 政 策 的 执 行 效 果 需 要 靠 政 策 评 估 与 监 督 机 制 来 检 验, 不 够 健 全 的 评 估 与 监 督 机 制 难 以 有 效 的 发 现 政 策 之 间 的 冲 突, 导 致 相 互 冲 突 的 政 策 继 续 执 行 下 去 在 政 策 制 定 中 缺 乏 有 效 的 政 策 审 查 与 协 调 机 制, 政 策 执 行 过 程 中 缺 乏 有 效 的 监 督 与 反 馈 评 估 机 制, 地 区 间 缺 乏 对 话 与 合 作 机 制 等 特 别 是 政 策 环 境 在 不 断 变 化 要 求 政 策 的 更 新 和 变 动, 这 时 对 监 督 与 反 馈 机 制 的 要 求 更 加 严 格, 不 能 做 到 及 时 的 监 督 与 反 馈 必 然 难 以 发 现 冲 突 的 政 策 在 体 制 与 机 制 不 健 全 的 情 况 下 制 定 与 实 施 的 政 策 必 然 大 大 加 大 了 其 冲 突 的 可 能 就 区 域 合 作 而 言, 还 需 要 建 立 区 域 政 策 网 络 体 系, 府 际 之 间 加 强 信 息 沟 通 与 协 商 合 作, 避 免 政 策 冲 突 4

5 三 协 调 政 策 冲 突, 促 进 区 域 合 作 由 于 区 域 合 作 涉 及 到 多 个 地 区 间 多 个 领 域 的 合 作, 因 此, 政 策 冲 突 是 在 所 难 免 的, 关 键 是 如 何 化 解 和 协 调 政 策 冲 突, 更 有 效 的 促 进 区 域 合 作 这 就 要 求 加 强 政 策 价 值 引 导 完 善 公 共 决 策 体 制 提 高 公 共 政 策 技 术, 协 调 和 避 免 政 策 冲 突 ( 一 ) 建 立 政 策 价 值 引 导 机 制, 形 成 合 作 共 识 各 地 方 政 府 要 正 确 看 待 地 方 利 益, 规 范 自 身 的 竞 争 行 为, 从 区 域 整 体 利 益 出 发, 认 真 厘 清 现 有 合 作 中 地 方 性 政 策 之 间 的 差 异 与 冲 突, 减 少 各 地 在 税 收 等 特 殊 优 惠 政 策 方 面 的 差 异, 加 强 行 政 协 调, 消 除 矛 盾 和 冲 突, 形 成 合 作 共 识 首 先, 建 立 政 策 价 值 引 导 机 制 引 导 政 策 主 体 以 正 确 的 价 值 观 为 指 导, 有 利 于 缓 解 政 策 之 间 的 冲 突 社 会 主 义 核 心 价 值 观 是 引 导 全 国 人 民 的 价 值 观, 也 是 政 策 主 体 应 该 遵 循 的, 在 制 定 政 策 的 过 程 中 坚 持 把 人 民 利 益 放 在 首 位 国 家 十 分 重 视 价 值 观 引 导 工 作, 党 的 十 七 届 四 中 全 会 通 过 了 中 共 中 央 关 于 加 强 和 改 进 新 形 势 下 党 的 建 设 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 指 出 要 加 强 领 导 干 部 的 能 力 建 设, 引 导 其 树 立 正 确 的 世 界 观 权 力 观 事 业 观 共 同 的 利 益 是 区 域 合 作 的 基 础, 但 在 区 域 发 展 的 不 同 阶 段 可 能 会 出 现 地 区 利 益 与 整 体 利 益 不 一 致 的 现 象 地 区 之 间 的 竞 争 和 摩 擦 是 在 整 体 利 益 一 致 的 前 提 下 出 现 的, 地 方 政 府 之 间 的 竞 争 有 对 中 央 政 府 所 掌 握 资 源 的 争 夺, 有 对 其 他 地 区 资 源 要 素 的 竞 争, 有 因 为 产 业 结 构 的 趋 同 而 导 致 的 摩 擦 等 但 是 这 种 竞 争 和 摩 擦 不 是 不 可 调 和 的, 地 区 之 间 可 以 通 过 合 作 达 到 共 赢 这 时 运 用 政 策 价 值 观 的 引 导 机 制 引 导 政 策 主 体 从 长 远 考 虑, 从 全 局 出 发, 以 区 域 的 整 体 利 益 为 决 策 基 点 其 次, 地 方 政 府 淡 化 行 政 区 划 意 识, 形 成 共 有 理 念 及 合 作 共 识 在 区 域 合 作 中, 一 些 地 方 政 府 仍 然 摆 脱 不 了 原 有 的 行 政 区 划 意 识, 处 处 以 个 人 政 绩 为 目 的, 为 了 增 加 财 政 收 入, 宁 可 损 失 整 体 利 益 也 不 愿 意 牺 牲 自 身 局 部 利 益, 在 招 商 引 资 土 地 批 租 人 才 引 进 等 方 面 实 行 恶 性 竞 争 策 略, 地 方 政 府 这 种 短 期 化 的 行 为 倾 向, 影 响 区 域 合 作 的 顺 利 进 行, 难 以 实 现 合 作 区 域 的 共 赢 和 长 远 发 展 因 此, 地 方 政 府 应 淡 化 狭 义 的 行 政 区 划 意 识, 树 立 开 放 联 动 共 赢 和 协 同 的 区 域 合 作 的 共 有 理 念 [6], 不 把 省 市 行 政 界 线 当 国 界, 从 国 家 和 区 域 整 体 利 益 出 发, 取 长 补 短, 互 动 合 作, 为 区 域 合 作 创 造 良 好 的 政 治 和 政 策 环 境 ( 二 ) 完 善 公 共 决 策 体 制 在 政 策 系 统 内 部 决 策 的 任 何 一 个 环 节 出 现 问 题 都 可 能 导 致 政 策 偏 差, 在 决 策 的 各 个 环 节 都 不 可 松 懈 决 策 前 做 好 预 防 和 控 制 措 施, 做 到 防 范 于 未 然 ; 决 策 时 需 要 做 到 多 方 参 与, 共 同 决 策, 协 调 各 个 利 益 主 体 的 利 益 争 取 决 策 得 到 多 方 支 持 ; 制 定 好 事 后 排 除 机 制, 加 强 政 策 法 规 机 构 的 职 能, 理 顺 各 部 门 与 机 构 之 间 的 关 系, 各 司 其 职, 能 够 及 时 发 现 政 策 冲 突 的 预 兆, 减 少 危 害 造 成 的 损 失 1. 完 善 政 策 咨 询 和 协 商 机 制 林 德 布 罗 姆 的 渐 进 决 策 理 论 指 出, 人 的 认 知 是 有 限 度 的, 个 人 由 于 知 识 和 能 力 的 限 制, 所 掌 握 的 信 息 不 可 能 完 备, 难 以 做 出 全 面 的 最 优 决 策 因 此, 进 行 决 策 时 应 尽 可 能 的 通 过 各 种 方 式 和 途 径 收 集 完 备 的 信 息 使 得 决 策 更 为 科 学 化 首 先, 区 域 政 府 应 建 立 和 完 善 政 策 咨 询 机 构, 吸 收 各 领 域 的 专 家 组 成 智 囊 团, 对 决 策 提 供 建 议 和 意 见 在 政 策 过 程 中 的 咨 询 协 商 有 利 于 在 政 策 制 定 之 前 就 把 其 中 价 值 观 利 益 和 目 标 等 矛 盾 协 调 好, 使 做 出 的 决 策 具 有 广 泛 的 一 致 性, 减 少 在 执 行 过 程 中 发 生 矛 盾 冲 突 的 可 能 性 其 次, 应 在 合 作 区 域 建 立 一 个 统 一 的 立 法 协 调 机 构 在 横 向 的 区 域 合 作 中 各 利 益 主 体 具 有 同 等 的 行 政 地 位, 各 地 出 台 的 政 策 具 有 同 等 的 效 力, 在 发 生 冲 突 时 难 以 选 择 如 何 去 适 应 建 立 统 一 的 立 法 协 调 机 构, 赋 予 其 更 高 的 权 力, 让 其 起 到 统 筹 全 局 的 作 用, 在 决 策 5

6 前 和 政 策 执 行 中 发 挥 统 筹 协 调 的 作 用, 从 而 实 现 区 域 内 各 种 资 源 和 要 素 的 有 效 整 合 最 后, 吸 纳 政 策 利 益 相 关 者 参 与 政 策 咨 询 和 协 商 吸 收 各 区 的 经 济, 法 律 管 理 等 方 面 的 代 表 人 物 及 其 他 利 益 相 关 者 共 同 参 与 商 讨 政 策 的 制 定, 广 泛 听 取 社 会 意 见 2. 建 立 部 际 联 席 会 议 制 度 部 际 联 席 会 议 是 协 调 政 府 部 门 间 政 策 冲 突 的 一 项 创 新 机 制, 由 各 部 门 共 同 商 定, 在 工 作 中 及 时 沟 通, 相 互 协 调 以 保 证 任 务 的 顺 利 落 实 部 际 联 席 会 议 的 特 点 是 既 有 牵 头 单 位, 又 有 各 个 利 益 相 关 单 位, 保 证 会 议 的 举 行 有 主 导 者 和 责 任 方, 同 时 保 证 各 利 益 相 关 者 有 发 言 权 及 时 的 沟 通 有 利 于 矛 盾 和 冲 突 消 失 在 萌 芽 状 态, 任 务 完 成 之 后 即 撤 销 既 有 很 大 的 灵 活 性 又 可 以 节 约 资 源, 提 高 办 事 效 率 鉴 于 部 际 联 席 会 议 的 特 点 和 优 点, 可 以 借 鉴 于 区 域 合 作 中 以 加 强 各 个 地 区 间 的 相 互 交 流 与 合 作, 减 少 政 策 冲 突 的 发 生 3. 建 立 政 策 网 络 机 制 政 策 网 络 是 指 在 公 共 政 策 制 定 和 执 行 过 程 中, 政 府 与 其 他 行 动 者 围 绕 共 同 的 问 题 通 过 协 商 而 结 成 的 正 式 的 和 非 正 式 的 联 系 [7] 其 基 本 特 征 是 相 互 依 赖 资 源 交 换 博 弈 互 动 和 网 络 自 治 [8] 政 策 网 络 治 理 即 政 策 的 参 与 者 之 间 遵 从 民 主 彼 此 协 商 相 互 尊 重, 共 同 制 定 出 科 学 合 理 的 政 策 它 强 调 政 策 过 程 中 参 与 者 的 竞 争 和 博 弈, 可 以 成 为 区 域 合 作 中 更 有 效 的 政 策 模 式 在 区 域 合 作 中 需 要 各 参 与 者 协 同 合 作, 围 绕 政 策 的 制 定 者 执 行 者 和 监 督 者 等 多 方 主 体 来 制 定 公 共 政 策 2005 年 8 月 上 海 举 办 了 长 三 角 民 间 组 织 行 业 协 会 与 区 域 经 济 发 展 合 作 交 流 论 坛, 苏 浙 沪 等 各 地 区 的 部 门 领 导 行 业 协 会 负 责 人 专 家 学 者 企 业 代 表 等 参 与 论 坛, 就 长 三 角 地 区 的 实 践 经 验 和 未 来 展 望 等 进 行 交 流 沟 通, 形 成 区 域 民 间 组 织 的 合 作, 提 高 了 区 域 的 协 调 发 展 能 力 在 政 策 网 络 机 制 的 探 索 建 设 中 积 累 了 很 多 成 功 的 经 验, 温 州 异 地 商 会 花 开 全 国, 其 中 51 个 商 会 成 为 温 州 市 政 府 招 商 引 资 的 联 络 机 构 [9] 政 策 网 络 机 制 的 建 立 加 强 了 政 府 与 其 他 合 作 单 位 的 沟 通, 有 利 于 各 方 协 调 一 致 促 进 区 域 的 发 展 政 策 网 络 治 理 包 括 政 策 社 群 府 际 网 络 生 产 者 网 络 议 题 网 络 等 类 型, 在 区 域 合 作 中 府 际 网 络 模 式 具 有 更 强 的 适 应 性, 府 际 政 策 网 络 中 既 包 括 上 下 级 之 间 的 交 流, 也 包 括 平 行 行 政 单 位 之 间 的 协 作, 把 各 参 与 者 整 合 在 一 个 网 络 中, 加 强 相 互 彼 此 之 间 的 依 赖 性 和 信 息 沟 通, 在 资 源 交 换 和 利 益 协 商 的 基 础 上 持 续 互 动, 在 信 任 和 规 则 约 束 的 前 提 下 进 行 竞 争 和 博 弈 4. 强 化 政 策 监 督 与 评 估 机 制 政 策 的 监 督 与 评 估 机 制 作 为 一 种 事 后 排 除 机 制, 用 于 发 现 正 在 执 行 中 的 政 策 冲 突 现 象 通 过 对 政 策 的 监 督 与 评 估 能 够 发 现 哪 些 政 策 之 间 存 在 冲 突, 但 目 前 我 国 的 政 策 监 督 与 评 估 机 制 并 不 健 全, 胡 鞍 钢 指 出 我 国 尚 未 建 立 规 范 化 程 序 化 专 业 化 的 第 三 方 评 估 制 度 ; 对 评 估 的 独 立 性 重 要 性 与 客 观 性 的 认 识 不 够 ; 存 在 资 料 和 数 据 的 采 集 困 难 的 现 象, 且 评 估 的 结 果 未 能 得 到 有 效 利 用 [10] 目 前 在 我 国 公 共 政 策 系 统 中, 政 策 监 督 评 估 机 制 不 健 全 造 成 政 策 资 源 的 严 重 浪 费 就 区 域 合 作 而 言, 由 于 利 益 主 体 多, 关 系 错 综 复 杂, 形 势 不 断 变 化, 政 策 制 定 后 更 需 要 有 监 督 和 评 估, 做 到 及 时 反 馈 因 此, 政 府 应 建 立 政 策 评 估 和 监 督 机 构, 赋 予 监 督 和 评 估 机 构 有 效 的 权 力 和 权 威, 使 其 不 受 其 他 机 关 和 个 人 的 干 预 ; 选 择 恰 当 的 监 督 和 评 估 人 员, 并 对 其 进 行 知 识 能 力 和 素 质 的 培 训, 通 过 监 督 和 评 估 来 避 免 和 消 除 区 域 合 作 中 的 政 策 冲 突 现 象 ( 三 ) 提 升 公 共 政 策 技 术 区 域 合 作 中 政 策 冲 突 的 出 现 源 于 多 个 决 策 主 体 之 间 的 进 行 信 息 沟 通 和 利 益 协 调 的 复 杂 性, 应 提 升 公 共 政 策 技 术, 借 助 这 些 手 段 来 提 高 政 策 制 定 和 执 行 效 力, 减 少 政 策 冲 突 现 象 的 发 生 6

7 1. 建 立 利 益 协 调 和 共 享 机 制 建 立 利 益 协 调 机 制, 理 顺 利 益 关 系, 防 止 以 牺 牲 一 个 地 区 的 利 益 发 展 另 一 个 地 区 的 现 象 有 利 于 从 源 头 上 消 除 政 策 冲 突 要 协 调 好 利 益 关 系 必 须 有 对 受 损 利 益 的 补 偿 如 跨 界 流 域 的 污 染 治 理 和 生 态 保 护 问 题 需 要 省 际 市 间, 区 内 各 个 不 同 地 方 政 府 的 合 作 来 共 同 治 理, 但 是, 一 些 发 展 工 业 经 济 发 展 水 平 较 好 的 下 游 地 区 同 牺 牲 经 济 发 展 保 护 流 域 的 上 游 地 区 之 前 应 该 有 一 个 利 益 协 调 利 益 补 偿 和 利 益 共 享 机 制, 这 样 能 够 为 跨 界 流 域 的 治 理 提 供 一 个 良 好 的 基 础, 避 免 地 区 间 出 现 利 益 冲 突 和 政 策 冲 突 首 先, 建 立 健 全 政 策 利 益 补 偿 的 实 施 机 构 利 益 的 协 调 和 补 偿 需 要 具 体 的 机 构 来 实 施, 而 我 国 缺 少 独 立 有 效 的 利 益 补 偿 实 施 机 构, 虽 然 需 要 进 行 利 益 补 偿, 但 多 由 政 府 机 构 和 部 门 兼 职 进 行, 且 缺 乏 后 期 的 反 馈 和 监 督, 使 利 益 补 偿 工 作 做 得 不 尽 如 人 意 建 立 健 全 政 策 利 益 补 偿 机 构, 保 证 其 常 规 化 规 范 化 的 运 转 可 以 有 效 减 少 利 益 补 偿 不 规 范 和 执 行 不 力 的 情 况 其 次, 拓 展 利 益 补 偿 资 金 的 筹 措 渠 道 利 益 补 偿 的 资 金 来 源 可 以 由 国 家 财 政 拨 款, 也 可 以 通 过 市 场 化 手 段 筹 措 直 接 由 财 政 拨 款 进 行 的 利 益 补 偿 虽 然 更 具 直 观 的 效 果, 但 也 更 容 易 把 资 金 转 化 为 消 费, 通 过 市 场 等 间 接 的 方 式 更 有 利 于 产 生 新 的 生 产 力 利 益 补 偿 既 要 讲 公 平 也 要 讲 效 率, 通 过 市 场 化 的 途 径 筹 措 资 金, 遵 循 谁 受 益 谁 付 费 和 利 益 共 享 的 原 则, 对 直 接 受 益 地 区 和 群 体 进 行 收 费 用 以 补 偿 利 益 受 损 地 区 和 群 体 2008 年, 深 圳 和 汕 尾 地 区 在 协 商 的 基 础 上 决 定 在 汕 尾 建 立 深 圳 ( 汕 尾 ) 产 业 转 移 工 业 园, 有 效 的 推 动 力 区 域 的 协 调 发 展, 转 移 园 带 动 了 汕 尾 的 经 济 发 展,2009 年 产 值 129 亿 元, 占 汕 尾 全 市 工 业 增 加 值 的 25.6%, 也 缓 解 了 深 圳 市 的 发 展 压 力 在 地 区 间 建 设 一 个 可 以 共 同 获 益 的 项 目, 把 共 同 的 利 益 摆 在 了 眼 前, 合 作 便 是 水 到 渠 成 通 过 利 益 协 调 与 共 享 机 制, 构 建 统 一 的 区 域 市 场, 打 破 传 统 的 产 业 布 局, 提 高 产 业 分 工, 地 区 间 取 长 补 短, 优 势 互 补, 只 发 展 本 地 具 有 竞 争 优 势 的 产 业, 把 地 区 间 的 相 互 竞 争 推 向 区 域 整 体 与 外 界 的 竞 争 2. 建 立 信 息 沟 通 和 信 息 共 享 机 制 信 息 是 决 策 的 依 据, 缺 少 完 善 有 效 的 信 息 做 出 的 决 策 必 然 是 低 效 的 在 政 策 过 程 中 信 息 的 收 集 和 反 馈 是 必 不 可 少 的, 在 政 策 制 定 之 前 需 要 收 集 完 备 的 信 息 了 解 问 题 的 现 状 ; 制 定 政 策 时 需 要 有 充 足 的 信 息 为 依 据 ; 政 策 执 行 中 需 要 有 有 效 的 反 馈 信 息 了 解 执 行 的 效 果 以 便 及 时 对 有 冲 突 的 政 策 做 出 修 正 在 区 域 发 展 中 仅 某 个 地 区 享 有 信 息 是 不 够 的, 需 要 各 地 区 的 信 息 共 享 来 实 现 政 策 的 融 合 要 做 到 信 息 交 流 与 共 享 需 要 建 立 信 息 交 流 平 台, 举 行 区 域 合 作 会 议, 就 各 地 区 的 发 展 状 况 和 未 来 的 发 展 规 划 进 行 交 流 是 实 现 信 息 共 享 的 有 效 措 施 北 部 湾 经 济 区 是 我 国 沿 海 很 具 发 展 潜 力 的 区 域,2006 年 首 届 北 部 湾 ( 广 西 ) 经 济 区 城 市 合 作 峰 会 举 行, 就 未 来 的 开 发 战 略 进 行 商 讨, 通 过 了 4+2 城 市 合 作 框 架 协 议 促 进 了 地 区 间 的 协 调 发 展, 向 国 际 区 域 经 济 合 作 区 迈 进 建 立 信 息 沟 通 机 制 而 且 必 须 保 证 它 能 够 发 生 应 有 的 作 用 首 先, 畅 通 信 息 沟 通 渠 道 信 息 的 沟 通 包 括 正 式 渠 道 和 非 正 式 渠 道, 包 括 垂 直 方 向 和 水 平 方 向, 保 证 所 有 的 沟 通 渠 道 畅 通, 使 信 息 能 够 快 速 传 达 给 政 策 当 局 其 次, 提 高 信 息 沟 通 技 术 的 使 用 网 络 时 代 的 到 来 大 大 加 强 了 信 息 的 收 集 和 传 播 速 度, 各 级 政 府 利 用 网 络 技 术 有 效 的 提 高 了 信 息 的 传 播 和 共 享 例 如 南 宁 市 致 力 于 建 设 成 区 域 性 国 际 城 市, 规 划 建 设 区 域 性 信 息 交 流 中 心, 打 造 政 府 门 户 网 站, 建 设 电 子 政 府, 建 成 了 全 市 统 一 的 电 子 政 务 网 络 平 台 公 安 专 网 社 会 治 安 监 控 网 等 政 府 公 共 信 息 与 网 络 平 台, 促 进 了 北 部 湾 乃 至 东 盟 地 区 的 信 息 交 流 7

8 Discussion on Policy Conflict in Regional Cooperation and the Resolution Methods Wu Guang yun (Center for Anti-Corruption Studies, Nanchang University,NanChang,330031,China) Abstract: The key of regional cooperation is the coordination among various stakeholders and elements, so as to promote each region development. In the regional cooperation process, because of the pluralism and non-subordination among policy-makers, they usually make policies according to their own regions. So this will make the policies conflict among each other. The improper coordination can easily affect the results of regional cooperation. Because of regional cooperation involving multiple regions, in many fields, policy conflict is inevitable. The key is how to resolve and coordinate policies conflicts more effectively to promote regional cooperation. This requires to strengthen value guidance mechanism, improve the public decision-making system improve public policy technology to avoid and coordinate policy conflict. Key words: regional cooperation; policy conflict; benefit game; policy network; coordination 基 金 项 目 : 本 文 为 作 者 主 持 的 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目 提 升 我 国 政 府 公 信 力 的 途 径 和 措 施 研 究 ( 项 目 批 准 号 :12CZZ044) 作 者 简 介 : 吴 光 芸 (1978-), 女, 湖 北 随 州 人, 南 昌 大 学 公 共 管 理 学 院 副 教 授, 毕 业 于 南 开 大 学, 博 士, 研 究 方 向 社 会 政 策 与 公 共 治 理 邮 政 编 码 : 电 话 : 通 讯 地 址 : 江 西 省 南 昌 市 红 谷 滩 新 区 学 府 大 道 999 号 南 昌 大 学 公 共 管 理 学 院 参 考 文 献 [1] 吴 锡 泓 金 荣 枰. 政 策 学 的 主 要 理 论 [M]. 上 海 : 复 旦 大 学 出 版 社,2005. [2] 许 道 宝. 别 让 规 范 性 文 件 打 架 [J]. 江 淮 法 治,2004(3):25. [3] 麦 克 尔 豪 利 特,M. 拉 米 什. 公 共 政 策 研 究 : 政 策 循 环 与 子 系 统 [M]. 庞 诗 等 译. 上 海 : 三 联 书 店,2006,141. [4] 魏 后 凯. 大 都 市 区 新 型 产 业 分 工 与 冲 突 管 理 基 于 产 业 链 分 工 的 视 角 [J] 中 国 工 业 经 济.2007(2):25. [5] 张 可 云. 区 域 大 战 与 区 域 经 济 关 系 [M]. 民 主 与 建 设 出 版 社,2001: [6] 吴 光 芸. 区 域 合 作 的 社 会 资 本 因 素 分 析 [J]. 贵 州 社 会 科 学,2009(3):56 [7]R.A.W. Rhodes. Policy Network Analysis [A]. The Ox-ford Handbook of Public Policy [C]. Oxford UniversityPress, [8]R.A.W. Rhodes, Understanding governance: Policy networks, governance, reflexivity and account ability, Buckingham: Open University Press, [9] 陈 剩 勇, 马 斌. 民 间 商 会 与 地 方 治 理 : 功 能 及 其 限 度 [J]. 社 会 科 学,2007(4): [10] 胡 鞍 钢. 构 建 中 国 公 共 政 策 评 估 机 制 迫 在 眉 睫 [N]. 中 国 经 济 时 报,

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