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1 目 录 卷首 2 认真谋划 十三五 审计工作 双月刊 2016年第4期 总第 189 期 2016年8月5日出版 本刊特约评论员 经济责任审计 3 新形势下区县党政领导干部经济责任审计实务研究 张 嬿 6 经济责任同步审计的思考 刘 冰 金融审计 9 区域性金融风险冲击下金融审计的路径选择 以上海为例 周晓菁 16 试论农业面源污染防治政策跟踪审计 周雯波 上海市浦东新区审计局课题组 22 外聘人员参与国家审计的审计质量控制研究 上海市审计科学研究所课题组 上海市内部审计师协会 工作研究 26 财政大数据审计探究 陈泉倩 29 论组织行为学在跨国企业稽核工作中的应用 汪 淳 上海市审计学会 课题研究 19 自贸区背景下加强审计创新转型的分析研究 主 办 单 位 上海市审计科学研究所 资源环境审计 14 资源环境审计在生态文明建设中发挥的作用 主 管 单 位 上海市审计局 问题与思考 31 开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计的思考 王凯敏 34 存量资金视角下优化区县部门预算项目支出预算管理的思考 郑 玥 计算机审计 36 基于异常数据检测和聚类算法的大数据审计研究 编 田春华 主 副 主 编 林忠华 牛海军 张向民 赵 勇 内审天地 执 行 编 辑 孙 玙 刘颖琳 40 论信息安全测试技术在商业银行信息系统内控审计中的运用 电 子 邮 箱 投 稿 专 用 编 辑 出 版 上海审计 编辑部 编辑部地址 上海市陆家浜路1388号1007室 邮 政 编 码 电 话 传 真 上海市连续性内部资料准印证 K 第0496号 常年法律顾问 信达律师事务所姚诚律师 张晓鸥 45 审计思路和审计模型的完美结合 上海银行审计部课题组 朱 琴 审计文苑 47 再当一次新兵 朱 伟 48 我与审计共青春 王 强 封面摄影 直插云霄 上海淞沪抗战纪念馆 傅洪增 照 排 上海歆乐文化传播有限公司 印 刷 上海新艺印刷有限公司 / 上海审计 1

2 卷 首 2016 年 是 十 三 五 规 划 的 开 局 之 年, 也 是 贯 彻 落 实 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 关 于 完 善 审 计 制 度 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 及 相 关 配 套 文 件 和 国 务 院 关 于 加 强 审 计 工 作 的 意 见 的 关 键 之 年 本 市 各 级 审 计 机 关 要 立 足 本 地 实 际, 坚 持 目 标 导 向 和 问 题 导 向 相 结 合, 坚 持 战 略 性 与 操 作 性 相 结 合, 认 真 分 析 评 估 审 计 内 外 部 环 境, 广 泛 听 取 各 方 意 见, 对 本 地 区 未 来 五 年 审 计 工 作 的 发 展 目 标 审 计 业 务 审 计 管 理 以 及 理 论 研 究 等 方 面 作 出 规 划 和 安 排, 推 动 审 计 工 作 在 新 时 期 实 现 新 发 展 十 三 五 时 期, 各 级 审 计 机 关 要 高 举 中 国 特 色 社 会 主 义 伟 大 旗 帜, 以 马 克 思 列 宁 主 义 毛 泽 东 思 想 邓 小 平 理 论 三 个 代 表 重 要 思 想 科 学 发 展 观 为 指 导, 深 入 贯 彻 习 近 平 总 书 记 系 列 重 要 讲 话 精 神, 牢 固 树 立 政 治 意 识 大 局 意 识 核 心 意 识 看 齐 意 识, 着 力 贯 彻 落 实 创 新 协 调 绿 色 开 放 共 享 的 发 展 理 念, 完 善 审 计 制 度, 加 大 审 计 力 度, 创 新 审 计 方 式, 提 升 审 计 能 力, 提 高 审 计 效 率, 依 法 独 立 行 使 审 计 监 督 权, 更 好 地 发 挥 审 计 在 党 和 国 家 监 督 体 系 中 的 重 要 作 用, 为 协 调 推 进 四 个 全 面 战 略 布 局, 实 现 中 华 民 族 伟 大 复 兴 的 中 国 梦 做 出 更 大 贡 献 十 三 五 时 期, 国 家 审 计 的 目 标 要 求 是, 按 照 协 调 推 进 四 个 全 面 战 略 布 局 的 部 署 要 求, 围 绕 提 高 发 展 质 量 和 效 益 这 个 中 心, 贯 穿 供 给 侧 结 构 性 改 革 这 条 主 线, 贯 彻 党 政 同 责 同 责 同 审 要 求, 对 公 共 资 金 国 有 资 产 国 有 资 源 和 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 情 况 实 行 审 计 全 覆 盖, 做 到 应 审 尽 审 凡 审 必 严 严 肃 问 责 要 形 成 有 利 于 依 法 独 立 行 使 审 计 监 督 权 的 审 计 管 理 体 制, 健 全 与 审 计 全 覆 盖 相 适 应 的 工 作 机 制, 建 立 具 有 审 计 职 业 特 点 的 审 计 人 员 管 理 制 度, 大 力 推 行 现 代 综 合 审 计 模 式 到 2020 年, 基 本 形 成 与 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 相 适 应 的 审 计 监 督 机 制, 使 中 国 特 色 社 会 主 义 审 计 制 度 更 加 完 善, 更 加 充 分 发 挥 审 计 在 保 障 国 家 重 大 决 策 部 署 贯 彻 落 实 维 护 国 家 经 济 安 全 推 动 深 化 改 革 促 进 依 法 治 国 推 进 廉 政 建 设 中 的 作 用 十 三 五 时 期, 审 计 工 作 的 基 本 原 则 是, 适 应 新 常 态 践 行 新 理 念, 正 确 把 握 改 革 和 发 展 中 出 现 的 新 情 况 新 问 题, 既 不 能 以 新 出 台 的 制 度 规 定 去 衡 量 以 前 的 老 问 题, 也 不 能 生 搬 硬 套 或 机 械 地 使 用 不 符 合 改 革 发 展 要 求 的 旧 制 度 规 定 来 衡 量 当 前 的 创 新 事 项, 坚 持 依 法 审 计, 坚 持 问 题 导 向, 坚 持 客 观 求 实, 坚 持 鼓 励 创 新, 坚 持 推 动 改 革 十 三 五 时 期, 国 家 审 计 的 主 要 任 务 是, 围 绕 党 和 国 家 工 作 中 心, 服 务 改 革 发 展 大 局, 从 审 计 财 政 财 务 收 支 的 真 实 合 法 和 效 益 入 手, 始 终 坚 持 两 手 抓, 突 出 着 力 维 护 人 民 根 本 利 益 着 力 推 动 依 法 治 国 着 力 推 动 深 化 改 革 着 力 推 动 政 策 落 实 着 力 推 动 提 高 发 展 质 量 和 效 益 着 力 推 动 生 态 文 明 建 设 着 力 维 护 经 济 安 全 着 力 推 动 党 风 廉 政 建 设 和 反 腐 败 斗 争 十 三 五 时 期, 本 市 审 计 机 关 要 明 确 政 策 落 实 跟 踪 审 计 财 政 审 计 金 融 审 计 企 业 审 计 民 生 审 计 资 源 环 境 审 计 经 济 责 任 审 计 等 各 领 域 审 计 的 具 体 目 标 和 工 作 重 点 同 时, 要 加 强 和 改 进 审 计 管 理, 加 强 审 计 队 伍 建 设, 落 实 全 面 从 严 治 党 和 党 风 廉 政 建 设 主 体 责 任, 推 进 审 计 法 治 化 建 设, 加 快 审 计 信 息 化 建 设, 加 强 和 改 进 审 计 理 论 研 究, 确 保 国 家 审 计 的 目 标 任 务 顺 利 完 成 本 刊 特 约 评 论 员 认 真 谋 划 十 三 五 审 计 工 作 / 上 海 审 计

3 经济责任审计 张 嬿 新形势下区县党政领导干部 经济责任审计实务研究 经济责任审计是中国特色的 政府经济决策 是指国家行政 了 区 党 政 领 导 的 自 由 裁 量 权 如 审 计 监 督 制 度 党 中 央 国 务 院 机关配置 调控经济资源和建立经 给哪些引进企业较高的财政扶持 和各级党委 政府都非常重视 社 济交易规则的行政行为 是各级政 比例 比例是多少等等 应该是审 会公众也非常关注 在全面深化 府行政权行使的方式之一 其关 计重点关注的内容 二是土地资 改 革 这 一 新 的 历 史 发 展 时 期 深 键就是建立科学民主的政府经济 源配置权 包括土地出让 规划调 化 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 监 督 决策机制 实质在于决策主体的权 整 等 方 面 以 往 的 审 计 中 不 少 问 意义重大 2010 年 10 月 中共中 限划分和运行机制的优化 区县 题也出在这个方面 但 2009 年后 央办公厅 国务院办公厅印发 党 党政领导干部决策与部门领导决 区 规 划 调 整 权 收 归 市 里 每 块 土 政主要领导干部和国有企业领导 策相比 具有宏观性 综合性和复 地 的 出 让 也 需 经 市 规 土 局 批 准 人员经济责任审计规定 2014 年 杂性的特点 常常以党委常委会 相关的问题可能出现的越来越少 7 月 中央纪委机关 中央组织部 会议纪要 书记办公会议纪要 政 了 但 土 地 出 让 环 节 中 土 地 指 标 中央编办 监察部 人力资源社会 府常务会议纪要 专题会议纪要 的分配 即用于商业 保障性住房 保障部 审计署 国资委联合发印 抄告单的形式出现 等 方 面 的 土 地 指 标 如 何 分 配 土 地垦复指标如何完成等方面仍是 企业领导人员经济责任审计规定 1. 主要内容 1 贯彻落实上级政府相关精 实 施 细 则 两 办 规 定 及 其 实 施 神 政策和目标 执行上级政府下 三是国有资产处置权 包括国企 细 则 把 党 政 领 导 干 部 经 济 责 任 达的任务相关的决策情况 如 制 改制 重大对外投资等 审计的重要性再次提到历史性的 定详细措施 落实中央 稳增长 高 度 充 分 验 证 了 经 济 责 任 审 计 转方式 调结构 惠民生 保障性 在加强干部管理监督和党的执政 住房 节能环保 等政策的决策 一 是 财 力 结 算 体 制 的 确 定 以 及 能力建设 推动反腐倡廉 促进经 如何进行清理整顿 落实我市规范 根 据 街 镇 的 经 济 发 展 程 度 功 济社会科学发展等方面都发挥了 招商引资政策的决策 能转变如街道逐步转变为社区服 发了 党政主要领导干部和国有 区 县 领 导 决 策 的 一 项 重 要 内 容 3 对 下 级 政 府 宏 观 经 济 发 展 和 重 大 经 济 事 项 相 关 的 决 策 2 本 级 政 府 为 发 展 地 区 经 务 以 及 成 本 的 变 化 而 调 整 二 力 运 行 的 制 约 着 力 监 督 检 查 领 济实施的重大经济决策 主要围 是指标考核的确定 合理的考核 导 干 部 守 法 守 纪 守 规 尽 责 情 况 绕 一是资金分配和调度权 资 机制对引导下级政府健康发展经 促进依法行政和政令畅通 不仅 金 分 配 包 括 财 政 预 算 国 资 经 营 济 有 着 重 要 作 用 我 们 审 计 也 发 把 权 力 关 进 制 度 的 牢 笼 依 法 为 预算 国有土地出让金预算 政府 现 乡 镇 中 存 在 的 一 些 问 题 往 往 积极作用 特别是围绕强化对权 权 力 制 造 笼 子 的 政 治 高度 让 广 性 投 资 项 目 计 划 安 排 融 资 计 划 是为了完成区政府的个别考核指 大领导干部 不干坏事 多干好 等 资金使用财政资金一事一议 标 如对乡镇为完成税收收入目 事 把好事干好 土 地 出 让 金 使 用 举 债 资 金 使 用 标 由财政出借资金给企业缴税 一 加强对决策环节的审计 力度 保护领导干部 不干坏事 等 尤其是其中招商引资 土地等 造成资金损失的情况 三是对下 方面 一事一议 事项的决策体现 级政府的监督和管理相关的决 / 上海审计 3

4 经 济 责 任 审 计 策, 如 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 报 区 政 府 备 案? 区 政 府 是 否 可 通 过 相 关 渠 道 知 晓, 并 予 以 监 管? 是 否 建 立 相 关 制 度, 对 乡 镇 领 导 干 部 决 策 进 行 规 范? 总 的 来 说, 就 是 在 目 前 审 计 经 济 和 社 会 事 业 发 展 情 况 重 大 经 济 决 策 情 况 财 政 收 支 情 况 政 府 投 融 资 情 况 土 地 管 理 情 况 等 基 础 上, 突 出 决 策 这 个 内 容, 对 其 他 几 部 分 内 容 的 审 计 始 终 围 绕 其 展 开, 审 计 区 县 党 政 领 导 在 决 策 程 序 的 规 范 性 决 策 内 容 的 合 法 合 理 性, 以 及 决 策 的 有 效 性 方 面 存 在 的 问 题 揭 示 区 领 导 在 决 策 中 存 在 的 缺 位 和 越 位 情 况 2. 主 要 关 注 (1) 决 策 程 序 的 规 范 性 1 形 式 的 规 范 性 一 是 主 要 审 查 相 关 决 策 是 否 遵 循 民 主 集 中 制 原 则, 是 否 存 在 违 反 决 策 程 序, 个 人 擅 自 决 策 的 情 况 一 般 来 说, 各 区 县 均 已 制 定 三 重 一 大 决 策 制 度, 重 大 经 济 事 项 需 要 通 过 集 体 决 策 通 过 二 是 有 决 策 过 程, 但 形 成 的 决 策 结 果 形 式 不 规 范, 通 过 白 头 文 件 便 条 等 更 加 不 规 范 的 形 式, 甚 至 仅 仅 是 领 导 干 部 口 头 同 意 要 求 2 内 容 的 规 范 性 决 策 内 容 的 规 范 性 也 是 决 策 审 计 的 一 个 重 要 方 面 表 现 在 相 关 决 策 内 容 用 词 及 表 述 模 糊 不 清, 下 级 部 门 操 作 随 意 性 大 一 方 面 可 能 由 于 文 字 表 达 欠 缺, 另 一 方 面 也 可 能 是 领 导 干 部 决 策 为 了 防 范 风 险, 不 作 明 确 指 示, 但 实 际 操 作 中 相 关 利 益 方 按 最 有 利 的 方 向 操 作 (2) 决 策 内 容 的 合 法 性 以 及 合 理 性 合 法 性 即 关 注 重 大 经 济 决 策 内 容 是 否 符 合 国 家 规 定, 有 无 违 法 违 规 行 为, 同 时 我 们 在 审 计 中 很 重 要 也 是 最 多 碰 到 的 就 是 合 法 但 不 合 理 的 经 济 事 项 如, 政 府 为 改 善 招 商 环 境, 提 高 商 业 档 次, 要 求 某 民 营 企 业 调 整 建 设 项 目 规 划, 降 低 入 住 商 户 租 金 等, 但 并 未 测 算 该 企 业 的 损 失, 而 采 取 将 该 企 业 作 为 招 商 平 台, 将 其 引 进 企 业 税 收 大 部 分 返 还, 并 由 该 企 业 自 有 支 配 的 措 施 予 以 平 衡 决 策 过 程 粗 化, 内 容 不 合 理 (3) 决 策 结 果 的 有 效 性 评 价 一 项 决 策 的 好 坏, 是 否 存 在 相 关 问 题, 最 重 要 的 是 看 决 策 的 结 果 一 是 要 关 注 的 就 是 决 策 结 果 的 真 实 性, 二 是 结 果 的 有 效 性 主 要 关 注 决 策 对 区 域 经 济 发 展 是 否 产 生 推 动 作 用 ; 决 策 产 生 的 结 果 是 否 达 到 制 定 时 的 目 标, 有 无 重 大 资 金 损 失 浪 费 国 有 资 产 流 失 等 问 题 我 们 重 点 阐 述 以 下 方 面 1 政 府 举 债 健 全 融 资 管 理 机 制 合 理 控 制 举 债 规 模 有 效 使 用 举 债 资 金 是 区 县 党 政 领 导 决 策 的 一 项 重 要 内 容, 我 们 在 以 前 的 审 计 中 也 发 现 部 分 区 县 债 务 规 模 较 大, 财 力 难 以 支 持, 依 靠 成 立 虚 假 融 资 平 台, 或 以 较 高 利 息 进 行 民 间 借 贷, 借 新 还 旧 因 此, 举 债 方 面 我 们 要 关 注 : 融 资 规 模 与 政 府 财 力 是 否 匹 配, 是 否 存 在 较 大 债 务 风 险 ; 是 否 建 立 偿 债 机 制 等 等 2 政 府 性 投 资 计 划 安 排 及 重 大 项 目 建 设 政 府 性 投 资 决 策 主 要 看 : 一 是 投 资 计 划 的 安 排 是 否 科 学 执 行 是 否 到 位 ; 二 是 重 大 项 目 投 资 审 批 程 序 是 否 合 规 ; 三 是 对 部 分 重 大 建 设 项 目 的 使 用 效 益 进 行 评 价, 揭 示 因 决 策 不 科 学 造 成 的 损 失 浪 费 等 问 题 如 我 们 在 审 计 中 发 现, 部 分 区 县 投 资 计 划 安 排 缺 乏 科 学 论 证, 部 分 项 目 甚 至 只 停 留 在 概 念 阶 段 就 纳 入 当 年 投 资 计 划, 计 划 调 整 流 于 形 式, 导 致 计 划 执 行 率 过 低, 失 去 了 投 资 计 划 安 排 的 作 用, 而 财 政 打 包 下 拨 建 设 资 金, 也 不 随 计 划 调 整 而 调 整 资 金 用 途, 导 致 资 金 大 量 滞 留 建 设 单 位, 如 果 这 样 的 问 题 我 们 单 从 财 政 或 建 设 上 来 提 难 以 反 映 其 根 本 原 因, 还 要 上 升 到 区 体 制 层 面 上 才 能 揭 示 清 楚 3 招 商 引 资 招 商 引 资 是 区 县 政 府 发 展 地 区 经 济 的 重 要 手 段, 也 是 考 核 各 级 领 导 干 部 政 绩 的 一 个 重 要 指 标 因 此 各 地 区 为 引 进 相 关 企 业, 特 别 是 规 模 大 的 企 业, 违 反 相 关 政 策 精 神, 突 破 优 惠 范 围, 决 策 很 不 规 范 对 招 商 引 资 和 财 政 扶 持 决 策 的 审 计 主 要 包 括 以 下 几 个 方 面 : 一 是 是 否 已 按 照 市 政 府 要 求 对 招 商 引 资 中 出 现 的 虚 假 验 资 等 问 题 进 行 了 清 理, 是 否 在 全 区 范 围 了 制 定 了 统 一 规 范 的 招 商 引 资 政 策 ; 二 是 领 导 干 部 对 财 政 扶 持 自 由 裁 量 权 的 审 计, 重 点 关 注 一 事 一 议 事 项, 揭 示 部 分 财 政 扶 持 比 例 过 高, 决 策 程 序 不 规 范, 政 策 不 统 一 等 情 况 ; 三 是 对 部 分 重 点 决 策 的 招 商 引 资 项 目 审 计, 是 否 存 在 决 策 不 规 范 引 进 项 目 效 益 不 高 等 情 况 4 对 下 属 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 建 立 有 效 的 监 管 机 制 一 是 审 计 对 下 属 乡 镇 的 考 核 指 标 是 否 科 学 合 理 重 点 审 查 区 委 区 政 府 对 下 属 街 道 乡 镇 考 核 指 标 的 合 理 性, 是 否 按 照 中 央 及 市 政 府 相 关 精 神, 弱 化 对 GDP 及 财 政 收 入 等 经 济 指 标 的 考 核, 强 化 民 生 和 社 会 保 障 等 方 面 的 考 核 二 是 审 计 对 下 属 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 建 立 有 效 的 监 管 机 制 主 要 是 对 乡 镇 审 计 发 现 的 问 题, 应 进 一 步 分 析, 是 否 是 有 代 表 性 或 普 遍 性 问 题, 是 否 是 由 于 区 层 面 体 制 不 合 理 或 未 建 立 起 乡 镇 重 大 事 项 的 监 管 机 制 造 成 的, 将 乡 镇 问 题 上 升 到 区 层 面 才 能 从 根 本 上 减 少 类 似 问 题 的 再 次 发 生 二 加 强 对 政 策 执 行 环 节 的 / 上 海 审 计

5 经 济 责 任 审 计 审 计 力 度, 督 促 领 导 干 部 多 干 好 事 新 形 势 下, 各 级 领 导 对 审 计 机 关 提 出 了 新 的 要 求, 要 紧 紧 盯 住 重 大 决 策, 确 保 改 革 发 展 重 大 举 措 落 实 到 位, 当 好 落 实 重 大 决 策 的 督 查 员 以 及 深 化 改 革 的 助 推 器 今 年 市 委 1+8 重 点 调 研 课 题 重 点 推 进 和 督 查 工 作 已 经 明 确, 市 政 府 20 项 重 点 工 作 也 都 作 了 部 署, 各 区 县 政 府 在 这 些 重 大 政 策 落 实 重 大 项 目 落 地 重 点 资 金 保 障 的 实 施 情 况, 是 否 存 在 党 政 领 导 乱 作 为 不 作 为 慢 作 为 以 及 选 择 性 作 为 等 问 题 例 如 围 绕 国 务 院 出 台 的 稳 增 长 促 改 革 调 结 构 惠 民 生 一 系 列 政 策 措 施, 区 县 政 府 是 否 按 照 职 责 范 围 和 分 工 制 定 具 体 落 实 措 施 任 务 分 解 工 作 进 展 和 完 善 制 度 保 障 等 情 况 ; 各 地 区 因 地 制 宜 制 定 具 体 措 施 承 接 并 制 订 目 标 任 务 细 化 方 案 明 确 责 任 主 体 建 立 健 全 保 障 机 制 等 情 况 ; 各 地 区 各 相 关 部 门 落 实 措 施 的 具 体 内 容 时 间 表 路 线 图 和 执 行 进 度, 以 及 取 得 的 实 际 效 果 特 别 是 区 县 政 府 在 重 大 项 目 管 理 中, 项 目 建 设 进 度 是 否 符 合 时 间 要 求, 财 政 和 信 贷 等 资 金 保 障 是 否 到 位, 各 类 资 金 是 否 及 时 投 入 使 用, 简 政 放 权 等 相 关 改 革 措 施 是 否 落 地, 各 项 政 策 措 施 是 否 充 分 发 挥 作 用, 以 及 经 济 发 展 过 程 中 可 能 出 现 的 财 政 金 融 产 业 外 贸 等 方 面 的 风 险 隐 患 主 要 围 绕 : 取 消 和 下 放 行 政 审 批 事 项 推 进 简 政 放 权 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 棚 户 区 改 造 加 大 保 障 性 安 居 工 程 建 设 力 度 政 策 措 施 落 实 情 况 深 化 铁 路 投 融 资 体 制 改 革 加 快 铁 路 建 设 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 城 市 基 础 设 施 建 设 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 节 能 环 保 产 业 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 发 展 养 老 健 康 服 务 业 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 信 息 消 费 政 策 措 施 落 实 情 况 推 进 文 化 创 意 和 设 计 服 务 与 相 关 产 业 融 合 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 落 实 企 业 投 资 自 主 权, 向 非 国 有 资 本 推 出 一 批 投 资 项 目 政 策 措 施 落 实 情 况 金 融 支 持 实 体 经 济 特 别 是 小 微 企 业 和 三 农 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 对 外 贸 易 稳 定 增 长 政 策 措 施 落 实 情 况 以 创 新 支 撑 引 领 经 济 结 构 优 化 升 级 政 策 措 施 落 实 情 况 夯 实 农 业 基 础 推 进 现 代 农 业 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 重 大 水 利 工 程 建 设,2014 年 再 解 决 6000 万 农 村 人 口 饮 水 安 全 问 题 政 策 措 施 落 实 情 况 实 行 精 准 扶 贫,2014 年 再 减 少 农 村 贫 困 人 口 1000 万 人 以 上 政 策 措 施 落 实 情 况 加 强 生 态 环 境 保 护 政 策 措 施 落 实 情 况 扩 大 营 改 增 试 点 减 轻 和 公 平 企 业 税 负 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 高 校 毕 业 生 就 业 创 业 政 策 措 施 落 实 情 况 加 强 社 会 救 助 保 障 困 难 群 众 基 本 生 活 政 策 措 施 落 实 情 况 等 具 体 开 展 审 计 与 此 同 时, 经 济 责 任 审 计 在 发 现 问 题 的 同 时, 还 要 深 入 研 究, 分 析 问 题 产 生 的 主 要 原 因 及 各 地 区 各 相 关 部 门 下 一 步 将 采 取 的 措 施 包 括 : 针 对 跟 踪 审 计 发 现 的 问 题, 深 入 分 析 问 题 产 生 的 原 因, 落 实 各 环 节 的 责 任 主 体, 提 出 意 见 和 建 议 ; 帮 助 区 县 党 政 领 导 干 部 针 对 跟 踪 审 计 指 出 的 问 题, 采 取 积 极 有 效 措 施, 多 干 好 事 三 加 大 审 计 整 改 力 度, 帮 助 领 导 干 部 将 好 事 干 好 审 计 整 改 是 指 被 审 计 单 位 按 照 审 计 机 关 出 具 的 审 计 报 告 审 计 决 定 的 要 求, 纠 正 其 已 发 生 的 违 法 违 规 行 为, 并 采 取 健 全 财 务 管 理 制 度 优 化 财 务 运 行 机 制 等 措 施, 将 财 政 财 务 收 支 活 动 和 其 他 经 济 活 动 置 于 法 律 法 规 框 架 内 并 实 现 有 序 高 效 运 转 审 计 整 改 作 为 审 计 业 务 工 作 程 序 之 内 的 一 项 工 作, 审 计 法 实 施 条 例 第 四 十 五 条 规 定 审 计 机 关 应 当 自 审 计 决 定 生 效 之 日 起 3 个 月 内, 检 查 审 计 决 定 的 执 行 情 况 被 审 计 单 位 未 按 规 定 期 限 和 要 求 执 行 审 计 决 定 的, 审 计 机 关 应 当 责 令 执 行 ; 仍 不 执 行 的 申 请, 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 审 计 法 第 四 条 第 二 款 也 明 确 要 求 国 务 院 和 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 应 当 将 审 计 工 作 报 告 中 指 出 的 问 题 的 纠 正 情 况 和 处 理 结 果 向 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 报 告 审 计 整 改 对 于 最 大 限 度 地 发 挥 审 计 监 督 职 能 作 用, 实 现 审 计 目 标, 扩 大 审 计 成 效 具 有 重 要 的 现 实 意 义 发 现 问 题 作 出 处 理 抓 好 整 改, 是 审 计 工 作 不 可 缺 少 的 三 个 步 骤 只 注 重 发 现 和 处 理 问 题 而 忽 视 督 促 整 改, 发 现 的 问 题 会 不 了 了 之, 审 计 的 目 标 就 不 能 实 现, 审 计 的 作 用 就 会 打 折 扣 一 项 审 计 工 作 结 束 之 后, 必 须 督 促 被 审 计 单 位 认 真 执 行 审 计 决 定, 纠 正 存 在 问 题, 追 究 有 关 人 员 的 责 任 ; 要 督 促 他 们 吸 取 教 训, 建 章 立 制, 加 强 管 理, 从 制 度 上 预 防 违 规 问 题 的 发 生 完 全 彻 底 的 整 改 应 能 够 从 源 头 上 制 约 问 题 的 重 复 发 生, 避 免 出 现 屡 审 屡 犯 现 象 要 达 到 这 一 目 的, 就 不 能 简 单 的 就 事 论 事, 要 从 体 制 机 制 制 度 上 追 根 溯 源 寻 找 对 策, 实 现 从 发 现 和 揭 露 问 题 向 更 好 地 解 决 问 题 转 变 国 务 院 及 各 级 政 府 对 审 计 整 改 工 作 重 视 程 度 不 断 提 升 在 国 务 院 层 面,2014 年 7 月 2 日, 李 克 强 总 理 在 主 持 召 开 国 务 ( 下 转 第 13 页 ) / 上 海 审 计 5

6 经 济 责 任 审 计 刘 冰 经 济 责 任 同 步 审 计 的 思 考 去 年, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 印 发 的 关 于 完 善 审 计 制 度 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 及 相 关 配 套 文 件 通 知 中, 要 求 坚 持 党 政 同 审 同 责 同 审, 对 公 共 资 金 国 有 资 产 国 有 资 源 和 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 情 况 实 行 审 计 全 覆 盖 因 此, 做 好 同 步 审 计 应 成 为 当 前 经 济 责 任 审 计 中 需 要 解 决 的 一 个 重 要 问 题 本 文 将 对 当 前 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 存 在 的 难 点 进 行 分 析, 进 而 提 出 进 一 步 推 动 经 济 责 任 同 步 审 计 的 对 策 和 建 议 一 经 济 责 任 同 步 审 计 的 内 涵 及 新 形 势 下 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 的 必 要 性 1. 经 济 责 任 同 步 审 计 的 内 涵 经 济 责 任 同 步 审 计 是 指 由 同 一 审 计 机 关 在 同 一 时 期 内, 对 一 个 地 区 一 个 部 门 或 一 个 单 位 履 行 密 切 相 关 经 济 责 任 的 不 同 领 导 干 部, 同 步 开 展 经 济 责 任 审 计 分 别 认 定 责 任, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 审 计 结 果 报 告 根 据 中 央 七 部 委 党 政 主 要 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 经 济 责 任 审 计 规 定 实 施 细 则 的 相 关 规 定, 经 济 责 任 同 步 审 计 主 要 包 括 三 种 类 型 : 一 是 地 方 党 委 与 政 府 的 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 同 步 审 计 ; 二 是 党 政 工 作 部 门 高 等 院 校 等 单 位 的 党 委 与 行 政 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 同 步 审 计 ; 三 是 国 有 及 国 有 控 股 企 业 法 定 代 表 人 与 不 担 任 法 定 代 表 人 的 董 事 长 总 经 理 党 委 书 记 等 企 业 主 要 负 责 人 经 济 责 任 同 步 审 计 2. 新 形 势 下 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 的 必 要 性 经 济 责 任 审 计 是 权 力 运 行 制 约 和 监 督 机 制 的 重 要 环 节, 是 惩 治 预 防 腐 败 体 系 的 重 要 制 度 设 计 在 当 前 形 势 下, 开 展 同 步 审 计 具 有 重 要 的 现 实 意 义 第 一, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 全 面 从 严 治 党 的 需 要 从 严 治 党, 重 在 从 严 监 督 管 理 干 部 在 受 托 经 济 责 任 关 系 中, 经 济 权 力 委 托 人 希 望 受 托 人 能 够 恰 当 地 运 用 经 济 权 力 令 人 满 意 地 履 行 受 托 经 济 责 任 如 果 不 对 履 行 密 切 相 关 经 济 责 任 的 领 导 干 部 ( 人 员 ) 同 步 进 行 监 督, 难 以 涵 盖 公 共 权 力 运 行 监 督 的 全 过 程 开 展 同 步 审 计, 可 以 实 现 对 经 济 决 策 执 行 管 理 等 权 力 运 行 进 行 全 过 程 全 方 位 地 监 督, 建 立 权 责 对 等 的 监 督 机 制, 推 进 党 风 廉 政 建 设 反 腐 败 工 作 第 二, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 推 进 五 大 发 展 的 需 要 党 的 十 八 届 五 中 全 会 提 出 了 创 新 协 调 绿 色 开 放 共 享 的 发 展 理 念 在 推 动 五 大 发 展 的 中, 各 级 地 方 党 委 和 政 府 主 要 领 导 各 部 门 单 位 党 委 和 行 政 主 要 领 导, 工 作 目 标 一 致, 重 大 决 策 统 一, 经 济 责 任 密 切 相 关 同 步 审 计, 有 利 于 防 止 相 互 推 诿 的 现 象, 促 进 领 导 干 部 团 结 协 作 共 谋 发 展 方 略, 有 利 于 促 进 领 导 班 子 全 面 分 析 和 研 究 本 地 区 部 门 单 位 关 于 经 济 社 会 发 展 的 深 层 次 问 题, 促 进 科 学 决 策, 推 动 发 展 迈 上 新 台 阶 第 三, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 实 现 审 计 全 覆 盖 的 需 要 审 计 全 覆 盖 是 党 和 政 府 在 新 的 历 史 条 件 下 对 审 计 机 关 提 出 的 新 的 更 高 要 求 在 现 实 中, 由 于 审 计 资 源 审 计 组 织 实 施 方 式 审 计 技 术 方 法 等 方 面 存 在 的 不 足, 审 计 全 覆 盖 也 面 临 一 些 困 难 而 同 步 审 计 作 为 经 济 责 任 审 计 的 一 种 特 殊 组 织 方 式, 只 需 审 计 一 次 就 可 以 实 现 对 多 位 相 对 人 的 监 督, 有 利 于 节 约 审 计 资 源, 优 化 审 计 组 织 实 施, 提 高 审 计 效 能, 是 推 进 审 计 全 覆 盖 的 有 效 途 经 二 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 存 在 的 难 点 上 海 对 区 ( 县 ) 党 政 主 要 领 导 干 部 已 全 部 实 行 同 步 审 计 近 年 来, 还 对 部 分 医 院 高 校 党 委 书 记 和 行 政 领 导, 以 及 部 分 国 有 或 国 有 控 股 企 业 董 事 长 总 裁 ( 总 经 理 ) 探 索 开 展 同 步 审 计 从 同 步 审 计 的 实 践 看, 在 推 进 同 步 审 计 过 程 中, 还 存 在 一 些 困 难, 突 出 表 现 在 以 下 四 个 方 面 : 1. 准 确 界 定 经 济 责 任 的 难 度 较 大 同 步 审 计 具 有 一 审 多 人 的 特 点, 同 步 审 计 的 对 象 有 着 相 同 / 上 海 审 计

7 经 济 责 任 审 计 或 相 似 的 职 务 级 别, 很 多 重 大 经 济 事 项 都 是 共 同 参 与 决 策 加 上 一 些 部 门 和 单 位 对 领 导 干 部 ( 人 员 ) 职 责 的 规 定 和 划 分 也 比 较 笼 统 这 样 造 成 在 实 际 中, 多 人 职 责 交 叉, 难 以 截 然 分 开, 当 审 计 发 现 问 题 时, 较 难 客 观 公 正 地 界 定 每 个 人 责 任 2. 审 计 评 价 难 以 把 握 影 响 经 济 责 任 履 行 的 原 因 多 样, 有 历 史 的 有 现 实 的, 有 主 观 的 有 客 观 的, 有 班 子 集 体 的 也 有 领 导 个 人 的, 更 有 许 多 新 情 况 和 新 问 题 难 以 用 现 行 的 法 律 法 规 和 评 价 标 准 来 评 判 因 此, 如 何 结 合 地 区 部 门 单 位 的 实 际 情 况, 根 据 审 计 查 证 或 者 认 定 的 事 实, 客 观 公 正 实 事 求 是 地 进 行 审 计 评 价, 带 来 了 一 定 难 度 3. 审 计 内 容 的 侧 重 点 难 以 把 握 党 政 主 要 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 经 济 责 任 审 计 规 定 实 施 细 则 对 地 方 各 级 党 委 主 要 领 导 干 部 地 方 各 级 政 府 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 内 容 分 别 作 出 了 划 分 和 明 确 但 是 对 部 门 单 位 党 委 领 导 与 行 政 领 导, 对 国 有 及 国 有 控 股 企 业 法 定 代 表 人 与 不 担 任 法 定 代 表 人 的 董 事 长 总 经 理 党 委 书 记 等 企 业 主 要 负 责 人, 开 展 同 步 审 计 时, 对 不 同 领 导 干 部 ( 人 员 ) 审 计 侧 重 点 和 应 关 注 的 主 要 内 容 并 未 分 别 作 出 规 定, 使 得 在 开 展 同 步 审 计 时, 审 计 内 容 侧 重 点 不 易 把 握 4. 审 计 结 果 的 运 用 效 果 有 待 提 升 同 步 审 计 分 别 认 定 领 导 干 部 ( 人 员 ) 应 当 承 担 的 责 任, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 审 计 结 果 报 告 这 种 组 织 方 式 的 优 势 不 仅 为 有 关 部 门 监 督 管 理 干 部 进 行 责 任 追 究 提 供 依 据, 还 会 起 到 制 约 权 力 运 行 端 正 党 风 政 风 促 进 经 济 发 展 的 作 用 而 在 实 际 中, 审 计 结 果 未 得 到 充 分 利 用, 问 责 和 追 责 不 到 位, 使 同 步 审 计 的 优 势 没 有 充 分 发 挥 三 推 进 经 济 责 任 同 步 审 计 的 对 策 与 建 议 针 对 上 述 存 在 的 难 点 和 问 题, 提 出 以 下 对 策 和 建 议 1. 明 确 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任, 解 决 责 任 界 定 难 的 问 题 有 效 实 施 同 步 审 计 的 首 要 问 题 应 当 是 界 定 不 同 领 导 干 部 各 自 应 当 履 行 的 经 济 责 任 准 确 界 定 各 自 应 该 履 行 的 经 济 责 任 后, 才 能 围 绕 权 力 运 行 的 轨 迹 和 运 行 结 果, 确 定 审 什 么, 怎 么 评 价, 应 承 担 什 么 责 任 因 此, 有 关 部 门 应 进 一 步 明 确 领 导 干 部 ( 人 员 ) 的 职 责 以 及 经 济 责 任 范 围, 这 样 既 有 利 于 领 导 干 部 本 人 履 行 经 济 责 任, 也 有 利 于 审 计 部 门 依 法 依 规 审 计 审 计 部 门 在 责 任 界 定 时 要 将 经 济 责 任 与 具 体 岗 位 结 合 起 来, 既 要 看 到 同 步 审 计 的 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任 的 相 同 方 面 和 内 在 联 系, 又 要 关 注 主 要 差 异 和 区 别 所 在, 分 别 界 定 责 任, 分 别 进 行 评 价, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 结 果 报 告 总 体 上 讲, 党 委 负 责 人 的 经 济 职 责 侧 重 于 把 握 发 展 的 大 方 向 和 整 体 思 路, 以 及 对 重 大 事 项 进 行 决 策 和 监 督 ; 行 政 负 责 人 的 经 济 职 责 侧 重 于 参 与 重 大 决 策, 执 行 组 织 和 实 施 党 委 的 重 大 决 策, 并 对 日 常 性 事 务 进 行 决 策 执 行 和 管 理 在 责 任 界 定 时, 应 本 着 权 责 对 等 的 原 则, 来 区 分 和 评 价 同 步 审 计 领 导 干 部 ( 人 员 ) 的 经 济 责 任 在 具 体 操 作 中, 应 坚 持 四 个 一 致 性 一 是 主 管 与 责 任 一 致 性 党 委 领 导 主 管 的 事 宜 原 则 上 由 党 委 领 导 负 责, 纳 入 党 委 领 导 的 评 价 范 围 ; 行 政 领 导 主 管 的 事 宜 原 则 上 由 行 政 领 导 负 责, 纳 入 行 政 领 导 评 价 范 围 二 是 主 持 与 责 任 一 致 性 按 照 会 议 记 录 会 议 纪 要 等 资 料, 谁 主 持 召 集 会 议, 谁 负 责 三 是 主 批 与 责 任 一 致 性 通 过 文 件 或 批 示 的 形 式 决 策 的 事 宜, 谁 主 批 谁 负 责 四 是 主 定 与 责 任 一 致 性 通 过 集 体 决 策 的 事 项, 集 体 中 个 体 之 间 的 责 任, 不 应 平 均 分 配, 以 集 体 责 任 淡 化 个 人 责 任, 应 根 据 领 导 干 部 ( 人 员 ) 拥 有 信 息 和 权 力 优 势 情 况 来 认 定 责 任 大 小, 对 拥 有 决 策 决 定 权 优 势 者, 认 定 的 责 任 应 大 于 其 他 成 员 ; 对 没 有 经 过 集 体 决 策 的 事 项, 如 果 出 现 问 题, 应 由 主 要 决 策 者 负 责 任 2. 规 范 审 计 评 价, 解 决 评 价 难 以 把 握 的 问 题 审 计 机 关 应 积 极 探 索, 建 立 健 全 同 步 审 计 评 价 规 范 一 是 把 握 审 计 评 价 的 总 体 原 则 同 步 审 计 评 价 的 总 体 原 则 为 不 越 位 不 缺 位 不 错 位 不 越 位 就 是 坚 持 审 计 什 么 评 价 什 么, 没 进 行 审 计 的 不 评 价 ; 不 缺 位 就 是 循 着 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任 履 行 的 轨 迹 进 行 审 计 和 评 价, 对 重 大 经 济 责 任 履 行 情 况 的 审 计 监 督 不 能 缺 失 ; 不 错 位 就 是 紧 紧 围 绕 经 济 责 任 进 行, 对 不 属 于 经 济 责 任 的 内 容 不 作 评 价 二 是 完 善 审 计 评 价 指 标 体 系 审 计 评 价 的 指 标 体 系 是 审 计 评 价 的 依 据 和 标 准 应 按 照 权 责 对 等 的 要 求 分 类 设 置 评 价 指 标 体 系, 从 而 全 面 客 观 公 正 地 评 价 领 导 干 部 ( 人 员 ) 比 如, 对 国 有 或 国 有 控 股 企 业 的 董 事 长 和 总 裁 ( 总 经 理 ), 在 设 置 和 运 用 指 标 体 系 时, 应 由 不 同 的 标 准 应 在 坚 持 全 面 性 的 基 础 上, 突 出 重 点, 选 择 由 代 表 性 的 定 性 指 标 和 定 量 指 标 作 为 评 价 标 准, 评 价 指 标 应 当 简 明 实 用 易 于 操 作 比 如, 对 地 方 党 政 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计, 可 以 将 经 济 社 会 发 展 情 况 重 大 经 济 决 策 情 况 财 政 财 务 收 支 管 理 情 况 政 府 性 债 务 管 理 情 况 土 地 管 理 情 况 国 有 资 产 管 理 情 况 政 府 投 资 项 目 管 理 情 况 环 境 治 理 保 护 情 况 等, / 上 海 审 计 7

8 经济责任审计 纳入评价体系 应注重评价指标 任审计的 12 项主要内容 地方各 部门 国有资产监督管理部门 有 体系的导向性 正确处理经济效益 级政府主要领导干部经济责任审 关主管部门 被审计领导干部及其 与 社 会 效 益 近 期 效 益 与 长 远 效 计的 15 项主要内容 为各级地方 所在单位在审计结果运用中的主 益 局部利益与整体利益的关系 党委与政府主要领导干部经济责 要职责 要建立健全上述各部门 确保总体目标的实现 三是要客 任同步审计内容侧重点的确定提 单位的工作协调机制 把审计监督 观求实的进行审计评价 当前 经 供 了 依 据 目 前 应 探 索 另 外 两 与党管干部 纪律检查 追责问责 济社会发展进程中新生事物层出 类经济责任同步审计内容侧重点 结合起来 把审计结果及整改情况 不穷 审计人员要适应形势和实践 的 选 择 一 是 对 党 政 工 作 部 门 作为考核 任免 奖惩领导干部的 的发展变化 做到依法审计与实事 高等院校等单位党委主要领导与 重要依据 当前 应亟需建立健全 求 是 客 观 公 正 的 统 一 要 根 据 行政主要领导经济责任同步审计 与问责 考核相关的审计成果利用 刘家义审计长提出的 2 个不用 时 各 自 的 审 计 内 容 的 侧 重 点 如 制度机制 倒逼审计成果的利用 5 个统一 15 个凡是 的要求 何确定 比如对高校党委书记与 在问责方面 针对审计发现重大问 在审计中具体问题具体分析 做到 校 长 经 济 责 任 同 步 审 计 笔 者 认 题及整改不力情况 应明确问责的 评价中肯 尤其对审计中发现的 为 对 书 记 的 审 计 内 容 应 侧 重 于 主 体 问 责 的 程 序 和 问 责 的 方 式 一些创新事项 在遵循宪法和基本 重 大 决 策 情 况 高 等 教 育 发 展 规 等 使追责问责落到实处 维护审 法律法规的基础上 要以是否符合 划 制 定 及 完 成 情 况 个 人 廉 政 情 计的威慑力和严肃性 在考核方 中央决定精神和重大改革方向作 况等 对校长的审计内容应侧重 面 中央两办印发的 关于完善审 为定性判断事物的标准 切不可生 于 学 校 发 展 目 标 的 完 成 情 况 财 计制度若干重大问题的框架意见 搬硬套 拿着一些不符合改革发展 政财务收支的真实性 合法性 效 及相关配套文件中 提出把领导干 要求的法规制度作为定性评价的 益 性 重 大 投 资 项 目 建 设 及 管 理 部经济责任审计结果和审计发现 依据 情 况 重 要 事 项 管 理 制 度 的 制 定 问题的整改情况 纳入所在单位领 与 执 行 情 况 对 下 属 单 位 财 政 财 导班子民主生活会及党风廉政建 决 审 计 侧 重 点 难 以 把 握 的 问 题 同步审计内容的确定 应紧紧围绕 务收支情况以及相关经济活动的 设责任制检查考核的内容 作为领 管理监督情况 个人廉政情况等 导班子成员述职述廉 年度考核 领导干部 人员 履行的经济责任 二是对国有及国有控股企业法定 任职考核的重要依据 应抓紧与 展开 根据中央两办 党政主要领 代表人与不担任法定代表人的董 组织人事 纪检监察及相关主管部 导干部和国有企业领导人员经济 事长 总经理 党委书记等企业主 门沟通 形成具体的工作机制和落 责任审计规定 经济责任是指领 要 负 责 人 经 济 责 任 同 步 审 计 时 实办法 推进此项要求落实到位 导干部在任职期间根据其所任职 各自审计内容的侧重点如何确 务 依法对本地区 本部门 系统 定 笔 者 认 为 应 以 国 有 企 业 领 本 单 位 的 财 政 收 支 财 务 收 支 以 导 人 员 经 济 责 任 审 计 的 12 项 内 3. 明确审计的内容和重点 解 及有关经济活动应当履行的职责 容 为 框 架 结 合 企 业 法 人 治 理 结 义务 构 中 对 董 事 长 总 经 理 等 领 导 人 因 此 对 领 导 干 部 人 员 同 步 审 计 的 内 容 应 围 绕 财 政 收 支 员的职责划分 以及组织部门 国 资监管部门对国有及国有控股企 财务收支有关经济活动三方面确 业 领 导 人 员 的 考 核 内 容 来 确 定 定 从 总 体 上 看 同 步 审 计 的 内 同步审计中不同领导人员审计内 容 具 有 同 一 性 但 是 由 于 领 导 干 容的侧重点 部 人员 职责分工不同 审计的 4. 加强审计结果的运用 解决 中央七部委 党政主要领导干部 同步审计优势发挥不充分的问题 中央两办 党政主要领导干部和国 和国有企业领导人员经济责任审 有企业领导人员经济责任审计规 计规定实施细则 同时明确了地 定 明确了纪检监察机关 组织部 方各级党委主要领导干部经济责 门 审计机关 人力资源社会保障 具 体 内 容 也 应 各 有 侧 重 比 如 / 上海审计 作者单位 上海市审计局经 济责任审计处

9 金融审计 张晓鸥 区域性金融风险冲击下 金融审计的路径选择 以上海为例 2013 年 国 家 审 计 署 公 布 的 36 个地方政府本级政府性债务 保不发生区域性的金融风险 仍是 联动性和自我增强的传播特性 个 一个极大的挑战和考验 别或部分机构的微观性金融风险 审计结果 显示 部分地方政府的 此外 根据 中华人民共和国 可能会在某一区域突现并逐渐累 整体债务负担仍然较重 从而引起 国民经济和社会发展第十二个五 积 传播 扩散 形成区域性金融风 了 有 关 区 域 性 金 融 风 险 的 讨 论 年规划纲要 要求 加快上海国际 险 一旦区域性金融突破可控边 2014 年 国际外汇市场发生震荡 经济 金融 航运 贸易中心建设 界 并且形成跨越区域范围的传染 卢布暴跌 日元贬值 美元强势回 到 2020 年 基本建成与中国经济 途径 就可能导致整体性的金融动 归 石油等大宗商品价格大跌 中 实力和人民币国际地位相适应的 荡 乃至形成金融危机 也就是宏 国 GDP 增速放缓 有学者担忧一 国际金融中心 在这一背景下 如 观性 系统性的金融风险 些潜在的金融风险会逐渐暴露 如 何看待 评价 防范区域性金融风 综上所述 所谓区域性金融风 房地产市场 地方政府融资平台 险 尤 其 是 上 海 的 区 域 性 金 融 风 险 是指在某一经济区域内的金融 互联网金融等 所以 当前和未来 险 显得极具现实意义 而如何明 体系聚集了较大风险 进而通过其 一个时期内 防控区域性金融风险 确国家金融审计的路径选择 加强 网络和资金链向其他行业传导 演 的任务更加艰巨 早在 2011 年 和完善金融审计 使其在促进区域 变为更大规模的金融风险 温州就爆发了较大范围的民间金 性金融稳定方面如何更好地发挥 融风波 大批老板跑路 民间信用 作用 更是值得每一名审计干部深 2. 区域性金融风险的形成原 因 根据区域性金融风险的概念 崩塌 由此可见 区域性金融风险 入思考 可知 区域性金融风险是中观层面 的爆发早已不是杞人忧天 而是实 的金融风险 是某个经济区域内部 2014 年 12 月召开的中央经济 一 区域性金融风险的概念 及形成原因 要正确看待 评价 防范区域 工作会议也明确指出 我国经济正 性金融风险的 我们需要先识别清 1 宏观层面 一国的宏观金 在向分工更复杂 形态更高级 结 楚区域性金融风险的概念及形成 融政策 金融开放程度和金融监管 构更合理的阶段演化 经济发展进 原因 制度的健全性是形成区域性金融 入新常态 正逐步从高速增长转向 风险的主要宏观因素 这是自上而 中高速增长 经济的发展结构 发 1. 区 域 性 金 融 风 险 的 概 念 根据金融风险的影响范围以及基 展方式 发展动力也都随之发生了 本特征 金融风险体现为不同的层 一般来说 一国的宏观金融政 深刻的变革 在这一新常态背景 级 即宏观性金融风险 区域性金 策是以经济发达地区的情况为参 下 各种不确定 不稳定的因素 以 融风险和微观性金融风险 由于 照物制定的 但是不同的区域 基 及与之相关的各种风险都应受到 金融过程的网络化和金融关系的 于其自身区域经济 发展水平之上 广泛关注 而在金融领域 如何确 广泛渗透性 金融风险具有极强的 的金融产业水平存在较大差异 当 实在在存在 金融产业所面对的金融风险 其形 成原因大致为以下三个层面 下的金融风险 / 上海审计 9

10 金 融 审 计 面 对 某 一 紧 缩 或 扩 张 的 财 政 政 策 时, 较 发 达 的 地 区 可 以 通 过 多 元 化 的 金 融 组 织 金 融 工 具 以 及 较 健 全 的 金 融 市 场 迅 速 调 整 金 融 活 动, 实 现 预 期 目 标 反 之, 金 融 水 平 较 差 的 区 域 则 往 往 无 法 化 解 政 策 带 来 的 影 响, 导 致 金 融 风 险 在 欠 发 达 地 区 形 成 并 累 积 起 来 随 着 加 入 WTO, 我 国 金 融 市 场 也 逐 渐 开 放 金 融 开 放 虽 然 可 以 使 我 国 参 与 到 金 融 全 球 化 的 过 程 中, 享 受 到 全 球 金 融 创 新 和 金 融 发 展 的 带 动 和 辐 射, 带 来 更 多 的 金 融 业 务 机 会, 加 速 金 融 深 化 的 步 伐 但 与 此 同 时, 在 世 界 上 任 何 一 个 国 家 或 地 区 累 积 并 爆 发 的 金 融 风 险 也 不 可 避 免 地 会 沿 着 金 融 开 放 的 链 条 向 其 他 国 家 或 地 区 传 播, 国 内 的 金 融 风 险 也 会 通 过 与 国 际 金 融 风 险 的 叠 加 而 放 大 国 际 资 本 也 通 过 各 种 渠 道 进 入 到 国 内 的 金 融 市 场, 一 些 难 以 甄 别 的 以 套 利 为 目 的 的 短 期 行 为, 也 会 给 国 内 的 金 融 市 场 带 来 较 大 的 冲 击, 甚 至 形 成 金 融 动 荡 亚 洲 金 融 危 机 和 美 国 次 贷 危 机 的 经 验 都 告 诉 我 们, 一 些 国 家 受 到 严 重 金 融 冲 击 的 原 因 主 要 还 在 于 这 些 国 家 金 融 机 构 风 险 管 理 水 平 的 欠 缺 和 金 融 监 管 制 度 的 不 够 健 全 金 融 监 管 是 防 止 个 体 性 危 机 产 生 及 传 播 的 必 要 手 段, 从 某 种 意 义 上 说, 金 融 监 管 是 金 融 安 全 的 外 在 保 护 措 施 美 国 金 融 专 家 鲁 撒 基 斯 就 曾 提 出, 金 融 监 管 的 发 展 与 其 说 是 导 因 于 政 府 对 银 行 健 康 发 展 的 期 望, 倒 不 如 说 是 主 要 导 因 于 金 融 危 机 而 致 (2) 中 观 层 面 : 地 方 政 府 对 金 融 活 动 的 干 预 以 及 经 济 关 联 密 切 的 区 域 之 间 传 播 扩 散 是 诱 发 区 域 性 金 融 风 险 的 重 要 因 素, 这 是 横 向 的 金 融 风 险 地 方 政 府 在 地 方 利 益 的 驱 动 下 干 预 金 融 活 动, 导 致 了 金 融 财 政 化 的 趋 势, 降 低 了 金 融 资 源 的 使 用 效 率, 使 金 融 组 织 自 身 的 约 束 能 力 和 内 控 能 力 得 不 到 有 效 的 发 挥 和 提 高 与 此 同 时, 政 府 干 预 金 融 活 动 形 成 区 域 性 金 融 运 行 的 封 闭 化 和 区 域 间 的 产 业 同 构 化 弊 端, 增 大 了 金 融 产 业 的 经 营 风 险, 也 影 响 了 宏 观 调 控 目 标 的 实 现 当 区 域 内 的 金 融 组 织 与 地 方 政 府 之 间 形 成 难 以 分 割 的 关 联 网 络 时, 地 方 政 府 就 自 然 地 承 担 了 隐 含 的 担 保 责 任 区 域 内 的 金 融 组 织 因 这 层 担 保 关 系 的 存 在, 会 无 所 顾 忌 地 涉 足 高 风 险 投 资 项 目, 使 大 量 银 行 资 产 的 风 险 越 来 越 大, 并 且 还 会 使 人 们 对 经 济 的 发 展 产 生 过 于 乐 观 的 预 期, 地 方 政 府 也 会 不 停 上 马 各 类 项 目, 如 此 循 环, 产 生 过 度 借 贷 综 合 症, 甚 至 造 成 信 贷 资 源 浪 费, 恶 化 区 域 性 资 金 短 缺 状 况, 延 误 区 域 经 济 发 展 时 机 区 域 间 的 资 金 流 动 会 形 成 区 域 性 金 融 风 险, 是 由 于 不 同 区 域 之 间 的 投 资 环 境 差 异 较 大, 以 追 逐 较 高 回 报 率 为 目 的 的 资 金 或 资 本 通 过 金 融 市 场 进 行 跨 区 域 流 动, 特 别 是 随 着 金 融 产 业 的 发 展, 金 融 市 场 工 具 日 益 完 善, 金 融 主 导 型 的 资 金 流 动 逐 渐 取 代 了 财 政 主 导 型 的 资 金 流 动, 这 种 转 变 加 剧 了 经 济 关 系 密 切 且 存 在 梯 度 差 的 区 域 间 的 资 金 非 平 衡 流 动, 扩 大 了 资 金 流 出 区 域 的 资 金 缺 口, 并 伴 随 此 频 繁 流 动 形 成 的 债 务 链 条, 也 是 横 向 金 融 风 险 的 传 播 途 径 (3) 微 观 层 面 : 金 融 产 业 的 内 控 机 制 金 融 市 场 的 健 全 性 以 及 金 融 从 业 人 员 水 平 等 是 微 观 性 的 金 融 风 险, 是 自 下 而 上 的 金 融 风 险 金 融 产 业 的 内 控 机 制, 是 指 金 融 产 业 内 部 克 服 金 融 脆 弱 性, 保 值 增 值 金 融 资 产 和 支 付 能 力 的 机 制 建 立 并 完 善 内 部 监 督 决 策 管 理 经 营 等 内 控 机 制, 是 当 下 每 家 金 融 机 构 的 首 要 任 务 之 一, 是 其 完 善 业 务 流 程 防 控 金 融 风 险 防 止 金 融 舞 弊 的 必 要 手 段 之 一 金 融 市 场 的 健 全 性, 是 指 区 域 内 所 有 的 金 融 机 构 能 够 充 分 利 用 货 币 市 场 和 资 本 市 场 资 源, 获 得 长 短 期 的 资 金 融 通, 减 少 发 生 信 用 风 险 流 动 性 风 险 以 及 经 营 风 险 的 可 能 健 全 的 金 融 市 场 包 含 了 上 述 金 融 活 动 的 规 范 性 约 束 和 监 督 监 控 机 制, 能 有 效 避 免 违 规 金 融 业 务 的 发 生, 也 能 遏 制 由 此 关 联 并 通 过 金 融 市 场 传 播 或 叠 加 的 金 融 风 险 金 融 市 场 从 产 品 设 计 到 业 务 操 作, 都 离 不 开 金 融 从 业 人 员 参 与 其 中, 如 果 管 理 人 员 的 管 理 水 平 决 策 水 平, 以 及 项 目 审 查 人 员 的 风 险 意 识 风 险 防 范 等 能 力 不 足, 就 足 以 造 成 金 融 机 构 的 金 融 风 险, 甚 至 引 发 区 域 性 的 金 融 风 险 上 述 三 个 层 面 的 金 融 风 险 的 存 在 均 源 自 于 金 融 的 本 质 属 性, 贯 穿 于 金 融 过 程 的 始 终, 无 法 消 除 但 是 金 融 风 险 在 某 种 程 度 上 具 有 可 预 见 性, 因 而 具 备 了 一 定 程 度 的 可 控 性, 其 程 度 的 大 小 则 取 决 于 该 市 场 的 机 制 健 全 程 度 范 围 和 容 量, 以 及 监 管 制 度 的 有 效 性 等 二 上 海 区 域 性 金 融 风 险 分 析 从 上 述 区 域 性 金 融 风 险 的 概 念 和 形 成 原 因 可 以 看 出, 区 域 性 金 融 风 险 的 形 成 原 因 是 多 方 面 的, 那 么 上 海 当 前 和 未 来 一 定 阶 段 的 区 域 性 金 融 风 险 主 要 集 中 在 哪 几 方 面 呢? 1. 第 三 产 业 为 主 带 来 的 风 险 根 据 上 海 市 统 计 局 2015 年 公 布 的 上 海 统 计 年 鉴 显 示, 第 三 产 业 占 上 海 市 生 产 总 值 的 比 重 由 2001 年 的 52.38% 已 经 上 升 到 了 2014 年 的 64.82%, 由 此 可 见, 上 海 整 体 经 济 / 上 海 审 计

11 金 融 审 计 呈 现 轻 资 产 化 特 征, 制 造 业 占 比 较 小, 且 金 融 业 和 房 地 产 业 的 生 产 总 值 占 第 三 产 业 的 比 重 为 32.28% 自 2010 年 1 月 起 的 几 年 间, 国 家 陆 续 颁 布 了 国 十 一 条 国 十 条 国 八 条 新 国 五 条 等 政 策, 几 年 的 紧 缩 政 策 后,2015 年 3 月 31 日 五 部 门 和 央 行 同 时 解 冻, 实 施 较 宽 松 的 房 贷 政 策, 仅 一 年 时 间, 上 海 市 的 新 建 商 品 房 价 格 同 比 上 涨 高 达 30.5%, 二 手 住 宅 价 格 指 数 同 比 上 涨 高 达 27.8% 为 了 遏 止 此 拨 疯 涨, 上 海 于 3 月 25 日 颁 布 并 立 即 执 行 了 史 上 最 严 的 房 地 产 调 控 政 策 此 外, 根 据 南 开 大 学 发 布 全 新 成 果 中 国 城 市 家 庭 住 房 消 费 调 查 报 告 (2015), 按 住 房 价 格 风 险 指 数 对 全 国 70 个 城 市 近 五 年 的 住 房 价 格 风 险 进 行 了 评 估, 显 示 2015 年, 住 房 价 格 风 险 排 行 前 10 名 的 城 市 中, 上 海 排 第 三 而 当 下, 银 行 的 信 贷 资 产 主 要 以 房 产 为 第 一 和 第 二 还 款 来 源, 各 家 金 融 机 构 的 资 产 组 成 中 房 产 也 占 大 部 分, 再 加 上 房 地 产 业 的 发 展, 暂 居 高 位 的 房 产 价 格 一 旦 发 生 剧 烈 波 动, 会 给 金 融 市 场 带 来 不 可 估 量 的 风 险 此 外, 上 述 资 产 因 处 置 不 易, 也 会 给 金 融 机 构 的 流 动 性 带 来 极 大 的 风 险 伴 随 着 各 类 金 融 创 新 和 衍 生 品 的 发 展, 上 海 的 金 融 市 场 逐 渐 与 国 际 接 轨, 并 具 有 了 业 务 资 金 规 模 大, 审 查 时 效 短 等 特 点, 再 加 上 杠 杆 效 应 和 蝴 蝶 效 应 的 作 用, 一 旦 因 为 某 家 金 融 机 构 内 控 制 度 不 健 全, 存 在 过 渡 投 机 或 者 违 规 操 作, 一 些 即 便 是 较 低 风 险 的 业 务 也 能 演 变 成 高 风 险 业 务, 可 能 给 多 家 金 融 机 构 带 来 不 可 估 量 的 损 失, 甚 至 引 发 区 域 性 的 金 融 风 险 美 国 的 次 贷 危 机 正 是 在 次 级 按 揭 贷 款 业 务 发 展 时, 由 于 监 管 缺 失, 华 尔 街 投 机 者 钻 制 度 的 空 子, 弄 虚 作 假, 欺 骗 大 众, 因 而 引 起 次 级 抵 押 贷 款 机 构 破 产 投 资 基 金 被 迫 关 闭 股 市 剧 烈 震 荡 等 这 一 场 难 以 想 象 的 金 融 风 暴 2. 互 联 网 金 融 发 展 带 来 的 风 险 近 些 年, 伴 随 着 网 络 技 术 的 发 展 以 及 电 子 商 务 社 交 平 台 等 的 普 及, 互 联 网 金 融 也 随 之 发 生 了 巨 大 的 变 化, 其 热 潮 席 卷 全 国 作 为 一 种 新 兴 的 金 融 模 式, 互 联 网 金 融 通 过 更 丰 富 的 产 品 更 细 致 的 服 务 更 低 廉 的 成 本, 弥 补 了 传 统 金 融 业 的 不 足, 有 效 提 升 了 金 融 市 场 的 整 体 效 率 便 捷 度 和 活 跃 度 当 下, 国 内 互 联 网 金 融 主 要 有 三 种 业 务 模 式 : 第 三 方 支 付 是 指 具 备 一 定 资 质 的 独 立 机 构 通 过 与 商 业 银 行 合 作, 提 供 支 付 结 算 接 口 交 易 平 台, 其 运 营 模 式 主 要 为 : 一 是 以 支 付 宝 财 付 通 为 首 的 互 联 网 支 付 企 业, 以 在 线 支 付 为 主, 捆 绑 大 型 电 子 商 务 网 站 ; 二 是 以 银 联 商 务 快 钱 汇 付 天 下 等 为 首 的 金 融 性 支 付 企 业, 侧 重 行 业 需 求 和 开 拓 行 业 应 用 ; 三 是 以 非 金 融 机 构 的 第 三 方 支 付 公 司 作 为 信 用 中 介, 类 似 银 联 商 务 拉 卡 拉 等 这 类 手 机 刷 卡 器 金 融 产 品 销 售 伴 随 着 网 络 银 行 手 机 银 行 的 普 及, 各 类 金 融 理 财 产 品 的 销 售 不 仅 仅 局 限 于 柜 台, 更 多 地 依 托 于 网 络, 它 比 传 统 的 销 售 模 式 具 有 产 品 种 类 多 市 场 反 应 快 客 户 体 验 及 时 交 易 便 捷 等 优 势 网 络 借 贷 主 要 运 行 模 式 有 两 种, 一 是 电 子 商 务 公 司 发 放 的 网 络 小 额 信 贷, 如 京 东 商 场 阿 里 小 贷 等 ; 另 一 种 是 利 用 网 络 平 台 的 P2P 网 络 借 贷, 网 站 只 充 当 一 个 交 易 媒 介, 不 参 与 借 贷 业 务 本 身 快 速 的 互 联 网 金 融 发 展 在 带 来 了 便 捷 的 同 时, 不 仅 可 能 影 响 宏 观 调 控 的 政 策 效 果, 也 带 来 了 较 大 的 经 营 风 险 隐 患 和 法 律 监 管 缺 失 等 问 题 首 先, 当 前 涉 及 互 联 网 金 融 的 法 律 法 规 和 监 管 体 系 还 不 健 全, 如 上 述 三 种 主 要 业 务 模 式 中 目 前 只 有 第 三 方 支 付 纳 入 了 中 国 人 民 银 行 的 监 管 体 系, 出 台 了 非 金 融 机 构 支 付 服 务 管 理 办 法 及 实 施 细 则 ; 而 网 销 金 融 产 品 存 在 着 无 序 竞 争 误 导 宣 传 等 影 响 互 联 网 金 融 健 康 发 展 的 现 象, 但 由 于 监 管 边 界 不 清, 存 在 一 定 监 管 空 白 ; 更 有 甚 者, 网 络 借 贷 中 的 P2P 网 络 借 贷 更 是 处 于 无 法 可 依 的 状 态, 且 其 并 未 被 央 行 统 计 进 入 社 会 融 资 总 额, 可 能 影 响 政 策 判 断 2015 年 12 月, 单 日 7 日 30 日 累 计 的 成 交 额 已 经 跃 居 网 贷 行 业 第 一 名 的 e 租 宝 涉 嫌 非 法 集 资 虚 构 项 目 挪 用 客 户 资 金 等 罪 名 被 立 案 调 查, 涉 及 资 金 500 多 亿 元, 受 害 投 资 人 遍 布 全 国 31 个 省 市 自 治 区, 进 而 引 发 了 P2P 行 业 的 市 场 恐 慌 此 外, 互 联 网 金 融 潜 藏 着 巨 大 的 客 户 资 金 和 信 息 资 料 安 全 隐 患 一 是 一 些 帐 户 监 管 银 行 在 对 申 购 和 赎 回 资 金 采 取 轧 差 清 算 模 式 中, 未 能 对 相 关 明 细 数 据 进 行 说 明, 无 法 对 其 进 行 有 效 监 督 ; 部 分 P2P 网 络 借 贷 平 台 由 于 缺 乏 对 借 贷 资 金 的 托 管 和 监 控 手 段, 自 有 资 金 和 客 户 资 金 未 能 实 现 有 效 隔 离, 导 致 挪 用 客 户 资 金 等 违 规 行 为 时 有 发 生 二 是 互 联 网 金 融 业 务 中, 客 户 资 金 划 转 均 通 过 网 络 完 成, 但 部 分 公 司 重 业 务 发 展, 轻 安 全 管 理, 大 量 客 户 信 息 和 资 金 存 在 丢 失 和 泄 露 的 隐 患, 一 定 程 度 上 为 犯 罪 分 子 实 施 非 法 集 资 信 用 卡 诈 骗 等 提 供 了 便 利 3. 地 方 政 府 的 债 务 清 偿 的 风 险 根 据 2014 年 上 海 市 政 府 性 债 务 审 计 结 果, 截 至 2013 年 6 月 底, 上 海 市 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 亿 元, 负 有 担 保 责 / 上 海 审 计 11

12 金 融 审 计 任 的 债 务 亿 元, 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 债 务 亿 元 上 述 债 务 从 政 府 层 级 上 看, 市 级 区 县 级 乡 镇 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 合 计 亿 元, 比 2010 年 底 增 加 亿 元, 年 均 增 长 率 为 16.05%, 增 长 速 度 较 快 从 债 务 资 金 来 源 看, 银 行 贷 款 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 主 要 来 源, 为 亿 元, 占 债 务 总 额 的 71.31%, 由 此 可 见, 银 行 信 贷 规 模 庞 大, 而 其 中 大 部 分 的 抵 押 物 均 为 房 产 土 地, 皆 会 因 未 来 房 地 产 市 场 价 格 波 动 产 生 不 可 估 量 的 金 融 风 险 从 举 债 主 体 上 看, 融 资 平 台 公 司 政 府 部 门 和 机 构 国 有 独 资 或 控 股 企 业 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 主 要 举 借 主 体, 分 别 为 亿 元 亿 元 亿 元, 占 债 务 总 额 的 33.24% 21.28% 16.98%, 如 此 巨 大 的 规 模 会 是 上 海 金 融 改 革 中 比 较 难 以 推 进 的 一 部 分 4. 产 能 过 剩 行 业 的 债 务 风 险 产 能 过 剩 在 中 国 并 非 是 个 新 问 题, 早 在 2004 年 以 来, 抑 制 产 能 过 剩 一 直 是 官 方 宏 观 调 控 的 一 项 重 要 内 容 值 得 关 注 的 是, 除 了 钢 铁 水 泥 煤 炭 等 传 统 行 业 外, 一 些 新 兴 行 业 或 发 展 势 头 正 猛 的 行 业 也 被 列 入 了 黑 名 单, 如 光 伏 风 电 造 船 石 化 产 业 和 房 地 产 行 业 等 产 能 过 剩 问 题 的 产 生, 主 要 归 结 于 地 方 政 府 的 盲 目 规 划 事 实 上 目 前 过 剩 的 一 些 行 业 曾 经 是 暴 利 行 业 ( 如 光 伏 ), 于 是 地 方 政 府 在 热 衷 追 求 GDP 和 税 收 的 冲 动 之 下, 通 过 低 地 价 甚 至 零 地 价 供 地 税 收 减 免 财 政 补 贴 信 贷 扶 持 等 方 式 招 商 引 资, 违 规 审 批 甚 至 主 动 帮 助 企 业 开 路 条 拿 批 文 未 批 先 建 边 批 边 建, 吸 引 企 业 大 量 布 局, 产 能 严 重 超 过 了 市 场 消 化 能 力 再 加 上 在 上 一 轮 信 贷 扩 张 大 潮 中, 一 些 产 业 虽 然 已 经 严 重 过 剩, 但 是 由 于 项 目 有 地 方 政 府 隐 性 担 保, 银 行 在 追 求 业 绩 的 驱 使 下, 大 量 信 贷 流 入 了 这 些 行 业 经 济 的 萎 靡 和 市 场 需 求 不 振, 使 整 体 经 济 形 势 疲 弱, 企 业 难 以 收 回 投 资 并 陷 入 价 格 战 的 恶 性 竞 争 上 海 虽 然 是 以 第 三 产 业 为 主, 但 上 述 产 能 过 剩 行 业 也 多 有 存 在, 尤 其 是 房 地 产 行 业 2015 年 全 年 完 成 房 地 产 开 发 投 资 亿 元, 比 上 年 增 长 8.2% 商 品 房 施 工 面 积 万 平 方 米, 增 长 2.8%; 竣 工 面 积 万 平 方 米, 增 长 14.4% 商 品 房 销 售 面 积 万 平 方 米, 增 长 16.6% 房 地 产 市 场 若 低 迷, 或 出 现 深 度 调 整, 最 直 接 的 影 响 就 是 导 致 商 业 银 行 不 良 贷 款 率 上 升 抵 押 品 的 价 值 降 低 和 房 地 产 市 场 再 投 资 增 速 放 缓 地 方 政 府 土 地 出 让 金 规 模 锐 减 偿 债 能 力 下 降, 这 在 2015 年 重 点 清 理 地 方 政 府 债 务 的 背 景 下, 风 险 叠 加 效 应 会 更 加 明 显, 应 高 度 重 视 银 监 会 最 新 数 据 显 示,2015 年 四 季 度 末 我 国 商 业 银 行 不 良 贷 款 余 额 亿 元, 较 上 季 末 增 加 881 亿 元 ; 商 业 银 行 不 良 贷 款 率 1.67%, 较 上 季 度 末 上 升 0.08 个 百 分 点,, 这 也 是 上 述 区 域 性 金 融 风 险 在 银 行 业 金 融 机 构 和 商 业 银 行 的 集 中 体 现, 因 其 不 良 贷 款 的 产 生 大 都 与 地 方 政 府 债 务 房 地 产 市 场 波 动 等 密 切 相 关 三 国 家 审 计 的 路 径 选 择 近 几 年, 在 面 对 区 域 性 金 融 风 险 的 到 来 时, 中 央 及 有 关 部 门 都 非 常 重 视, 各 地 已 经 出 台 了 多 方 面 的 措 施, 如 温 州 设 立 金 融 综 合 改 革 试 验 区 山 东 制 定 民 间 融 资 机 构 监 督 管 理 暂 行 办 法 等 但 从 上 述 区 域 性 金 融 风 险 的 分 析 中 我 们 不 难 看 出, 在 当 前 金 融 改 革 创 新 浪 潮 中, 随 着 金 融 业 的 深 化 发 展, 现 有 的 分 业 监 管 体 制 已 经 难 以 适 应 当 下 各 类 金 融 业 务 逐 渐 趋 于 混 业 经 营 发 展 这 一 趋 势 带 来 的 风 险, 而 国 家 审 计 由 于 具 有 独 立 性 强 和 综 合 性 高 的 特 征, 能 在 当 下 和 未 来 一 段 时 间 内 发 挥 更 大 的 作 用 国 家 审 计 对 金 融 方 面 的 审 计 对 象 不 仅 包 括 占 据 我 国 金 融 市 场 主 体 地 位 的 银 行 证 券 保 险 等 机 构, 也 包 括 中 国 人 民 银 行 证 券 交 易 所 外 汇 交 易 中 心 等, 即 对 金 融 市 场 的 主 要 参 与 者 与 监 管 者 都 有 法 定 的 监 督 权 限, 因 而 能 够 站 在 整 个 经 济 与 金 融 市 场 全 局 的 高 度, 考 虑 顶 层 设 计, 及 时 反 映 机 制 体 制 中 存 在 的 问 题, 并 向 有 关 部 门 提 出 监 管 建 议 为 了 更 好 地 履 行 审 计 监 督 职 能, 有 效 发 挥 预 防 和 抵 御 功 能, 国 家 审 计 在 面 对 区 域 性 金 融 审 计 的 冲 击 时, 应 明 确 路 径 选 择, 更 好 地 发 挥 作 用 : 1. 创 新 金 融 审 计 组 织 模 式 针 对 金 融 相 关 行 业 信 息 化 程 度 高 数 据 量 大 且 集 中 的 特 点, 国 家 金 融 审 计 需 要 加 强 数 字 化 审 计 平 台 建 设, 探 索 实 施 以 总 部 审 计 为 龙 头 以 资 金 流 为 导 向 以 特 殊 业 务 为 抓 手 的 审 计 组 织 模 式, 运 用 大 数 据 云 计 算 技 术, 通 过 便 捷 的 审 计 接 口, 改 事 后 和 有 限 的 审 计 为 持 续 性 审 计, 以 解 决 审 计 结 果 与 经 济 活 动 的 时 差 问 题, 能 更 有 效 地 对 有 关 企 业 进 行 监 管, 更 早 地 准 确 锁 定 和 揭 示 风 险 区 域 风 险 机 构 风 险 业 务 风 险 资 金 等 2. 不 断 拓 展 金 融 审 计 对 象 和 范 围 伴 随 着 金 融 业 日 新 月 异 地 发 展, 国 家 审 计 在 对 传 统 金 融 企 业 和 业 务 展 开 常 规 审 计 的 同 时, 也 不 能 圈 地 为 牢, 应 与 时 俱 进, 不 断 了 解 和 学 习 新 兴 行 业 新 兴 业 务 新 兴 产 品, 关 注 其 中 的 业 务 流 程 和 风 险 点, 不 断 拓 展 审 计 的 对 象 和 范 / 上 海 审 计

13 金 融 审 计 围, 关 注 交 叉 性 金 融 业 务 和 新 型 金 融 工 具 快 速 发 展 的 新 动 向 3. 改 进 完 善 审 计 工 作 方 法 传 统 的 国 家 审 计 大 多 是 事 后 审 计, 但 随 着 区 域 性 金 融 风 险 爆 发 的 速 度 和 危 险 性 的 上 升, 国 家 审 计 要 逐 渐 改 变, 综 合 运 用 常 规 审 计 跟 踪 审 计 审 计 调 查 和 专 题 调 研 等 方 式 方 法, 通 过 多 视 角 分 析 多 专 业 融 合 等 手 段, 逐 步 转 向 同 步 监 督, 及 时 揭 示 P2P 网 络 借 贷 等 易 爆 发 风 险 业 务 的 风 险 点 及 不 规 范 操 作, 在 金 融 创 新 中 加 强 风 险 隐 患 的 揭 示 和 防 范 4. 掌 握 并 运 用 新 兴 审 计 工 具 及 手 段 随 着 大 数 据 时 代 的 来 临, 金 融 审 计 也 从 对 传 统 纸 质 媒 介 的 审 计 时 代 向 数 据 式 信 息 审 计 时 代 过 渡 金 融 审 计 受 大 数 据 影 响, 重 新 进 行 了 组 织 流 程 再 造, 通 过 对 国 有 金 融 机 构 与 相 关 社 会 组 织 信 息 系 统 的 审 计, 不 仅 可 以 发 现 其 安 全 隐 患, 推 进 信 息 系 统 的 建 设, 还 能 通 过 对 各 国 有 金 融 机 构 与 社 会 组 织 信 息 系 统 的 对 比 分 析 信 息 关 联, 发 现 可 疑 业 务, 更 有 效 地 实 施 审 计 监 督 5. 提 高 审 计 人 员 业 务 能 力 审 计 是 一 个 融 合 了 多 行 业 知 识 的 职 业, 要 成 为 一 名 合 格 的 国 家 审 计 干 部, 除 了 要 掌 握 财 务 相 关 知 识 等 看 家 本 领 外, 还 要 根 据 各 个 被 审 计 单 位 的 特 色 学 习 掌 握 各 个 行 业 相 关 知 识 而 作 为 一 名 从 事 金 融 审 计 的 干 部, 由 于 金 融 企 业 的 不 断 创 新, 在 学 习 新 业 务 了 解 新 产 品 等 方 面 的 要 求 更 是 高 中 之 高 为 了 实 现 同 步 持 续 性 审 计, 审 计 人 员 在 承 担 日 常 审 计 工 作 的 同 时, 要 随 时 关 注 金 融 市 场 变 革 并 坚 持 不 断 学 习, 还 要 掌 握 运 用 信 息 系 统 等 新 兴 审 计 工 具 的 能 力, 才 能 在 审 计 工 作 中 发 挥 最 大 的 作 用 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 金 融 审 计 处 ) ( 上 接 第 5 页 ) 院 常 务 会 议 时, 要 求 各 部 门 一 把 手 是 审 计 整 改 的 第 一 责 任 人, 要 列 出 整 改 任 务 清 单, 排 出 时 间 表, 实 行 对 账 销 号, 在 规 定 时 间 内 向 国 务 院 报 告 整 改 情 况, 并 在 向 全 国 人 大 报 告 后 对 社 会 公 布 ; 要 通 过 整 改 促 进 稳 增 长 调 结 构 ; 要 着 力 构 建 长 效 机 制 一 是 在 区 县 经 济 责 任 审 计 中, 积 极 推 行 审 计 结 果 公 告 制 度, 进 一 步 扩 大 审 计 影 响 实 行 审 计 结 果 公 告 制 度, 是 加 强 民 主 法 制 建 设, 推 进 依 法 行 政 的 必 然 要 求, 也 是 依 法 履 行 审 计 监 督 职 责, 提 高 审 计 质 量 的 重 要 举 措 审 计 机 关 应 当 抓 住 当 前 的 有 利 时 机, 积 极 推 动 审 计 监 督 公 开 化 进 程 要 以 审 计 工 作 报 告 为 平 台, 逐 步 加 大 审 计 结 果 公 告 力 度, 不 仅 要 公 告 审 计 发 现 的 主 要 问 题, 而 且 也 要 公 告 有 关 部 门 单 位 的 整 改 落 实 情 况, 将 审 计 监 督 与 社 会 监 督 舆 论 监 督 有 机 结 合 起 来, 特 别 是 对 那 些 屡 审 屡 犯 的 问 题 要 进 行 曝 光, 推 动 有 关 部 门 单 位 认 真 抓 好 审 计 查 出 问 题 的 整 改, 进 一 步 树 立 审 计 权 威, 扩 大 审 计 影 响 二 是 实 行 被 审 计 单 位 落 实 执 行 审 计 决 定 情 况 及 时 反 馈 制 度 和 审 计 机 关 对 被 审 计 单 位 整 改 成 效 评 估 制 度, 通 过 加 大 审 计 回 访 力 度 实 行 整 改 情 况 跟 踪 查 询 探 索 建 立 问 责 追 究 等 措 施, 从 制 度 上 强 化 区 县 党 政 领 导 干 部 落 实 整 改 问 题 的 主 动 性 和 自 觉 性 三 是 强 调 问 责 机 制, 即 落 实 审 计 整 改 工 作 的 责 任 主 体, 明 确 审 计 整 改 工 作 的 问 责 制 度, 提 高 被 审 计 单 位 整 改 的 主 动 性 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 实 施 条 例 规 定, 被 审 计 单 位 应 当 按 照 审 计 机 关 规 定 的 期 限 和 要 求 执 行 审 计 决 定, 被 审 计 单 位 不 执 行 审 计 决 定 的, 审 计 机 关 应 当 责 令 限 期 执 行 ; 逾 期 仍 不 执 行 的, 审 计 机 关 可 以 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行, 建 议 有 关 主 管 机 关 单 位 对 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 直 接 责 任 人 员 给 予 处 分 这 一 条 款 以 行 政 法 规 的 方 式 明 确 了 被 审 计 单 位 是 落 实 审 计 整 改 的 责 任 主 体, 同 时 明 确 了 审 计 整 改 的 问 责 制 度 此 外, 一 些 省 级 政 府 制 定 的 关 于 进 一 步 加 强 审 计 整 改 工 作 的 意 见 或 办 法, 也 明 确 了 被 审 计 单 位 的 主 要 负 责 人 是 落 实 审 计 整 改 工 作 的 第 一 责 任 人, 组 织 人 事 部 门 和 其 他 有 人 事 任 免 权 奖 惩 考 核 权 的 有 关 主 管 部 门, 把 审 计 整 改 情 况 作 为 评 价 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 考 察 任 用 干 部 和 考 核 部 门 年 度 工 作 的 内 容 之 一 四 是 实 行 审 计 整 改 情 况 通 告 通 报 制 度, 增 强 区 县 党 政 领 导 落 实 执 行 审 计 决 定 和 意 见 建 议 的 外 在 制 约 力 在 披 露 被 审 计 单 位 对 审 计 查 出 违 纪 违 规 问 题 整 改 落 实 情 况 的 基 础 上, 探 索 实 行 对 一 些 较 为 敏 感 问 题 发 审 计 建 议 书 向 政 府 领 导 上 报 信 息 要 情 不 定 期 召 开 审 计 整 改 情 况 通 报 会 等 方 式, 在 一 定 范 围 内 通 告 被 审 计 单 位 落 实 执 行 审 计 决 定 和 意 见 建 议 情 况, 从 管 理 措 施 上 督 促 党 政 领 导 进 行 审 计 整 改 真 正 做 到 促 进 改 革, 服 务 发 展, 把 好 事 做 好! ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 综 合 计 划 处 ) / 上 海 审 计 13

14 资 源 环 境 审 计 周 晓 菁 资 源 环 境 审 计 在 生 态 文 明 建 设 中 发 挥 的 作 用 一 资 源 环 境 审 计 概 述 资 源 环 境 审 计 是 审 计 组 织 在 社 会 经 济 可 持 续 发 展 理 论 指 导 下, 对 被 审 计 单 位 资 源 环 境 会 计 披 露 的 信 息 进 行 真 实 性 合 法 性 的 验 证, 是 披 露 其 资 源 环 境 状 况 及 环 境 经 济 责 任 鉴 证 的 特 殊 审 计, 是 环 境 科 学 与 审 计 实 务 交 叉 渗 透 而 形 成 的 一 门 审 计 工 作 实 际 应 用 学 科 我 国 资 源 环 境 审 计 大 致 经 历 了 三 个 发 展 阶 段 第 一 阶 段 :1983 年 至 1997 年 这 个 阶 段 没 有 明 确 提 出 环 境 审 计 的 概 念, 主 要 围 绕 各 类 环 境 保 护 资 金 和 项 目 展 开 审 计 第 二 阶 段 :1998 年 至 2002 年 1998 年 审 计 署 成 立 了 农 业 与 资 源 环 保 审 计 司, 明 确 了 环 境 审 计 职 能, 各 地 方 审 计 机 关 也 陆 续 成 立 了 相 应 资 源 环 境 审 计 部 门 期 间, 审 计 署 主 要 从 促 进 环 境 污 染 治 理 和 促 进 生 态 环 境 保 护 两 个 方 面, 组 织 开 展 了 多 项 环 境 审 计 第 三 阶 段 :2003 年 至 今 2003 年 6 月, 审 计 署 成 立 环 境 审 计 协 调 领 导 小 组, 标 志 着 环 境 审 计 成 为 一 项 全 署 性 的 工 作 2009 年 审 计 署 发 布 了 审 计 署 关 于 加 强 资 源 环 境 审 计 工 作 的 意 见, 提 出 了 资 源 环 境 审 计 的 指 导 思 想, 即 深 入 贯 彻 落 实 科 学 发 展 观, 以 促 进 贯 彻 落 实 节 约 资 源 和 保 护 环 境 基 本 国 策 为 目 标, 紧 紧 围 绕 我 国 资 源 环 保 工 作 的 中 心, 积 极 开 展 资 源 环 境 审 计, 维 护 国 家 资 源 环 境 利 益, 防 范 资 源 环 境 风 险, 保 障 国 家 资 源 环 境 安 全, 充 分 发 挥 审 计 在 促 进 资 源 开 发 利 用 管 理 和 生 态 环 境 保 护 中 的 免 疫 系 统 功 能, 指 导 全 国 各 级 审 计 机 关 积 极 开 展 资 源 环 境 审 计 实 践 二 我 国 生 态 文 明 建 设 之 路 的 进 程 新 中 国 成 立 以 来 的 很 长 时 间, 我 们 始 终 追 求 现 代 化 目 标, 以 工 业 为 核 心, 努 力 赶 超 发 达 国 家, 但 因 缺 乏 生 态 环 境 保 护 意 识, 引 发 了 严 重 的 环 境 污 染 1972 年, 中 国 出 席 联 合 国 第 一 次 人 类 环 境 会 议, 收 到 国 际 社 会 环 境 保 护 思 想 的 启 蒙 1973 年, 中 国 召 开 第 一 次 全 国 环 境 保 护 会 议, 标 志 着 中 国 环 境 保 护 意 识 的 觉 醒 1983 年, 第 二 次 全 国 环 境 保 护 会 议 把 环 境 保 护 战 略 提 升 为 基 本 国 策 1992 年, 中 国 出 席 联 合 国 环 境 与 发 展 大 会, 受 到 系 统 的 环 境 教 育, 大 会 提 出 可 持 续 发 展 战 略 中 国 随 后 提 出 了 环 境 保 护 十 大 对 策 和 中 国 21 世 纪 议 程, 可 持 续 发 展 战 略 在 中 国 得 以 被 迅 速 接 受 2007 年, 中 共 十 七 大 提 出 生 态 文 明 战 略, 中 国 生 态 现 代 化 理 论 正 式 形 成 2012 年, 中 共 十 八 大 首 次 单 篇 论 述 生 态 文 明, 把 生 态 文 明 建 设 放 在 突 出 地 位, 融 入 经 济 建 设 政 治 建 设 文 化 建 设 社 会 建 设 各 方 面 和 全 过 程, 并 将 美 丽 中 国 作 为 未 来 生 态 文 明 建 设 的 宏 伟 目 标 2015 年, 国 务 院 出 出 台 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见, 明 确 了 当 前 和 今 后 一 个 时 期 我 国 生 态 文 明 建 设 的 总 体 要 求 主 要 任 务 制 度 体 系 和 保 障 措 施 生 态 文 明 建 设 是 中 国 特 色 社 会 主 义 事 业 的 重 要 内 容, 关 系 人 民 福 祉, 关 乎 民 族 未 来 我 们 不 能 再 以 牺 牲 生 态 环 境 为 代 价 换 取 一 时 的 发 展, 而 必 须 选 择 以 青 山 绿 水 鸟 语 花 香 幽 静 宜 人 为 新 符 号 的 绿 色 可 持 续 发 展 之 路 三 资 源 环 境 审 计 在 生 态 文 明 建 设 中 发 挥 的 作 用 1. 资 源 环 境 审 计 是 推 动 生 态 文 明 建 设 的 重 要 制 度 保 障 在 生 态 文 明 建 设 的 过 程 中, 国 家 根 据 地 域 环 境 资 源 状 况, 制 定 科 学 的 经 济 社 会 发 展 规 划, 调 整 结 构, 出 台 激 励 保 护 生 态 节 能 减 排 的 相 关 政 策, 引 导 企 业 和 公 众 做 好 保 护 生 态 环 境 的 工 作 无 论 多 么 好 的 政 策, 多 么 完 善 的 法 律 体 系, 最 后 只 有 被 有 效 地 付 诸 实 施 才 能 充 分 发 挥 其 作 用 通 过 资 源 环 境 审 计, 可 以 揭 露 生 态 文 明 建 设 中 存 在 的 重 大 问 题 和 潜 在 风 险, 评 价 资 源 开 发 利 用 环 境 保 护 等 方 面 的 经 济 性 效 率 性 和 效 益 性, 充 分 发 挥 国 家 审 计 在 国 家 治 理 中 的 免 疫 系 统 功 能, 为 推 动 生 态 文 明 / 上 海 审 计

15 资源环境审计 建设提供有力保障 根据本市 2015 年资源环境审 例如 在关于本市大气污染防 治财政资金使用管理及绩效情况 制 制约 法治功能 使资源环境审 计为中国梦保驾护航 计工作要点 资源环境审计已与财 的审计调查中 通过重点调查清洁 政审计 金融审计 企业审计 投资 能源替代及工业污染源监管情况 者认为本市在生态文明建设中的 含外资利用 审计 经济责任审计 高污染汽车淘汰政策推进情况 农 难点主要包括以下几方面 一是 等专业审计有机结合起来 实现了 作物秸秆综合利用情况以及扬尘 土地资源有限 城市发展进入紧约 五个结合 构建了 1+5 资源环 污染的治理情况与防控措施等 审 束阶段 二是能源自给率低 矿产 境审计工作新格局 在财政审计 计发现了燃煤 重油 锅炉清洁能 资源严重短缺 三是资源综合利 部门预算执行审计 中 重点关注 源替代计划数量不完整 农作物秸 用水平较低 固体废弃物的处理水 资源环保资金的筹集 分配 和管 秆综合利用政策执行不到位 部分 平和循环利用还有较大潜力 四 理情况 在对领导干部 人员 任 黄标车淘汰财政补贴政策执行不 是跨界污染问题日趋突出 长三角 期经济责任审计中 重点关注环境 严 等 问 题 并 提 出 了 相 关 审 计 建 一体化管理尚未形成 本市各级 责任履行情况 土地资源管理和土 议 审计调查报告 揭示的问题以 审计力量可以针对上述难点问题 地出让收支管理情况 节能减排任 及提出的建议受到相关部门高度 开展各类资源环境审计 如开展土 结 合 本 市 资 源 环 境 形 势 笔 务完成情况等有关事项 并探索自 重视 市环保局和市质量技监局联 地审计 关注土地利用总体规划情 然资源资产离任审计的内容 评价 合修订了 锅炉大气污染物排放标 况 土地出让审批情况 土地开发 指标和审计方法 在金融审计中 准 并加强对区 县环境监测工作 利用情况 土地整治项目实施情况 重点关注金融机构 绿色信贷 政 的监督检查力度 提高污染源监管 等 开展节约能源审计 关注节能 策执行情况和相关金融监管政策 的覆盖面和有效性 资源环境审计 工程项目实施及资金情况 节能惠 的完善情况 在企业审计中 重点 切实维护了人民群众的根本利益 民产品推广情况 循环经济推广情 关 注 万 元 生 产 总 值 综 合 能 耗 污 况等 开展固定废弃物污染防治 染物减排等节能减排指标完成情 3. 资源环境审计是实现中国 梦的重要手段 刘家义审计长曾 况和企业资源环境责任履行情况 经 说 过 传 承 审 计 魂 护 航 中 国 和处理 危险废物处理处置 固体 情况审计 关注生活垃圾分类回收 在投资 含外资利用 审计中 重点 梦 目前 我国生态文明建设水 废弃物源头控制等 开展环境管 关注 建设项目环境保护设计规 平仍滞后于经济社会发展 资源约 理审计 关注环境监测能力建设和 定 执行情况 环境影响评价和 三 束趋紧 环境污染严重 生态系统 工作开展情况 环境排污监控 环 同时 制度执行情况等 退化 发展与人口资源环境之间的 境统计数据真实性等 发挥好资源 2. 资源环境审计是维护人民 根本利益的直接体现 近年来 我 矛盾日益突出 已成为经济社会可 环境审计工作在促进生态文明建 持续发展的重大瓶颈制约 通过 设中的积极作用 国关于饮用水源污染 有毒有害气 资源环境审计 瞄准生态文明建设 体排放 雾霾等环境问题频发 环 中的热点 难点 发挥审计监督 控 作者单位 上海市审计局农 业与资源环保审计处 境问题引起了社会公众的强烈思 考 究竟如何才能打破目前资源有 限与环境污染严重并存的格局 提 高百姓生活环境 维护百姓切身利 益 还百姓绿水青山 资源环境审 计就是一把维护人民根本利益的 利剑 通过资源环境审计 可以深 入揭露违规排放污染物等危害群 众安全和利益的违法行为 促进国 家加强资源环境保护力度 建立健 全相关法律法规制度 防范资源环 境事故发生 改善人民群众生存条 件和环境质量 / 上海审计 15

16 资 源 环 境 审 计 周 雯 波 试 论 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 我 国 正 着 力 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设, 但 农 村 生 态 环 境 面 临 的 污 染 形 势 严 峻 农 业 面 源 污 染 已 成 为 目 前 影 响 农 村 生 态 环 境 质 量 的 重 要 污 染 源, 同 时 也 是 水 污 染 的 一 个 重 要 来 源 习 近 平 总 书 记 指 出, 农 业 发 展 不 仅 要 杜 绝 生 态 环 境 欠 新 账, 而 且 要 逐 步 还 旧 账, 要 打 好 农 业 面 源 污 染 治 理 攻 坚 战 李 克 强 总 理 提 出, 要 坚 决 把 资 源 环 境 恶 化 势 头 压 下 来, 让 透 支 的 资 源 环 境 得 到 休 养 生 息 2015 年 中 央 1 号 文 件 也 对 加 强 农 业 生 态 治 理 做 出 专 门 部 署, 强 调 要 加 强 农 业 面 源 污 染 治 理 农 业 面 源 污 染 防 治 是 一 项 长 期 复 杂 的 工 作, 为 促 进 贯 彻 落 实 国 家 方 针 政 策, 满 足 公 众 对 良 好 生 态 环 境 的 需 求, 审 计 机 关 应 积 极 投 身 于 打 好 农 业 面 源 污 染 防 治 的 攻 坚 战, 在 政 策 执 行 过 程 中 开 展 跟 踪 审 计, 运 用 审 计 跟 进 职 能 提 升 审 计 监 督 效 能 并 发 挥 免 疫 系 统 功 能, 服 务 国 家 加 快 推 进 农 业 生 态 文 明 建 设 一 农 业 面 源 污 染 概 念 和 政 策 1. 农 业 面 源 污 染 概 念 污 染 源 的 分 类 有 多 种, 点 源 和 面 源 的 区 分 主 要 在 于 污 染 源 的 分 布 形 态 和 污 染 的 排 放 形 式 与 点 源 污 染 相 比, 面 源 污 染 的 时 空 范 围 更 广, 不 确 定 性 更 大, 成 分 过 程 更 复 杂, 更 难 以 检 测 控 制 农 业 面 源 污 染 是 相 对 于 工 业 和 城 市 生 活 面 源 污 染 而 言 的, 是 指 在 农 业 生 产 过 程 中 农 药 化 肥 地 膜 等 农 用 物 资 的 不 合 理 和 过 量 使 用, 以 及 秸 秆 畜 禽 粪 便 等 农 业 废 弃 物 的 任 意 排 放, 经 由 农 田 的 地 表 径 流 和 农 田 渗 透 而 造 成 的 水 体 土 壤 大 气 和 生 物 的 污 染 由 于 农 业 生 产 活 动 的 广 泛 性 和 普 遍 性, 加 上 农 业 面 源 污 染 涉 及 范 围 广 隐 蔽 性 强 不 易 监 测 难 以 量 化 控 制 难 度 大, 因 此 农 业 面 源 污 染 的 危 害 日 益 凸 显 目 前, 农 业 面 源 污 染 已 成 为 影 响 农 村 生 态 环 境 质 量 的 重 要 污 染 源, 导 致 耕 地 退 化 农 村 和 农 业 内 部 环 境 恶 化, 影 响 江 河 湖 泊 水 质 饮 水 安 全 大 气 污 染 农 产 品 质 量 与 食 品 安 全 的 主 要 因 素, 尤 其 对 水 环 境 的 污 染 影 响 最 大 2. 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 (1) 国 家 层 面 法 律 法 规 我 国 从 根 本 大 法 宪 法 的 层 面 对 环 境 保 护 污 染 防 治 做 出 了 规 定, 并 将 其 作 为 国 家 的 责 任 以 法 律 形 式 明 确 下 来 其 中 防 治 污 染 包 括 农 业 生 产 引 起 的 面 源 污 染 的 综 合 防 治 环 境 保 护 法 海 洋 环 境 保 护 法 固 体 废 物 污 染 防 治 法 农 业 法 农 产 品 质 量 安 全 法 基 本 农 田 保 护 条 例 和 水 污 染 防 治 法 等 相 关 法 律 也 分 别 规 定 应 控 制 农 业 面 源 污 染 的 各 项 污 染 源, 如 合 理 使 用 化 肥 增 加 使 用 有 机 肥 料 ; 合 规 使 用 农 药 ; 回 收 利 用 农 用 薄 膜 ; 收 集 贮 存 利 用 或 者 处 置 畜 禽 粪 便 等 (2) 地 方 层 面 法 规 制 度 为 有 效 治 理 和 控 制 本 市 郊 区 农 业 面 源 污 染, 加 强 农 村 环 境 保 护 和 建 设, 上 海 市 第 三 轮 (2006 年 年 ) 第 四 轮 (2009 年 年 ) 和 第 五 轮 (2012 年 年 ) 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划 明 确 了 本 市 农 业 源 总 量 减 排 阶 段 目 标, 包 括 氨 氮 排 放 减 量 农 田 秸 秆 资 源 化 综 合 利 用 率 等 具 体 目 标 (3) 最 新 政 策 近 期, 国 家 加 大 对 农 业 污 染 整 治 力 度 2015 年 4 月 中 共 中 央 国 务 院 印 发 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见 中 强 调 全 面 推 进 污 染 防 治, 加 强 农 业 面 源 污 染 防 治, 加 大 种 养 业 特 别 是 规 模 化 畜 禽 养 殖 污 染 防 治 力 度, 科 学 施 用 化 肥 农 药 同 月 农 业 部 印 发 关 于 打 好 农 业 面 源 污 染 防 治 攻 坚 战 的 实 施 意 见 提 出 形 成 全 链 条 全 过 程 全 要 素 的 农 业 面 源 污 染 解 决 方 案, 力 争 到 2020 年 农 业 面 源 污 染 加 剧 的 趋 势 得 到 有 效 遏 制, 实 现 两 减 三 基 本 的 目 标 即 化 肥 农 药 减 量 使 用, 畜 禽 粪 污 农 膜 农 作 物 秸 秆 基 本 得 到 资 源 化 利 用 综 合 循 环 再 利 用 和 无 害 化 处 理 上 海 市 第 六 轮 (2015 年 / 上 海 审 计

17 资 源 环 境 审 计 年 ) 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划 除 明 确 本 市 减 排 目 标 外, 提 出 建 立 资 源 整 合 权 责 明 确 信 息 共 享 的 农 田 土 壤 保 护 评 价 体 系 加 强 农 业 生 产 的 监 管 控 制 二 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 概 念 及 优 势 1. 政 策 跟 踪 审 计 的 概 念 政 策 跟 踪 审 计 作 为 一 种 新 型 审 计 形 式, 在 审 计 介 入 时 间 持 续 时 间 审 计 目 标 和 内 容 组 织 形 式 等 方 面 均 不 同 于 传 统 审 计 政 策 跟 踪 审 计 是 指 审 计 机 关 依 据 有 关 法 律 法 规, 为 促 进 国 家 重 大 政 策 目 标 的 实 现, 在 政 策 的 制 定 执 行 阶 段 介 入, 对 政 策 的 落 实 和 健 全 情 况 做 出 客 观 评 价 的 全 过 程 持 续 性 的 审 计 监 督 活 动 政 策 跟 踪 审 计 从 传 统 的 事 后 评 价 转 为 提 前 介 入 全 过 程 跟 踪 审 计, 有 利 于 及 时 发 现 潜 在 隐 患 并 加 以 处 理, 提 出 改 进 政 策 的 审 计 建 议, 起 到 预 防 揭 示 和 抵 御 作 用, 发 挥 审 计 免 疫 系 统 的 功 能 2. 政 策 跟 踪 审 计 优 势 2011 年, 审 计 署 十 二 五 审 计 工 作 发 展 规 划 中 要 求 加 强 对 水 大 气 土 壤 等 污 染 防 治 情 况 的 审 计, 加 强 对 中 央 重 大 方 针 政 策 和 宏 观 调 控 措 施 贯 彻 落 实 情 况 的 跟 踪 审 计, 促 进 政 令 畅 通, 保 障 各 项 政 策 措 施 落 实 到 位 从 以 往 审 计 的 情 况 来 看, 跟 踪 审 计 在 工 程 建 设 项 目 中 运 用 较 多, 环 境 资 源 项 目 的 跟 踪 审 计 较 少 与 传 统 事 后 审 计 相 比, 开 展 农 业 面 源 污 染 政 策 跟 踪 审 计 有 以 下 几 点 优 势 : (1) 发 挥 提 前 介 入 的 优 势 在 项 目 过 程 中 切 入, 使 审 计 监 督 先 期 发 力, 发 挥 跟 踪 审 计 及 时 同 步 的 优 势 审 查 项 目 合 法 性 真 实 性 规 范 性, 揭 示 农 业 面 源 污 染 防 治 各 项 政 策 执 行 中 弄 虚 作 假 偷 换 概 念 控 制 不 严 过 程 不 科 学 等 问 题 以 促 进 整 改 为 落 点, 从 而 达 到 保 障 政 策 执 行 及 时 完 整 准 确 的 审 计 目 标 (2) 发 挥 预 警 防 范 的 优 势 审 计 机 关 在 局 部 层 面 发 现 的 苗 头 性 倾 向 性 和 潜 伏 性 问 题, 通 过 建 立 预 警 机 制 及 时 在 全 市 层 面 沟 通, 要 求 有 关 部 门 及 时 堵 塞 管 理 漏 洞, 消 除 管 理 隐 患, 完 善 内 控 制 度, 切 实 将 萌 芽 性 风 险 排 解 在 初 始 状 态 (3) 发 挥 灵 活 机 动 的 优 势 对 于 农 业 面 源 污 染 治 理 政 策 实 施 过 程 中, 跟 踪 审 计 能 及 时 发 现 由 于 政 策 本 身 缺 乏 具 体 操 作 细 则 要 求 过 于 超 前 导 致 无 法 落 实 政 策 间 缺 乏 衔 接 难 以 执 行 等 而 产 生 的 问 题, 为 政 府 修 正 政 策 缺 陷, 推 进 政 策 落 实 提 供 参 考, 使 政 策 的 调 整 更 具 灵 活 性 而 非 传 统 审 计 在 事 后 做 出 评 价, 等 到 调 整 后 的 政 策 在 执 行 中 发 挥 效 益 可 能 已 经 滞 后 了 好 几 年 (4) 发 挥 时 效 性 的 优 势 上 海 市 审 计 局 秉 承 开 疆 拓 土 的 精 神 于 2010 年 组 织 实 施 了 对 本 市 2008 年 至 2010 年 农 业 面 源 污 染 治 理 审 计 调 查, 该 项 目 是 资 源 环 境 审 计 领 域 一 项 具 有 开 拓 性 和 前 瞻 性 的 审 计 但 在 审 计 过 程 中 发 现, 由 于 农 业 生 产 活 动 成 果 具 有 时 效 性, 随 着 时 间 的 推 移, 成 果 会 灭 失 因 此 事 后 审 计 无 法 对 其 真 实 性 取 得 最 直 接 最 可 靠 的 审 计 取 证, 只 能 采 取 费 时 费 力 的 审 计 方 法, 效 果 也 不 甚 理 想 政 策 跟 踪 审 计 能 克 服 传 统 审 计 的 缺 点, 对 于 具 有 时 效 性 的 证 据 进 行 客 观 直 接 的 取 证, 大 大 提 升 审 计 效 率 和 效 果 三 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 内 容 农 业 面 源 污 染 防 治 涉 及 面 广 项 目 分 散 经 手 部 门 多 ( 如 涉 及 市 区 两 级 农 业 委 员 会 及 其 下 属 单 位 区 县 级 财 政 局 建 委 水 务 局 环 保 局 等 部 门 镇 级 财 政 所 村 委 会 供 应 商 农 户 等 ), 且 资 金 链 长 单 个 补 贴 项 目 资 金 量 小 而 散 如 果 按 照 传 统 沿 着 资 金 走 的 思 路, 项 目 没 有 行 之 有 效 的 统 一 抓 手, 因 此 需 要 拓 展 审 计 纬 度 根 据 本 市 农 业 面 源 污 染 防 治 重 点 工 作 安 排, 政 策 跟 踪 审 计 可 以 分 为 以 下 内 容 : 1. 定 量 目 标 执 行 情 况 (1) 化 肥 农 药 减 量 根 据 源 头 防 控 过 程 拦 截 末 端 处 理 的 原 则, 农 业 面 源 污 染 要 解 决 的 重 点 首 先 是 化 肥 和 农 药 污 染 问 题, 污 染 防 治 主 要 通 过 推 广 商 品 有 机 肥 测 土 配 方 肥 和 高 效 低 毒 低 残 留 农 药 应 用 等 措 施 使 减 量 达 到 既 定 目 标 政 策 执 行 过 程 中, 审 计 机 关 需 审 核 监 测 化 肥 农 药 使 用 量 统 计 分 析 的 方 法 是 否 合 理 ; 统 计 频 率 对 象 方 法 是 否 规 范 ; 统 计 数 据 是 否 真 实, 有 无 弄 虚 作 假 瞒 报 漏 报 ; 是 否 建 立 长 效 机 制, 全 程 监 督 定 期 抽 查 数 据 真 实 性 有 效 性 ; 目 标 是 否 细 化 至 阶 段 目 标 ; 跟 踪 每 阶 段 减 量 目 标 是 否 完 成 针 对 推 广 有 机 肥 农 药 等 政 府 补 贴 资 金, 审 计 机 关 需 审 查 各 级 部 门 单 位 配 套 资 金 是 否 按 时 到 位 ; 是 否 建 立 资 金 拨 付 内 控 制 度, 有 无 未 执 行 制 度 或 缺 乏 制 约 机 制 的 情 况 ; 跟 踪 专 项 资 金 流 向, 检 查 专 项 资 金 拨 付 的 真 实 性 与 合 法 性, 有 无 资 金 被 截 留 或 滞 留 未 按 照 标 准 进 行 补 贴 虚 报 项 目 套 取 补 贴 资 金 ; 是 否 专 款 专 用, 有 无 损 失 浪 费 挤 占 挪 用 ; 评 价 政 府 补 贴 资 金 是 否 起 到 使 化 肥 农 药 减 量 作 用 (2) 农 业 废 弃 物 资 源 化 利 用 农 业 面 源 污 染 防 治 通 过 推 进 畜 禽 养 殖 场 标 准 化 建 设 畜 禽 场 沼 气 工 程 建 设 推 广 秸 秆 还 田 绿 肥 种 植 标 准 农 膜 使 用 和 回 收 等 农 业 废 弃 物 的 回 收 利 用 手 段, 使 畜 禽 粪 便 / 上 海 审 计 17

18 资 源 环 境 审 计 农 作 物 秸 秆 农 膜 基 本 资 源 化 利 用 率 达 到 既 定 目 标 政 策 执 行 过 程 中, 审 计 机 关 需 审 核 利 用 化 率 数 据 统 计 分 析 的 方 法 是 否 合 理 ; 统 计 频 率 对 象 方 法 是 否 规 范 ; 记 录 利 用 化 量 是 否 真 实, 有 无 弄 虚 作 假 瞒 报 漏 报 ; 是 否 建 立 内 控 制 度, 全 程 监 督 定 期 抽 查 统 计 量 针 对 推 广 畜 禽 粪 便 秸 秆 农 膜 回 收 利 用 等 政 府 补 贴 资 金, 审 计 机 关 需 评 价 资 金 管 理 内 控 制 度 审 查 专 项 资 金 拨 付 的 真 实 性 与 合 法 性 及 补 贴 资 金 效 用 如 农 作 物 秸 秆 问 题, 一 是 通 过 推 广 绿 肥 种 植 面 积, 从 源 头 上 减 少 秸 秆 总 量, 二 是 加 大 对 秸 秆 综 合 利 用, 包 括 秸 秆 还 田 发 展 肥 料 饲 料 化 燃 料 化 等 审 计 机 关 需 调 查 是 否 建 立 绿 肥 种 植 面 积 统 计 管 理 制 度, 有 无 复 核 抽 查 审 核 程 序 ; 审 查 绿 肥 申 报 真 实 性, 有 无 高 估 冒 算, 骗 取 补 贴 资 金 ; 农 作 物 秸 秆 是 否 及 时 处 理, 达 到 综 合 利 用 状 态 ; 秸 秆 利 用 率 统 计 分 析 方 法 是 否 合 理 ; 秸 秆 利 用 量 是 否 真 实 ; 秸 秆 利 用 率 是 否 达 到 目 标 ; 是 否 建 立 长 效 管 理 机 制, 明 确 发 生 秸 秆 焚 烧 情 况 后 续 处 理 方 法, 有 无 管 理 部 门 不 作 为 等 2. 监 测 机 制 建 立 情 况 农 业 面 源 污 染 范 围 广, 成 分 过 程 复 杂, 通 过 建 设 完 善 的 农 业 环 境 监 测 系 统, 达 到 实 时 对 污 染 进 行 监 测 控 制, 全 面 反 映 污 染 治 理 实 施 效 果 的 目 的 审 计 人 员 应 审 查 是 否 制 定 例 行 监 测 制 度, 开 展 周 期 性 定 位 监 测 ( 如 是 否 建 立 化 肥 农 药 等 化 学 投 入 品 的 监 测 体 系, 切 实 加 强 化 肥 农 药 等 农 资 市 场 管 理 ; 是 否 建 立 农 业 主 要 污 染 物 流 失 监 测 基 地, 有 无 定 点 开 展 化 肥 农 药 流 失 定 位 监 测, 开 展 规 模 化 畜 禽 养 殖 场 粪 污 监 测 ); 监 测 方 法 频 率 是 否 合 理, 数 据 是 否 真 实 ; 是 否 建 立 监 测 预 警 机 制, 做 到 早 发 现 早 处 置 ; 是 否 建 立 快 速 反 应 系 统 以 及 重 大 农 业 面 源 污 染 事 故 监 测 体 系 ; 是 否 建 立 长 效 机 制, 对 超 标 行 为 进 行 控 制 处 罚 整 改 ; 是 否 建 立 统 一 的 生 产 销 售 使 用 档 案 资 料, 有 效 实 施 农 业 生 产 全 过 程 的 管 理 监 控 ; 评 价 对 污 染 源 监 管 是 否 到 位, 有 无 监 管 盲 区 3. 政 策 完 善 情 况 党 中 央 国 务 院 提 出 一 系 列 农 业 面 源 污 染 防 治 部 署, 并 要 求 地 方 制 定 相 应 实 施 政 策 审 计 机 关 需 解 读 国 家 地 方 政 策, 评 价 地 方 政 策 是 否 与 国 家 方 针 保 持 连 贯 性 和 一 致 性 ; 政 策 实 施 是 否 切 实 可 行, 有 无 真 空 区 域 衔 接 漏 洞 或 缺 乏 操 作 可 行 性 的 情 况 由 于 面 源 污 染 防 治 涉 及 范 围 广 补 贴 资 金 种 类 多, 污 染 防 治 政 策 在 管 理 程 序 上, 控 制 弄 虚 作 假 措 施 落 实 不 到 位 等 风 险 的 能 力 是 跟 踪 审 计 需 要 重 点 关 注 的 问 题 审 计 机 关 需 动 态 掌 握 跟 踪 审 计 时 发 现 的 问 题, 对 于 普 遍 存 在 或 普 遍 有 隐 患 风 险 的 问 题 加 以 梳 理, 挖 掘 出 政 策 控 制 中 的 漏 洞, 及 时 提 出 改 进 政 策 防 范 风 险 能 力 的 建 议 例 如 审 计 人 员 在 农 药 减 量 审 核 中 发 现 农 药 减 量 不 实 的 情 况 农 药 种 类 繁 多, 不 同 农 作 物 蔬 菜 使 用 的 农 药 种 类 和 浓 度 也 不 尽 相 同, 相 关 管 理 部 门 未 按 农 药 实 际 浓 度 统 计 农 药 使 用 量, 而 是 使 用 同 一 个 农 药 含 量 估 算 出 所 有 农 药 亩 均 使 用 量 进 一 步 分 析 发 现, 由 于 相 关 政 策 未 对 使 用 的 农 药 做 出 标 准 要 求, 申 报 单 位 无 法 真 实 完 整 上 报 农 药 使 用 量 四 总 结 开 展 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计, 可 以 发 挥 跟 踪 审 计 优 势, 促 进 污 染 防 治 的 制 度 建 设, 保 障 各 项 政 策 落 实, 为 政 策 完 善 落 实 保 驾 护 航, 从 而 推 进 高 效 生 态 农 业 建 设, 促 进 农 业 可 持 续 发 展, ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 农 业 与 资 源 环 保 审 计 处 ) / 上 海 审 计

19 课题研究 上海市浦东新区审计局课题组 自贸区背景下加强审计 创新转型的分析研究 中国 上海 自由贸易试验区 贸区建设主体纳入审计监督范围 革 同时 以各项政策措施制订与 自 2013 年 9 月 29 日挂牌以来 按 达到促进自贸区发展的目的 研 执行结果跟踪审计为全面监督举 照国务院批准的总体方案 围绕激 究表明 新加坡审计机关高度重视 措 全过程动态监督检查政策制订 发市场活力和促进投资贸易便利 自贸区合同管理 内部控制等流程 与执行结果 效果反馈情况 促进 化 着力推进投资 贸易 金融 以 和措施 且通过严格执行相关流程 可复制可推广的制度措施形成及 及事中事后监管等领域的制度创 来实现对项目的约束和控制 高效运作 新 作为国家治理基石和重要组 2 台湾地区 台湾地区在政 2 强化经济责任履行情况 成部分的国家审计 在自贸区背景 府审计实践中 注重把自贸区审计 审计 严格纠错 同时 构建容错 下 创新转型的目标是充分发挥控 纳入审计范围 通过对其主管行政 机制 鼓励创新 自贸区试点过程 制系统 负反馈和前馈作用 促进 机关 交通部 职能履行 项目开展 涉及到投资 贸易 金融服务等多 有关政策措施落实和以事中 事后 与整体经济指标及相关机构的业 个方面的行政管理工作 同时 在 监管为重点制度体系的形成及发 务指标变动情况的比对和评价 依 新旧制度交替 利益分配调整过程 展 保障和推动投资贸易便利化 法加强对以政策执行为核心内容 中 公共资金 权力运行等领域存 金融服务等具体经济领域相关主 的绩效审计 在较大风险 审计机关需要加强 体 环 境 及 其 运 行 机 制 的 不 断 完 2. 我国审计机关促进自贸区 经济责任审计 强化纠错机制的合 善 以及充分揭示自贸区开放和变 理运用 加强对公共资金使用 权 革过程中对区域和国家经济的影 建设的总体目标与定位分析 上 海自贸试验区背景下 审计机关注 响与风险 同时探索审计机关自 重 加 强 理 念 和 模 式 创 新 将 从 以 资源等问题的问责力度 提高监督 身服务于自贸区的监督体系创新 下三个方面促进自贸区的建设和 效果 同时 构建容错机制 对未 促进提高监督保障的质量和水平 发展 能实现预期目标 但决策程序合规 力运用中违反公共利益 侵占公共 一 审计机关促进自贸区建 设和发展的目标与定位 为适应自贸区建设带来的相 关变化 审计机关必须从服务于国 家自贸区战略的高度出发 重新认 机制 负面清单管理模式是政府 识审计的目标与定位 以便于更好 经济管理理念和模式的重大变革 台的建立 使用 共享 预告等情况 地服务于自贸区的健康发展 1 以负面清单管理及其相 且未牟取私利的改革创新举措 在 关配套改革执行情况为关键 开展 政府政绩考核中对有关部门和个 持续审计 同时 建立完善自贸区 人不做负面评价 鼓励探索创新 重大政策措施执行结果跟踪督查 营造有利于创新的生态环境 3 通过对跨部门综合信息平 以负面清单执行情况作为政府职 的监督 加强风险预警 在以贸易 1. 有关国家和地区审计机关 能转变的重点和关键 通过持续审 金融和投资便利化为核心特征的 在自贸区建设领域的审计实践 1 新加坡 新加坡审计机关 计的方式 以点带面 以不同时点 自贸区建设过程中 国家的经济 过程中发现的不作为 慢作为 乱 金融 投资等领域可能出现不可预 高度关注自贸区的发展 通过把自 作为等问题为突破口 加速推进改 见的系统性风险 因此 审计机关 / 上海审计 19

20 课 题 研 究 一 方 面 要 关 注 微 观 主 体 行 为, 对 经 济 后 果 进 行 深 入 研 究, 提 高 分 析 和 判 断 水 平, 有 效 防 范 个 体 风 险 ; 同 时, 还 必 须 高 度 关 注 控 制 系 统 性 风 险, 通 过 对 跨 部 门 综 合 信 息 平 台 的 综 合 评 价 和 对 微 观 个 体 表 现 与 后 果 的 具 体 分 析, 在 产 业 和 行 业 等 方 面 防 范 经 济 信 息 和 金 融 风 险, 合 理 构 建 国 家 风 险 应 对 和 抵 御 系 统, 从 而 保 障 国 家 经 济 可 持 续 发 展 3. 各 级 审 计 机 关 服 务 自 贸 区 建 设 的 具 体 目 标 与 定 位 分 析 由 于 现 实 审 计 业 务 中 还 需 要 考 虑 管 辖 问 题 所 带 来 的 影 响, 在 上 述 总 体 目 标 和 定 位 的 引 领 下, 还 需 要 进 一 步 从 国 家 审 计 机 关 和 地 方 审 计 机 关 两 个 不 同 层 面 来 进 行 具 体 分 析 我 国 现 行 审 计 管 辖 机 制 属 于 级 别 管 辖 加 授 权 管 辖 机 制 从 国 家 层 面 看 上 海 自 贸 试 验 区 相 关 的 制 度 创 新 制 度 突 破 工 作 中 瓶 颈 和 问 题 的 解 决, 都 是 在 国 家 各 有 关 主 管 部 门 帮 助 指 导 下 来 实 现 的 ; 所 涉 及 的 许 多 事 权 及 上 海 自 贸 试 验 区 内 的 部 分 行 政 管 理 工 作, 都 属 国 家 层 面, 审 计 署 负 有 管 辖 权 从 地 方 层 面 看 上 海 市 政 府 具 体 落 实 自 贸 区 改 革 任 务, 统 筹 管 理 和 协 调 自 贸 试 验 区 有 关 行 政 事 务 此 外, 在 建 设 自 贸 区 的 过 程 中 还 涉 及 到 浦 东 新 区 政 府 多 项 制 度 措 施 职 能 的 进 一 步 下 放 承 接 及 相 关 主 体 属 地 管 理 等 事 项 因 此, 审 计 促 进 自 贸 区 建 设, 就 是 要 形 成 在 审 计 署 的 指 挥 和 统 领 下, 上 海 市 与 浦 东 新 区 审 计 机 关 共 同 联 动 的 格 局 地 方 审 计 机 关 需 全 力 完 成 上 级 审 计 机 关 安 排 的 有 关 上 海 自 贸 区 的 审 计 业 务 同 时, 作 为 地 方 审 计 机 关, 特 别 是 浦 东 新 区 审 计 机 关, 通 过 独 立 或 结 合 型 的 审 计 业 务 与 审 计 方 式 创 新, 全 方 位 服 务 于 上 海 自 贸 区 的 建 设 和 发 展 二 审 计 机 关 开 展 自 贸 区 审 计 的 理 念 与 思 路 转 型 自 贸 区 战 略 是 国 家 战 略 之 一, 上 海 自 贸 区 建 设 是 一 项 复 杂 的 系 统 工 程, 涉 及 面 广, 影 响 力 大, 且 在 微 观 个 体 层 面 可 能 难 以 观 测, 这 些 都 要 求 审 计 机 关 要 进 一 步 转 变 理 念 与 思 路, 主 动 服 务 自 贸 区 建 设 1. 从 单 纯 的 合 规 审 计 向 绩 效 与 合 规 并 重 转 变 要 牢 固 树 立 法 治 理 念 和 法 治 思 维, 一 方 面, 紧 贴 公 共 资 金 使 用 公 共 权 力 运 行 的 关 键 点, 以 真 实 合 法 合 规 为 基 础, 加 大 对 违 规 违 法 案 件 线 索 的 查 处 和 移 送 力 度 ; 另 一 方 面, 强 化 问 效 问 绩 问 责, 提 高 资 金 使 用 效 率, 增 加 政 策 执 行 效 果, 并 恰 当 提 出 有 针 对 性 的 整 改 意 见 2. 从 单 纯 的 政 策 措 施 执 行 审 计 向 政 策 制 订 与 执 行 结 果 结 合 转 变 除 政 策 措 施 执 行 审 计 外, 还 要 高 度 关 注 参 与 主 体 的 市 场 反 馈 情 况, 加 强 问 题 调 研, 不 断 提 高 政 策 制 订 的 针 对 性 有 效 性 同 时, 注 重 促 进 创 新 举 措 转 变 成 可 复 制 的 制 度 安 排, 最 终 形 成 以 点 带 面 的 从 局 部 到 整 体 的 溢 出 和 扩 散 效 益 政 策 制 订 与 执 行 审 计 是 自 贸 区 背 景 下 审 计 机 关 发 挥 审 计 作 用 的 重 要 渠 道 3. 从 单 纯 的 监 督 资 金 向 监 督 政 府 职 能 履 行 转 变 以 政 府 职 能 履 行 的 具 体 环 节 和 全 过 程 作 为 突 破 口, 一 方 面, 认 真 调 研 分 析 被 审 计 单 位 的 权 力 清 单 和 责 任 清 单, 厘 清 职 责 和 权 力 边 界, 划 出 若 干 不 可 触 碰 的 红 线, 并 进 行 动 态 分 析 与 调 整, 推 动 完 善 审 计 评 价 体 系 ; 另 一 方 面, 以 负 面 清 单 为 依 据, 强 化 主 体 责 任, 提 出 审 计 整 改 意 见, 并 加 强 清 单 式 整 改 和 对 账 销 号 等 具 体 手 段 的 运 用 三 浦 东 新 区 审 计 机 关 开 展 自 贸 区 审 计 的 内 容 与 重 点 分 析 浦 东 新 区 审 计 机 关 在 促 进 上 海 自 贸 区 的 建 设 中, 要 勇 于 创 新, 积 极 探 索, 对 所 属 自 贸 区 相 关 政 府 职 能 履 行 事 中 事 后 监 管 体 系 完 善 各 项 政 策 措 施 制 订 与 执 行 风 险 揭 示 等 重 点 方 面 开 展 审 计 监 督 1. 以 自 贸 区 负 面 清 单 管 理 模 式 为 切 入 点, 探 索 开 展 政 府 职 能 转 变 情 况 的 持 续 审 计 浦 东 新 区 审 计 机 关 促 进 上 海 自 贸 区 建 设 的 重 要 抓 手 之 一, 就 是 采 用 持 续 审 计 方 式, 以 负 面 清 单 管 理 模 式 及 其 配 套 措 施 落 实 情 况 作 为 审 计 内 容, 创 新 审 计 业 务 类 型 审 计 内 容 包 括 : 检 查 负 面 清 单 管 理 模 式 ( 包 括 负 面 清 单 权 力 清 单 和 责 任 清 单 ) 的 规 划 设 计 和 推 进 落 实 情 况, 特 别 是 要 关 注 跨 时 期 不 同 具 体 清 单 项 目 变 化 的 合 理 性 和 可 行 性 ; 通 过 延 伸 至 具 体 项 目 的 申 办 过 程 手 续 周 期 等 信 息, 考 察 实 际 执 行 效 果 其 中 重 点 关 注 新 区 各 相 关 职 能 部 门 简 政 放 权 情 况 和 改 进 行 业 监 督 推 进 信 用 管 理 转 变 财 政 资 金 管 理 模 式 等 实 际 执 行 情 况 审 计 对 象 包 括 在 本 区 内 承 接 上 海 自 贸 试 验 区 管 委 会 及 驻 区 机 构 的 有 关 政 府 职 能 部 门 2. 开 展 上 海 自 贸 区 政 策 制 订 与 执 行 效 果 跟 踪 审 计 以 自 贸 区 政 策 执 行 绩 效 审 计 为 目 标, 从 结 果 与 产 出 业 绩 与 效 果 两 个 不 同 维 度 来 诠 释 绩 效, 并 对 不 同 维 度 的 绩 效 评 价 进 行 动 态 衡 量, 实 现 静 态 与 动 态 的 有 效 结 合 审 计 内 容 包 括 : 一 是 在 国 家 出 台 的 政 策 框 架 下, 区 内 所 属 政 府 部 门 相 应 的 工 作 机 制 管 理 制 度 等 建 立 情 况 ; 二 是 检 查 各 项 政 策 的 推 进 是 否 符 合 改 革 的 方 向 政 策 设 计 上 是 否 存 在 漏 洞 ; 三 是 政 府 职 能 转 变 及 探 索 创 新 经 济 管 理 模 式 等 情 况 ; 四 是 政 策 目 标 的 实 现 程 度 和 效 果 / 上 海 审 计

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