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1 环 境, 生 计 和 地 方 机 制 : 东 南 亚 大 陆 地 区 的 分 权 过 程 ( 综 述 ) * Environment, Livelihoods and Local Institutions: Decentralization in Mainland Southeast Asia Summary 梅 里 杜 帕 尔 纳 森 巴 德 诺 驰 等 / 著 何 俊 许 建 初 / 译 陈 三 阳 / 校 * 本 文 是 梅 里 杜 帕 尔 纳 森 巴 德 诺 驰 等 发 表 的 题 为 环 境 生 计 和 当 地 机 制 : 东 南 亚 大 陆 地 区 的 分 权 过 程 一 书 的 节 录 本 该 书 由 世 界 资 源 研 究 所 出 版 ( 华 盛 顿 ),ISBN 本 文 的 作 者 还 有 :Dang Thanh Ha,Hoang Huu Cai, Le Van An, Nguyen Quang Dung, Pham Thi Huong, Sith Sam Ath, Tran Duc Vien, Zuo Ting( 左 停 ) 等

2 一 引 言...3 ( 一 ) 目 的...3 二 什 么 是 分 权?...5 ( 一 ) 分 权 的 动 机...6 三 研 究 发 现...6 ( 一 ) 政 策 框 架...10 ( 二 ) 代 表 性 和 参 与 性...12 ( 三 ) 判 决 和 监 测...15 ( 四 ) 跨 部 门 间 合 作 和 管 辖 权 限...15 ( 五 ) 社 区 运 动 ( 活 动 )...16 四 建 议...17 五 附 录...19 主 要 参 考 文 献

3 一 引 言 东 南 亚 大 陆 社 会 越 南 老 挝 柬 埔 寨 泰 国 和 中 国 的 云 南 省 都 共 同 享 有 一 个 独 特 的 山 地 生 态 区 1, 这 个 生 态 区 现 正 受 到 人 口 变 化 以 坝 区 为 带 动 的 发 展 优 先 性 及 区 域 基 础 设 施 建 设 所 带 来 的 巨 大 压 力 由 于 没 整 体 考 虑 到 这 个 生 态 系 统 内 区 域 性 水 碳 循 环 和 它 提 供 的 其 他 生 态 服 务 功 能, 东 南 亚 山 区 关 于 丰 富 生 物 多 样 性 的 保 护 保 护 剩 余 森 林 和 荒 山 造 林 的 政 策 在 很 大 程 度 上 是 失 败 的 上 述 因 素 的 共 同 作 用 进 一 步 加 剧 了 山 区 农 民 的 贫 困 保 护 的 努 力 并 不 足 以 抵 消 经 济 发 展 对 环 境 的 压 力 然 而, 环 境 保 护 和 农 村 发 展 的 政 策 同 样 未 能 获 得 当 地 老 百 姓 的 信 任 和 他 们 的 响 应 通 常 出 现 的 情 况 是, 当 地 人 认 为 这 样 一 些 涉 及 环 境 保 护 自 上 而 下 的 政 策 和 举 措 与 他 们 的 利 益 存 在 着 冲 突 当 前, 东 南 亚 地 区 的 政 治 经 济 趋 势 趋 向 于 向 自 然 资 源 管 理 分 权 和 决 策 权 分 权 ( 权 利 下 放 ) 模 式 的 转 移 然 而, 政 策 上 的 这 样 一 个 转 移 是 否 保 证 环 境 治 理 能 对 当 地 老 百 姓 的 需 求 和 关 心 的 问 题 更 加 负 责? 在 东 南 亚 地 区, 分 权 的 过 程 以 不 同 的 模 式 进 行 着, 并 且 由 不 同 的 动 机 所 驱 使 其 中, 扶 贫 和 环 境 的 可 持 续 性 仅 仅 是 政 府 下 放 权 力 的 诸 多 原 因 中 的 两 个 而 考 虑 到 行 政 管 理 的 有 效 性 减 轻 中 央 政 府 的 财 政 负 担 以 及 出 于 对 外 来 资 助 方 压 力 的 让 步, 关 于 扶 贫 和 环 境 的 原 因 只 是 放 在 次 要 的 位 置 基 于 东 南 亚 山 区 的 现 状, 本 文 论 证 了 分 权 改 革 并 不 使 贫 困 和 环 境 退 化 的 问 题 变 得 更 糟 目 的 基 于 在 越 南 老 挝 柬 埔 寨 泰 国 和 中 国 云 南 的 七 个 定 点 案 例 研 究 2, 本 文 简 要 阐 述 分 权 过 程 对 山 区 自 然 资 源 管 理 的 影 响 研 究 试 图 探 索 机 制 安 排 和 决 策 过 程 的 变 化 与 自 然 资 源 管 理 实 践 之 间 的 关 系 例 如 : 分 权 是 否 增 加 了 社 区 在 整 个 自 然 资 源 管 理 决 策 中 的 声 音? 地 方 机 制 做 出 什 么 样 的 管 理 和 发 展 选 择? 分 权 是 如 何 来 改 变 机 构 和 个 人 对 环 境 保 护 积 极 性 的? 通 过 这 样 做, 我 们 推 论 出, 这 些 变 化 的 实 践 对 山 区 环 境 和 社 会 可 持 续 性 的 某 些 影 响 主 要 的 研 究 发 现 将 总 结 在 资 料 1 中 根 据 这 些 研 究 发 现, 本 文 针 对 政 府 如 何 能 更 好 地 利 用 分 权 管 理 的 机 会 来 改 善 山 区 生 态 系 统 的 管 理 和 提 高 当 地 依 赖 此 系 统 居 民 的 生 计, 提 出 几 个 方 面 的 建 议 把 各 研 究 点 的 发 现 进 行 对 比, 旨 在 为 国 家 区 域 及 国 际 政 策 决 策 者 ( 包 括 资 助 者 ) 提 供 进 一 步 改 革 的 设 计 和 支 持 3

4 资 料 1 研 究 发 现 总 结 分 权 改 革 如 何 能 进 一 步 保 障 生 计 促 进 可 持 续 自 然 资 源 的 管 理 和 社 会 平 等? 生 计 : 总 的 来 说, 增 加 基 层 权 力 机 关 对 当 地 老 百 姓 负 责 度 的 改 革, 表 现 出 了 改 善 当 地 生 计 的 美 好 前 景 保 持 当 地 政 府 负 责 度 的 手 段 包 括 选 举 制 和 公 众 咨 询 或 听 证 在 自 由 和 公 平 的 条 件 下, 选 举 提 供 了 一 个 直 接 的 途 径, 让 人 们 去 选 择 他 们 的 领 导 来 为 公 众 服 务 同 样 地, 公 众 听 证 也 很 重 要, 因 为 公 众 听 证 能 对 具 体 发 展 项 目 的 规 划 形 成 和 实 施 起 到 重 要 的 帮 助 作 用 虽 然, 有 的 地 方 分 权 的 过 程 被 局 限 于 行 政 分 权 上, 但 听 证 能 改 变 政 府 的 干 预 措 施, 让 其 更 适 合 于 当 地 的 需 求 当 权 力 机 构 与 选 举 人 共 同 享 有 一 个 社 会 关 系 和 社 会 网 络 时, 他 们 的 负 责 度 也 同 样 能 得 到 提 高, 有 时 这 种 社 会 关 系 和 社 会 网 络 也 被 叫 做 社 会 资 本 在 当 地 权 力 机 构 有 充 足 的 资 源 供 他 们 处 置 时, 多 数 情 况 下 他 们 都 能 对 当 地 社 区 生 计 中 所 关 心 的 问 题 做 出 反 应 这 并 不 仅 仅 是 一 个 资 金 的 问 题, 而 同 时 也 涉 及 到 对 自 然 资 源 的 准 入 无 论 在 社 区 或 农 户 水 平 上, 明 晰 和 有 保 障 的 权 属 制 度 是 生 计 保 障 的 基 础, 也 是 有 效 分 权 规 划 所 应 遵 循 的 根 本 环 境 : 同 样 一 系 列 的 改 革 措 施, 如 : 经 民 主 选 举 而 创 建 的 当 地 权 力 机 关 和 听 证 过 程 的 实 施, 有 助 于 加 强 当 地 模 式 在 环 境 管 理 中 的 运 用 但 是, 我 们 发 现 对 于 环 境 问 题, 还 需 要 一 系 列 更 复 杂 的 检 查 监 督 和 平 衡 的 体 系 研 究 中 发 现, 一 些 分 权 改 革 把 一 些 发 展 规 划 的 职 责 下 放 到 了 乡 镇 一 级 或 村 一 级, 它 能 包 含 社 区 的 多 方 面 需 求 然 而, 对 当 地 老 百 姓 负 责 的 基 层 权 力 机 关 的 建 立, 并 不 能 确 保 在 地 方 规 划 中 优 先 考 虑 环 境 管 理 问 题 如 果 社 区 把 环 境 保 护 与 生 计 联 系 在 一 起 考 虑, 他 们 能 与 当 地 权 力 机 关 一 起 工 作, 那 么 就 能 达 到 双 赢 的 结 果 例 如 : 在 一 些 案 例 中, 地 方 群 众 把 社 区 林 业 看 作 是 满 足 基 本 需 要 增 加 收 入 和 分 散 风 险 的 好 途 径 但 是, 在 另 一 些 案 例 中, 群 众 们 向 当 地 政 府 优 先 要 求 的 是 基 础 设 施 和 经 济 发 展, 而 非 自 然 资 源 保 护 在 研 究 自 然 资 源 分 权 的 部 门 政 策 时 候, 如 : 林 业 部 门, 良 好 的 治 理 制 度 与 良 好 的 环 境 产 出 的 关 系 是 明 显 的 在 地 方 权 力 机 关 对 当 地 老 百 姓 负 责 且 赋 予 透 明 化 的 实 践 时, 政 策 的 有 效 性 可 以 得 到 很 大 的 提 高 国 家 环 境 框 架 的 力 度 地 方 政 府 和 社 区 对 该 框 架 的 遵 循 程 度 对 于 环 境 的 可 持 续 性 也 十 分 重 要 当 中 央 政 府 执 行 其 国 家 标 准 不 力 时, 基 层 权 力 机 关 有 时 会 对 政 策 加 以 不 理 不 睬, 或 不 惜 环 境 的 代 价 来 追 求 地 方 财 政 税 收 相 反 地, 中 央 政 府 对 于 某 些 具 体 环 境 管 理 的 指 导 方 针 ( 如 植 树 造 林 ) 过 于 苛 刻 时, 会 迫 使 地 方 政 府 作 出 不 适 合 于 地 方 社 区 需 要 和 当 地 生 态 环 境 条 件 的 实 践 活 动 研 究 发 现, 如 果 缺 乏 充 分 巩 固 对 管 理 整 个 生 态 系 统 ( 如 : 江 河 流 域 管 理 机 构 或 流 域 网 络 ) 所 必 需 的 中 间 一 个 层 面 的 机 构, 赋 权 予 基 层 权 力 机 关 的 分 权 改 革 是 冒 着 风 险 的 无 论 是 从 森 林 采 伐 到 土 地 利 用 规 划, 还 是 到 污 染 控 制, 基 层 权 力 机 构 的 环 境 管 理 都 必 须 通 过 相 邻 的 司 法 权 限 和 中 间 层 面 的 机 构 来 进 行 协 调 案 例 研 究 中 发 现, 各 国 涉 及 到 解 决 环 境 争 端 的 机 制 都 比 较 薄 弱, 甚 至 没 有 这 样 的 机 制 ; 然 而, 分 权 改 革 却 也 未 能 充 分 考 虑 到 在 环 境 管 理 中 解 决 环 境 冲 突 的 这 个 重 要 方 面 4

5 很 多 改 革 在 加 强 基 层 行 政 部 门 对 环 境 管 理 职 责 的 同 时, 也 强 调 他 们 对 解 决 环 境 争 端 的 职 责, 因 而, 造 成 了 更 多 利 益 上 的 冲 突 平 等 : 我 们 的 研 究 并 没 发 现, 制 度 和 政 策 的 改 革 是 如 何 来 改 变 贫 困 分 布 或 自 然 资 源 准 入 的 然 而, 案 例 研 究 表 明, 分 权 改 革 可 以 通 过 一 些 方 式, 有 意 识 地 让 典 型 的 边 缘 群 体 ( 如 : 妇 女 ) 在 政 府 规 划 过 程 中 有 更 多 的 发 言 权 克 服 地 方 偏 见 十 分 有 效 的 方 法 是 采 取 有 目 的 的 干 预 措 施 例 如 : 在 委 员 会 中 保 证 妇 女 的 席 位, 提 供 非 正 式 的 教 育 活 动 来 提 高 妇 女 的 能 力 和 自 信 心, 能 增 加 她 们 在 当 地 决 策 中 的 发 言 权 同 样 地, 组 成 妇 女 讨 论 组 也 可 以 鼓 励 她 们 公 开 地 表 达 她 们 的 意 见 有 可 能 的 话, 类 似 方 法 的 融 合 也 能 把 其 他 的 人 群 带 入 到 基 层 决 策 中 普 遍 面 临 的 挑 战 : 我 们 的 研 究 显 示, 通 过 分 权 来 促 进 生 计 和 环 境 利 益 双 赢 必 需 有 一 个 综 合 的 强 有 力 的 相 互 支 持 的 机 构 和 制 度 ; 并 且 有 相 关 的 机 制 来 保 持 政 府 对 公 众 的 利 益 负 责 因 而, 没 有 一 个 简 单 的 能 包 治 百 病 的 处 方 分 权 很 有 必 要 是 一 个 循 序 渐 进 的 过 程, 并 随 时 间 的 推 移 不 断 改 进, 不 断 完 善 在 东 南 亚 大 陆 的 所 有 案 例 中, 分 权 过 程 有 一 些 共 同 的 障 碍 这 些 障 碍 涉 及 到 不 同 层 面 的 能 力 问 题 经 常 出 现 的 问 题 是, 基 层 官 员 对 自 己 或 对 当 地 社 区 是 否 有 能 力 带 来 正 面 的 转 变 没 有 信 心 同 样 地, 由 于 当 地 人 对 他 们 自 己 的 权 利 缺 乏 认 识 或 对 他 们 能 否 在 规 划 过 程 中 做 出 贡 献 没 有 信 心, 而 往 往 不 也 能 抓 住 新 的 机 遇 在 一 个 案 例 研 究 点 中, 通 过 提 高 意 识 和 非 正 式 的 教 育 活 动 已 获 得 一 定 的 成 功 说 明 了 此 问 题 在 各 级 政 府 间 缺 乏 透 明 度 和 信 息 流 通, 常 常 会 减 慢 政 策 的 实 施 不 充 分 的 监 测 与 评 估 就 意 味 着 政 府 官 员 们 不 能 从 教 训 中 学 到 如 何 去 改 进 今 后 的 活 动 虽 然 这 些 关 于 能 力 的 问 题 减 缓 了 分 权 的 进 程 和 降 低 了 分 权 的 有 效 性, 但 是, 它 们 也 提 供 了 主 要 的 机 会 通 过 正 确 的 长 期 的 努 力 去 教 育 政 府 官 员 和 公 众, 去 增 加 透 明 度 增 加 信 息 的 共 享 和 评 估, 分 权 就 能 进 一 步 发 挥 其 潜 力, 从 而 带 来 公 平 的 和 适 合 于 当 地 的 发 展 二 什 么 是 分 权? 现 在 东 南 亚 大 陆 正 在 进 行 着 一 个 大 范 围 的 改 革, 各 国 政 府 把 此 改 革 称 为 分 权 和 地 方 基 层 民 主 化 在 现 实 中, 此 改 革 的 进 行 是 一 个 从 最 深 层 到 最 表 面 的 整 体 性 过 程 它 包 括 了 政 治 上 的 分 权 共 管 安 排 ( 共 同 管 理 ) 及 行 政 管 理 上 的 分 权 ( 关 于 这 些 术 语, 见 附 录 的 名 词 解 释 ) 不 同 形 式 分 权 之 间 的 差 别 在 于, 是 哪 个 相 关 群 体 (actors) 接 受 到 了 新 的 权 力, 而 后 所 形 成 的 责 任 关 系 是 怎 样 的 (Agrawal and Ribot, 1999) 只 有 当 个 人 或 机 构 必 须 回 答 他 人 和 机 构 时, 且 会 因 他 们 的 表 现 欠 佳 而 遭 受 制 裁 时, 他 们 才 是 负 责 任 的 (Brinkerhoff in Ribot, 即 将 发 表 ) 3 例 如 : 政 治 上 的 分 权 表 现 出 的 特 征 在 于, 一 般 通 过 选 举 而 建 立 的 地 方 政 府, 其 主 要 是 要 对 它 的 选 民 负 责 行 政 管 理 上 的 分 权 是 指, 被 赋 权 的 基 层 政 府 部 门 作 为 中 央 政 府 的 延 伸, 其 最 根 本 的 是 要 对 他 们 自 己 和 对 他 们 的 上 级 负 责 共 管 安 排 是 把 政 府 部 门 与 社 区 领 导 的 角 色 结 5

6 合 在 一 起 的 机 制, 它 具 有 代 表 性 地 建 立 了 一 种 基 层 各 相 关 群 体 之 间 典 型 的 混 合 式 的 责 任 关 系 分 权 的 动 机 在 过 去 十 年 间, 东 南 亚 大 陆 享 有 了 一 个 相 对 和 平, 且 经 济 增 长 的 时 期 这 与 20 世 纪 50 年 代 60 年 代 和 70 年 代 间, 以 内 战 国 际 冲 突 及 大 量 移 民 潮 为 特 征 的 时 期 形 成 了 鲜 明 的 对 照 虽 然 在 那 个 时 期, 越 南 老 挝 及 柬 埔 寨 都 经 历 了 大 的 动 乱 和 毁 坏, 但 是 我 们 关 注 的 另 外 两 个 国 家, 即 中 国 和 泰 国, 也 不 可 避 免 的 受 到 了 不 安 定 和 大 规 模 移 民 的 影 响, 这 两 个 国 家 也 同 样 经 历 了 自 身 的 国 内 矛 盾 在 过 去 10 到 20 年 间 难 得 一 遇 的 大 好 稳 定 局 面 下, 东 南 亚 大 陆 的 各 国 政 府 开 始 把 各 种 各 样 的 政 治 行 政 及 财 政 职 能 下 放 到 下 级 政 府 在 中 国 和 越 南, 在 政 策 上 推 进 基 层 民 主 建 设, 且 把 它 作 为 是 对 自 身 有 益 的 措 施 ; 同 时 其 主 要 的 原 因 在 于, 可 以 增 强 基 层 权 力 机 构 ( 如 : 村 一 级 或 乡 镇 一 级 ) 在 政 策 实 施 和 有 限 的 发 展 规 划 中 的 作 用 在 中 国, 分 权 的 较 大 驱 动 力 也 许 来 自 对 改 善 财 政 效 率 和 减 轻 中 央 财 政 压 力 的 期 望 ( 例 如 :Fan,1999) 4 同 样 的, 在 越 南, 新 的 财 政 制 度 安 排 增 加 了 政 府 部 门 尽 可 能 地 把 财 政 开 支 向 下 一 级 转 嫁 的 趋 势 (Rao,1999) 在 越 南 和 老 挝, 分 权 的 出 现 多 是 针 对 某 个 特 定 的 部 门 ( 如 : 水 利 林 业 或 农 业 部 门 ); 且 采 用 不 同 行 政 管 理 分 权 的 形 式 以 此 而 言, 这 种 分 权 改 革 更 多 表 现 出 来 的 是 集 权 化, 而 非 分 权 因 为, 此 改 革 所 代 表 的 是 国 家 控 制 力 的 巩 固 某 些 特 定 部 门 由 国 家 所 定 义 的 发 展 及 国 家 对 边 远 地 区 控 制 的 加 强 在 柬 埔 寨, 为 推 动 国 家 重 建 而 大 量 流 入 的 外 来 资 助 支 持 了 更 大 规 模 的 政 治 和 财 政 分 权 的 试 点 工 作 发 展 规 划 权 下 放 的 试 点 方 案 先 在 柬 埔 寨 的 5 个 省 开 展, 而 后 扩 展 到 10 个 省 份 资 助 方 的 顾 问 团 把 在 国 内 实 施 发 展 项 目 规 划 的 分 权 放 在 它 与 柬 埔 寨 政 府 谈 判 的 中 心 位 置 泰 国 可 以 说 是 东 南 亚 区 域 中 开 展 了 最 雄 心 勃 勃 分 权 改 革 的 国 家 它 全 范 围 的 把 政 治 权 力 下 放 到 了 地 区 以 下 的 一 级 在 泰 国, 由 于 政 党 与 知 识 分 子 的 利 益 相 符 合, 这 使 得 这 个 深 远 改 革 的 实 施 成 为 了 可 能 各 政 党 通 过 增 加 农 村 选 民 在 发 展 决 策 中 的 声 音, 来 增 强 其 在 以 农 村 为 基 础 的 地 区 的 支 持 率 另 一 方 面, 有 更 广 阔 民 主 渴 望 的 知 识 分 子 精 英 则 负 责 在 新 的 宪 法 中 起 草 分 权 的 相 关 内 容 5 在 一 些 国 家 中, 在 资 助 方 资 助 的 规 划 分 权 项 目 中, 出 现 了 形 式 上 更 为 进 步 的 分 权 非 常 明 显 的 是 这 样 的 分 权 项 目 涉 及 的 是 一 些 选 定 的 省 份 例 如 : 瑞 典 国 家 发 展 合 作 署 把 越 南 的 五 个 省 份 作 为 发 展 预 算 计 划 分 权 的 试 点 我 们 的 一 个 案 例 研 究 在 此 做 了 关 于 此 项 目 的 评 估 该 试 点 的 试 验 成 为 了 一 种 催 化 剂, 使 得 另 一 个 资 助 项 目 在 越 南 北 部 一 些 省 份 雄 心 勃 勃 的 进 行 了 资 金 预 算 和 实 施 组 织 上 的 分 权 6 通 过 老 挝 - 瑞 典 林 业 合 作 项 目, 老 挝 农 业 部 门 规 划 的 分 权, 从 充 足 的 人 员 和 资 金 上 得 到 了 收 益 虽 然 老 挝 的 经 验 对 于 整 体 来 说, 可 能 并 不 具 代 表 性 ; 但 是, 从 此 案 中 可 以 看 到 得 是, 资 助 方 试 图 支 持 地 方 关 心 的 问 题 与 整 个 区 域 相 结 合 理 所 当 然 的, 这 样 的 资 助 项 目 能 够 证 实 是 将 来 的 先 驱 三 研 究 发 现 本 文 所 基 于 的 案 例 研 究 代 表 了 东 南 亚 大 陆 山 区 的 几 个 方 面 第 一 所 有 的 研 究 点 都 面 临 严 峻 的 发 展 问 题 和 人 口 压 力, 这 使 得 自 然 资 产 面 临 退 化 第 二 案 例 都 涉 及 到 在 自 然 资 源 管 理 方 面 具 有 多 样 性 传 统 的 少 数 民 族 第 三 所 有 研 究 点 的 经 济 都 集 中 在 生 产 性 6

7 的 农 业 和 林 业 上, 这 正 是 典 型 的 山 区 特 征 研 究 点 的 情 况 视 他 们 各 自 的 政 治 和 经 济 状 况 的 不 同 而 不 同, 这 种 多 样 性 可 能 也 是 对 分 权 和 机 制 动 态 性 进 行 区 域 对 比 研 究 的 最 大 挑 战 下 面 将 简 要 地 对 案 例 研 究 做 个 总 结, 并 从 报 告 全 文 中 作 较 详 细 的 摘 要 ; 而 文 章 的 下 一 部 分 对 跨 区 域 最 突 出 的 治 理 问 题 进 行 探 讨 下 表 将 介 绍 每 个 案 例 的 政 治 环 境, 并 叙 述 在 分 权 过 程 中, 是 哪 些 相 关 群 体 接 受 到 什 么 样 的 权 力, 同 时 指 出 是 什 么 形 式 的 分 权 研 究 点 社 会 和 环 境 特 征 研 究 的 焦 点 政 策 分 权 的 动 态 性 研 究 点 研 究 的 焦 点 政 策 相 关 群 体 和 权 力 结 果 - 地 区 林 业 部 门 的 官 员 获 得 了 对 土 越 南 义 安 省 - 严 重 退 化 的 林 地 - 丰 富 的 民 族 多 样 性 - 严 重 贫 困 - 林 地 分 配 政 策 - 荒 山 绿 化 政 策 地 使 用 规 划 和 分 配 的 新 职 责 - 农 户 获 得 了 再 种 植 的 责 任 行 政 管 理 分 权 - 缺 乏 真 诚 的 听 证 过 程 降 低 了 政 策 的 适 宜 性 和 有 效 性 - 来 源 于 中 央 过 细 的 技 术 规 范 对 生 计 和 环 境 造 成 了 不 利 影 响 越 南 富 寿 省 - 退 化 的 林 地 - 正 在 增 加 的 市 场 机 会 - 丰 富 的 民 - 基 层 民 主 法 令 - 通 过 越 南 - 瑞 典 山 区 农 村 发 展 大 额 资 助 项 目, - 资 助 项 目 提 供 资 金 使 得 选 举 产 生 的 村 管 理 小 组 能 够 支 配 整 个 预 算 - 社 区 在 发 展 规 划 中 的 作 用 有 所 提 高. - 乡 级 管 理 小 组 对 规 划 进 行 监 查 - 选 举 和 社 区 听 证 的 不 完 善 导 致 当 地 人 对 项 目 在 生 计 方 面 的 贡 献 不 满 意 - 政 府 内 信 息 交 流 的 不 顺 畅 妨 碍 了 项 目 和 政 策 的 有 效 性. - 选 举 人 把 涉 及 非 法 砍 伐 的 族 多 样 性 发 展 的 预 算 腐 败 官 员 驱 逐 出 去 判 断 项 - 普 遍 贫 困 权 得 到 了 下 政 治 分 权 目 对 环 境 的 影 响 还 为 时 过 放 早 7

8 - 流 域 的 上 流 退 化 ( 由 于 过 去 战 争 时 期 的 脱 叶 - 基 层 民 主 法 令 - 乡 政 府 从 中 央 政 府 处 得 到 了 新 的 资 金, 可 以 对 预 算 和 资 金 的 使 用 做 决 策 - 受 益 于 紧 密 的 社 会 关 系, 乡 政 府 对 社 区 的 生 计 需 求 高 度 负 责. 越 南 承 天 - 顺 化 省 剂 所 致 ) - 人 们 对 洪 灾 的 高 度 脆 弱 性 -153 号 项 目 为 最 贫 困 的 乡 提 供 了 资 - 中 央 政 府 的 流 域 管 理 委 员 会 控 制 着 生 产 性 的 山 地, 严 格 地 限 制 了 环 境 目 标 - 流 域 管 理 委 员 会 没 有 为 当 地 的 所 关 注 的 开 发 出 一 个 社 会 空 间, 它 的 行 为 导 致 助 了 权 属 的 不 确 定 性, 并 减 - 有 限 的 生 有 限 的 政 治 分 权 少 了 当 地 的 生 计 选 择 计 选 择 的 自 给 自 足 农 业 柬 埔 寨 腊 塔 纳 基 里 省 - 有 价 值 的 森 林 资 源 - 在 当 地 社 区 政 府 及 私 有 公 司 间 的 资 源 竞 争 日 趋 激 烈 - 通 过 资 助 者 的 项 目 (Seila) 实 现 发 展 规 划 分 权 - 社 区 选 举 乡 领 导 干 部 ; 乡 发 展 委 员 会 采 取 对 发 展 预 算 的 控 制 ( 资 金 来 源 于 资 助 者, 并 由 中 央 政 府 拨 发 ). - 省 一 级 的 官 员 为 当 地 的 先 导 性 活 动 和 兴 趣 提 供 支 持 让 它 们 合 法 合 理 化 - 规 划 过 程 的 分 权 为 社 区 建 立 了 评 估 资 源 的 论 坛, 并 把 它 纳 入 到 激 励 保 护 活 动 中 - 当 地 人 缺 乏 捍 卫 其 资 源 免 受 外 界 商 业 利 益 驱 使 的 权 力, 因 而, 损 害 了 从 分 权 中 得 到 的 环 境 和 生 计 利 - 丰 富 的 民 有 限 的 政 治 分 权 益 族 多 样 性 8

9 - 多 利 益 相 关 者 群 体 的 方 法 越 南 多 乐 省 - 林 地 退 化 - 高 度 的 商 业 化 农 业 - 外 来 移 民 和 人 口 压 力 : Ede 族 在 整 个 的 民 族 比 例 中 开 始 逐 渐 下 降 - 新 经 济 区 和 移 民 政 策 - 水 资 源 法 承 认 不 同 的 机 构 是 水 资 源 的 合 法 管 理 者 - 水 资 源 使 用 者 协 会 有 了 新 的 机 会 去 组 织 农 户, 并 且 为 农 户 提 供 灌 溉 评 估 和 协 调 的 论 坛 - 尤 其 是 在 省 一 级, 人 民 委 员 会 支 持 当 地 先 导 性 活 动, 解 释 政 策 表 现 形 式 上 是 一 种 放 权 给 私 人 团 体, 但 实 际 上 是 与 当 地 权 力 机 构 的 一 种 有 效 的 合 作 共 管 增 加 了 当 地 人 在 水 资 源 管 理 和 保 护 措 施 上 的 发 言 权 - 使 用 者 协 会 为 水 资 源 管 理 的 整 合 途 径 提 供 了 论 坛, 但 是 仍 然 没 考 虑 到 地 下 水 的 问 题 - 使 用 者 协 会 的 模 式 提 出 了 谁 被 排 除 在 外? 这 样 一 个 关 系 到 平 等 性 的 问 题 - 多 机 构 管 理 的 委 员 会 已 增 加 了 政 府 干 预 的 有 效 性 中 国 云 南 省 保 山 地 区 - 流 域 退 化, 林 地 退 化 - 商 业 化 农 业 日 益 增 加 - 基 层 民 主 化 政 策 - 财 政 分 权 - 社 区 从 党 的 候 选 人 中 选 举 村 干 部 ; 村 里 增 加 了 对 资 源 管 理 的 要 求, 但 规 定 不 明 确 - 各 级 政 府 有 责 任 增 加 他 们 各 自 的 财 政 收 入 政 治 分 权 - 村 社 与 乡 镇 间 缺 乏 协 调, 以 及 在 流 域 范 围 对 于 环 境 保 护 机 制 的 薄 弱 加 剧 了 流 域 退 化 - 为 加 快 财 政 收 入, 建 立 了 对 自 然 资 源 清 查 的 激 励 机 制 9

10 - 村 寨 在 土 地 利 用 规 划 中 的 角 色 得 到 增 强 - 土 地 分 配 委 员 会 ( 由 选 举 产 生 的 村 民 代 表 和 相 关 人 员 组 成 ) 划 分 了 村 边 界 及 进 行 了 土 地 区 划 在 实 施 层 面 上 的 共 管 机 制 - 省 级 官 员 在 区 域 发 展 规 划 上 的 角 色 得 到 了 增 强 - 当 地 听 证 过 程 使 一 些 集 体 行 动 如 : 边 界 划 分, 冲 突 解 决 和 防 火 得 到 改 善 和 增 进 - 中 央 政 府 严 格 的 指 导 方 针 排 除 了 当 地 对 食 品 安 全 的 选 择 - 相 关 机 构 缺 乏 技 术 专 长 和 技 术 支 持 来 履 行 他 们 的 义 务 - 森 林 退 化 - 通 过 资 助 者 项 目 ( 老 挝 - 瑞 典 林 业 项 目 ) 实 行 土 地 利 用 规 划 和 土 地 分 配 老 挝 琅 勃 拉 邦 省 - 丰 富 的 民 族 多 样 性 - 生 计 多 样 性 低 行 政 管 理 的 分 权, 同 时 增 加 了 听 证 机 制 - 环 境 问 题 没 必 要 作 为 选 举 和 听 证 过 程 中 的 优 先 问 题 - 在 当 地 政 府 和 相 关 机 构 间 缺 乏 明 确 的 分 工 导 致 自 然 资 源 管 理 的 失 误 和 管 理 压 力 - 现 存 的 以 社 区 为 基 础 的 组 织 和 网 络 巩 固 了 分 权 过 程 - 通 过 选 举 Tambon 委 员 会, 村 寨 在 发 展 决 策 上 增 加 了 发 言 权 - Tambon 组 织 在 其 管 理 权 限 内 负 责 所 有 的 发 展 活 动 ( 基 础 设 施 服 务 运 输 及 自 然 资 源 管 理 ) 泰 国 清 迈 省 ( 湄 针 流 域 ) - 商 业 化 的 农 业 - 丰 富 的 民 族 多 样 性 - Tambon 行 政 管 理 组 织 ( 区 以 下 的 权 力 机 构 ) 的 职 责 到 了 增 强 政 治 分 权 本 文 的 下 一 节, 我 们 将 讨 论 在 分 权 过 程 中 所 建 立 的 两 种 重 要 责 任 关 系 及 它 们 对 自 然 资 源 管 理 和 生 计 的 衍 生 影 响 这 两 种 责 任 关 系 即 : 地 方 政 府 对 中 央 政 府 的 负 责 度 和 地 方 政 府 对 当 地 人 的 负 责 度 接 着, 我 们 将 检 验 在 分 权 过 程 中 其 它 制 度 关 系 的 变 化 在 基 层, 不 同 政 府 机 构 的 关 系, 及 它 们 对 自 然 资 源 管 理 的 影 响 之 后, 我 们 通 过 一 节 来 阐 述 社 区 运 动 ( 活 动 ) 在 要 求 获 得 良 治 中 的 作 用, 且 通 过 对 比 研 究 将 得 出 一 些 概 括 性 的 结 论 和 建 议 ( 一 ) 政 策 框 架 本 研 究 通 过 所 有 政 策 分 析 表 明 : 增 加 公 众 在 当 地 环 境 和 发 展 的 决 策 的 参 与 形 式 的 思 想 将 可 提 高 政 策 的 有 效 性 各 国 政 府 相 信 向 公 众 参 与 方 针 的 迈 进 将 提 高 他 们 达 到 扶 贫 和 环 境 保 护 目 标 的 机 会 然 而, 我 们 发 现 在 政 策 框 架 中 存 在 三 个 明 显 的 制 约 因 素, 它 们 影 响 了 在 决 策 和 管 理 过 程 中 增 加 地 方 代 表 所 带 来 的 潜 在 效 益 第 一 对 于 如 何 实 施 改 革 缺 乏 明 确 性 ; 第 二 对 于 在 一 定 范 围 内 对 有 益 于 环 境 的 当 地 资 源 实 践 的 措 施 缺 乏 灵 活 性 ; 第 三 中 央 政 府 不 愿 把 生 产 性 的 自 然 资 源 交 给 当 地 老 百 姓 10

11 1. 对 于 如 何 实 施 改 革 缺 乏 明 确 性 当 地 各 管 理 部 门 对 他 们 在 分 权 中 的 基 本 责 任 缺 乏 足 够 的 信 息 这 并 不 是 不 常 见 这 样 的 困 惑 阻 碍 了 参 与 式 和 听 证 过 程 在 地 方 的 实 施, 因 而 也 推 迟 了 有 实 际 意 义 成 果 的 取 得 在 老 挝 的 琅 勃 拉 邦 省 (Luang Prabang), 地 区 林 业 官 员 和 村 领 导 使 用 了 他 们 在 土 地 利 用 区 划 农 地 和 林 地 分 配 中 的 权 力 然 而 在 实 践 中, 却 没 有 明 确 的 指 导 性 方 针 来 指 导 他 们 的 工 作 研 究 点 的 大 多 数 村 寨 都 在 土 地 分 配 后, 制 出 了 公 用 地 图 来 表 示 他 们 土 地 利 用 的 边 界 ; 然 而, 他 们 没 有 制 定 出 任 何 关 于 土 地 利 用 的 规 章 这 可 能 是 因 为 官 员 们 对 于 新 体 制 的 可 行 性 及 他 们 对 实 施 土 地 利 用 规 定 的 能 力 表 示 怀 疑 在 越 南 的 多 乐 (Dak Lak) 省, 当 地 机 构 和 农 民 团 体 正 在 试 图 实 施 一 个 新 的 水 资 源 法 该 法 律 承 认 多 利 益 相 关 群 体 在 水 资 源 管 理 中 的 作 用 相 应 成 立 的 水 资 源 使 用 者 协 会 甚 至 在 越 南 的 法 律 合 作 团 体 中 有 一 个 合 法 的 地 位 可 是, 由 于 没 有 明 细 的 规 章 来 指 导 他 们 的 活 动, 他 们 对 管 理 灌 溉 计 划 并 没 有 明 晰 的 权 利, 或 与 政 府 机 构 间 没 有 明 确 的 责 任 关 系 在 柬 埔 寨 的 腊 塔 纳 基 里 省 (Ratanakiri), 尽 管 有 中 央 政 府 的 法 规 和 政 策, 分 权 可 以 很 好 地 描 述 成 是 一 个 自 下 而 上 的 过 程, 并 且 取 得 了 成 功 可 是, 国 家 法 律 在 自 然 资 源 的 准 入 和 保 护 的 治 理 方 面 都 很 薄 弱, 而 且 实 施 不 力 在 Seila 项 目 中, 当 地 人 的 发 展 活 动 与 强 大 的 外 来 者 们 的 森 林 砍 伐 或 发 展 规 划 产 生 了 冲 突, 可 却 没 有 明 确 的 解 决 冲 突 各 方 的 法 律 框 架 这 就 出 现 了 一 个 特 殊 的 解 决 方 法, 造 成 与 当 地 人 和 他 们 的 生 计 不 相 一 致 的 结 果, 或 完 全 缺 乏 当 地 政 府 的 行 动 2. 基 层 权 力 不 足 中 央 政 府 强 加 过 多 的 细 节 性 环 境 指 导 方 针 同 样 会 产 生 负 面 影 响 在 调 研 的 国 家 中, 当 进 行 某 一 具 体 部 门 ( 如 : 林 业 部 门 ) 的 分 权 时, 政 府 强 加 过 多 的 技 术 规 范 的 规 定 是 特 别 普 遍 的 现 象, 这 也 导 致 了 当 地 的 执 行 机 构 不 能 支 持 那 些 对 生 态 系 统 和 生 计 有 益 的, 且 有 地 方 特 色 的 管 理 体 系 换 句 话 说, 分 权 政 策 对 所 谈 到 的 新 角 色 和 新 责 任 提 供 足 够 指 导 的 同 时, 不 能 向 基 层 政 府 强 加 过 多 过 细 的 规 定 使 他 们 工 作 中 失 去 灵 活 性 ; 在 这 两 者 之 间 达 到 一 种 平 衡 对 于 分 权 政 策 十 分 重 要 在 老 挝 的 琅 勃 拉 邦 省, 就 像 这 个 国 家 的 其 他 地 方 一 样, 政 府 要 求 实 施 轮 歇 农 业 在 三 块 地 中 进 行 轮 歇 耕 作 的 严 格 土 地 利 用 系 统, 把 此 系 统 作 为 是 土 地 分 配 过 程 中 的 分 权 的 一 部 分 这 个 由 中 央 政 府 强 加 的 呆 板 的 土 地 利 用 系 统, 就 意 味 着 限 制 了 轮 歇 农 业 的 土 地 利 用 方 式, 此 做 法 一 方 面 不 能 提 供 给 当 地 老 百 姓 足 够 的 生 计 所 需, 而 另 一 方 面, 同 样 也 不 能 为 环 境 的 可 持 续 性 做 出 任 何 贡 献 由 于 该 系 统 不 能 确 保 土 地 在 下 次 耕 种 时 有 足 够 的 休 闲 期, 因 而 它 是 一 个 不 可 持 续 的 土 地 利 用 系 统 它 带 来 的 结 果 是 土 壤 肥 力 急 剧 下 降 和 土 地 退 化 这 个 经 验 教 训 提 醒 政 府 必 须 认 识 到 那 些 已 被 证 实 是 对 环 境 可 持 续 性 有 益 的 多 样 化 的 土 地 利 用 系 统 对 此 替 代 性 的 选 择 是 帮 助 当 地 人 扩 大 获 得 非 农 业 收 入 的 机 会 在 越 南 北 部 的 义 安 (Nghe An) 省, 地 区 政 府 官 员 在 林 地 分 配 和 管 理 中 有 了 新 的 职 责 但 是, 由 于 采 取 什 么 样 的 林 业 管 理 模 式 需 得 到 国 家 政 策 的 允 许, 这 就 完 全 的 限 制 了 地 方 管 理 林 地 分 配 的 项 目 仅 仅 允 许 把 资 源 分 配 到 以 户 为 单 位 的 个 人 国 家 政 策 也 就 排 开 了 当 地 人 传 统 上 喜 好 的 那 种 能 对 他 们 社 会 和 环 境 都 有 益 的 社 区 林 业 体 系 这 种 社 区 管 理 的 森 林 往 往 能 在 收 成 不 好 的 时 候, 或 者 经 济 困 难 的 时 期, 为 农 户 提 供 一 个 社 会 安 全 网 以 社 区 为 基 础 的 林 业 管 理 体 系 在 义 安 存 在 了 好 几 个 世 纪 (Vien Huong 等,2001) 虽 然 很 多 社 区 管 理 的 森 林 自 20 世 纪 60 年 代 就 消 失 了, 但 是 多 数 现 存 的 社 区 森 林 管 理 都 有 一 些 条 件, 如 : 明 晰 规 定 的 资 源 使 用 者 群 体, 决 策 的 一 致 以 及 明 智 的 资 源 开 发 利 用 规 定 ; 这 些 条 件 促 进 了 长 期 的 环 境 和 社 会 的 可 持 续 性 然 而, 当 前 土 地 分 配 的 政 策 框 架 中, 这 种 传 统 社 区 林 业 并 未 得 到 法 律 上 的 承 认 在 义 安 有 另 外 一 个 较 突 出 的 项 目 是 五 百 万 公 顷 的 造 林 项 目 它 比 以 往 的 政 府 项 目 征 11

12 集 到 了 更 为 广 泛 的 公 众 咨 询 意 见 然 而, 项 目 却 具 体 的 规 定 了 特 定 的 种 植 树 种 那 些 树 种 多 是 外 来 种 ( 如 : 桉 树 ) 它 们 是 当 地 人 完 全 不 熟 悉 的, 且 对 当 地 人 没 有 益 处 研 究 发 现, 当 对 项 目 目 标 地 区 推 广 预 先 决 定 的 树 种 时, 当 地 农 民 的 喜 好 就 自 动 地 被 剥 夺 了 由 于 政 府 的 安 排 并 不 适 于 当 地 的 需 要, 苗 木 也 浪 费 了 这 个 项 目 失 败 了, 因 为 它 不 但 没 能 显 著 地 提 高 义 安 的 森 林 覆 盖 率, 而 且 由 于 把 劳 力 过 多 地 投 放 那 些 不 能 为 当 地 人 提 供 食 物 保 障 和 增 加 经 济 收 入 的 植 树 上, 也 降 低 了 一 部 分 家 庭 的 食 物 安 全 性 这 个 案 例 暗 示 着, 要 通 过 分 权 让 社 会 得 到 任 何 收 益 时, 政 策 制 定 者 必 须 给 予 地 方 上 一 定 范 围 的 决 策 权, 如 : 种 植 作 物 的 选 择 权 而 国 家 的 标 准 需 保 持 环 境 资 源 为 公 众 利 益 和 保 护 公 众 健 康 服 务 例 如 : 在 林 业 上, 中 央 政 府 较 适 于 的 是 参 与 到 林 地 区 划 中, 如 建 立 对 国 家 和 国 际 上 都 较 重 要 的 保 护 区, 保 持 国 内 一 定 量 的 森 林 覆 盖 率 3. 地 方 缺 乏 对 生 产 性 资 源 的 控 制 如 果 当 地 人 处 置 资 源 的 决 策 权 受 到 过 多 的 限 制, 那 么 通 过 分 权 过 程 来 提 高 当 地 人 的 代 表 性 的 作 用 会 被 损 害 例 如 : 在 越 南 中 部 的 承 天 - 顺 化 (Thua Thien Hue) 省, 乡 级 机 构 对 当 地 的 发 展 规 划 有 了 新 的 职 责 根 据 政 府 关 于 资 助 越 南 最 贫 困 乡 的 135 号 项 目 的 拨 款 计 划, 当 地 政 府 机 构 可 以 管 理 一 笔 政 府 扶 贫 资 金 乡 政 府 领 导 对 社 区 农 民 高 度 负 责, 并 为 建 立 了 与 群 众 的 良 好 关 系 而 欣 慰, 这 种 关 系 归 咎 于 紧 密 的 当 地 社 会 关 系 和 共 同 的 文 化 结 构 和 渊 源 然 而, 农 民 和 他 们 的 领 导 层 追 求 当 地 普 遍 同 意 的 发 展 优 先 性 项 目 的 能 力 却 受 到 了 高 度 的 限 制, 因 为 在 乡 镇 范 围 内, 不 会 遭 洪 水 的 适 合 生 产 性 开 发 的 土 地 仍 然 完 全 在 中 央 流 域 管 理 委 员 会 的 控 制 下 因 为 该 委 员 会 能 短 期 内 收 回 土 地 使 用 权, 这 样 的 体 系 甚 至 挫 伤 了 社 区 短 期 投 资 的 积 极 性 有 时, 委 员 会 声 称 那 些 早 已 种 上 作 物 的 土 地 必 须 进 行 植 树 造 林, 并 强 迫 村 民 们 过 早 的 收 割 庄 稼 村 民 和 他 们 的 代 表 ( 乡 领 导 ) 希 望, 用 混 农 林 业 和 本 地 树 种 来 开 发 河 谷 冲 击 地 外 贫 瘠 的 坡 地, 以 此 来 改 善 生 计 前 景, 降 低 受 洪 灾 的 风 险, 同 时 可 以 固 定 山 坡 上 的 土 壤 在 最 近 的 洪 灾 中, 河 床 旁 的 水 田 和 菜 地 的 丧 失 使 得 村 民 和 他 们 的 领 导 利 用 山 坡 地 发 展 混 农 林 业 成 为 了 可 能 可 是, 只 有 当 把 林 地 发 展 的 一 系 列 责 任 从 中 央 下 放 到 地 方 时, 这 样 的 规 划 才 会 被 大 家 所 认 识 到 在 柬 埔 寨 东 北 部 的 腊 塔 纳 基 里 省, 村 民 们 面 临 着 同 样 的 问 题 在 Seila 项 目 环 境 下, 当 地 的 生 计 和 自 然 资 源 管 理 从 起 初 的 参 与 式 发 展 规 划 中 取 得 了 明 显 的 收 获 然 而, 由 于 没 有 资 源 权 属 的 保 障, 当 地 人 所 失 去 的 超 过 了 他 们 所 得 到 的 中 央 政 府 声 明 森 林 的 所 有 权 是 属 于 他 们, 而 不 去 考 虑 当 地 居 民 对 森 林 几 个 世 纪 的 传 统 使 用 ( 他 们 认 为 轮 歇 农 业 的 休 闲 地 是 荒 地 ); 并 且 他 们 把 森 林 和 休 闲 地 卖 给 了 私 人 公 司 如 果 正 如 东 南 亚 地 区 各 国 政 府 所 言, 分 权 是 为 了 建 立 一 种 农 村 扶 贫 的 战 略, 那 么 社 区 应 该 获 得 生 产 性 资 源 一 定 程 度 上 更 大 的 准 入 权, 以 满 足 他 们 的 基 本 生 活 所 需 ( 二 ) 代 表 性 和 参 与 性 在 分 权 过 程 中, 当 地 人 的 利 益 可 以 通 过 两 种 机 制 表 现 出 来 : 基 层 选 举 制 和 / 或 基 层 听 证 制 理 论 上, 这 两 种 机 制 都 能 提 高 环 境 治 理 中 的 负 责 度 而 在 实 践 中, 当 地 权 力 机 构 对 选 民 关 心 的 事 作 出 反 应 的 有 效 性, 很 大 程 度 上 取 决 于 他 们 是 如 何 实 施 的 1. 选 举 制 在 不 同 的 案 例 中 地 方 选 举 的 经 验 存 在 着 很 大 差 异, 这 也 反 映 了 东 南 亚 各 国 间 政 治 体 制 的 较 大 差 异 这 些 差 异 可 归 纳 为, 多 党 民 主 制 的 泰 国 及 一 党 制 的 越 南 老 挝 和 中 国 就 责 任 机 制 作 为 选 举 制 的 有 效 性 来 说, 这 些 政 治 体 制 的 差 异 对 其 有 着 深 远 的 影 响 首 先, 我 们 来 看 一 看, 选 举 制 对 支 持 地 方 政 府 解 决 环 境 治 理 问 题 的 作 用 我 们 发 现 案 例 12

13 中, 选 举 制 可 以 证 实 这 个 问 题 的 例 子 : 在 越 南 的 富 寿 (Phu Tho) 省, 村 寨 管 理 小 组 的 选 举 有 助 于 铲 除 有 关 自 然 资 源 管 理 的 腐 败 现 象 当 村 民 们 发 现 一 个 地 方 官 利 用 个 人 职 权 非 法 采 伐 森 林 以 谋 取 私 利 时, 在 下 一 届 选 举 中 村 民 们 没 有 再 投 他 的 票, 从 而 赶 走 了 他 这 仅 仅 是 一 个 简 单 的 案 例, 说 明 选 举 有 助 于 增 进 对 环 境 的 负 责 度 今 后 的 研 究 需 要 做 一 个 更 大 范 围 的 跨 区 域 的 案 例 分 析 以 得 出 在 何 种 条 件 下, 选 举 制 是 一 种 健 全 的 良 好 的 环 境 管 理 的 责 任 机 制 其 次, 我 们 来 讨 论 选 举 制 在 促 进 地 方 政 府 对 环 境 保 护 的 有 效 性, 并 发 现 了 混 合 的 结 果 在 泰 国 北 部 清 迈 省 的 湄 针 (Mae Chaem) 区, 从 本 质 上 来 说, 投 票 人 趋 向 于 支 持 那 些 提 倡 经 济 发 展 和 生 计 机 会 的 候 选 人, 而 不 是 那 些 提 倡 环 境 保 护 的 7 在 邻 近 的 南 (Nan) 省, 人 们 对 于 环 境 问 题 的 考 虑 略 多 一 些 在 当 地 竞 选 活 动 的 背 景 下, 村 林 业 管 理 网 络 提 高 了 对 林 业 问 题 的 意 识 村 民 与 权 力 机 关 对 于 国 家 公 园 边 界 上 存 在 的 长 期 冲 突 在 当 地 造 就 了 一 批 以 绿 色 为 先 导 的 候 选 人 8 当 然, 关 于 地 方 选 举 在 建 立 对 环 境 责 任 性 中 的 作 用 的 研 究 资 料 十 分 有 限, 这 也 是 进 一 步 研 究 的 主 题 然 而, 尽 管 泰 国 的 经 验 十 分 有 限, 但 它 提 出 了 一 个 重 要 的 问 题, 即 : 环 境 和 生 计 的 目 标 在 基 层 可 以 结 合 也 可 以 分 离 基 层 对 环 境 保 护 的 需 求 并 不 一 定 是 必 要 的, 但 基 层 的 需 求 取 决 于 投 票 人 所 预 见 的 利 益 因 而, 我 们 也 许 需 要 认 真 地 建 构 一 种 模 式, 让 基 层 机 构 能 平 衡 他 们 的 责 任 关 系, 即 : 基 层 机 构 在 对 区 域 性 的 和 国 家 的 环 境 标 准 负 责 的 同 时, 也 要 对 选 举 人 的 生 计 需 求 负 责 2. 听 证 过 程 地 方 政 府 向 他 们 的 选 举 人 听 证 能 够 成 为 政 治 分 权 的 一 部 分 如 : 泰 国, 选 举 产 生 的 地 方 政 府 是 民 主 地 建 立 起 来 的 听 证 制 在 越 南 老 挝 这 样 的 国 家 同 样 也 起 到 了 行 政 管 理 分 权 的 作 用 在 这 些 国 家, 中 央 政 府 的 相 关 机 构 获 得 了 新 的 职 责, 并 且 迫 切 得 到 当 地 人 的 投 入 和 合 作 案 例 研 究 发 现 听 证 过 程 能 构 建 起 一 个 地 方 决 策 的 环 境, 有 助 于 采 取 更 多 可 持 续 的 自 然 资 源 管 理 实 践 新 论 坛 能 建 立 鼓 励 当 地 人 清 查 该 地 区 的 自 然 资 源, 并 且 把 生 产 系 统 与 生 计 选 择 一 起 进 行 深 思 熟 虑 这 个 案 例 也 就 可 以 回 答 是 否 听 证 过 程 能 与 政 治 分 权 或 行 政 分 权 相 结 合 例 如 : 在 柬 埔 寨 的 Seila 项 目, 规 划 分 权 的 试 点 没 能 明 确 地 设 计 出 涉 及 山 区 自 然 资 源 管 理 的 问 题 但 是, 在 当 地 的 听 证 过 程 中, 这 个 问 题 被 作 为 优 先 考 虑 的 问 题 听 证 有 助 于 集 合 地 方 权 力 机 构 和 村 社 的 力 量 投 入 到 环 境 保 护 的 集 体 行 动 中 因 为 社 区 的 需 求, 在 外 界 的 技 术 支 持 下, 乡 镇 发 展 委 员 会 协 助 做 了 参 与 式 土 地 利 用 规 划 的 练 习 在 其 中 的 一 个 乡, 乡 镇 府 帮 助 当 地 老 百 姓 建 立 了 一 个 社 区 林 业 管 理 的 示 范 在 老 挝 的 土 地 分 配 过 程 中, 村 民 们 组 织 在 一 起 来 帮 助 村 干 部 和 地 区 林 业 官 员 政 府 的 土 地 分 配 工 作 组 在 工 作 上 与 村 社 的 生 计 团 体 保 持 着 紧 密 的 关 系 该 团 体 由 进 行 轮 歇 农 业 的 水 田 耕 作 的 牲 畜 养 殖 的 林 产 品 采 集 的 及 其 他 一 些 相 关 的 人 员 组 成 生 计 团 体 为 政 府 工 作 组 提 供 了 关 于 土 地 利 用 模 式 生 态 历 史 情 况 及 食 物 安 全 的 信 息 ; 目 的 在 于 产 生 出 一 个 综 合 性 的 生 计 发 展 选 择 通 过 这 样 做, 村 民 们 增 强 了 把 保 护 优 先 与 发 展 优 先 相 结 合 的 自 身 意 识 9 总 的 来 说, 地 方 听 证 的 过 程 所 表 示 出 来 的 是, 能 引 导 全 面 的 环 境 决 策 和 政 策 实 施 ; 但 是, 案 例 研 究 揭 示 出 在 听 证 过 程 中 还 有 很 多 方 面 可 以 改 进 一 定 范 围 的 能 力 建 设 和 提 高 意 识 的 方 法 可 以 增 强 地 方 听 证 的 过 程, 使 其 对 当 地 人 的 兴 趣 更 受 关 注 地 方 机 构 往 往 缺 乏 协 助 社 区 听 证 所 必 备 的 技 巧 在 各 研 究 点 发 现, 各 机 构 的 人 员 缺 乏 关 于 参 与 式 方 法 的 培 训 是 十 分 突 出 的 问 题 在 不 是 资 助 者 开 展 项 目 的 地 方, 和 / 或 没 有 开 展 行 政 分 权 或 共 管 方 式 的 地 区, 这 种 薄 弱 的 能 力 在 各 案 例 中 是 个 特 别 的 问 题 在 越 南 的 多 乐 和 义 安 省, 灌 溉 和 林 业 部 门 的 官 员 需 要 延 伸 他 们 多 方 面 的 职 责 可 是, 这 种 延 伸 是 十 分 薄 弱 的 由 于 政 府 人 员 没 时 间, 或 没 有 足 够 的 个 人 能 力 去 考 虑 如 何 开 展 社 区 听 证, 这 项 工 作 没 有 开 展 起 来 13

14 在 地 方 机 构 和 社 区 间 缺 少 信 息 交 流, 对 开 展 良 好 的 听 证 提 出 了 挑 战 事 实 上, 政 府 支 持 分 权 中 最 重 要 的 一 部 分 就 是 让 信 息 向 下 流 动, 告 知 有 关 的 相 关 群 体 他 们 的 权 力 和 义 务, 提 供 有 实 际 意 义 参 与 式 的 要 求 的 相 关 信 息 在 中 国 云 南 的 保 山, 对 于 社 区 有 影 响 的 相 关 信 息 的 披 露 较 差 因 而, 当 新 选 举 的 村 委 会 把 新 的 财 务 预 算 和 发 展 决 策 向 村 民 公 布 时, 村 民 对 此 举 措 十 分 满 意 然 而, 这 样 的 实 践 还 未 成 为 规 范 10 同 样 的, 在 越 南 的 承 天 - 顺 化 省, 当 地 的 政 府 官 员 与 村 民 关 于 政 策 和 相 关 职 责 的 交 流 不 很 充 分 政 策 信 息 多 数 情 况 下 是 通 过 官 方 的 公 报 和 报 纸 的 形 式 传 达 到 乡 镇, 并 就 此 为 止 这 就 大 大 的 阻 碍 了 信 息 在 不 识 字 的 老 百 姓 间 的 进 一 步 传 播 最 后 一 点, 由 于 对 目 标 人 群 的 偏 见, 尤 其 是 在 少 数 民 族 地 区, 也 会 削 弱 听 证 过 程 例 如 : 在 越 南 的 富 寿 (Phu Tho) 省, 当 预 算 分 权 和 规 划 分 权 的 指 导 方 针 传 达 到 我 们 案 例 研 究 的 村 寨 时, 相 关 地 区 和 乡 镇 的 管 理 小 组 把 大 量 涉 及 村 民 消 费 的 信 息 删 节 了 人 事 上, 管 理 小 组 多 为 Kinh 族 ( 当 地 主 体 民 族 ), 而 以 之 相 反 的, 在 社 区 一 级 的 参 与 者 是 少 数 民 族 Kinh 族 怀 疑 少 数 民 族 为 自 己 制 定 健 全 发 展 决 定 的 能 力 在 与 村 民 的 公 开 会 上, 计 划 并 没 必 要 把 每 一 项 都 提 出 来 让 大 家 讨 论, 但 是 应 该 作 为 一 个 固 定 的 计 划, 这 样 可 以 让 大 家 更 好 的 认 识 它 (Jørgensen 等, 2001, 25) 这 样 一 来, 村 社 的 发 展 计 划 就 更 像 是 上 一 级 政 府 所 提 供 的 预 算 样 本 在 多 数 的 农 村 考 察 中, 人 们 感 到 村 社 发 展 预 算 未 能 充 分 发 挥 其 改 善 当 地 生 计 的 潜 力 资 料 2 分 权 规 划 中 妇 女 的 角 色 在 所 有 案 例 研 究 点 中, 妇 女 参 与 程 度 低 是 提 高 当 地 包 容 过 程 的 长 期 挑 战 在 各 研 究 点 中, 妇 女 参 与 性 低 有 着 相 似 的 原 因, 即 : 妇 女, 尤 其 是 少 数 民 族 妇 女, 与 男 性 相 比 都 较 少 的 接 受 过 正 规 教 育, 因 而 使 她 们 参 与 的 自 信 心 受 挫 例 如 : 多 数 情 况 下, 妇 女 很 可 能 都 不 能 说 官 方 语 言, 不 知 道 如 何 与 政 府 机 构 打 交 道, 且 没 有 读 或 写 的 能 力 传 统 概 念 上, 妇 女 是 干 活 的 农 民 是 照 顾 家 的 人, 而 不 是 领 导 干 部 这 就 导 致 了 她 们 比 较 羞 怯, 她 们 的 组 织 工 作 需 要 依 附 于 男 性 领 导 来 完 成 而 她 们 有 照 顾 家 及 照 顾 他 人 的 义 务, 也 使 得 她 们 没 时 间 去 参 加 村 民 大 会 在 官 方 决 策 和 政 策 实 施 中, 排 除 了 妇 女 的 声 音, 也 就 剥 夺 了 妇 女 在 这 些 过 程 中 运 用 她 们 对 自 然 资 源 管 理 方 面 的 某 些 最 丰 富 经 验 和 看 法 的 机 会 实 践 中, 妇 女 在 农 业 林 产 品 采 集 背 水 和 家 庭 消 费 等 方 面 起 着 重 要 的 作 用 可 以 期 盼 的 是, 妇 女 参 与 听 证 过 程 必 将 改 进 自 然 资 源 管 理 和 决 策 的 有 效 性, 并 使 其 更 切 合 实 际 在 我 们 的 所 有 案 例 研 究 中, 只 有 把 妇 女 参 与 问 题 作 为 一 个 目 标 具 体 设 计 到 分 权 的 过 程 中, 妇 女 实 际 意 义 上 的 参 与 才 能 被 增 强 以 越 南 北 部 和 中 北 部 的 案 例 来 说, 在 地 方 委 员 会 中 为 妇 女 留 一 定 数 量 席 位 并 不 足 以 确 保 能 增 加 妇 女 的 投 入 相 反, 必 须 有 一 定 的 干 预 性 措 施 来 造 成 一 些 差 别, 如 在 柬 埔 寨 的 腊 塔 纳 基 里,Seila 项 目 支 持 了 一 些 活 动, 如 : 非 正 式 教 育 在 委 员 会 中 为 妇 女 保 留 一 定 数 量 的 席 位, 以 此 来 增 强 妇 女 参 与 的 自 信 心 14

15 ( 三 ) 判 决 和 监 测 山 区 是 一 个 在 自 然 资 源 准 入 和 控 制 方 面 竞 争 和 冲 突 不 断 增 加 的 地 方 我 们 的 案 例 研 究 特 别 表 明, 有 几 种 类 型 的 资 源 冲 突 是 必 须 得 到 管 理 和 解 决 的 例 如 : 当 村 社 的 边 界 被 正 式 划 定 时, 当 水 管 理 方 式 的 变 化 影 响 到 上 游 与 下 游 关 系 时, 社 区 之 间 可 能 会 出 现 争 端 村 民 与 政 府 机 构 可 能 会 因 为 保 护 区 的 保 护 状 况 发 生 冲 突 ; 或 者, 在 森 林 采 伐 证 的 发 放 和 森 林 开 发 利 用 上, 当 地 人 可 能 与 私 人 公 司 间 存 在 争 执 上 述 的 争 端 常 常 涉 及 到 当 地 机 制 的 问 题 分 权 的 过 程 可 增 加 当 地 机 制 在 调 解 自 然 资 源 冲 突 中 的 作 用, 并 由 此 产 生 不 同 的 结 果 案 例 研 究 发 现 独 立 判 决 的 渠 道 在 各 国 案 例 研 究 中 是 大 大 缺 乏 的, 或 者 说, 它 没 有 被 村 民 们 所 使 用 普 遍 的 现 象 是, 作 为 分 权 的 结 果 司 法 权 和 执 行 权 被 授 予 同 一 个 人 或 同 一 个 实 体 例 如 : 村 干 部 是 传 统 上 当 地 争 端 的 调 解 者, 在 分 权 的 过 程 中, 他 们 也 得 到 了 更 大 的 执 行 权 这 样 的 安 排 导 致 的 结 果 是 当 村 民 对 村 干 部 的 表 现 有 抱 怨 时 缺 乏 有 效 的 申 诉 渠 道 这 样 的 案 例 出 现 在 越 南 的 富 寿 省 在 其 他 的 一 些 情 况 下, 当 地 人 与 诸 如 私 有 企 业 的 外 来 者 发 生 争 端 时, 行 政 部 门 有 能 力 不 妥 协 地 捍 卫 当 地 人 的 利 益, 自 然 也 得 到 了 村 民 满 意 的 结 果 这 样 的 案 例 出 现 在 腊 塔 纳 基 里, 那 里 区 级 机 构 成 功 的 从 棕 榈 油 公 司 处 索 取 到 对 于 村 民 财 产 损 失 的 赔 偿 值 得 一 提 的 是, 案 例 研 究 没 有 发 现 个 人 或 社 区 通 过 利 用 独 立 性 法 院 来 解 决 有 关 自 然 资 源 的 争 端 向 上 一 级 的 执 行 机 构 求 援 仅 仅 是 可 取 的 途 径 虽 然 在 所 有 的 案 例 研 究 国 家 都 有 法 院, 但 是 它 们 往 往 对 于 那 些 没 钱 来 保 障 法 律 上 代 表 的 农 村 人 来 说 是 可 望 而 不 可 及 的 这 样 的 案 例 也 出 现 在 中 国, 在 中 国 公 众 律 师 极 少 (Brettell,2001) 在 别 的 地 方 由 于 普 遍 存 在 腐 败 的 原 因, 村 民 们 对 使 用 法 院 这 个 体 系 没 有 积 极 性 为 了 克 服 缺 乏 独 立 性 系 统 解 决 环 境 争 议 及 其 所 带 来 的 后 果, 至 少 应 该 采 取 两 个 广 泛 的 行 动 第 一, 努 力 增 强 各 研 究 国 的 法 律 体 系, 并 铲 除 司 法 腐 败, 这 将 有 利 于 农 村 社 区 捍 卫 他 们 自 然 资 源 的 权 利 第 二, 必 须 增 强 人 们 的 法 制 知 识, 同 时 增 强 他 们 对 法 律 系 统 的 可 及 性 对 腐 败 的 曝 光 与 保 持 地 方 政 府 对 好 的 行 为 负 责, 系 统 的 监 测 和 评 估 活 动 也 是 十 分 重 要 的 不 幸 的 是, 在 案 例 研 究 中 发 现, 把 社 区 的 关 注 和 实 施 经 验 向 上 一 级 政 府 的 反 映 活 动 最 好 的 情 况 是 零 散 的 缺 乏 系 统 性, 而 更 差 时 完 全 缺 乏 这 样 的 活 动 这 样 的 反 馈 活 动 由 于 缺 乏 资 金 和 缺 乏 相 应 的 机 制 而 被 忽 视, 甚 至 在 有 资 助 方 提 供 资 金 的 项 目 区, 这 样 的 活 动 同 样 也 被 忽 视 了 大 多 数 情 况 下, 当 地 人 完 全 有 能 力 为 监 测 和 评 估 而 工 作, 他 们 需 要 的 仅 仅 是 简 单 的 且 可 靠 的 方 法 来 收 集 信 息 和 交 流 信 息 监 测 和 评 估 的 先 导 性 活 动 完 全 可 以 由 政 府 资 助 和 民 间 组 织 等 提 供 支 持 ( 四 ) 跨 部 门 间 合 作 和 管 辖 权 限 分 权 不 仅 仅 改 变 了 中 央 政 府 与 地 方 政 府 间 的 或 政 府 机 构 与 老 百 姓 间 的 责 任 关 系 ; 分 权 同 时 也 改 变 了 各 部 门 的 角 色 和 职 责 分 工, 并 由 于 这 个 分 工 的 变 化 构 成 了 村 寨 间 乡 镇 间 地 区 一 级 和 各 部 门 间 新 的 责 任 关 系 因 为 影 响 自 然 资 源 开 发 利 用 的 因 子 常 常 是 由 跨 权 限 和 跨 机 构 的 命 令 所 决 定, 这 些 新 的 关 系 直 接 影 响 到 自 然 资 源 是 如 何 被 管 理 的 案 例 研 究 发 现 分 权 的 过 程 并 没 有 必 要 拆 散 以 前 就 存 在 的 一 些 适 合 的 生 态 系 统 管 理 体 系 相 反, 在 进 行 分 权 改 革 时, 决 策 者 常 常 丧 失 了 建 立 一 个 更 好 的 生 态 系 统 管 理 的 机 会 一 些 案 例 中, 以 整 个 政 治 行 政 结 构 来 说, 决 策 者 把 自 然 资 源 管 理 的 责 任 分 配 到 了 15

16 较 低 的 一 级, 却 没 有 加 强 对 于 生 态 系 统 范 围 有 效 管 理 的 一 些 必 要 中 间 层 次 的 管 理 机 制, 有 的 甚 至 没 有 建 立 这 样 的 机 制 例 如 : 在 中 国 云 南 保 山 地 区, 林 业 和 水 资 源 保 护 等 自 然 资 源 管 理 的 重 要 职 责, 都 下 放 到 了 行 政 管 理 组 织 的 最 低 一 级, 即 : 乡 镇 一 级 (Zuo Ting and Xu, 2001) 在 这 个 范 围 内, 资 源 管 理 者 不 仅 仅 缺 乏 对 处 理 与 环 境 和 谐 关 系 的 一 些 必 要 的 技 术 技 巧, 而 且, 他 们 也 没 有 积 极 性 把 注 意 力 放 在 资 源 开 发 和 工 业 活 动 对 环 境 所 带 来 的 外 界 影 响 上 常 常 由 于 上 游 的 发 展 活 动 所 引 起 的 污 染 和 水 土 流 失 严 重 的 影 响 到 了 下 游 的 村 寨 和 乡 镇, 使 相 邻 的 村 寨 间 和 乡 镇 间 的 冲 突 不 断 增 加 保 山 的 案 例 对 于 整 个 中 国 来 说 都 是 有 代 表 性 的, 也 就 是 十 分 缺 乏 各 管 辖 权 范 围 间 的 合 作 (Jahiel, 1998) 然 而, 为 寻 求 和 达 成 共 同 环 境 目 标 而 形 成 的 当 地 政 府 间 非 正 式 的 网 络 和 联 盟 能 够 改 善 这 种 状 况 也 可 借 鉴 其 他 一 些 国 家 的 经 验, 对 一 个 具 体 的 生 态 系 统 ( 如 江 河 流 域 ) 管 理 创 建 一 些 新 的 机 制 是 可 能 的 ; 如 果 新 的 机 制 能 很 好 的 协 调 各 地 方 政 府 机 构 ( 乡 或 区, 村 ) 的 关 系, 它 们 对 生 态 管 理 将 是 十 分 有 效 的 在 一 些 案 例 中, 另 一 种 形 式 跨 部 门 间 冲 突 出 现 在 同 级 的 当 地 机 构 间 有 时 各 个 政 府 部 门 的 命 令 目 标 和 工 作 方 法 与 当 地 社 区 的 生 计 发 展 的 重 点 不 相 吻 合 地 方 机 制, 如 : 村 委 会 和 乡 政 府 的 机 制, 常 常 受 到 上 级 政 府 有 关 部 门 互 相 矛 盾 的 影 响 而 受 害 例 如 : 在 越 南 和 老 挝, 中 央 政 府 制 定 的 市 场 法 规 就 直 接 深 重 的 影 响 着 分 权 的 动 态 过 程 由 中 央 政 府 制 定 的 作 物 生 产 限 额 制, 在 有 推 广 部 门 对 种 子 树 苗 化 肥 杀 虫 剂 及 除 草 剂 分 配 的 配 合 下, 直 接 由 中 央 下 达 到 村 社 一 级 这 样 的 制 度 与 法 律 上 增 加 基 层 参 与 式 土 地 利 用 规 划 和 增 加 地 方 对 发 展 规 划 的 贡 献 相 矛 盾 在 越 南 的 承 天 - 顺 化 省, 当 地 村 民 服 从 了 政 府 的 一 个 冒 险 行 动, 为 一 家 越 南 与 印 度 的 合 资 公 司 在 下 游 大 规 模 种 植 甘 蔗 在 红 河 (Hong Ha) 乡, 乡 和 区 政 府 机 构 劝 说 了 80% 的 家 庭 种 植 甘 蔗 然 而, 在 1999 年 的 破 坏 性 洪 灾 毁 坏 了 进 一 半 以 上 的 作 物, 这 家 合 资 公 司 也 就 取 消 了 他 们 购 买 剩 余 甘 蔗 的 订 单 从 那 时 起, 甘 蔗 地 成 为 了 这 个 村 从 洪 灾 中 恢 复 的 严 重 障 碍, 因 为 把 甘 蔗 地 转 换 成 种 植 稻 谷 或 其 他 的 作 物 的 土 地 要 求 很 大 的 劳 力 投 入 (Beckman et al., 2001) 由 于 这 个 经 验 教 训, 乡 政 府 变 得 对 拿 当 地 人 有 安 全 性 的 生 存 方 式 与 市 场 赌 博 所 带 来 得 风 险 表 现 的 十 分 慎 重 同 样 的, 在 老 挝 的 琅 勃 拉 邦, 政 府 领 导 其 他 机 构 和 发 展 工 作 者 都 急 迫 的 要 农 民 增 加 薏 苡 的 产 量 以 供 出 口, 而 后 却 发 现 这 个 市 场 崩 溃 了, 而 农 民 甚 至 都 没 有 足 够 的 收 入 来 满 足 他 们 的 基 本 所 需 分 权 工 作 主 要 的 挑 战 就 是 把 它 自 身 整 合 到 一 个 框 架 内, 通 过 此 框 架 来 推 进 经 济 发 展 和 行 政 管 理 的 有 机 结 合, 环 境 质 量 和 财 政 收 入 的 有 机 结 合 的 全 国 总 目 标 同 时, 分 权 在 当 地 的 实 施 要 有 充 分 的 灵 活 性, 以 此 来 适 应 当 地 的 特 殊 情 况, 包 括 文 化 和 生 态 的 多 样 性 研 究 发 现 表 明, 要 实 现 上 述 目 标, 在 较 好 的 利 用 乡 土 知 识 的 同 时, 较 有 希 望 的 方 法 是, 让 中 央 政 府 的 各 机 构 在 面 对 民 主 选 举 产 生 的 地 方 机 构 时 仅 仅 作 为 技 术 上 的 指 导 有 关 政 府 部 门, 包 括 推 广 和 服 务 部 门, 为 当 地 人 及 其 代 表 的 地 方 机 构 提 出 的 需 求 和 关 注 的 事 提 供 信 息 和 技 术 支 持, 成 为 当 地 成 功 的 伙 伴 ( 五 ) 社 区 运 动 ( 活 动 ) 分 权 过 程 对 提 高 社 会 和 环 境 的 可 持 续 发 展 的 潜 力 并 不 仅 仅 在 于 供 给 方 ( 政 府 部 门 ) 如 何 行 动 的 问 题 同 时, 要 达 到 可 持 续 发 展 的 目 标, 分 权 过 程 的 潜 力 也 在 于 需 求 方 ( 目 标 人 群 ) 对 政 府 行 动 的 反 映 的 问 题 案 例 研 究 发 现, 社 区 能 明 确 要 求 政 府 的 代 表 性 和 良 好 表 现, 并 且, 围 绕 着 共 同 的 目 标 来 活 动, 从 而 在 最 大 限 度 上 发 挥 分 权 过 程 的 潜 力 反 过 来, 这 些 政 治 主 张 也 就 成 为 了 一 个 社 区 内 特 有 社 会 力 量 的 产 物 它 们 可 以 是, 公 民 的 思 想 良 好 的 人 际 关 系 良 好 的 16

17 家 庭 间 的 关 系 享 有 共 同 的 信 仰 和 价 值 观 这 些 社 会 力 量 也 往 往 被 称 为 社 会 资 本 正 如 承 天 - 顺 化 研 究 点 一 样, 这 种 社 会 资 本 可 能 存 在 于 社 区 内 部 在 承 天 - 顺 化 发 生 灾 难 性 的 洪 水 之 后, 各 家 各 户 开 展 了 互 助 行 动, 通 过 这 样 做, 加 强 了 他 们 一 起 重 建 社 区 的 决 心, 同 时 也 把 集 体 的 需 要 与 地 方 的 领 导 层 结 合 在 一 起 以 泰 国 北 部 的 案 例 来 说, 社 会 资 本 也 可 能 存 在 于 社 区 与 社 区 之 间 在 泰 国, 社 区 间 建 立 了 在 特 定 的 环 境 和 发 展 方 面 的 社 区 网 络 和 社 区 组 织, 例 如 : 流 域 保 护 网 络 这 样 一 种 跨 越 了 社 会 和 政 治 边 界 的 合 作 对 改 善 人 与 整 个 生 态 和 谐 的 关 系 有 着 特 殊 的 意 义 和 帮 助 在 此 案 中, 政 府 同 样 做 出 了 他 们 的 贡 献, 他 们 通 过 提 供 一 个 政 治 空 间 让 社 区 组 成 相 关 利 益 群 体, 这 样 可 以 增 强 恢 复 社 区 生 计 的 活 力 除 了 良 好 的 外 部 环 境, 在 社 会 资 本 较 低 的 地 方, 我 们 需 要 给 予 额 外 的 支 持, 从 而 提 高 分 权 成 功 的 机 会 多 数 情 况 下, 这 些 地 方 需 要 更 多 人 力 资 源, 以 此 来 改 善 社 区 协 助 和 社 区 发 展 增 加 人 力 资 源 可 以 通 过 社 区 外 的 第 三 方 或 有 关 团 体 或 组 织 的 加 入 而 实 现, 如 : 非 政 府 组 织 然 而, 考 虑 到 分 权 改 革 在 有 高 度 社 会 流 动 性 和 分 散 性 的 地 区 的 命 运, 为 达 到 确 切 的 结 果, 我 们 还 需 要 更 多 的 实 践 经 验 监 测 及 评 估 现 有 经 验 建 议, 我 们 可 以 通 过 一 些 适 当 的 方 式 来 发 展 社 会 资 本, 可 以 是 通 过 外 界 团 体 的 支 持 或 社 区 成 员 的 先 导 性 活 动 它 们 包 括 : 增 强 社 区 与 当 地 政 府 间 互 动 的 能 力, 如 : 更 多 更 频 繁 且 有 实 际 意 义 的 多 利 益 相 关 群 体 的 听 证 ; 鼓 励 各 社 会 团 体 间 的 横 向 联 系, 如 : 流 域 管 理 网 络 水 资 源 使 用 者 团 体 社 区 森 林 管 理 组 以 及 增 加 政 策 和 项 目 的 透 明 度 以 此 来 增 强 社 区 对 政 府 机 制 的 信 任 和 信 心 四 建 议 对 于 环 境 的 持 续 性 和 保 障 山 区 的 生 计 来 说, 没 有 一 个 简 单 的 治 理 模 式, 如 : 集 权 分 权 或 者 私 有 化 然 而, 在 此 研 究 中 的 各 个 案 例 都 表 明, 对 圆 满 完 成 上 述 目 标 最 有 希 望 的 是, 建 立 多 层 次 的 决 策 多 形 式 对 上 一 级 与 对 下 一 级 的 负 责 性 和 横 向 协 调 的 发 展 规 划 和 自 然 资 源 的 分 权 模 式 最 终, 分 权 是 一 个 反 复 的 循 序 渐 进 的 过 程, 而 这 些 条 件 的 许 多 方 面 的 进 一 步 完 善 只 能 依 靠 于 时 间 如 果 政 府 不 去 行 动, 而 仅 仅 在 等 待 所 有 条 件 具 备, 那 么 分 权 永 远 也 不 会 发 生, 增 加 地 方 决 策 权 威 性 的 益 处 也 永 远 不 会 实 现 下 列 的 建 议 包 括 了 分 权 过 程 中 的 许 多 步 骤, 它 们 可 供 政 府 社 区 和 其 他 的 利 益 相 关 者 来 发 展 适 宜 的 健 全 的 自 然 资 源 管 理 分 权 治 理 系 统 正 如 一 开 始 所 提 到 的, 环 境 生 计 和 平 等 的 目 标 未 必 是 政 府 分 权 的 优 先 性 原 因 降 低 中 央 政 府 财 政 负 担 扩 展 中 央 的 控 制 ( 如 : 行 政 管 理 分 权 ) 或 增 加 地 方 行 政 管 理 的 有 效 性, 也 许 才 是 分 权 的 驱 动 力 然 而, 在 东 南 亚 山 地 的 当 前 情 况 下, 实 质 上, 分 权 改 革 并 没 有 加 剧 贫 困 问 题 和 环 境 退 化 有 可 能 的 话, 分 权 改 革 应 该 被 设 计 来 改 善 山 区 生 态 系 统 和 那 些 依 赖 此 生 态 系 统 的 当 地 人 的 生 计 前 景 以 下 的 建 议 可 以 帮 助 完 成 这 个 目 标 ( 一 ) 对 于 国 家 决 策 者 的 建 议 : 建 立 或 巩 固 当 地 选 举 产 生 的 政 府 机 构, 如 有 可 能, 在 国 家 可 持 续 发 展 的 政 策 框 架 中 规 定 当 地 优 先 战 略 确 保 各 政 策 的 一 致 性, 明 确 各 方 的 角 色 和 职 责, 尤 其 是 明 确 当 地 选 举 产 生 的 机 构 与 上 级 有 关 各 部 门 之 间 的 角 色 和 职 责 对 分 权 过 程 制 定 一 些 特 殊 的 步 骤, 以 此 来 增 加 传 统 上 处 于 边 缘 的 亚 群 体 的 发 言 权, 如 : 17

18 妇 女 和 贫 困 家 庭 ; 这 项 工 作 也 包 括 在 当 地 决 策 团 中 为 他 / 她 们 保 留 一 定 席 位, 或 者 安 排 单 独 的 听 证 过 程, 并 纳 入 到 整 个 社 区 的 审 议 为 了 从 社 会 关 系 中 社 区 意 识 ( 观 念 ) 和 乡 土 知 识 中 获 益, 应 把 土 地 利 用 和 发 展 规 划 责 任 下 放 到 适 合 该 级 资 源 管 理 较 适 合 的 最 低 一 个 层 次 重 新 定 位 推 广 机 构, 根 据 当 地 群 众 和 地 方 代 表 的 需 求 和 关 心 的 问 题 提 供 相 应 的 服 务 确 保 相 关 的 权 力 机 构 存 在 于 适 合 的 生 态 系 统 范 围 内 ( 如 : 流 域 ), 以 便 它 们 能 评 估 和 管 理 生 态 系 统 的 变 化 和 发 展 活 动 对 环 境 的 影 响 并 且, 协 调 这 些 机 构 同 各 级 ( 包 括 地 方 ) 政 府 的 工 作 巩 固 或 加 强 不 受 外 部 影 响 的 法 律 体 系 的 建 设, 并 使 其 便 利 于 普 通 大 众 ( 二 ) 对 基 层 政 府 官 员 的 建 议 : 保 证 在 工 作 中 和 公 众 信 息 公 开 上 的 透 明 度 是 绝 对 优 先 的 原 则 ; 这 些 涉 及 到 参 与 的 机 会 预 算 和 发 展 决 策 确 定 社 区 内, 哪 些 农 户 或 哪 些 群 体 有 困 难 参 与 到 听 证 过 程 中, 并 为 此 做 出 特 别 的 努 力 以 便 于 他 们 的 参 与 ( 三 ) 对 社 区 的 建 议 : 应 要 求 当 地 政 府 的 代 表 对 社 区 负 责 动 员 起 来 为 当 地 发 展 提 出 共 同 的 目 标 确 定 社 区 内, 哪 些 农 户 或 哪 些 群 体 有 困 难 参 与 到 听 证 过 程 中, 并 为 此 做 出 特 别 的 努 力 以 便 于 他 们 的 参 与 建 立 和 支 持 有 独 立 性 的 第 三 方 对 环 境 有 关 的 腐 败 进 行 监 督 ; 建 立 调 解 有 关 资 源 冲 突 的 机 制, 如 在 有 可 能 的 地 方 建 立 流 域 管 理 网 络 推 动 与 其 他 社 区 对 共 同 关 心 的 自 然 资 源 问 题 进 行 积 极 的 交 流 ( 四 ) 对 资 助 方 和 国 际 组 织 的 建 议 : 为 律 师 和 法 官 提 供 培 训 ; 在 环 境 法 律 实 践 中, 支 持 建 立 公 众 利 益 法 律 团 体 在 社 区 内 支 持 减 少 法 盲, 尤 其 是 提 高 他 们 涉 及 自 然 资 源 权 利 方 面 的 意 识 支 持 建 立 像 流 域 管 理 网 络 这 样 的 第 三 方 解 决 争 端 的 机 制 和 发 展 跨 司 法 的 合 作 支 持 对 公 务 员 关 于 社 会 性 别 问 题 和 公 众 参 与 方 法 意 识 的 提 高 和 培 训 为 当 地 有 意 义 的 代 表 决 策 过 程 提 供 资 助 在 生 态 系 统 内, 为 加 强 管 理 监 督 环 境 变 化 和 资 源 冲 突 的 机 制 提 供 支 持 ( 五 ) 对 大 学 和 科 研 机 构 的 建 议 : 继 续 评 估 分 权 改 革 对 地 方 生 计 和 生 态 系 统 的 影 响 与 当 地 人 一 起 开 发 对 有 关 机 制 和 政 策 变 化 对 社 会 和 环 境 影 响 的 监 测 指 标, 并 使 它 们 可 以 被 当 地 人 用 于 长 期 的 监 测 中 18

19 五 附 录 分 权 定 义 * 分 权 : 指 在 政 治 行 政 管 理 体 制 中, 任 何 一 种 中 央 政 府 正 式 的 把 权 力 下 放 到 较 低 一 级 的 群 体 和 机 构 的 行 为 ( 例 如 :Mawhood, 1983; Smith, 1985) 我 们 在 此 用 分 权 这 个 词 作 为 一 个 广 义 上 的 术 语, 它 包 括 了 这 里 所 述 的 所 有 形 式 政 治 分 权 或 民 主 分 权 : 出 现 在 当 权 力 和 资 源 被 转 移 到 对 当 地 人 负 责 的 政 府 机 构 的 代 表 处,( 例 如 :Crook and Manor, 1998; Manor, 1999; Agrawal and Ribot, 1999) 其 暗 喻 是 当 地 政 府 机 构 通 过 分 权 获 得 了 制 定 规 章 的 权 力, 且 此 权 力 受 到 预 先 的 制 约 行 政 分 权 或 行 政 管 理 分 权 : 指 把 权 力 下 放 到 中 央 政 府 的 基 层 分 支 机 构, 如 : 各 种 官 员 行 政 官 员 或 者 相 关 的 技 术 部 门 的 代 理 机 构 ( 如 :Mawhood, 1983) 这 些 机 构 是 对 上 负 责 的 机 构, 是 中 央 政 府 委 派 的 地 方 行 政 分 支 机 构 财 政 分 权 : 对 预 算 和 财 政 收 入 权 力 的 下 放 往 往 被 分 析 家 认 为 是 与 分 权 相 隔 离 的 分 权 模 式 ( 例 如 : Wunsch and Olowu, 1995; Manor, 1999; Crook and Manor, 1998) 但 是, 虽 然 财 政 的 转 移 十 分 重 要, 它 同 样 是 行 政 管 理 分 权 和 政 治 分 权 中 的 要 素, 并 非 是 单 独 的 一 个 类 别 ( 例 如 :Oyugi, 2000; Agrawal and Ribot, 1999) 私 有 化 : 指 的 是 把 权 力 永 久 的 转 移 给 非 国 家 的 实 体, 它 包 括 个 人 公 司 非 政 府 组 织 等 等 虽 然, 私 有 化 往 往 在 分 权 的 名 义 下 进 行 实 施, 但 它 并 不 是 分 权 的 一 种 形 式 (Agrawal and Ribot, 1999) 合 作 管 理 ( 共 管 ): 是 在 规 则 制 定 和 自 然 资 源 管 理 安 排 上, 把 行 政 管 理 分 权 与 私 有 化 相 结 合 它 出 现 在 已 经 建 立 了 部 分 地 任 命 和 部 分 地 选 出 当 地 机 构 的 情 况 下 共 管 是 在 对 上 负 责 的 政 府 部 门 与 对 下 负 责 的 村 寨 或 资 源 使 用 者 的 代 表 之 间 权 力 共 享 的 安 排 * 上 述 术 语 的 定 义, 除 最 后 一 个, 均 引 自 于 Jesse C. Ribot 为 2002 年 二 月 在 意 大 利 Bellagio 召 开 的 分 权 和 环 境 会 议 而 准 备 的 论 文 定 义 分 权 (Defining Decentralization) 19

20 六 致 谢 : 本 文 的 所 有 作 者 引 导 了 对 所 有 案 例 研 究 结 果 的 编 辑 工 作, 及 区 域 层 面 上 的 研 究 分 析 同 时, 我 们 在 此 感 谢 每 个 案 例 研 究 点 上 的 研 究 队 伍 在 研 究 中 无 价 的 努 力 和 工 作, 这 也 才 使 得 每 个 案 例 研 究 成 为 可 能 同 时, 作 者 仅 仅 承 担 了 把 区 域 研 究 的 汇 总, 材 料 进 行 解 释 的 任 务 下 面 是 对 案 例 研 究 做 出 贡 献 的 REPSI** 的 研 究 人 员 名 单 : 越 南 Nghe An 省 : 来 自 河 内 农 业 大 学 的 Tran Duc Vien, Pham Thi Huong, Nguyen Thi Bich Yen, Nguyen Thi Phuong Mai, Dinh Hai Van, Nguyen Thu Ha 越 南 Phu Tho 省 : 越 南 - 瑞 典 山 区 农 村 发 展 项 目 的 Nguyen Quang Dung; 独 立 咨 询 专 家 Do Thi Phuong Thao Gothenburg 大 学 的 Bent Jørgensen 和 Cecilia Bergstedt 越 南 Thua Thien Hue 省 : Hue 农 业 和 林 业 大 学 的 Le Van An 和 Le Quang Bao. 瑞 典 农 业 科 技 大 学 的 Malin Beckman 越 南 Dak Lak 省 : 来 自 Thu Duc 农 业 和 林 业 大 学 的 Trinh Truong Giang, Hoang Huu Cai, Dang Thanh Ha, Vo Van Thoan, Le Quang Thong, Nguyen Duc Binh, Tran Van My; 及 来 自 北 欧 亚 洲 研 究 所 的 Alia Ahmad 老 挝 Luang Prabang 省 : 来 自 老 挝 国 立 大 学 的 Souphab Khouangvichit, Sithong Thongmanivong, Boun Oum Siripoldej, Kaenchanh Sinsamphanh, Latsamy Chanthalangsy, and Chanda Vongsombat 柬 埔 寨 Ratanakiri 省 : 柬 埔 寨 发 展 研 究 员 Sith Sam Ath; Gothenburg 大 学 的 Joakim Öjendal, Malin Hasselskog 和 Mona Lilja; 及 独 立 咨 询 专 家 Pia Wallgren 中 国 云 南 省 : 中 国 农 业 大 学 的 左 停 ; 云 南 省 生 物 多 样 性 和 传 统 知 识 研 究 会 的 许 建 初 及 中 科 院 昆 明 植 物 所 的 杨 永 平 泰 国 清 迈 省 : Chanyuth Taepa, CARE Thailand; 及 国 际 混 农 林 业 研 究 中 心 (ICRAF) 的 David Thomas 同 时, 我 们 为 下 列 资 源 人 对 我 们 提 供 的 指 导 和 帮 助 表 示 真 诚 的 感 谢 : 世 界 资 源 研 究 所 得 Frances Seymour 和 Fredrich Kahrl; 及 国 际 混 农 林 业 研 究 中 心 清 迈 办 公 室 的 David Thomas 及 办 公 室 的 所 有 工 作 人 员 同 时, 对 世 界 资 源 研 究 所 的 内 部 评 论 员 Anthony Janetos, Crescencia Maurer, Jesse Ribot, 和 Patricia Zurita; 及 外 部 评 论 员 Jake Brunner, Jeff Fox, Mingsarn Kaosa-ard, Geraldine Zwack 表 示 感 谢 特 别 感 谢 瑞 典 国 际 发 展 合 作 署, 皇 家 荷 兰 外 交 部, 福 特 基 金 会 北 京 办 事 处 及 洛 克 菲 勒 基 金 会 对 此 项 目 提 供 慷 慨 的 财 政 资 助 **REPSI 是 Resources Policy Support Initiative ( 资 源 政 策 支 持 行 动 项 目 ) 的 缩 写 20

21 主 要 参 考 文 献 Agrawal, Arun and Jesse C. Ribot Accountability in Decentralization; A Framework with South Asian and West African Cases. Journal of Developing Areas 33(4): Beckman, Malin, Le Van An, and Le Quang Bao Living with the Floods: Coping and Adaptation Strategies of Households and Local Institutions in Central Vietnam. SEI/REPSI Report No. 5. Stockholm: Stockholm Environment Institute. Brettell, Anna Environmental Disputes and Public Service Law: Past and Present. China Environment Series, Issue 4. Crook, Richard C. and James Manor Democracy and Decentralization in South Asia and West Africa: Participation, Accountability and Performance. Cambridge: Cambridge University Press. Fan Gang,1999. Transition to Fiscal Federaliism: Market-Oriented Reform and Redefinition of Central-Local Relayions in China, in Fiscal Decentralization in Emerging Economics, Kiichiro Fukusaku and Luiz R. de Mello, Jr., eds. Paris:OECD. Jahiel, Abigail The Organization of Environmental Protection in China. The China Quarterly. No. 156: Jørgensen, Bent D., Cecilia Bergstedt, Nguyen Quang Dung, and Do Thi Phuong Thao An Uphill Voyage: Decentralisation and Natural Resource Management in Phu Tho Province, Northern Uplands of Vietnam. SEI/REPSI Report No. 3. Stockholm: Stockholm Environment Institute. Manor,James The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington,D.C.:World Bank. Mawhood, Philip Local Government in the Third World. Chicester: John Wiley. Öjendal, Joakim, Malin Hasselskog, Mona Lilja, Sith Sam Ath, Pia Wallgren Addressing Anarchy: Decentralization and Natural Resource Management in Ratankiri Province, Northern Uplands of Cambodia. SEI/REPSI Report No. 2. Stockholm: Stockholm Environment Institute. Oyugi, Walter O Decentralization for Good Governance and Development. Regional Development Dialogue 21(1): Rao, M. Govinda Intergovernmental Fiscal Arrangements in a Transitional Economy: The Case of Vietnam. Regional Development Dialogue 20(2): Smith, Brian C Decentralization: The Territorial Dimension of the State. London:George Allan. Wunsch, James S. and Dele Olowu The Failure of the Centralized State: Institutions and Self-Governance in Africa. San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press. 21

22 注 释 : 1 2 然 而, 我 们 的 案 例 研 究 中 没 有 包 括 缅 甸 一 个 完 整 的 东 南 亚 大 陆 的 研 究 应 该 把 缅 甸 包 括 在 内 本 文 基 于 世 界 资 源 研 究 所 环 境 生 计 和 当 地 机 制 的 报 告, 原 报 告 共 77 页 英 文, 由 Mairi Dupar and Nathan Badenoch with Dang Thanh Ha, Hoang Huu Cai, Le Van An, Nguyen Quang Dung, Pham Thi Huong, Sith Sam Ath, Tran Duc Vien and Zuo Ting( 左 停 ) 撰 写 由 世 界 资 源 研 究 所 出 版, 源 于 2002 年 2 月 与 Mingsarn Kaosa-ard 的 私 人 通 信 同 样 可 见 经 济 学 家 2002 年 3 月 2 日 题 为 考 虑 到 的 所 有 事 情 : 泰 国 宪 法 囊 括 了 大 多 数 可 能 发 生 的 事 件 的 文 章, 及 题 为 新 秩 序 : 泰 国 第 16 号 宪 法 为 稳 定 和 繁 荣 提 供 了 完 美 的 指 南 一 文 4 对 于 中 国 财 政 分 权 的 具 体 分 析 参 见 该 文 献, 财 政 分 权 是 中 国 改 革 的 一 个 重 要 要 素 对 于 我 们 所 引 用 的 文 献, 参 看 本 文 后 列 的 主 要 参 考 文 献 5 源 于 2002 年 2 月 与 Mingsarn Kaosa-ard 的 私 人 通 信 同 样 可 见 经 济 学 家 2002 年 3 月 2 日 题 为 考 虑 到 的 所 有 事 情 : 泰 国 宪 法 囊 括 了 大 多 数 可 能 发 生 的 事 件 的 文 章, 及 题 为 新 秩 序 : 泰 国 第 16 号 宪 法 为 稳 定 和 繁 荣 提 供 了 完 美 的 指 南 一 文 6 由 世 界 银 行 和 英 国 国 际 发 展 部 共 同 资 助 的 北 部 山 区 扶 贫 项 目, 是 一 个 多 部 门 的 分 权 项 目, 该 项 目 投 资 于 农 村 道 路 市 场 灌 溉 和 水 利 建 设 基 础 教 育 和 健 康 及 社 区 发 展, 旨 在 于 帮 助 越 南 最 贫 困 地 区 的 农 村 近 百 万 的 贫 困 人 口 (85% 为 少 数 民 族 ) 资 料 来 源 于 :2001 年 10 月 25 日 世 界 银 行 新 闻 公 报,No:2002/117/EAP, 题 为 越 南 : 世 界 银 行 特 别 支 持 批 准 新 的 扶 贫 项 目 7 8 源 于 2001 年 11 月 30 日 与 Chanyuth Taepa 访 谈 同 年 11 月 Souphab Khouangvichit, Sithong Thongmanivong, Nathan Badenoch 等 人 在 Luang Prabang 省 的 田 野 调 查 10 源 于 左 停 2001 年 7 月 在 泰 国 清 迈 关 于 分 权 的 REPSI 写 作 会 上 的 汇 报 22