一届全国人大一次会议通过 中华人民共和国宪法 刘少奇在一届全国人大一次 会议上作 关于中华人民共和国 宪法草案的报告 毛泽东在一届全国人大一次 会议上致开幕词 周恩来在一届全国人 大一次会议上作 政府工 作报告 一届全国人大一次会 议部分代表合影 一届全国人大一次会议代表举手表决

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2 9 月 5 日 中共中央 全国人大党委会举行 庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会 9 月 15 日 全国人大常委会召开庆祝全国人民代 表大会成立 60 周年理论研讨会 9 月 12 日 中 共 上 海 市 委举行纪念人民代表大会成立 60 周年大会 9 月 17 日 上 海 市 人 大 常委会召开纪念人民代表大会 成立 60 周年理论研讨会

3 一届全国人大一次会议通过 中华人民共和国宪法 刘少奇在一届全国人大一次 会议上作 关于中华人民共和国 宪法草案的报告 毛泽东在一届全国人大一次 会议上致开幕词 周恩来在一届全国人 大一次会议上作 政府工 作报告 一届全国人大一次会 议部分代表合影 一届全国人大一次会议代表举手表决

4 1954 年 8 月 中共上海市委第一书记 市 长陈毅在市一届人大一次会议上作上海市讨论宪 法草案情况的报告 1989 年 4 月 中共上海市委书记 市九 届人大二次会议主席团常务主席江泽民主持主 席团会议 1991 年 3 月 中 共上海市委书记朱镕 基向市九届人大代表 作形势报告 2010 年 1 月 中 共 上海市委书记俞正声 左 二 参加市十三届人大三 次会议徐汇代表团审议 1992 年 4 月 上海 市市长黄菊在市九届人 大五次会议上作政府工 作报告 1992 年 4 月 中 共 上海市委书记 市九届人 大五次会议主席团常务主 席吴邦国 右三 主持大 会闭幕式

5 推 进 人 大 理 论 与 实 践 创 新 做 好 新 时 期 地 方 人 大 工 作 ( 代 序 ) 上 海 市 人 大 常 委 会 主 任 殷 一 璀 今 年 是 全 国 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年, 也 是 上 海 市 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 9 月 5 日, 中 共 中 央 全 国 人 大 常 委 会 召 开 了 庆 祝 全 国 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 大 会, 习 近 平 总 书 记 发 表 了 重 要 讲 话 9 月 15 日 16 日, 全 国 人 大 常 委 会 召 开 了 庆 祝 全 国 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 理 论 研 讨 会, 张 德 江 委 员 长 发 表 了 重 要 讲 话 9 月 12 日, 市 委 召 开 了 上 海 市 纪 念 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 大 会, 韩 正 书 记 作 了 重 要 讲 话 习 近 平 总 书 记 的 讲 话, 统 揽 全 局 内 涵 丰 富, 具 有 很 强 的 理 论 性 战 略 性 和 指 导 性, 是 推 进 社 会 主 义 民 主 政 治 建 设 和 人 大 制 度 与 时 俱 进 的 纲 领 性 文 件, 我 们 要 认 真 学 习 深 刻 领 会, 切 实 贯 彻 好 落 实 好 张 德 江 委 员 长 的 重 要 讲 话 和 韩 正 同 志 的 重 要 讲 话, 对 我 们 做 好 市 人 大 工 作 也 极 具 指 导 性, 我 们 也 要 学 习 好 贯 彻 好 今 天, 市 人 大 常 委 会 召 开 纪 念 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 理 论 研 讨 会, 就 是 要 学 习 习 近 平 总 书 记 的 重 要 讲 话 精 神, 一 起 回 顾 总 结 60 年 来 上 海 人 大 的 发 展 历 程, 研 究 探 讨 如 何 在 新 形 势 下 推 进 人 民 代 表 大 会 制 度 理 论 和 实 践 创 新, 把 符 合 我 国 国 情 的 这 一 根 本 政 治 制 度 坚 持 好 完 善 好 刚 才,7 位 同 志 从 不 同 角 度 作 了 发 言, 讲 得 都 很 好 下 面, 我 谈 点 想 法, 与 大 家 一 起 交 流 一 从 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 的 高 度, 深 刻 理 解 和 把 握 人 民 代 表 大 会 制 度 的 丰 富 内 涵 人 民 代 表 大 会 制 度 是 我 国 的 根 本 政 治 制 度, 是 我 国 人 民 民 主 专 政 国 家 政 权 的 具 体 组 织 形 式, 是 国 家 的 政 体 这 一 制 度 在 我 国 的 建 立, 是 近 代 以 来 中 国 社 会 历 史 发 展 的 必 然 结 果, 是 马 克 思 主 义 基 本 原 理 与 中 国 具 体 实 际 相 结 合 的 产 物, 也 是 中 国 共 产 党 领 导 人 民 长 期 进 行 人 民 政 权 建 设 的 经 验 总 结 习 近 平 总 书 记 在 庆 祝 大 会 上 的 讲 话 对 此 作 了 非 常 精 要 的 回 顾 和 梳 理 60 年 来 特 别 是 改 革 开 放 36 年 来, 我 国 的 人 民 代 表 大 会 制 度 从 正 式 创 立 到 遭 受 挫 折 再 到 恢 复 发 展 和 不 断 巩 固 完 善, 经 受 了 历 史 和 现 实 的 双 重 考 验 正 反 两 方 面 的 经 验 充 分 证 明, 我 国 实 行 人 民 代 表 大 会 制 度, 不 是 一 时 兴 起, 更 不 是 少 数 人 的 主 观 意 愿, 而 是 历 史 的 必 然 和 人 民 的 选 择 ; 同 时, 实 践 还 揭 示, 人 民 代 表 大 会 制 度 的 创 立, 从 一 开 始 就 与 中 国 共 产 党 和 中 国 人 民 对 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 的 探 索 紧 密 联 系 在 一 起 当 前, 面 对 改 革 发 展 的 艰 巨 任 务, 面 对 风 云 变 幻 的 国 际 形 势, 我 们 要 坚 持 好 完 善 好 人 民 代 表 大 会 制 度, 必 须 从 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 的 高 度, 深 刻 理 解 和 把 握 人 民 代 表 大 会 制 度 的 内 涵, 深 刻 认 识 人 民 代 表 大 会 制 度 的 强 大 生 命 力 和 独 特 优 势 第 一, 从 制 度 体 系 的 维 度 看, 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度 是 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 的 制 度 载 体, 人 民 代 表 大 会 制 度 是 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度 的 重 要 组 成 部 分 在 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 的 探 索 中, 我 们 已 经 逐 步 形 成 了 一 套 中 国 特 色 社 会 主 义 的 制 度 体 系, 有 了 严 谨 的 制 度 安 排, 成 为 道 路 的 实 现 形 式 人 民 代 表 大 会 制 度 作 为 我 国 的 政 体, 是 其 中 很 重 要 的 组 成 部 分, 它 不 仅 包 括 人 大 本 身 的 性 质 地 位 制 度, 而 且 涉 及 人 大 与 一 府 两 院 的 关 系, 涉 及 我 们 国 家 机 构 的 组 织 原 则, 涉 及 中 央 与 地 方 的 关 系, 是 一 个 完 整 的 制 度 体 系, 内 容 博 大 精 深 1982 年 宪 法 对 人 民 代 表 大 会 制 度 的 内 容 进 行 了 完 整 表 述 理 解 人 民 代 表 大 会 制 度 的 内 涵, 必 须 准 确 把 握 宪 法 的 规 定, 必 须 深 入 学 习 领 会 历 代 党 和 国 家 领 导 人 对 人 民 代 表 大 会 制 度 的 重 要 论 述, 从 而 深 刻 理 解 我 们 国 家 的 一 切 权 力 属 于 人 民 的 根 本 属 性, 深 刻 理 解 各 级 人 民 代 表 大 会 都 由 民 主 选 举 产 生 对 人 民 负 责 受 人 民 监 上 海 人 大 2014 年 增 刊 1

6 督 的 本 质, 深 刻 理 解 人 民 代 表 大 会 与 国 家 行 政 审 判 检 察 机 关 之 间 产 生 与 被 产 生 监 督 与 被 监 督 的 法 定 关 系, 深 刻 理 解 民 主 集 中 制 是 我 国 国 家 机 构 组 织 和 活 动 的 基 本 原 则 同 时, 还 必 须 认 识 到, 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 的 内 涵 不 是 一 成 不 变 的, 而 是 随 着 时 代 的 进 步 随 着 中 国 特 色 社 会 主 义 的 发 展, 不 断 丰 富 深 化 和 发 展 习 近 平 总 书 记 在 庆 祝 大 会 上 的 讲 话 中, 对 人 民 代 表 大 会 制 度 有 许 多 重 要 阐 述, 特 别 是 十 分 精 辟 地 指 出 : 人 民 代 表 大 会 制 度 是 坚 持 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 依 法 治 国 有 机 统 一 的 根 本 制 度 安 排, 人 民 代 表 大 会 制 度 是 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 也 是 支 撑 中 国 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 根 本 政 治 制 度 张 德 江 委 员 长 在 总 结 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 60 年 的 经 验 时, 也 有 很 多 重 要 表 述 这 些 重 要 论 述 不 仅 进 一 步 加 深 了 我 们 对 人 民 代 表 大 会 制 度 内 涵 的 理 解, 而 且 以 新 的 认 识 进 一 步 丰 富 和 发 展 了 人 民 代 表 大 会 制 度 理 论 第 二, 从 地 方 人 大 工 作 的 维 度 看, 地 方 人 民 代 表 大 会 是 地 方 国 家 权 力 机 关, 地 方 人 大 工 作 实 践 进 一 步 丰 富 和 深 化 了 人 民 代 表 大 会 制 度 的 内 涵 1979 年 地 方 组 织 法 颁 布 实 施 以 后, 县 级 以 上 地 方 人 大 普 遍 设 立 了 常 委 会, 并 赋 予 了 省 级 地 方 人 大 较 大 市 的 地 方 人 大 及 其 常 委 会 制 定 地 方 性 法 规 的 权 力 这 是 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 发 展 史 上 的 一 件 大 事 地 方 人 大 设 立 常 委 会, 进 一 步 健 全 了 地 方 人 大 的 组 织 制 度, 是 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 体 系 的 一 次 重 大 发 展 和 完 善 35 年 来, 地 方 人 大 勇 于 探 索, 积 极 开 拓, 创 造 和 积 累 了 许 多 依 法 履 职 的 好 做 法 好 经 验, 为 丰 富 人 民 代 表 大 会 制 度 内 涵 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 与 时 俱 进 推 进 社 会 主 义 民 主 法 制 建 设 保 障 改 革 开 放 和 社 会 主 义 现 代 化 建 设 的 顺 利 进 行, 发 挥 了 不 可 替 代 的 重 要 作 用 上 海 各 级 人 大 作 为 地 方 人 大 的 组 成 部 分, 多 年 来, 在 创 新 人 大 履 职 方 式 提 高 人 大 履 职 实 效 上 也 进 行 了 许 多 富 有 成 效 的 探 索, 以 上 海 的 方 式 生 动 诠 释 和 体 现 了 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 的 活 力 和 潜 能 我 们 学 习 中 央 和 市 委 领 导 的 重 要 讲 话, 一 定 要 把 人 大 制 度 与 中 国 特 色 社 会 主 义 道 路 紧 密 结 合 起 来, 只 有 这 样, 我 们 的 认 识 才 会 有 高 度 二 适 应 全 面 深 化 改 革 的 新 形 势 新 任 务, 积 极 推 进 地 方 人 大 工 作 理 论 和 实 践 创 新 党 的 十 八 大 特 别 是 十 八 届 三 中 全 会 以 后, 我 国 改 革 发 展 进 入 了 全 面 深 化 的 新 时 期, 经 济 社 会 发 展 和 民 主 法 治 建 设 包 括 人 大 工 作 都 面 临 着 许 多 新 情 况 新 问 题 习 近 平 总 书 记 和 张 德 江 委 员 长 在 庆 祝 大 会 和 理 论 研 讨 会 上 的 重 要 讲 话, 回 答 了 这 些 问 题, 同 时, 也 对 人 大 工 作 提 出 一 系 列 新 的 要 求 地 方 人 大 作 为 地 方 国 家 权 力 机 关, 如 何 积 极 主 动 适 应 这 些 新 形 势 新 要 求, 与 时 俱 进 地 把 地 方 人 大 制 度 建 设 好, 把 地 方 人 大 工 作 提 高 到 一 个 新 水 平, 已 经 成 为 当 前 和 今 后 一 个 时 期 的 重 要 任 务 新 形 势 下 地 方 人 大 工 作 面 临 的 新 要 求 新 任 务, 简 单 地 说 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 一 是 完 善 和 发 展 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 对 地 方 人 大 作 用 的 发 挥 提 出 了 新 任 务 新 要 求 党 的 十 八 届 三 中 全 会 提 出 的 全 面 深 化 改 革 的 总 目 标, 实 质 上 也 是 人 民 代 表 大 会 制 度 建 设 和 人 大 工 作 的 目 标 追 求 人 民 代 表 大 会 制 度 处 于 国 家 政 权 体 系 的 核 心, 是 人 民 当 家 作 主 的 根 本 制 度 保 证 如 果 不 能 很 好 地 发 挥 各 级 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 职 能 作 用, 就 不 能 够 提 高 国 家 治 理 的 民 主 化 法 治 化 水 平, 也 就 很 难 实 现 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 现 代 化 地 方 人 大 应 该 充 分 认 识 到 在 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 中 担 负 的 重 要 职 责 二 是 全 面 推 进 依 法 治 国 建 设 法 治 中 国, 对 地 方 人 大 履 职 提 出 了 新 任 务 新 要 求 十 八 大 提 出 要 更 加 注 重 发 挥 法 治 在 国 家 治 理 和 社 会 管 理 中 的 重 要 作 用, 十 八 届 三 中 全 会 提 出 要 推 进 法 治 中 国 建 设, 即 将 召 开 的 十 八 届 四 中 全 会 将 研 究 全 面 推 进 依 法 治 国 的 重 大 问 题 相 信 四 中 全 会 后, 依 法 治 国 在 党 和 国 家 政 治 全 局 中 的 作 用 会 更 加 凸 显, 对 地 方 人 大 履 职 也 会 提 出 更 高 的 要 求 这 也 是 地 方 人 大 今 后 相 当 长 一 段 时 间 工 作 的 着 力 点 三 是 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 与 时 俱 进, 对 地 方 人 大 制 度 建 设 和 人 大 工 作 提 出 了 新 任 务 新 要 求 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度 是 一 项 系 统 工 程, 既 涉 及 国 家 层 面, 也 涉 及 地 方 层 面 地 方 人 大 作 为 人 民 代 表 大 会 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 在 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 具 体 落 实 推 动 法 律 法 规 的 贯 彻 实 施 完 善 地 方 人 大 制 度 创 造 人 大 履 职 经 验 等 方 面, 已 经 并 将 继 续 扮 演 重 要 的 角 色 四 是 经 济 社 会 生 活 的 多 样 化, 特 别 是 利 益 主 体 的 日 益 多 元 化, 对 地 方 人 大 回 应 社 会 关 切 提 出 了 新 任 务 新 要 求 人 民 代 表 大 会 制 度 是 我 们 党 在 国 家 政 权 中 走 群 众 路 线 的 最 好 形 式, 人 大 工 作 的 最 大 优 势 就 是 密 切 联 系 群 众 这 方 面 地 方 人 大 具 有 得 天 独 厚 的 条 件, 但 也 面 临 着 许 多 新 的 挑 战 特 别 是 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 和 经 济 社 会 生 活 的 日 趋 多 元 化, 人 民 群 众 的 民 主 法 治 意 识 不 断 增 强, 政 治 参 与 的 热 情 不 断 提 高, 维 护 社 会 公 平 正 义 的 呼 声 也 越 来 越 高, 比 如, 我 们 现 在 所 有 的 立 法 修 法 活 动, 在 听 取 社 会 意 见 时 几 乎 没 有 一 件 是 意 见 完 全 一 致 的 地 方 人 大 如 何 更 好 地 发 挥 民 意 代 表 机 关 的 功 能, 越 来 越 成 为 依 法 履 职 中 的 一 个 重 要 课 题 面 对 这 些 新 情 况 新 问 题 新 挑 战, 我 们 必 须 主 动 寻 找 课 题, 加 强 理 论 和 实 践 问 题 研 究, 积 极 推 动 地 方 人 大 理 论 和 实 践 创 新 2 上 海 人 大 2014 年 增 刊

7 第 一, 要 认 真 学 习 习 近 平 总 书 记 提 出 的 一 系 列 重 要 论 断 习 近 平 总 书 记 在 庆 祝 大 会 上 的 讲 话 对 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度 提 出 了 许 多 新 观 点 新 论 断, 如, 提 出 人 民 代 表 大 会 制 度 是 坚 持 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 依 法 治 国 有 机 统 一 的 根 本 制 度 安 排 ; 提 出 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度 的 四 个 必 须 和 四 个 善 于 ; 提 出 人 民 代 表 大 会 制 度 是 支 撑 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 根 本 政 治 制 度 等 等 对 这 些 重 要 论 断, 我 们 要 从 人 大 地 位 的 角 度 从 制 度 载 体 的 角 度 从 人 民 代 表 大 会 制 度 功 效 的 角 度 深 刻 理 解, 好 好 研 究, 认 真 实 践 第 二, 要 系 统 总 结 地 方 人 大 60 年 的 探 索 实 践 和 经 验 60 年 来 特 别 是 地 方 人 大 常 委 会 设 立 以 来, 地 方 人 大 创 造 了 许 多 宝 贵 经 验 我 们 可 以 结 合 上 海 实 际, 对 地 方 人 大 在 推 进 立 法 民 主 创 新 监 督 方 式 发 挥 代 表 作 用 联 系 人 民 群 众 提 高 审 议 质 量 增 加 人 大 工 作 公 开 透 明 等 方 面 创 造 了 哪 些 经 验, 进 行 系 统 的 总 结 历 史 沿 革 历 史 经 验, 是 我 们 进 一 步 前 进 的 基 础 把 过 去 的 经 验 总 结 好, 把 面 临 的 问 题 想 清 楚 看 明 白, 我 们 就 能 更 好 地 创 新 第 三, 要 从 提 高 依 法 履 职 水 平 的 角 度 研 究 人 大 履 职 过 程 中 各 种 实 践 和 理 论 问 题 通 常 说, 人 大 工 作 有 四 大 职 能 或 称 四 菜 一 汤, 其 中 每 项 工 作 我 们 都 应 深 入 研 究 比 如, 提 高 立 法 质 量 的 问 题 怎 样 做 到 改 革 决 策 和 立 法 决 策 的 一 致, 怎 样 发 挥 好 法 律 的 引 领 推 动 和 保 障 作 用 ; 又 如, 敢 于 监 督 和 善 于 监 督 的 问 题, 这 是 人 大 监 督 工 作 中 的 一 个 老 课 题 现 在 人 大 的 工 作 监 督 比 较 多, 怎 样 进 一 步 加 强 对 法 律 法 规 执 行 情 况 的 监 督, 怎 样 加 强 对 钱 袋 子 的 监 督, 怎 样 加 强 对 两 院 的 监 督 ; 再 如, 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与 有 多 种 形 式, 如 何 把 人 大 这 个 平 台 建 设 好, 把 渠 道 拓 宽, 都 需 要 我 们 很 好 地 研 究 第 四, 要 从 制 度 建 设 的 角 度 研 究 如 何 深 入 推 进 地 方 人 大 的 自 身 建 设 人 大 自 身 建 设 包 括 组 织 制 度 工 作 制 度 议 事 制 度 及 其 办 事 机 构 建 设 等 方 面 这 也 是 我 们 多 年 关 注 的 问 题 我 们 的 法 律 法 规 中 有 不 少 是 规 范 人 大 自 身 履 职 行 为 的, 这 些 法 律 法 规 有 没 有 一 个 完 善 的 问 题? 我 们 要 下 功 夫 去 研 究 去 实 践 我 们 要 从 制 度 建 设 的 角 度 研 究 人 大 自 身 建 设 问 题, 努 力 为 人 大 履 职 提 供 更 好 的 组 织 保 障 三 加 强 人 大 理 论 研 究 工 作, 以 丰 富 的 理 论 研 究 成 果 推 动 地 方 人 大 工 作 不 断 取 得 新 进 展 坚 持 以 科 学 的 理 论 指 导 实 践, 是 我 们 的 优 良 传 统 我 国 人 民 代 表 大 会 制 度 的 形 成 发 展 过 程 本 身 就 是 一 个 马 克 思 主 义 国 家 政 权 理 论 在 中 国 生 根 开 花 结 果 的 过 程 人 大 工 作 政 治 性 法 律 性 思 想 性 很 强, 加 强 人 大 的 理 论 研 究 十 分 重 要 但 现 状 是 理 论 研 究 支 撑 不 够, 导 致 我 们 在 工 作 中 显 得 底 气 不 足 我 们 要 结 合 人 大 工 作 实 际, 下 功 夫 做 好 人 大 的 理 论 研 究 工 作 第 一, 要 坚 持 正 确 的 研 究 方 向 开 展 人 大 理 论 研 究, 最 重 要 的 就 是 必 须 坚 持 正 确 的 政 治 方 向, 这 是 做 好 人 大 理 论 研 究 工 作 的 重 要 前 提 和 根 本 保 证 人 大 理 论 研 究 必 须 坚 持 以 邓 小 平 理 论 三 个 代 表 重 要 思 想 科 学 发 展 观 为 指 导, 认 真 学 习 党 的 十 八 大 十 八 届 三 中 全 会 和 习 近 平 总 书 记 系 列 重 要 讲 话 精 神, 坚 持 中 国 特 色 社 会 主 义 发 展 道 路, 坚 持 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 有 机 统 一 第 二, 要 探 索 正 确 的 研 究 路 径 人 大 理 论 研 究 首 先 要 坚 持 理 论 联 系 实 际 的 原 则 地 方 人 大 理 论 研 究 的 出 发 点 和 落 脚 点 是 指 导 实 践, 服 务 实 际 工 作 做 好 地 方 人 大 理 论 研 究 工 作 要 努 力 做 到 宏 观 中 观 微 观 相 结 合 这 三 者 是 相 互 联 系 互 相 渗 透 的, 没 有 宏 观 研 究 就 没 有 高 度, 没 有 中 观 研 究 就 没 有 系 统, 没 有 微 观 研 究 就 没 有 对 工 作 的 指 导 性 地 方 人 大 理 论 研 究 的 重 点 是 要 加 强 中 微 观 层 面 的 理 论 研 究, 形 成 务 实 管 用 的 理 论 研 究 成 果 指 导 实 际 工 作, 同 时 为 宏 观 研 究 做 贡 献 当 前, 我 们 要 更 加 注 重 制 度 创 新, 就 是 从 实 践 出 发, 有 了 一 定 的 理 论 创 新 后 再 向 前 推 进 一 步, 想 办 法 在 制 度 层 面 进 行 创 新 我 们 要 更 加 善 于 直 面 问 题, 确 定 研 究 课 题 ; 更 加 善 于 立 足 国 情 市 情 思 考 问 题, 在 不 同 的 阶 段, 确 定 理 论 研 究 的 不 同 侧 重 点 ; 更 加 善 于 及 时 总 结 鲜 活 丰 富 的 实 践 经 验, 用 理 论 创 新 推 动 制 度 创 新, 完 善 现 有 的 制 度, 制 定 新 的 制 度, 为 人 大 制 度 更 加 成 熟 更 加 定 型 做 出 地 方 人 大 的 贡 献 第 三, 要 狠 练 调 查 研 究 的 基 本 功 调 查 研 究 是 人 大 依 法 履 职 开 展 工 作 的 基 础 和 必 经 程 序, 也 是 每 个 做 人 大 工 作 同 志 的 基 本 功 调 查 研 究 有 助 于 我 们 开 阔 视 野, 了 解 大 局, 做 个 明 白 人 ; 有 助 于 我 们 转 变 作 风, 增 进 同 人 民 群 众 的 感 情 人 大 有 调 查 研 究 的 良 好 传 统, 要 继 续 大 兴 调 查 研 究 之 风, 不 断 提 高 立 法 调 研 监 督 调 研 的 质 量, 注 重 开 展 知 情 性 调 研 工 作 运 行 的 调 研 调 查 研 究 要 沉 得 下 去, 不 能 为 调 研 而 调 研, 要 保 证 调 研 听 得 到 实 话, 了 解 得 到 实 情, 善 于 多 渠 道 地 获 取 信 息, 多 层 面 地 听 取 意 见, 多 方 位 地 思 考 问 题, 真 正 提 高 人 大 调 研 的 质 量 和 水 平 当 然, 人 大 的 调 研 工 作 和 理 论 研 究 是 虚 实 结 合 的 基 础 性 工 作, 不 能 太 浮 躁 太 功 利, 其 研 究 成 果 的 运 用, 有 时 是 直 接 的, 有 时 是 间 接 的, 有 时 是 润 物 细 无 声 的 过 程 总 而 言 之, 做 人 大 工 作 的 同 志, 每 个 人 都 要 结 合 自 己 的 工 作, 做 点 调 查 研 究, 成 为 一 个 研 究 者 上 海 人 大 的 方 方 面 面, 包 括 市 人 大 的 各 专 门 委 员 会 工 作 委 员 会 办 公 厅 研 究 室, 各 级 人 大, 都 要 更 加 重 视 人 大 理 论 研 究 工 作, 真 正 发 挥 理 论 对 实 践 的 引 领 指 导 作 用, 为 开 创 上 海 人 大 工 作 新 局 面 提 供 重 要 的 理 论 支 撑 ( 原 载 上 海 人 大 月 刊 2014 年 第 10 期 ) 上 海 人 大 2014 年 增 刊 3

8 01 推 进 人 大 理 论 与 实 践 创 新 做 好 新 时 期 地 方 人 大 工 作 ( 代 序 ) 殷 一 璀 一 综 合 人 大 制 度 的 治 理 功 能 与 国 家 治 理 现 代 化 刘 杰 与 时 俱 进 : 变 革 社 会 中 的 人 大 制 度 完 善 上 海 市 人 大 常 委 会 研 究 室 理 论 处 坚 持 制 度 自 信 不 断 改 革 创 新 林 荫 茂 浅 谈 党 与 人 大 联 系 群 众 的 异 同 黄 军 龙 进 一 步 探 索 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 孙 钦 伟 地 方 人 大 常 委 会 党 组 作 用 的 研 究 和 思 考 上 海 人 大 工 作 研 究 会 课 题 组 围 绕 一 条 主 线 做 实 三 个 层 面 上 海 市 徐 汇 区 人 大 常 委 会 加 强 和 改 进 当 前 乡 镇 人 大 工 作 刻 不 容 缓 上 海 市 人 大 常 委 会 人 事 代 表 工 作 委 员 会 进 一 步 发 挥 区 人 大 常 委 会 工 作 委 员 会 作 用 的 探 索 与 思 考 上 海 市 普 陀 区 人 大 工 作 研 究 会 第 一 小 组 对 地 方 人 大 如 何 激 发 社 会 组 织 活 力 的 思 考 上 海 市 人 大 内 司 委 课 题 组 加 强 地 方 人 大 对 外 交 往 工 作 的 几 点 思 考 上 海 市 人 大 侨 民 宗 委 员 会 推 动 地 方 人 大 理 论 与 实 践 创 新 交 融 互 动 杨 佳 瑛 地 方 人 大 常 委 会 研 究 工 作 的 趋 势 展 望 毛 放 人 大 建 设 铸 就 法 治 上 海 林 尚 立 4 上 海 人 大 2014 年 增 刊

9 Contents 目 录 96 做 好 专 题 询 问 工 作 的 实 践 探 索 和 思 考 53 二 立 法 加 强 立 法 工 作 组 织 协 调 切 实 发 挥 立 法 的 引 领 和 推 动 作 用 上 海 市 松 江 区 人 大 常 委 会 完 善 专 题 询 问 的 实 践 与 思 考 上 海 市 长 宁 区 人 大 常 委 会 规 范 性 文 件 备 案 审 查 中 的 几 个 问 题 上 海 市 人 大 常 委 会 法 制 工 作 委 员 会 提 高 地 方 人 大 常 委 会 立 法 审 议 质 量 的 思 考 上 海 人 大 工 作 研 究 会 第 一 研 究 小 组 承 前 启 后 继 往 开 来 激 情 谱 写 上 海 地 方 立 法 的 华 彩 乐 章 丁 伟 107 孙 述 洲 四 选 举 县 乡 两 级 人 大 换 届 选 举 的 新 情 况 新 问 题 及 对 策 研 究 上 海 市 人 大 常 委 会 人 事 代 表 工 作 委 员 会 三 监 督 111 人 民 如 何 监 督 代 表 选 举 邱 家 军 63 提 高 人 大 监 督 实 效 的 实 践 与 思 考 上 海 市 静 安 区 人 大 常 委 会 办 公 室 探 索 完 善 工 作 链 增 强 地 方 人 大 监 督 实 效 性 郭 军 武 人 大 监 督 权 实 质 化 的 可 能 路 径 上 海 市 闵 行 区 人 大 常 委 会 研 究 室 课 题 组 不 断 探 索 与 实 践 切 实 履 行 好 法 律 赋 予 的 监 督 职 责 五 代 表 工 作 提 升 代 表 依 法 履 职 能 力 充 分 发 挥 代 表 主 体 作 用 上 海 市 人 大 常 委 会 人 事 代 表 工 作 委 员 会 市 区 人 大 代 表 联 系 社 区 活 动 的 基 本 情 况 与 若 干 思 考 上 海 人 大 工 作 研 究 会 第 四 研 究 小 组 做 好 代 表 联 系 社 区 ( 选 区 ) 工 作 的 思 考 许 德 明 人 代 会 期 间 代 表 审 议 意 见 处 理 的 现 状 与 思 考 上 海 市 崇 明 县 人 大 常 委 会 办 公 室 提 高 审 议 意 见 执 行 力 的 若 干 思 考 上 海 市 黄 浦 区 人 大 常 委 会 办 公 室 在 深 化 司 法 体 制 改 革 进 程 中 加 强 人 大 对 两 院 监 督 工 作 上 海 市 黄 浦 区 人 大 常 委 会 代 表 工 作 室 加 强 社 区 ( 街 道 ) 人 大 代 表 联 络 室 制 度 化 建 设 的 做 法 与 思 考 上 海 市 虹 口 区 人 大 常 委 会 办 公 室 代 表 工 作 室 创 新 机 制 夯 实 基 础 拓 宽 代 表 联 系 群 众 渠 道 上 海 市 长 宁 区 人 大 常 委 会 改 善 工 作 方 法 进 一 步 发 挥 人 大 代 表 作 用 90 沈 志 先 创 新 工 作 方 法 提 高 执 法 检 查 实 效 142 上 海 市 普 陀 区 人 大 工 作 研 究 会 进 一 步 发 挥 区 人 大 代 表 作 用 的 调 研 与 建 议 93 上 海 市 人 大 教 科 文 卫 委 员 会 对 上 海 市 区 县 人 大 开 展 专 题 询 问 的 实 证 分 析 上 海 市 黄 浦 区 人 大 常 委 会 办 公 室 146 上 海 普 陀 区 人 大 工 作 研 究 会 编 后 语 上 海 人 大 2014 年 增 刊 5

10 人 大 制 度 的 治 理 功 能 与 国 家 治 理 现 代 化 刘 杰 人 民 代 表 大 会 制 度 是 中 国 的 根 本 政 治 制 度, 也 是 人 民 主 体 地 位 的 体 现, 切 实 发 挥 好 人 民 代 表 大 会 制 度 的 国 家 治 理 功 能, 不 仅 关 系 到 我 们 的 制 度 优 势 能 否 得 到 更 好 的 体 现, 进 一 步 增 强 我 们 的 制 度 自 信, 更 关 系 到 全 面 深 化 改 革 的 总 目 标 能 否 全 面 实 现 在 此 意 义 上, 当 前 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 与 时 俱 进 对 国 家 治 理 现 代 化 有 着 双 重 的 指 向 性 意 义 : 一 是 制 度 意 义, 亦 即 人 大 理 念 规 范 体 制 机 制 的 不 断 完 善 是 国 家 治 理 体 系 现 代 化 的 核 心 内 涵 ; 二 是 功 能 意 义, 亦 即 充 分 发 挥 人 大 制 度 的 实 践 功 能, 推 进 国 家 以 科 学 民 主 法 治 的 现 代 化 方 式 进 行 有 效 治 理, 这 是 国 家 治 理 能 力 现 代 化 的 集 中 体 现 二 者 的 有 机 结 合 构 成 人 大 制 度 之 于 国 家 治 理 现 代 化 的 完 整 涵 义 一 人 民 代 表 大 会 制 度 在 国 家 治 理 现 代 化 中 的 多 重 涵 义 在 党 的 十 八 届 三 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 中, 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 正 式 列 为 全 面 深 化 改 革 的 总 目 标, 也 就 是 说, 我 们 正 在 全 面 深 化 的 各 项 改 革 固 然 是 为 了 推 动 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展, 它 还 蕴 涵 着 一 层 更 为 深 刻 的 涵 义, 那 就 是 通 过 这 些 改 革 更 好 地 理 顺 国 家 市 场 社 会 之 间 的 关 系, 使 国 家 治 理 的 体 系 更 加 优 化, 国 家 治 理 的 能 力 更 加 符 合 建 设 现 代 化 国 家 的 要 求 在 其 中, 作 为 中 国 根 本 政 治 制 度 的 人 民 代 表 大 会 制 度 是 推 进 国 家 治 理 体 系 现 代 化 的 核 心 环 节, 作 为 国 家 政 权 机 关 的 人 民 代 表 大 会 则 通 过 其 制 度 功 能 的 有 效 发 挥, 有 助 于 国 家 治 理 能 力 现 代 化 的 水 平 不 断 提 升 宪 法 规 定, 人 民 代 表 大 会 制 度 是 中 国 的 根 本 政 治 制 度, 通 过 这 一 制 度, 人 民 作 为 主 体 行 使 国 家 权 力 的 地 位 得 到 了 充 分 的 支 持 和 保 证 在 现 行 的 国 家 治 理 体 系 中, 人 民 代 表 大 会 一 方 面 通 过 法 定 程 序 使 党 的 主 张 成 为 国 家 意 志, 从 而 在 国 家 制 度 层 面 有 效 保 证 了 党 的 执 政 地 位, 党 的 领 导 通 过 人 大 功 能 的 发 挥 得 到 制 度 化 的 体 现, 另 一 方 面, 人 民 代 表 大 会 在 国 家 的 权 力 结 构 中 承 担 着 产 生 政 府 和 司 法 机 关 的 功 能, 一 府 两 院 不 仅 由 人 大 产 生, 也 必 须 对 人 大 负 责, 其 主 要 负 责 人 定 期 向 人 大 汇 报 工 作 并 经 由 人 大 投 票 通 过 政 府 在 行 政 权 力 的 运 行 过 程 中 还 受 到 人 大 的 有 力 监 督 鉴 于 人 大 在 国 家 治 理 体 系 中 核 心 纽 带 地 位, 它 的 功 能 发 挥 将 日 益 推 动 国 家 治 理 结 构 与 世 界 各 国 普 遍 的 现 代 化 治 理 趋 势 相 适 应, 同 时 也 能 充 分 体 现 中 国 的 国 家 治 理 特 色, 更 加 增 强 我 们 的 制 度 自 信 在 现 实 的 国 家 治 理 过 程 中, 人 大 制 度 不 是 停 留 于 宪 法 和 法 律 上 的 规 范, 它 更 是 直 接 的 国 家 政 治 实 践, 在 选 举 立 法 决 策 监 督 等 政 治 与 法 治 实 践 中 不 断 充 实 和 完 善, 因 而 更 有 着 国 家 治 理 能 力 层 面 的 丰 富 涵 义 大 致 归 纳 起 来, 人 民 代 表 大 会 制 度 对 国 家 治 理 能 力 现 代 化 的 功 能 主 要 体 现 在 三 个 方 面 : 其 一, 推 动 国 家 治 理 从 自 上 而 下 的 方 式 向 自 上 而 下 与 自 下 而 上 相 结 合 的 方 式 转 变 人 大 是 选 民 投 票 产 生 的 国 家 权 力 机 构, 它 既 代 表 国 家 自 上 而 下 的 治 理 体 制, 也 通 过 对 选 民 意 愿 的 制 度 性 整 合 使 社 会 的 治 理 诉 求 向 上 传 递, 强 化 基 层 治 理 能 力, 促 使 基 层 治 理 与 国 家 治 理 形 成 更 加 有 效 的 联 动 其 二, 推 动 国 家 治 理 主 体 由 单 一 性 向 网 络 化 方 向 发 展 人 大 功 能 的 发 挥 有 助 于 摆 脱 长 期 以 来 对 单 一 政 府 治 理 的 路 径 依 赖, 人 大 制 度 内 部 拥 有 不 同 地 域 不 同 职 业 不 同 社 会 身 份 的 不 同 人 大 代 表 更 有 意 愿 发 出 所 属 阶 层 和 群 体 的 治 理 声 音 而 通 过 代 表 联 络 机 构 的 建 立 健 全 网 络 平 台 的 多 元 渠 道, 更 使 国 家 治 理 成 为 全 社 会 个 体 参 与 的 进 程 6 上 海 人 大 2014 年 增 刊

11 其 三, 为 国 家 治 理 提 供 强 有 力 的 社 会 支 持 系 统 在 国 家 治 理 的 理 念 下, 人 大 功 能 发 挥 必 须 超 越 传 统 的 立 法 监 督 预 算 等 专 属 事 务, 不 断 拓 展 吸 纳 民 众 包 括 公 民 个 体 的 有 序 政 治 参 与, 利 用 网 络 媒 体 微 博 等 新 的 政 治 参 与 方 式 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与 的 途 径, 通 过 各 种 方 式 积 极 回 应 社 会 关 切, 增 强 社 会 对 国 家 治 理 的 认 同 参 与 和 支 持 二 人 民 代 表 大 会 的 国 家 治 理 功 能 人 民 代 表 大 会 制 度 既 是 国 家 的 根 本 政 治 制 度 也 是 国 家 政 权 的 组 织 形 式, 在 单 一 制 的 层 面 上 发 挥 不 可 替 代 的 国 家 政 权 机 关 的 治 理 功 能, 与 政 府 一 起 构 成 国 家 治 理 的 核 心 主 体, 与 政 府 治 理 之 间 构 成 相 辅 相 成 相 互 不 可 替 代 的 关 系 同 时, 又 与 政 协 基 层 自 治 组 织 等 治 理 主 体 有 机 协 同, 形 成 国 家 治 理 的 体 系 结 构 相 对 于 政 府 和 其 他 主 体 而 言, 人 大 的 国 家 治 理 功 能 体 现 为 : 第 一, 法 治 功 能 依 法 治 国 是 我 国 治 国 理 政 的 基 本 方 式, 要 实 现 建 设 法 治 中 国 的 目 标, 首 先 需 要 制 定 法 律, 这 就 凸 现 人 大 的 重 要 功 能 立 法 权 是 人 大 专 属 的 治 理 权 力, 人 大 通 过 立 法 和 监 督 法 律 实 施 等 方 式 不 断 推 动 中 国 加 快 依 法 治 国 的 步 伐 如 果 说 国 家 治 理 现 代 化 的 根 本 途 径 是 实 现 法 治 的 话, 人 大 法 治 功 能 的 有 效 发 挥 是 首 要 前 提 第 二, 政 权 功 能 根 据 单 一 制 国 家 的 体 制 构 成 安 排, 人 大 和 政 府 实 际 上 构 成 二 位 一 体 的 国 家 政 权 机 关 人 大 代 表 由 选 民 投 票 选 举 产 生, 组 成 人 民 代 表 大 会, 政 府 则 经 由 人 民 代 表 大 会 选 举 产 生, 对 人 大 负 责, 受 人 大 监 督 这 是 中 国 的 政 权 结 构 的 基 本 脉 络, 意 味 着 人 大 的 政 权 功 能 是 双 重 的 : 一 是 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 本 身 具 有 的 政 权 功 能 ; 二 是 通 过 对 政 府 过 程 的 介 入 而 间 接 发 挥 的 政 权 功 能 第 三, 决 策 功 能 长 期 以 来, 人 大 的 决 策 功 能 重 视 程 度 不 够, 而 事 实 上, 这 一 功 能 的 发 挥 对 国 家 治 理 现 代 化 起 着 不 可 或 缺 的 作 用, 尤 其 是 落 实 各 级 政 府 重 大 决 策 出 台 前 向 本 级 人 大 报 告 的 规 定, 不 仅 有 助 于 充 分 保 障 政 府 依 法 行 政, 更 能 防 止 政 府 滥 用 权 力, 把 决 策 权 力 纳 入 民 主 化 和 科 学 化 的 轨 道 第 四, 财 政 功 能 财 政 功 能 是 人 大 钱 袋 权 的 具 体 体 现, 在 现 实 的 国 家 治 理 中, 这 是 仅 次 于 立 法 权 的 重 要 权 力 人 大 的 财 政 功 能 主 要 体 现 在 三 个 方 面 : 一 是 审 查 监 督 预 算 决 算, 通 过 预 算 决 定 各 级 政 府 财 政 经 费 的 合 理 使 用 并 在 决 算 时 进 行 有 效 监 督 ; 二 是 监 督 国 有 资 产, 保 证 国 有 资 产 保 值 增 值, 但 相 对 而 言, 这 一 功 能 主 要 转 移 给 政 府 行 使 ; 三 是 税 收 立 法, 理 论 上 说, 所 有 的 税 收 事 项 均 应 由 人 大 及 其 常 委 会 通 过 第 五, 沟 通 功 能 这 包 括 两 个 方 面 : 一 是 人 大 与 人 大 代 表 之 间 的 沟 通 功 能, 亦 即 人 大 通 过 代 表 联 络 机 制 与 人 大 代 表 实 现 有 效 沟 通 及 时 反 映 代 表 的 治 理 诉 求 ; 二 是 人 大 代 表 与 民 众 之 间 的 沟 通 功 能, 亦 即 人 大 代 表 要 强 化 服 务 民 众 的 意 识, 及 时 反 映 基 层 和 社 会 的 关 切 应 该 看 到, 尽 管 宪 法 赋 予 了 人 民 代 表 大 会 广 泛 的 国 家 治 理 功 能, 但 长 期 以 来, 由 于 种 种 条 件 的 制 约 和 限 制, 人 大 的 国 家 治 理 功 能 并 没 有 得 到 充 分 的 发 挥, 立 法 质 量 还 有 待 进 一 步 提 高, 对 政 府 的 监 督 力 度 相 对 薄 弱, 预 算 决 算 审 查 的 程 序 规 范 不 足, 询 问 质 询 特 定 问 题 调 查 备 案 审 查 等 宪 法 规 定 的 权 力 行 使 有 限 这 一 切, 既 是 我 国 民 主 政 治 建 设 的 重 要 方 向, 也 是 人 大 通 过 发 挥 国 家 治 理 功 能 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 抓 手 三 人 大 推 进 国 家 治 理 现 代 化 的 实 践 导 向 全 面 深 化 改 革 是 中 国 国 家 治 理 面 临 的 一 场 革 命 性 的 实 践, 意 味 着 我 们 将 彻 底 告 别 革 命 党 时 代 的 国 家 治 理 理 念, 用 现 代 化 的 标 准 来 衡 量 我 们 作 为 执 政 党 在 国 家 治 理 中 的 体 系 结 构 和 执 行 能 力 是 否 与 国 家 现 代 化 建 设 的 要 求 相 一 致, 是 否 能 够 切 实 保 证 我 们 的 两 个 一 百 年 目 标 顺 利 实 现 以 此 为 出 发 点, 人 大 推 进 国 家 治 理 现 代 化 的 实 践 导 向 体 现 为 : 坚 持 和 充 分 保 障 人 民 在 国 家 治 理 中 的 主 体 地 位 人 民 是 国 家 的 主 体, 国 家 治 理 现 代 化 就 是 要 保 证 人 民 当 家 作 主 的 地 位 得 到 更 好 的 体 现 和 落 实, 而 在 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 的 人 民 民 主 原 则 下, 人 大 既 通 过 以 法 定 程 序 的 方 式 落 实 党 的 主 张, 保 证 党 领 导 人 民, 又 把 依 法 治 国 原 则 落 实 到 国 家 治 理 的 每 一 步 进 程, 使 社 会 主 义 政 治 制 度 的 优 越 性 得 到 充 分 发 挥 上 海 人 大 2014 年 增 刊 7

12 更 加 善 于 把 党 的 主 张 通 过 法 定 程 序 成 为 国 家 意 志 人 大 是 党 治 理 国 家 的 法 治 纽 带, 中 国 已 经 建 立 了 社 会 主 义 法 律 体 系, 但 国 家 治 理 是 一 个 动 态 的 过 程, 这 就 要 求 人 大 及 时 贯 彻 党 的 国 家 治 理 意 志, 健 全 立 法 起 草 论 证 协 调 审 议 机 制, 提 高 立 法 质 量, 为 党 的 主 张 在 国 家 治 理 中 得 到 切 实 的 法 治 体 现 提 供 必 要 支 持 妥 善 处 理 人 大 与 政 府 之 间 的 治 理 关 系 在 国 家 治 理 体 系 层 面, 人 大 是 政 府 的 产 生 者 和 监 督 者, 政 府 权 力 的 行 使 要 向 人 大 负 责, 各 级 政 府 重 大 决 策 出 台 前 需 向 本 级 人 大 报 告 但 在 国 家 治 理 的 实 际 过 程 中, 出 于 国 家 治 理 效 率 的 需 要, 各 级 党 委 更 多 注 重 把 治 理 的 职 责 向 政 府 倾 斜, 同 时, 由 于 政 府 拥 有 立 法 建 议 权 和 大 量 的 行 政 立 法 权, 也 使 政 府 容 易 绕 开 人 大 直 接 行 使 治 理 的 权 力 人 大 如 何 既 能 形 成 与 政 府 在 治 理 中 的 有 机 协 调 关 系, 又 能 更 好 发 挥 应 有 的 治 理 功 能, 将 在 很 大 程 度 上 制 约 人 大 推 进 国 家 治 理 现 代 化 的 作 用 发 挥 不 断 完 善 人 大 选 举 制 度 人 大 是 我 国 选 举 民 主 的 制 度 化 体 现, 各 级 人 大 代 表 经 由 直 接 或 间 接 选 举 的 方 式 产 生, 代 表 人 民 行 使 国 家 权 力 是 中 国 最 根 本 的 制 度 特 征 在 当 前, 完 善 这 一 制 度 的 着 力 点 在 于 两 个 方 面 : 一 方 面, 人 大 代 表 的 提 名 应 更 多 的 注 重 提 高 直 接 联 系 民 众 的 代 表 比 例, 减 少 党 政 领 导 干 部 既 是 立 法 者 又 是 执 法 者 的 情 况, 防 止 出 现 地 方 保 护 和 部 门 利 益 法 制 化 的 现 象 ; 另 一 方 面, 适 度 提 高 人 大 代 表 的 职 业 化 比 例, 尤 其 是 增 加 专 职 人 大 常 委 会 委 员 的 比 例, 以 此 增 强 立 法 的 水 平 和 能 力 进 一 步 完 善 人 大 的 工 作 机 制, 切 实 发 挥 人 大 代 表 的 作 用, 更 好 推 动 实 现 国 家 权 力 机 关 与 社 会 力 量 公 民 个 体 的 有 机 协 同, 建 立 和 完 善 国 家 治 理 的 社 会 支 持 体 系, 不 断 拓 展 公 民 有 序 政 治 参 与 的 渠 道, 促 使 我 国 的 国 家 治 理 彻 底 告 别 传 统 以 管 理 为 核 心 的 政 府 单 一 治 理 路 径, 形 成 国 家 与 社 会 共 治 的 新 格 局 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 是 当 代 中 国 国 家 建 设 的 总 体 目 标, 也 为 国 家 现 代 化 建 设 提 供 了 强 大 动 力 和 有 力 保 障, 这 是 一 场 深 刻 的 自 我 变 革, 是 决 定 中 国 的 现 代 化 事 业 大 踏 步 赶 上 时 代 的 必 然 要 求 为 实 现 这 一 目 标, 我 们 将 发 展 更 加 广 泛 更 加 充 分 更 加 健 全 的 人 民 民 主, 更 加 注 重 健 全 民 主 制 度 丰 富 民 主 形 式 从 各 层 次 各 领 域 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与, 充 分 发 挥 我 国 社 会 主 义 政 治 制 度 的 优 越 性, 人 民 代 表 大 会 的 制 度 功 能 将 在 这 一 过 程 中 得 到 更 加 有 效 的 发 挥 ( 作 者 系 上 海 市 人 大 代 表, 上 海 社 会 科 学 院 政 治 与 公 共 管 理 研 究 所 所 长 研 究 员 博 士 生 导 师 ) 8 上 海 人 大 2014 年 增 刊

13 与 时 俱 进 : 变 革 社 会 中 的 人 大 制 度 完 善 上 海 市 人 大 常 委 会 研 究 室 理 论 处 党 的 十 八 届 三 中 全 会 总 揽 改 革 全 局, 首 次 以 中 央 文 件 的 形 式 提 出 了 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 与 时 俱 进 推 进 人 民 代 表 大 会 制 度 理 论 与 实 践 创 新 等 重 要 政 策 思 想, 从 而 为 当 前 和 今 后 一 段 时 期 的 人 大 制 度 建 设 和 人 大 工 作 指 明 了 方 向 同 时 也 意 味 着 面 对 全 面 深 化 改 革 的 新 形 势, 人 大 制 度 建 设 和 人 大 工 作 必 须 应 时 而 变, 不 断 实 现 从 既 成 到 创 新 从 传 统 到 现 代 的 发 展 转 变 在 很 大 程 度 上 说, 成 功 实 现 这 一 转 变, 不 仅 是 人 大 贯 彻 落 实 党 的 十 八 届 三 中 全 会 精 神 的 紧 迫 任 务, 而 且 是 在 新 的 历 史 条 件 下 推 动 人 大 履 职 方 式 和 履 职 能 力 现 代 化 的 内 在 要 求 一 人 大 建 制 60 年 的 重 要 成 就 与 阶 段 性 困 扰 人 民 代 表 大 会 制 度 是 中 国 共 产 党 领 导 人 民 建 立 起 来 的 我 国 根 本 政 治 制 度, 是 国 家 的 政 体, 其 内 容 涉 及 人 大 及 人 大 与 政 府 法 院 检 察 院 等 各 国 家 机 关 的 关 系 人 大 制 度 则 主 要 是 关 于 人 大 自 身 的 性 质 地 位 作 用 及 其 实 际 运 作 的 一 系 列 制 度 体 系 回 顾 人 民 代 表 大 会 制 度 建 立 60 年 的 历 程, 从 制 度 演 进 和 功 能 发 挥 的 角 度 看, 人 大 制 度 作 为 我 国 人 民 当 家 作 主 的 根 本 性 制 度 载 体, 人 大 工 作 作 为 人 大 制 度 的 具 体 实 践 和 展 开, 可 以 概 括 为 三 大 发 展 阶 段 第 一, 初 创 阶 段 或 者 叫 曲 折 前 进 阶 段 ( ) 其 主 要 成 果 是 制 定 了 五 四 宪 法, 确 立 了 人 民 代 表 大 会 制 度, 人 大 工 作 开 始 建 立 一 些 规 范 比 如, 听 取 和 审 议 一 府 两 院 工 作 报 告 代 表 视 察 人 大 常 委 会 联 系 代 表 代 表 提 案 办 理 等, 都 初 步 形 成 了 有 关 制 度 但 是, 人 大 制 度 和 人 大 工 作 的 若 干 重 要 方 面, 如 会 议 制 度 立 法 制 度 监 督 制 度 组 织 制 度 特 别 是 人 大 的 机 构 设 置 及 其 职 能 划 分 等, 还 很 不 健 全, 最 大 的 挫 折 是 文 革 十 年 人 大 制 度 遭 受 严 重 破 坏, 人 大 工 作 完 全 陷 于 停 顿, 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 地 位 名 存 实 亡 第 二, 振 兴 阶 段 或 者 叫 恢 复 发 展 阶 段 ( ) 其 主 要 成 果 是 八 二 宪 法 和 选 举 法 地 方 组 织 法 的 重 新 制 定, 以 及 代 表 法 立 法 法 监 督 法 等 与 人 大 制 度 人 大 工 作 密 切 相 关 的 一 大 批 法 律 法 规 的 颁 布 实 施, 尤 其 是 扩 大 全 国 人 大 常 委 会 的 立 法 权 县 级 以 上 地 方 人 大 设 立 常 委 会 赋 予 省 级 人 大 地 方 立 法 权 将 代 表 直 接 选 举 的 范 围 从 乡 级 扩 大 到 县 级 实 行 城 乡 按 相 同 人 口 比 例 选 举 人 大 代 表 等, 有 力 推 动 了 人 大 工 作 逐 步 走 上 制 度 化 规 范 化 和 常 态 化 的 轨 道 美 中 不 足 的 是, 随 着 人 大 工 作 法 律 化 程 序 化 程 度 的 加 深, 人 大 制 度 资 源 的 开 发 利 用 似 乎 进 入 了 一 个 顶 棚 期, 突 出 表 现 为 既 有 履 职 样 式 的 不 足 日 益 表 面 化, 人 大 工 作 的 行 政 化 事 务 化 色 彩 逐 渐 加 重, 并 由 此 导 致 人 大 理 论 和 实 践 创 新 意 识 的 不 断 减 弱 第 三, 创 新 发 展 阶 段 或 者 叫 升 级 完 善 阶 段 (2013 ) 党 的 十 八 届 三 中 全 会 开 启 了 全 面 深 化 改 革 的 新 时 期, 其 重 要 特 点 是 经 济 政 治 文 化 社 会 和 生 态 发 展 的 转 型 升 级 对 人 大 而 言, 全 会 提 出 的 推 进 人 大 理 论 与 实 践 创 新 的 重 大 任 务, 实 际 以 一 种 特 定 的 方 式 点 明 了 当 前 人 大 工 作 发 展 所 面 临 的 关 键 抉 择, 即 人 大 制 度 人 大 工 作 已 经 到 了 不 与 时 俱 进 就 不 能 适 应 形 势 变 化 发 展 要 求 的 境 地 换 言 之, 十 八 届 三 中 全 会 对 社 会 主 义 民 主 法 治 建 设 的 总 体 部 署, 适 逢 其 时 地 为 人 大 制 度 和 人 大 工 作 发 展 注 入 了 新 的 强 大 动 力, 预 示 着 人 大 的 立 法 监 督 讨 论 决 定 重 大 事 项 代 表 履 职 制 度 建 设 等 各 项 工 作 跨 入 了 一 个 以 创 新 为 代 表 的 升 级 换 代 的 新 阶 段 上 海 人 大 2014 年 增 刊 9

14 二 新 形 势 下 人 大 制 度 运 作 面 临 的 三 重 挑 战 人 民 代 表 大 会 制 度 建 立 60 年 尤 其 是 改 革 开 放 36 年 来, 人 大 制 度 和 人 大 工 作 伴 随 社 会 主 义 民 主 法 制 建 设 的 进 程 不 断 取 得 新 的 重 要 进 展, 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 地 位 不 断 巩 固 提 升 可 以 说, 曾 经 发 生 的 人 大 被 忽 视 被 代 替 的 时 代 已 经 一 去 不 复 返 了 但 是, 由 于 各 种 原 因, 特 别 是 经 济 社 会 生 活 的 日 趋 多 元 化 和 国 家 治 理 方 式 的 加 快 转 变, 人 大 制 度 运 作 依 然 面 临 着 诸 多 亟 待 研 究 解 决 的 深 层 次 矛 盾 和 问 题 其 中, 制 度 规 范 功 能 发 挥 和 力 量 配 置 等 三 方 面 的 问 题 显 得 尤 其 突 出, 并 对 新 形 势 下 的 人 大 制 度 运 作 带 来 严 峻 挑 战 ( 一 ) 规 范 性 挑 战 : 人 大 制 度 设 定 的 诸 多 原 则 性 粗 放 性 与 人 大 工 作 越 来 越 高 的 科 学 化 精 细 化 要 求 不 相 适 应 人 民 代 表 大 会 制 度 的 形 成 发 展 过 程 表 明, 中 国 人 民 通 过 中 国 共 产 党 最 终 选 择 民 主 集 中 制 的 人 民 代 表 大 会 一 院 制, 而 没 有 采 取 辛 亥 革 命 前 后 倍 受 推 崇 的 西 方 三 权 分 立 和 两 院 制, 深 刻 反 映 了 近 代 以 来 中 国 历 史 发 展 的 客 观 必 然 性 这 也 是 我 国 人 大 制 度 设 计 的 一 大 特 色 和 优 势, 因 为 只 有 来 自 于 实 践 并 得 到 人 民 支 持 认 可 的 制 度, 才 具 有 最 大 的 合 法 性 和 持 久 的 生 命 力 另 一 方 面, 我 国 的 人 大 制 度 在 保 持 顶 层 设 计 科 学 合 理 的 同 时, 中 微 观 层 面 的 具 体 制 度 安 排 却 屡 屡 呈 现 科 学 性 周 密 性 前 瞻 性 短 缺 的 弊 端 比 如, 人 大 专 门 委 员 会 的 设 置 是 人 大 制 度 系 统 的 重 要 方 面, 但 相 关 的 法 律 规 定 却 显 得 过 于 简 略 甚 至 粗 糙 ; 又 如, 依 据 法 律 规 定, 人 大 代 表 有 权 对 各 方 面 工 作 提 出 建 议 批 评 和 意 见 ( 以 下 简 称 建 议 ), 有 关 机 关 和 组 织 必 须 认 真 研 究 处 理 并 负 责 答 复 这 对 于 保 证 代 表 依 法 履 职 完 全 必 要, 但 是 否 意 味 着 代 表 提 出 的 各 种 建 议, 包 括 口 头 建 议 和 不 合 理 或 部 分 不 合 理 的 建 议, 都 必 须 照 此 办 理? 等 等 可 见, 法 律 对 代 表 建 议 处 理 的 制 度 规 定 以 及 人 大 开 展 的 相 关 监 督 检 查, 无 论 从 法 理 和 现 实 的 角 度 看, 均 不 是 周 全 之 策, 而 必 须 另 辟 蹊 径 ; 此 外, 在 有 关 人 大 制 度 规 范 的 法 律 法 规 中, 类 似 模 范 地 遵 守 宪 法 和 法 律 加 强 履 职 学 习 和 调 查 研 究 严 格 控 制 不 同 预 算 科 目 之 间 的 资 金 调 整 等 原 则 性 笼 统 性 宣 示 性 表 述, 更 是 不 在 少 数 法 律 是 普 遍 的 社 会 行 为 规 则, 立 法 尤 其 是 制 度 性 法 律 的 制 定 是 一 件 极 其 严 肃 的 事 情, 必 须 体 现 最 大 的 科 学 性 周 密 性 和 前 瞻 性, 有 关 人 大 制 度 人 大 工 作 的 立 法 更 应 当 如 此 ( 二 ) 功 能 性 挑 战 : 人 大 的 崇 高 地 位 和 法 定 职 权 与 实 际 职 能 作 用 发 挥 不 足 的 矛 盾 日 益 凸 显 在 我 国 的 政 治 设 计 中, 人 大 是 国 家 权 力 机 关 全 国 人 大 是 最 高 国 家 权 力 机 关, 地 方 人 大 是 地 方 各 级 国 家 权 力 机 关 国 家 的 行 政 审 判 和 检 察 机 关 都 由 人 大 产 生, 对 人 大 负 责, 受 人 大 监 督 宪 法 和 法 律 对 此 都 作 出 了 明 确 规 定, 并 通 过 赋 权 的 方 式 予 以 确 认 和 保 证 宪 法 规 定, 全 国 人 民 代 表 大 会 有 14 项 以 上 的 职 权, 全 国 人 大 常 委 会 的 职 权 则 达 到 20 多 项 地 方 组 织 法 依 据 宪 法, 分 别 列 举 了 地 方 各 级 人 大 的 职 权, 其 中 县 级 以 上 地 方 人 民 代 表 大 会 的 职 权 15 项, 县 级 以 上 地 方 人 大 常 委 会 的 职 权 14 项, 乡 镇 人 民 代 表 大 会 的 职 权 13 项 人 大 的 崇 高 地 位 和 法 定 职 权 是 马 克 思 主 义 的 人 民 主 权 理 论 和 我 们 党 主 张 的 人 民 民 主 思 想 在 人 大 制 度 设 计 中 的 具 体 体 现 依 法 全 面 履 职, 充 分 发 挥 国 家 权 力 机 关 的 职 能 作 用, 是 人 大 的 基 本 职 责 多 年 来, 各 级 人 大 积 极 探 索 实 践, 有 关 人 大 履 职 的 一 系 列 法 律 法 规, 如 立 法 监 督 选 举 任 免 代 表 工 作 议 事 规 则 等 纷 纷 出 台 但 是 不 可 否 认, 法 律 赋 予 人 大 的 一 些 重 要 职 权, 如 质 询 权 特 定 问 题 调 查 权 讨 论 决 定 重 大 事 项 权 等, 还 没 有 完 全 落 到 实 处, 人 大 履 职 不 到 位 的 情 况 也 非 个 别 案 例 这 些 令 人 担 忧 的 现 象 汇 集 到 一 起, 使 人 大 的 法 律 定 位 与 实 际 职 能 作 用 的 发 挥 形 成 了 较 大 反 差, 并 成 为 当 前 人 大 制 度 建 设 和 人 大 工 作 中 最 显 性 的 矛 盾 和 问 题 ( 三 ) 组 织 性 挑 战 : 人 大 工 作 的 繁 重 任 务 与 现 有 的 组 织 力 量 配 置 严 重 失 衡 我 国 人 大 制 度 的 一 个 重 要 特 点 是 实 行 人 民 代 表 大 会 一 院 制, 其 制 度 安 排 主 要 包 括 三 个 方 面 : 一 是 实 行 人 民 代 表 大 会 与 人 大 常 委 会 的 双 层 组 织 架 构 人 大 常 委 会 是 人 民 代 表 大 会 的 常 设 机 构, 与 人 民 代 表 大 会 一 起 共 同 履 行 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 职 责 ; 二 是 实 行 人 大 代 表 兼 职 制 同 时, 人 大 常 委 会 中 的 部 分 组 成 人 员 专 职 从 事 人 大 工 作, 形 成 事 实 上 的 常 任 代 表 ; 三 是 实 行 人 大 组 织 机 构 和 工 作 班 子 的 小 型 化 以 上 海 为 例, 目 前 市 人 民 代 表 大 会 设 有 8 个 专 门 委 员 会, 市 人 大 常 委 会 设 有 3 个 工 作 委 员 会 常 委 会 组 成 人 员 的 数 量 根 据 地 方 组 织 法 的 规 定, 基 本 采 取 65 人 的 上 限 配 备 10 上 海 人 大 2014 年 增 刊

15 机 关 工 作 人 员 的 人 数 大 体 保 持 在 200 人 左 右 如 此 的 力 量 配 置, 对 一 个 拥 有 2300 万 常 住 人 口 的 特 大 型 城 市 来 说, 可 谓 毫 不 为 多 无 疑, 人 大 组 织 机 构 和 工 作 班 子 的 小 型 化 设 置, 对 于 防 止 人 民 代 表 机 关 产 生 脱 离 实 际 脱 离 群 众 的 官 僚 主 义 倾 向, 具 有 积 极 意 义, 但 也 带 来 了 新 的 问 题 突 出 表 现 在 两 个 方 面 : 一 是 发 展 社 会 主 义 民 主 政 治, 建 设 法 治 中 国, 要 求 必 须 充 分 发 挥 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 的 职 能 作 用, 而 人 大 的 既 有 组 织 机 构 和 人 员 力 量 已 经 不 能 满 足 这 一 新 的 要 求 ; 二 是 实 行 科 学 执 政 民 主 执 政 依 法 执 政, 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 对 人 大 履 职 的 专 职 化 专 业 化 要 求 越 来 越 高 这 在 客 观 上 提 出 了 改 善 人 大 代 表 和 人 大 常 委 会 组 成 人 员 结 构 提 高 其 综 合 素 质 和 履 职 能 力 的 迫 切 需 要 人 大 组 织 力 量 配 置 的 失 衡 或 者 说 组 织 性 困 境 是 人 大 理 论 和 实 践 创 新 中 遇 到 的 又 一 个 重 大 挑 战 三 人 大 制 度 与 时 俱 进 的 思 路 与 重 点 人 大 制 度 运 作 面 临 的 三 大 挑 战, 为 推 动 人 大 制 度 与 时 俱 进 推 进 人 大 工 作 创 新 发 展, 提 供 了 新 的 空 间 和 入 口 不 过 要 真 正 把 握 这 些 契 机, 还 需 要 从 认 识 和 实 践 两 方 面 做 好 必 要 的 准 备 首 先 必 须 从 思 想 上 克 服 某 种 形 式 的 等 待 依 赖 症 人 大 工 作 与 经 济 社 会 发 展 密 切 相 关, 谋 划 人 大 工 作, 必 须 积 极 主 动 加 强 对 我 国 民 主 政 治 建 设 和 经 济 社 会 发 展 中 若 干 重 大 问 题 的 分 析 研 究, 如 国 家 与 社 会 的 关 系 政 府 与 市 场 的 关 系 人 大 与 民 意 的 关 系 民 主 与 法 治 的 关 系 法 律 与 自 由 的 关 系 等 等, 在 深 入 研 究 中 增 强 人 大 工 作 的 自 信, 作 出 创 新 发 展 人 大 工 作 的 合 理 选 择 ; 其 次 必 须 从 操 作 层 面 大 大 增 加 人 大 工 作 的 科 学 性 民 主 性 思 想 性 前 瞻 性, 善 于 以 人 大 方 式 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 现 代 化 而 所 有 这 些 归 结 到 一 点, 就 是 要 着 眼 未 来 立 足 现 实 抓 住 关 键 突 出 重 点, 在 推 动 人 大 制 度 运 作 的 转 变 升 级 中 实 现 人 大 制 度 的 与 时 俱 进 和 人 大 工 作 的 创 新 发 展 ( 一 ) 制 定 人 大 制 度 发 展 完 善 的 具 体 路 线 图 与 时 间 表 党 的 十 八 大 提 出 了 两 个 一 百 年 的 宏 伟 目 标, 并 从 各 方 面 进 行 了 总 体 部 署 十 八 届 三 中 全 会 重 点 就 完 成 第 一 个 一 百 年 的 奋 斗 目 标 即 到 2020 年 全 面 建 成 小 康 社 会, 提 出 了 更 加 具 体 更 有 操 作 性 的 全 面 深 化 改 革 路 线 图 其 中, 充 分 发 挥 人 大 及 其 常 委 会 的 职 能 作 用, 推 进 人 大 制 度 和 人 大 工 作 创 新 发 展, 是 这 个 路 线 图 的 重 要 组 成 部 分 反 过 来 说, 两 个 一 百 年 的 奋 斗 目 标 和 全 面 深 化 改 革 的 路 线 图 构 成 了 当 前 和 今 后 一 段 时 期 人 大 工 作 的 根 本 性 路 径 指 标 与 此 同 时, 人 大 工 作 又 具 有 自 身 相 对 独 立 的 内 容 特 点 和 运 行 规 律, 因 此 有 必 要 依 据 两 个 一 百 年 的 总 目 标 和 全 面 深 化 改 革 的 顶 层 设 计, 从 理 论 上 和 战 略 上 确 定 人 大 制 度 与 时 俱 进 的 具 体 路 线 图 和 时 间 表, 明 确 不 同 阶 段 人 大 工 作 创 新 发 展 的 具 体 任 务 和 时 间 节 点, 以 确 保 在 全 面 深 化 改 革 整 体 布 局 中 稳 步 推 进 人 大 制 度 和 人 大 工 作 的 改 革 发 展 完 善, 共 同 推 动 人 民 民 主 和 法 治 中 国 建 设 的 美 好 愿 景 变 成 亿 万 群 众 的 伟 大 实 践 ( 二 ) 改 革 调 整 人 大 的 专 门 委 员 会 体 制 人 大 的 专 门 委 员 会 是 人 大 制 度 的 重 要 组 成 部 分, 在 人 大 履 职 中 扮 演 着 重 要 角 色 西 方 政 治 学 者 和 政 治 家 通 常 将 议 会 的 各 个 委 员 会 叫 作 行 动 中 的 国 会, 可 见 其 地 位 与 重 要 我 国 人 大 的 专 门 委 员 会 与 西 方 议 会 的 委 员 会 有 所 不 同 从 法 律 上 说, 我 国 人 大 的 专 门 委 员 会 与 人 大 常 委 会 一 样, 都 是 人 民 代 表 大 会 的 常 设 机 构, 但 是 专 门 委 员 会 没 有 实 体 性 职 权, 并 且 在 大 会 闭 会 期 间 受 人 大 常 委 会 的 领 导 这 种 体 制 安 排 具 有 我 国 人 大 的 特 点 和 长 处, 就 是 能 够 保 证 人 大 及 其 常 委 会 集 中 统 一 行 使 国 家 权 力 但 是 也 必 须 看 到, 随 着 我 国 民 主 法 治 建 设 进 程 的 加 快, 特 别 是 人 大 履 职 要 求 的 提 高, 人 大 的 专 门 委 员 会 体 制 有 必 要 按 照 十 八 届 三 中 全 会 精 神 和 人 大 工 作 专 业 化 的 标 准, 进 行 适 当 的 改 革 调 整 当 前 比 较 重 要 的 主 要 有 三 点 : 一 是 细 化 人 大 专 门 委 员 会 的 设 置 比 如 整 合 增 设 劳 动 与 社 会 保 障 委 员 会 财 政 预 算 委 员 会 工 商 与 信 息 委 员 会 廉 洁 与 道 德 委 员 会 等, 以 对 接 经 济 社 会 生 活 的 变 化, 并 更 加 合 理 地 划 分 各 专 门 委 员 会 的 工 作 领 域 ; 二 是 扩 大 人 大 专 门 委 员 会 的 职 权 可 通 过 修 改 相 关 法 律, 规 定 人 大 专 门 委 员 会 在 人 大 及 其 常 委 会 的 领 导 下 享 有 部 分 监 督 权, 包 括 调 查 权 询 问 权 听 证 权 执 法 检 查 权 等, 以 便 从 组 织 体 制 层 面 实 质 性 充 实 人 大 履 职 的 内 容, 最 终 达 到 推 动 实 现 人 大 制 度 设 计 和 人 大 履 职 方 式 履 职 能 力 现 代 化 的 目 的 ; 三 是 调 整 立 法 审 议 的 体 制 性 安 排 取 消 固 化 设 置 的 人 大 法 律 委 员 会 或 法 制 委 员 会 的 统 一 审 议 机 制, 改 为 根 据 法 律 案 或 法 规 案 所 涉 及 的 领 域 和 内 容, 灵 活 确 定 负 责 有 关 法 律 法 规 案 统 一 审 议 机 构 ( 法 律 委 员 会 或 法 制 委 员 会 ) 的 人 员 组 成 这 对 于 最 大 限 度 地 调 动 和 发 挥 各 委 员 会 在 人 大 立 法 中 的 积 极 性 上 海 人 大 2014 年 增 刊 11

16 主 动 性 和 创 造 性, 确 保 民 主 立 法 科 学 立 法 在 人 大 内 外 都 能 得 到 充 分 实 现, 进 一 步 提 高 立 法 的 质 量 和 实 效, 将 产 生 重 要 正 面 影 响 ( 三 ) 渐 进 实 施 人 大 代 表 制 度 的 优 化 改 良 人 大 代 表 是 人 大 制 度 的 主 体, 也 是 人 大 职 能 作 用 发 挥 的 主 要 力 量 可 以 说, 人 大 代 表 履 职 能 力 和 实 际 作 用 发 挥 的 大 小, 直 接 决 定 着 人 大 制 度 运 行 的 质 量 和 效 率 长 期 以 来, 人 大 代 表 在 依 法 履 职 方 面 积 累 了 许 多 好 的 做 法 和 经 验, 并 通 过 代 表 法 等 法 律 法 规 的 制 定 和 修 改, 不 断 得 到 固 定 和 传 承, 但 是 新 的 形 势 对 代 表 制 度 建 设 又 提 出 了 新 的 要 求 如 何 在 总 结 经 验 吸 收 借 鉴 人 类 代 议 民 主 成 果 的 基 础 上, 进 一 步 优 化 代 表 选 举 代 表 履 职 及 其 服 务 保 障 方 面 的 制 度 机 制, 特 别 是 如 何 推 动 代 表 履 职 从 注 重 形 式 到 更 注 重 效 果 从 代 表 之 名 到 代 表 之 实 的 转 变, 日 益 成 为 现 阶 段 代 表 制 度 建 设 的 重 中 之 重 可 以 考 虑 的 选 项 是 : 一 是 着 眼 人 大 职 能 作 用 的 更 好 发 挥 和 增 强 代 表 的 履 职 能 效, 通 过 修 改 选 举 法 和 地 方 组 织 法 制 定 人 大 组 织 机 构 法 等 措 施, 科 学 合 理 地 确 定 各 级 人 大 代 表 和 常 委 会 组 成 人 员 的 数 量, 深 度 优 化 常 委 会 组 成 人 员 的 结 构, 增 加 常 委 会 委 员 的 功 能 性 安 排, 减 少 照 顾 性 过 渡 性 安 排 ; 二 是 提 高 人 大 常 委 会 专 职 委 员 的 比 例, 适 时 实 现 较 大 市 以 上 的 地 方 人 大 常 委 会 组 成 人 员 的 完 全 专 职 化 或 基 本 专 职 化 ; 三 是 探 索 建 立 省 级 以 上 代 表 联 系 选 区 和 选 民 的 集 体 办 公 场 所, 同 时 配 备 必 要 的 代 表 履 职 助 理, 从 组 织 制 度 上 保 证 代 表 与 人 民 群 众 的 密 切 联 系 ; 四 是 渐 次 推 行 代 表 职 务 津 贴 制 度, 提 高 津 贴 的 额 度, 从 经 济 上 激 励 和 保 障 代 表 更 好 地 依 法 履 行 代 表 职 责 等 等 显 而 易 见, 代 表 制 度 优 化 改 良 的 目 的 是 确 保 代 表 有 足 够 的 时 间 和 精 力 执 行 代 表 职 务, 在 充 分 履 职 中 更 有 效 地 代 表 和 服 务 人 民 组 织 制 度 的 改 革 具 有 根 本 性 全 局 性 稳 定 性 和 长 期 性 人 大 组 织 结 构 的 完 善 和 制 度 机 制 的 创 新 结 合 在 一 起, 最 终 将 推 动 形 成 更 加 成 熟 更 加 定 型 的 人 大 制 度 体 系, 为 人 大 依 法 全 面 履 行 国 家 权 力 机 关 的 职 责 奠 定 最 坚 实 的 基 础 注 释 : 1979 年 重 新 制 定 的 地 方 组 织 法 颁 布 实 施 前, 县 级 以 上 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 没 有 设 立 人 大 常 委 会, 其 人 民 代 表 大 会 闭 会 期 间 的 职 权 由 同 级 人 民 政 府 代 为 行 使 文 化 大 革 命 期 间, 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 的 活 动 被 迫 停 止, 其 职 权 实 际 上 由 集 党 政 军 权 力 为 一 体 的 各 级 革 命 委 员 会 行 使 地 方 组 织 法 第 二 章 第 三 十 条 参 见 代 表 法 第 一 章 第 四 条 参 见 监 督 法 第 三 章 第 十 七 条 参 见 杨 柏 华 明 轩 : 资 本 主 义 国 家 政 治 制 度, 世 界 知 识 出 版 社 1984 年 版, 第 137 页 12 上 海 人 大 2014 年 增 刊

17 坚 持 制 度 自 信 不 断 改 革 创 新 林 荫 茂 学 习 9 月 5 日 习 近 平 总 书 记 在 庆 祝 全 国 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 大 会 上 的 重 要 讲 话 精 神, 结 合 上 海 人 大 工 作 研 究 会 今 年 开 展 的 重 点 研 究 课 题 推 动 上 海 人 大 工 作 与 时 俱 进 的 阶 段 性 成 果, 谈 两 点 体 会 一 坚 持 制 度 自 信, 不 断 深 化 对 人 民 代 表 大 会 制 度 的 认 识 学 习 习 总 书 记 讲 话 后, 我 们 对 人 民 代 表 大 会 制 度 有 了 新 的 认 识 首 先, 人 民 代 表 大 会 制 度 是 支 撑 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 根 本 政 治 制 度 这 支 撑 表 明, 当 下 正 在 推 进 的 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 建 设, 绝 不 是 另 起 炉 灶, 而 是 必 须 支 持 和 保 证 人 民 当 家 作 主, 必 须 坚 持 中 国 特 色 的 政 治 发 展 道 路 ; 这 支 撑 表 明, 人 民 代 表 大 会 制 度 在 治 理 体 系 中 的 地 位 和 关 键 性, 只 有 人 民 代 表 大 会 这 个 支 撑 的 制 度 完 善 了, 才 会 有 国 家 治 理 体 系 的 完 善 ; 这 支 撑 还 表 明, 人 民 代 表 大 会 制 度 的 理 论 和 实 践 创 新, 不 可 能 一 枝 独 秀, 必 须 放 在 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 现 代 化 大 局 中 协 调 进 行 第 二, 坚 持 和 完 善 人 民 代 表 大 会 制 度, 必 须 坚 持 三 个 统 一, 必 须 坚 持 民 主 集 中 制 以 前 我 们 比 较 多 地 讲 三 个 统 一, 这 次, 习 总 书 记 在 提 出 坚 持 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 和 依 法 治 国 三 者 有 机 统 一 之 后, 明 确 提 出 坚 持 民 主 集 中 制, 并 指 出, 民 主 集 中 制 是 中 国 国 家 组 织 形 式 和 活 动 方 式 的 基 本 原 则 我 们 体 会 到, 三 个 统 一 和 民 主 集 中 制 结 合 起 来, 完 整 构 成 人 民 代 表 大 会 制 度 的 运 行 原 则 所 以, 民 主 集 中 制 是 人 民 代 表 大 会 制 度 中 极 其 重 要 的 内 容, 须 臾 不 可 忽 视 我 们 的 民 主 是 广 泛 的 有 序 的 和 多 数 人 意 志 的 民 主, 人 民 必 须 通 过 人 民 代 表 大 会 行 使 国 家 权 力, 人 民 代 表 大 会 必 须 以 民 主 集 中 制 的 方 式 开 展 工 作 只 有 坚 持 民 主 集 中 制, 才 能 保 证 人 民 当 家 作 主 第 三, 人 民 代 表 大 会 制 度 作 为 民 主 政 治 制 度 有 清 晰 的 评 价 标 准 习 总 书 记 报 告 提 出 了 评 价 一 个 国 家 的 政 治 制 度 是 否 民 主 的 主 要 标 准, 即 国 家 领 导 层 能 否 依 法 有 序 更 替 ; 全 体 人 民 能 否 依 法 管 理 国 家 事 务 和 社 会 事 务 管 理 经 济 和 文 化 事 业 ; 人 民 群 众 能 否 畅 通 表 达 利 益 要 求 ; 社 会 各 方 面 能 否 有 效 参 与 国 家 政 治 生 活 ; 国 家 决 策 能 否 实 现 科 学 化 民 主 化 ; 各 方 面 人 才 能 否 通 过 公 平 竞 争 进 入 国 家 领 导 和 管 理 体 系 ; 执 政 党 能 否 依 照 宪 法 法 律 规 定 实 现 对 国 家 事 务 的 领 导 ; 权 力 运 用 能 否 得 到 有 效 制 约 和 监 督 这 八 个 能 否 确 立 的 标 准 非 常 重 要, 对 于 把 握 人 民 代 表 大 会 制 度 的 核 心 价 值, 保 证 人 民 代 表 大 会 制 度 最 可 靠 最 管 用 具 有 重 要 意 义 我 们 要 按 照 这 个 标 准 不 断 检 验 我 们 的 工 作 二 坚 持 与 时 俱 进, 不 断 探 索 理 论 和 制 度 创 新 党 的 十 八 届 三 中 全 会 把 推 动 人 民 代 表 大 会 制 度 与 时 俱 进 列 入 全 面 深 化 改 革 的 重 要 内 容 人 大 工 作 研 究 会 围 绕 如 何 改 革 创 新, 推 动 上 海 人 大 工 作 与 时 俱 进 这 一 重 要 课 题, 组 织 会 员 们 认 真 思 考, 深 入 研 讨, 就 根 本 政 治 制 度 的 坚 持 完 善 和 发 展 具 体 工 作 机 制 的 创 新 实 践, 围 绕 立 法 监 督 代 表 工 作 常 委 会 自 身 建 设 乡 镇 人 大 建 设 等 方 面 提 出 了 23 条 建 议 主 要 有 : 要 充 分 发 挥 立 法 的 引 领 和 推 动 作 用, 确 保 地 方 重 大 改 革 事 务 于 法 有 据 ; 立 法 要 坚 持 立 得 住 行 得 通 真 管 用 的 质 量 标 准 ; 要 健 全 和 细 化 民 主 立 法 和 科 学 立 法 的 制 度 建 设 ; 要 加 强 立 法 立 项 起 草 论 证 协 调 审 议 机 制 上 海 人 大 2014 年 增 刊 13

18 要 加 强 监 督 工 作, 凡 法 律 规 定 的 监 督 方 式, 都 应 结 合 实 际, 充 分 运 用, 不 能 放 空 要 全 面 推 行 代 表 报 告 履 职 制 度, 落 实 代 表 接 受 监 督 的 法 律 规 定 要 应 对 新 情 况 新 问 题, 进 一 步 改 进 代 表 选 举 工 作 要 把 乡 镇 人 大 作 为 一 级 权 力 机 关 建 设 来 抓 在 此 结 合 学 习 习 总 书 记 讲 话, 重 点 提 两 条 建 议 : 第 一, 充 分 发 挥 立 法 在 法 治 建 设 中 的 引 领 推 进 和 规 范 作 用 习 总 书 记 在 讲 话 中 提 出 要 通 过 人 民 代 表 大 会 制 度, 弘 扬 社 会 主 义 法 治 精 神, 依 照 人 民 代 表 大 会 及 其 常 委 会 制 定 的 法 律 法 规 来 开 展 和 推 进 国 家 各 项 事 业 和 各 项 工 作, 这 就 把 我 们 人 大 及 其 常 委 会 的 立 法 工 作 提 高 到 新 的 高 度, 在 依 法 治 国 的 每 个 环 节, 立 法 是 先 行 的 引 领 的 规 范 的 以 往 我 们 强 调 法 律 的 规 范 和 固 化 作 用, 忽 视 法 律 的 引 领 和 推 动 作 用 近 年 来, 随 着 法 治 的 进 步 和 改 革 的 需 求, 充 分 发 挥 立 法 的 引 领 和 推 动 作 用, 确 保 重 大 改 革 事 务 于 法 有 据, 把 发 展 改 革 决 策 和 立 法 决 策 更 好 结 合 起 来, 已 经 越 来 越 得 到 普 遍 的 认 识 人 大 要 把 立 法 立 项 的 规 划 和 计 划 与 社 会 发 展 改 革 的 规 划 和 计 划 更 加 紧 密 结 合 起 来 ; 人 大 要 加 强 对 改 革 的 研 究 和 判 断 力, 并 善 于 综 合 运 用 立 改 废 释 和 暂 停 实 施 的 立 法 形 式, 发 挥 立 法 作 用 ; 要 从 主 要 由 政 府 各 部 门 申 报 立 项 变 为 主 要 由 人 大 主 导 立 项 选 题, 变 等 米 下 锅 为 找 米 下 锅 ; 要 研 究 引 领 性 推 动 性 立 法 在 立 法 技 术 上 和 确 认 性 固 化 性 立 法 的 差 异, 既 要 明 确 改 革 方 向, 又 要 为 改 革 预 留 空 间 ; 人 大 要 加 强 立 法 工 作 协 调, 平 衡 一 审 二 审 和 三 审 的 立 法 力 量, 提 高 立 法 前 期 的 主 导 性 总 之, 要 牢 牢 抓 住 科 学 立 法 民 主 立 法 提 高 立 法 质 量 这 永 恒 追 求, 努 力 使 每 一 项 立 法 都 符 合 宪 法 精 神 反 映 人 民 意 愿, 得 到 人 民 拥 护 第 二, 积 极 开 展 执 法 检 查, 加 强 和 改 进 法 律 实 施 工 作 习 总 书 记 在 谈 到 当 前 和 今 后 要 着 重 抓 的 几 项 工 作 时, 提 出 五 个 加 强, 即 要 加 强 和 改 进 立 法 工 作 加 强 和 改 进 法 律 实 施 工 作 加 强 和 改 进 监 督 工 作, 加 强 同 人 大 代 表 和 人 民 群 众 的 联 系, 加 强 和 改 进 人 大 工 作 把 加 强 和 改 进 法 律 实 施 工 作 单 独 列 出, 并 紧 跟 在 立 法 工 作 之 后 监 督 工 作 之 前, 足 见 加 强 法 律 实 施 工 作 的 重 要 性 和 紧 迫 性 人 大 要 高 度 重 视 法 律 实 施 工 作, 通 过 开 展 更 多 的 执 法 检 查, 促 进 一 府 两 院 加 强 法 律 的 实 施, 促 进 国 家 机 关 工 作 人 员 依 法 履 职, 依 法 作 为 和 依 法 不 作 为 要 加 强 执 法 检 查 的 计 划 性, 增 加 执 法 检 查 的 数 量, 加 大 对 引 领 改 革 发 展 的 立 法 和 群 众 关 注 的 执 法 问 题 进 行 检 查, 要 把 法 律 监 督 和 工 作 监 督 结 合 起 来, 把 执 法 检 查 和 专 题 询 问 结 合 起 来, 把 执 法 检 查 和 立 法 工 作 结 合 起 来 真 正 使 人 大 及 其 常 委 会 所 制 定 的 法 律 充 满 生 命 力 ( 作 者 系 上 海 市 人 大 常 委 会 副 秘 书 长 上 海 人 大 工 作 研 究 会 秘 书 长 本 文 为 作 者 在 上 海 市 人 大 常 委 会 召 开 的 纪 念 人 民 代 表 大 会 成 立 60 周 年 理 论 研 讨 会 上 的 交 流 发 言 ) 14 上 海 人 大 2014 年 增 刊

19 浅 谈 党 与 人 大 联 系 群 众 的 异 同 黄 军 龙 人 民 群 众 是 我 们 党 的 执 政 之 基 力 量 之 源 胜 利 之 本 一 切 为 了 群 众 一 切 依 靠 群 众 和 从 群 众 中 来 到 群 众 中 去 的 党 的 群 众 路 线 在 我 党 成 立 发 展 到 革 命 建 设 和 改 革 开 放 时 期 发 挥 着 重 要 的 作 用, 并 成 为 我 们 党 的 宗 旨 人 民 代 表 大 会 制 度 是 保 证 人 民 当 家 作 主 的 根 本 政 治 制 度 我 国 宪 法 规 定, 中 华 人 民 共 和 国 的 一 切 权 力 属 于 人 民, 人 民 行 使 国 家 权 力 的 机 关 是 全 国 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 人 民 代 表 大 会 由 民 主 选 举 产 生, 对 人 民 负 责, 受 人 民 监 督 它 既 是 权 力 机 关, 也 是 民 意 机 关, 并 始 终 坚 持 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 依 法 治 国 的 有 机 统 一 通 过 建 立 人 大 工 作 机 制 和 一 系 列 有 效 的 途 径 与 方 式, 广 泛 经 常 持 久 地 听 取 并 接 受 人 民 群 众 的 意 见 和 诉 求, 畅 通 民 意 渠 道, 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与, 是 党 密 切 联 系 群 众 的 重 要 桥 梁 和 纽 带, 在 密 切 党 与 人 民 群 众 的 联 系 中 有 着 天 然 的 法 定 权 威 性 的 和 相 对 超 脱 的 优 势 因 此 党 与 人 大 联 系 群 众 在 本 质 上 是 和 谐 一 致 互 相 促 进 互 相 渗 透 的 一 党 与 人 大 联 系 群 众 的 动 机 对 象 和 目 标 是 同 一 和 一 致 的 我 们 的 党 从 成 立 发 展 到 建 立 政 权, 特 别 是 党 执 政 后, 无 论 是 革 命 建 设 时 期, 还 是 改 革 开 放 阶 段, 都 没 有 自 己 的 特 殊 利 益, 而 是 把 全 心 全 意 为 人 民 服 务 作 为 党 的 根 本 宗 旨, 以 人 民 是 否 真 正 得 到 实 惠, 人 民 生 活 是 否 真 的 得 到 改 善 人 民 权 益 是 否 真 正 得 到 保 障 来 检 验 我 们 一 切 工 作 的 成 效 始 终 保 持 党 同 人 民 群 众 的 血 肉 联 系, 坚 持 人 民 是 决 定 我 们 党 和 国 家 前 途 命 运 的 根 本 力 量, 团 结 和 带 领 全 国 各 族 人 民 为 实 现 两 个 一 百 年 的 奋 斗 目 标 实 现 中 华 民 族 的 伟 大 复 兴 的 中 国 梦 而 奋 斗 ; 而 人 大 作 为 党 领 导 下 的 人 民 行 使 国 家 权 力 的 机 关, 在 国 家 政 权 中 处 于 首 要 地 位, 更 是 义 不 容 辞 地 承 担 着 为 民 谋 利, 推 进 社 会 主 义 民 主 政 治 建 设 的 重 任, 坚 持 人 民 群 众 至 上 的 理 念 和 党 的 领 导 人 民 当 家 作 主 依 法 治 国 的 有 机 统 一, 坚 持 把 人 民 作 为 最 高 裁 决 者 和 最 终 评 判 者, 由 人 民 来 评 判 我 们 党 和 国 家 的 工 作 由 此 可 见, 党 和 人 大 联 系 服 务 群 众 的 对 象 动 机 和 目 标, 在 总 体 上 是 同 一 的 一 致 的, 是 相 辅 相 成 不 可 分 割 的 二 党 和 人 大 在 联 系 群 众 的 内 容 形 式 和 具 体 制 度 上 的 异 同 1 在 深 化 联 系 群 众 的 内 容 上 党 是 从 不 断 实 现 党 和 国 家 事 业 新 的 更 大 发 展 的 高 度 出 发, 通 过 制 定 和 形 成 路 线 方 针 政 策 和 经 济 内 政 外 交 国 防 思 想 文 化 和 社 会 生 活 重 大 决 策 等 方 面, 确 定 联 系 群 众 的 内 容, 并 将 大 力 发 扬 党 的 群 众 路 线 的 优 良 传 统, 深 刻 把 握 贯 彻 群 众 路 线 的 时 代 要 求, 努 力 推 动 群 众 路 线 的 理 论 创 新 和 实 践 创 新, 贯 穿 于 我 们 党 治 国 理 政 的 全 部 工 作 和 活 动 中 而 人 大 则 主 要 是 通 过 依 法 行 使 立 法 权 重 大 事 项 决 定 权 重 要 人 事 任 免 权 和 监 督 权 以 及 代 表 直 接 联 系 群 众, 不 断 拓 展 民 意 表 达 渠 道, 保 证 人 民 享 有 国 家 权 力, 体 现 和 反 映 人 民 群 众 的 意 志 和 要 求, 来 多 角 度 宽 领 域 全 方 位 深 化 联 系 群 众 内 容 的 2 在 丰 富 联 系 群 众 的 方 式 上 党 是 通 过 不 断 改 进 工 作 作 风, 党 员 干 部 带 头, 加 强 分 类 指 导, 注 重 制 度 建 设, 以 维 护 人 民 群 众 利 益 为 核 心, 以 直 接 联 系 为 主 要 方 式, 以 了 解 群 众 学 习 群 众 服 务 群 众 引 导 群 众 为 主 要 任 务, 密 切 党 与 人 民 群 众 的 血 肉 联 系 ; 而 人 大 除 不 断 建 立 和 完 善 一 些 固 定 的 联 系 群 众 的 制 度 和 工 作 制 度 外, 要 求 代 表 经 常 深 入 企 上 海 人 大 2014 年 增 刊 15

20 业 学 校 社 区 军 营 等 基 层 一 线 和 各 界 群 众 交 朋 友, 面 对 面 地 倾 听 群 众 意 见, 还 通 过 采 取 和 充 分 利 用 通 信 电 话 座 谈 会 问 卷 调 查 和 现 代 化 信 息 技 术, 如 代 表 网 页 电 子 信 箱 微 信 联 系 等 方 式, 获 取 为 民 代 言 依 法 履 职 的 鲜 活 的 第 一 手 资 料, 掌 握 实 情 并 及 时 把 在 联 系 群 众 过 程 中 掌 握 的 情 况 群 众 的 意 见 和 建 议 转 化 为 代 表 的 议 案 和 书 面 意 见, 推 动 问 题 的 解 决 3 在 联 系 群 众 的 具 体 制 度 设 计 上 2014 年 3 月 8 日, 中 共 中 央 办 公 厅 印 发 关 于 完 善 党 员 干 部 直 接 联 系 群 众 制 度 的 意 见 的 通 知 中, 明 确 提 出 党 员 干 部 直 接 联 系 群 众 要 建 立 健 全 以 下 八 项 制 度 : 即 调 查 研 究 制 度 基 层 联 系 点 制 度 基 层 挂 职 制 度 定 期 接 待 群 众 来 访 制 度 与 干 部 群 众 谈 心 制 度 征 集 群 众 意 见 制 度 党 员 承 诺 践 诺 制 度 市 县 党 代 会 代 表 直 接 联 系 群 众 制 度 等 ; 而 人 大 及 其 常 委 会 现 有 的 联 系 服 务 群 众 制 度 除 了 基 本 涵 盖 上 述 八 项 制 度 外, 还 有 具 有 人 大 特 征 或 特 点 的 联 系 服 务 群 众 制 度 代 表 述 职 评 议 制 度 人 大 代 表 每 年 或 每 届 至 少 两 次 采 取 口 头 或 书 面 形 式, 向 原 选 区 单 位 原 选 区 选 民 报 告 履 行 代 表 职 责 的 情 况, 听 取 选 民 意 见 接 受 选 民 询 问 组 织 选 民 对 人 大 代 表 履 职 情 况 进 行 投 票 测 评, 对 人 大 代 表 每 年 的 履 职 情 况 进 行 登 记 和 综 合 评 估, 在 人 大 代 表 届 满 时, 通 过 自 我 鉴 定 选 民 代 表 联 络 机 构 以 及 相 关 工 委 等 基 层 评 议 人 大 常 委 会 评 定 等 方 式, 对 全 体 人 大 代 表 进 行 履 职 评 估, 并 将 综 合 评 估 意 见 作 为 换 届 提 名 代 表 候 选 人 的 重 要 依 据 人 代 会 及 其 闭 会 期 间 重 大 活 动 的 电 视 和 网 络 直 播 制 度 把 网 络 传 播 作 为 一 种 传 递 和 反 映 民 意 的 活 跃 渠 道, 鼓 励 支 持 引 导 民 众 通 过 现 代 信 息 技 术 表 达 意 愿 在 依 法 履 行 职 能 上 实 现 与 网 络 舆 情 的 对 接, 提 升 人 大 依 法 履 职 的 及 时 性 针 对 性 和 实 效 性, 使 人 大 立 法 重 大 事 项 决 定 监 督 重 要 人 事 任 免 等 职 权 在 法 治 和 民 意 的 轨 道 上 行 使 代 表 接 访 和 走 访 群 众 制 度 人 大 代 表 接 待 原 选 区 或 原 选 举 单 位 的 人 民 群 众 来 访 和 定 期 到 原 选 区 或 原 选 举 单 位 走 访 选 民 或 人 民 群 众, 主 要 是 听 取 和 收 集 群 众 对 各 方 面 工 作 的 意 见 和 要 求 代 表 在 代 表 联 络 机 构 的 协 助 下, 并 作 出 相 应 的 回 应 代 表 专 题 调 研 和 视 察 制 度 专 题 调 研 和 视 察 是 法 律 规 定 的 代 表 在 闭 会 期 间 的 主 要 活 动, 也 是 代 表 密 切 同 人 民 群 众 联 系 的 一 个 重 要 方 式 和 途 径, 在 国 家 和 地 方 政 治 生 活 中 产 生 了 广 泛 而 积 极 的 响 应 代 表 联 络 机 构 的 运 作 制 度 各 级 代 表 联 络 机 构 是 人 大 闭 会 期 间 为 代 表 集 体 履 职 服 务 的 机 构 和 平 台 既 为 代 表 执 行 代 表 职 务 提 供 可 靠 的 参 谋 服 务 保 障, 也 为 代 表 联 系 群 众 做 好 相 关 服 务, 组 织 和 落 实 人 大 及 其 常 委 会 的 相 关 工 作 公 民 旁 听 人 代 会 及 其 常 委 会 制 度 设 立 旁 听 席 邀 请 公 民 旁 听 作 为 一 种 公 开 民 主 和 联 系 服 务 群 众 的 形 式, 是 公 民 有 序 参 与 国 家 政 治 生 活 的 体 现 公 民 旁 听 人 代 会 及 其 常 委 会 既 增 强 了 人 大 工 作 的 透 明 度, 保 障 了 人 民 知 情 权 参 与 权, 又 显 示 了 人 大 在 行 使 权 力 过 程 中 的 民 主 意 识 群 众 意 识 和 开 放 意 识, 也 有 利 于 进 一 步 密 切 国 家 权 力 机 关 和 人 民 群 众 的 血 肉 联 系, 加 强 人 民 群 众 对 人 大 及 其 常 委 会 的 工 作 监 督 可 以 以 书 面 形 式 提 出 意 见 建 议, 直 接 反 映 给 大 会 或 常 委 会, 表 达 诉 求 公 民 旁 听 在 各 级 人 大 及 其 常 委 会 被 广 泛 应 用, 有 利 于 人 大 立 法 和 重 大 事 项 决 定 的 民 主 性 公 正 性 公 开 性 和 科 学 性, 使 社 会 主 义 民 主 和 人 大 与 选 民 群 众 的 联 系, 朝 着 更 加 广 泛 的 范 围 拓 展 和 延 伸 立 法 和 重 大 事 项 决 定 前 的 听 证 和 协 商 制 度 人 大 制 度 主 要 体 现 的 是 选 举 民 主 和 代 议 民 主, 但 立 法 和 重 大 事 项 决 定 前 的 听 证 和 协 商, 也 是 其 联 系 服 务 群 众 的 重 要 民 主 方 式 与 途 径 人 大 在 履 职 过 程 中 积 极 引 入 和 强 化 协 商 民 主 的 机 制, 鼓 励 公 民 有 序 的 政 治 参 与, 以 充 分 发 挥 人 大 制 度 反 映 民 意 整 合 民 意 的 职 能 优 势 和 特 有 价 值 协 商 民 主 能 把 更 多 的 利 益 主 体 纳 入 到 立 法 和 重 大 决 策 领 域 和 决 策 过 程 中, 克 服 了 单 一 的 多 数 通 过 民 主 决 策 机 制 的 缺 陷, 既 有 利 于 维 护 多 数 人 的 利 益, 又 能 照 顾 少 数 人 的 合 理 诉 求, 使 尊 重 多 数 和 保 护 少 数 相 统 一, 能 够 消 除 疑 虑 减 少 分 歧 化 解 矛 盾 也 符 合 党 的 十 八 届 三 中 全 会 提 出 的 推 进 协 商 民 主 广 泛 多 层 制 度 化 发 展 的 要 求 此 外, 各 地 和 各 级 人 大 还 有 一 些 常 用 或 正 在 探 索 的 联 系 群 众 的 方 式 平 台 和 制 度, 如 代 表 议 案 和 书 面 意 见 的 督 办 制 度 人 民 意 见 征 集 制 度 代 表 议 政 日 制 度 双 月 选 民 座 谈 会 制 度 和 代 表 选 民 约 谈 人 大 常 委 会 领 导 的 制 度 等 等 这 些 人 大 常 用 且 成 熟 的 联 系 选 民 群 众 的 途 径 方 式 与 制 度 能 够 广 泛 地 经 常 地 持 续 地 听 取 并 吸 收 人 民 群 众 的 意 见 和 诉 求, 日 益 成 为 我 国 广 大 人 民 群 众 意 见 表 达 的 主 渠 道 16 上 海 人 大 2014 年 增 刊

21 三 党 与 人 大 联 系 群 众 的 异 同 是 由 其 组 织 的 性 质 与 职 能 所 决 定 的 党 与 人 大 联 系 群 众 的 异 同 是 由 其 组 织 的 性 质 法 律 地 位 职 能 运 作 方 式 以 及 贯 彻 民 主 集 中 制 原 则 等 所 决 定 的 1 组 织 性 质 与 法 律 地 位 的 异 同 首 先, 中 国 共 产 党 是 我 国 社 会 主 义 事 业 的 领 导 核 心, 这 是 历 史 赋 予 中 国 共 产 党 的 使 命, 也 是 人 民 和 历 史 的 选 择 党 在 国 家 政 治 生 活 中 的 领 导 地 位 和 作 用, 党 同 人 民 群 众 的 关 系 是 由 国 家 根 本 大 法 确 认 下 来 的 其 次, 党 的 执 政 地 位 是 通 过 对 国 家 机 关 的 领 导 来 体 现 的 这 是 由 社 会 主 义 国 家 的 性 质 所 决 定 的 党 作 为 中 国 工 人 阶 级 的 先 锋 队 中 国 人 民 和 中 华 民 族 的 先 锋 队, 与 人 民 群 众 同 呼 吸 共 命 运 心 连 心 同 样 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 也 规 定 : 人 民 代 表 大 会 是 国 家 权 力 机 关 人 大 代 表 应 当 同 原 选 举 单 位 和 人 民 保 持 密 切 联 系, 听 取 和 反 映 人 民 的 意 见 和 要 求, 努 力 为 人 民 服 务 中 华 人 民 共 和 国 的 一 切 权 力 属 于 人 民 人 民 行 使 国 家 权 力 的 机 关 是 全 国 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会, 等 等 人 大 代 表 是 国 家 权 力 机 关 组 成 人 员, 代 表 人 民 的 利 益 和 意 志, 依 照 宪 法 和 法 律 赋 予 的 各 项 职 权, 行 使 国 家 权 力 人 大 代 表 是 由 人 民 群 众 依 照 法 律 选 举 产 生, 代 表 人 民 行 使 管 理 国 家 事 务 的 权 利, 在 党 和 政 府 同 人 民 群 众 的 联 系 中 起 着 桥 梁 与 纽 带 作 用 2 职 能 与 职 责 的 异 同 党 对 国 家 和 社 会 生 活 实 行 政 治 领 导 思 想 领 导 和 组 织 领 导, 通 过 制 定 路 线 方 针 政 策, 明 确 政 治 原 则 政 治 方 向, 向 国 家 政 权 机 关 推 荐 重 要 干 部, 进 行 科 学 执 政 民 主 执 政 和 依 法 执 政 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关 和 民 意 机 关, 依 法 履 行 立 法 权 重 大 事 项 决 定 权 重 要 人 事 任 免 权 和 对 一 府 两 院 的 监 督 权 党 所 确 定 的 路 线 方 针 政 策 和 主 张 要 通 过 人 大 及 其 常 委 会 依 照 法 律 程 序 上 升 为 国 家 意 志, 形 成 法 律 规 范 和 相 应 的 决 定 决 议, 以 统 一 和 规 范 全 国 各 族 人 民 的 行 动, 从 而 代 表 维 护 和 保 障 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益 3 权 力 运 作 方 式 和 作 用 的 异 同 首 先 政 党 是 以 获 得 政 权 为 目 的 的 政 治 团 体, 并 不 是 具 体 行 使 公 共 权 力 的 机 构 因 而, 党 不 可 能 也 不 会 把 一 切 权 力 全 揽 上 身, 党 作 为 我 国 改 革 开 放 和 社 会 主 义 事 业 的 领 导 核 心, 坚 持 统 揽 全 局 协 调 各 方 其 次, 从 中 国 共 产 党 的 性 质 来 看, 中 国 共 产 党 是 中 国 工 人 阶 级 的 先 锋 队, 同 时 是 中 国 人 民 和 中 华 民 族 的 先 锋 队, 是 中 国 特 色 社 会 主 义 事 业 的 领 导 核 心, 代 表 中 国 先 进 生 产 力 的 发 展 要 求, 代 表 中 国 先 进 文 化 的 前 进 方 向, 代 表 中 国 最 广 大 人 民 的 根 本 利 益 党 的 最 高 理 想 和 最 终 目 标 是 实 现 共 产 主 义 再 次, 党 作 为 一 种 政 治 领 导 的 权 威, 它 的 领 导 权 是 基 于 人 民 的 自 觉 接 受 和 信 从, 而 不 是 强 制 和 命 令, 无 论 是 党 组 织 还 是 党 员, 都 不 能 强 制 群 众 接 受 自 己 的 意 见, 这 是 政 党 领 导 权 与 国 家 统 治 权 的 根 本 区 别 人 大 作 为 国 家 权 力 机 关, 是 代 表 全 体 人 民 行 使 国 家 权 力 的 公 共 机 构, 人 大 代 表 是 全 体 人 民 自 上 而 下 选 举 产 生 的, 能 全 面 反 映 全 体 人 民 的 意 识 和 要 求 人 大 权 力 在 运 作 上 主 要 是 通 过 立 法 和 监 督 手 段, 以 强 制 或 刚 性 的 力 量 对 国 家 政 治 经 济 和 社 会 生 活 的 各 个 方 面 实 施 管 理 和 约 束 4 贯 彻 民 主 集 中 制 原 则 的 异 同 民 主 集 中 制 是 党 的 建 设 的 重 要 组 成 部 分, 是 我 党 群 众 路 线 的 具 体 表 现 民 主 集 中 制 的 内 容 最 主 要 是 四 个 服 从, 在 民 主 基 础 上 实 现 集 中, 在 集 中 指 导 下 的 民 主, 也 已 成 为 我 党 和 国 家 机 构 组 织 和 活 动 原 则, 并 写 入 我 国 的 宪 法 人 大 民 主 集 中 制 的 组 织 形 式 和 贯 彻 方 式, 其 功 能 不 只 在 于 根 据 众 意 进 行 决 策, 而 在 于 对 各 界 别 包 括 那 些 分 散 的 基 层 的 民 意 的 有 效 汇 集 和 综 合 研 判, 不 论 是 主 流 和 非 主 流 的 合 理 的 和 不 合 理 的 多 数 人 和 少 数 人 的 正 面 的 和 负 面 的, 通 过 汇 集 与 整 合, 把 带 有 普 遍 性 有 利 于 社 会 进 步 的 民 意 凝 聚 起 来, 变 为 社 会 的 主 导 民 意, 转 变 为 国 家 意 志 ( 法 律 决 议 等 ), 这 些 国 家 意 志 不 易 偏 离 广 泛 的 民 众 要 求 代 议 制 度 的 实 质 就 在 于 由 各 种 局 部 利 益 的 代 言 人 ( 即 人 大 代 表 ), 通 过 表 达 妥 协 而 形 成 共 同 一 致 的 根 本 利 益 人 大 制 度 能 够 集 中 人 民 内 部 不 同 阶 层 的 共 同 利 益, 也 能 够 反 映 和 协 调 各 方 面 的 特 殊 利 益, 维 护 和 实 现 最 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益 和 意 志 它 使 社 会 成 员 之 间 各 类 群 体 之 间 存 在 的 差 异 对 立 和 矛 盾 在 一 定 条 件 下 达 到 统 一, 使 社 会 和 谐 发 展 成 为 可 能 总 而 言 之, 党 与 人 大 在 联 系 群 众 上 既 有 联 系 又 有 区 别 ; 既 互 为 促 进 又 互 为 制 约 ; 既 互 不 排 斥, 又 互 不 替 代 两 者 在 密 切 与 人 民 群 众 的 联 系 上, 在 实 现 民 族 复 兴 的 中 国 梦 的 过 程 中, 各 具 特 点 和 优 势, 发 挥 着 和 谐 和 不 可 替 代 的 重 要 作 用 ( 作 者 系 上 海 市 闸 北 区 人 大 常 委 会 副 主 任 ) 上 海 人 大 2014 年 增 刊 17

22 进 一 步 探 索 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 孙 钦 伟 人 民 代 表 大 会 制 度 是 保 证 人 民 当 家 作 主 的 根 本 政 治 制 度, 也 是 党 执 政 的 制 度 载 体, 党 通 过 人 民 代 表 大 会 制 度 领 导 国 家 事 务 和 社 会 事 务 人 大 及 其 常 委 会 是 人 民 代 表 大 会 制 度 运 行 的 重 要 载 体, 是 最 高 国 家 权 力 机 关, 一 府 两 院 由 它 产 生, 对 它 负 责, 受 它 监 督 因 此, 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 是 人 民 代 表 大 会 制 度 运 行 的 关 键, 也 是 党 探 寻 执 政 规 律 必 须 面 对 的 重 要 问 题 当 前, 落 实 党 的 十 八 大 和 十 八 届 三 中 全 会 精 神, 加 强 和 改 善 党 的 领 导, 更 好 实 现 人 民 当 家 作 主, 需 要 在 总 结 历 史 经 验 教 训 基 础 上 进 一 步 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 一 文 革 的 教 训 从 反 面 证 明 处 理 好 党 和 人 大 关 系 的 重 要 性 中 国 共 产 党 的 七 十 年 ( 以 下 简 称 七 十 年 ) 一 书 指 出 : 文 化 大 革 命 以 尖 锐 的 形 式, 相 当 充 分 地 暴 露 出 我 们 党 和 国 家 的 工 作 体 制 等 等 方 面 存 在 的 缺 陷, 并 且 提 供 了 永 远 不 允 许 重 犯 文 化 大 革 命 或 其 他 类 似 严 重 错 误 的 深 刻 教 训 透 过 文 革 这 个 历 史 横 切 面, 可 更 为 充 分 地 分 析 党 和 人 大 的 关 系 在 历 史 上 存 在 的 问 题 1 文 革 发 生 原 因 之 一 : 人 民 代 表 大 会 制 度 的 根 本 政 治 制 度 作 用 没 得 到 应 有 发 挥 文 革 初 衷 和 路 径 选 择 七 十 年 指 出, 这 场 所 谓 大 革 命 ( 文 化 大 革 命 ) 是 由 毛 泽 东 发 动 和 领 导 的, 他 发 动 这 场 大 革 命 的 出 发 点 是 防 止 资 本 主 义 复 辟, 维 护 党 的 纯 洁 性 和 寻 求 中 国 自 己 的 社 会 主 义 道 路 可 以 说 出 发 点 无 可 非 厚, 可 视 为 窑 洞 对 思 路 的 一 以 贯 之 据 毛 泽 东 正 值 神 州 有 事 时 ( 以 下 简 称 神 州 有 事 ) 一 书 称, 毛 泽 东 曾 说 : 你 们 看, 苏 联 党 内 特 权 官 僚 集 团 占 据 了 国 家 要 害 部 门, 捞 取 大 量 政 治 经 济 利 益, 一 般 党 员 和 老 百 姓 没 有 什 么 权 利, 你 提 意 见, 他 们 不 听, 还 要 打 击 迫 害 我 们 国 家 也 有 这 种 危 险 啊! 我 很 担 心 高 级 干 部 出 现 修 正 主 义, 担 心 有 没 有 制 度 管 住 他 们 毛 泽 东 同 志 主 持 起 草 了 中 国 第 一 部 宪 法, 领 导 建 立 了 人 民 代 表 大 会 制 度, 邓 小 平 同 志 指 出 : 斯 大 林 严 重 破 坏 社 会 主 义 法 制, 毛 泽 东 同 志 就 说 过, 这 样 的 事 情 在 英 法 美 这 样 的 西 方 国 家 不 可 能 发 生 因 此 不 能 简 单 地 认 为 毛 泽 东 同 志 没 有 制 度 意 识 和 法 治 观 念, 虽 然 他 说 过 : 要 人 治, 不 要 法 治, 也 应 是 针 对 他 认 定 的 特 定 形 势 所 说 误 判 文 革 前 形 势, 认 为 过 去 各 种 斗 争 均 无 效 关 于 建 国 以 来 党 的 若 干 历 史 问 题 的 决 议 ( 以 下 简 称 决 议 ) 指 出, 毛 泽 东 认 为, 党 内 走 资 本 主 义 道 路 的 当 权 派 在 中 央 形 成 了 一 个 资 产 阶 级 司 令 部, 它 有 一 条 修 正 主 义 的 政 治 路 线 和 组 织 路 线, 在 各 省 市 自 治 区 和 中 央 各 部 门 都 有 代 理 人 等 而 过 去 的 各 种 斗 争 都 不 能 解 决 问 题, 只 有 实 行 文 化 大 革 命, 公 开 地 全 面 地 自 下 而 上 地 发 动 广 大 群 众 来 揭 发 上 述 的 黑 暗 面, 才 能 把 被 走 资 派 篡 夺 的 权 力 重 新 夺 回 来 等 这 些 论 点 对 当 时 我 国 阶 级 形 势 以 及 党 和 国 家 政 治 状 况 的 估 计, 是 完 全 错 误 的 作 出 民 主 还 未 形 成 制 度 的 判 断 神 州 有 事 指 出, 毛 泽 东 认 为, 全 国 性 的 政 治 民 主 没 有 形 成 一 种 制 度 一 种 有 效 的 方 式 现 在 掌 权 的 共 产 党 在 自 觉 接 受 群 众 监 督, 实 行 政 治 民 主, 保 证 我 们 党 不 脱 离 群 众 方 面, 比 井 冈 山 时 士 兵 委 员 会 就 要 差 多 了 前 奏 : 毛 泽 东 1965 年 重 上 井 冈 山 一 书 引 用 了 一 段 口 述, 大 意 是 毛 泽 东 认 为, 士 兵 委 员 会 可 以 监 督 连 长 营 长 团 长 的, 它 有 很 大 的 权 力 现 在 工 厂 的 工 会 真 的 可 以 监 督 厂 长 书 记 吗? 谁 又 来 监 督 我 们 的 市 委 书 记 省 委 书 记? 谁 来 监 督 中 央 的 领 导, 中 央 出 修 正 主 义 怎 么 办? 18 上 海 人 大 2014 年 增 刊

23 所 以, 毛 泽 东 没 有 通 过 人 民 代 表 大 会 制 度 来 解 决 他 认 为 出 现 的 问 题, 而 是 借 鉴 革 命 战 争 时 期 士 兵 委 员 会, 采 取 直 接 依 靠 群 众 这 种 无 序 的 人 人 起 来 负 责 的 大 革 命 方 式, 导 致 了 文 革 的 发 生 发 展 2 发 挥 人 民 代 表 大 会 制 度 的 根 本 政 治 制 度 作 用 重 在 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 处 理 好 党 和 人 大 的 关 系 是 人 大 制 度 有 效 运 作 的 前 提 决 议 指 出, 他 ( 毛 泽 东 ) 逐 渐 骄 傲 起 来, 逐 渐 脱 离 实 际 和 脱 离 群 众, 主 观 主 义 和 个 人 专 断 作 风 日 益 严 重, 日 益 凌 驾 于 党 中 央 之 上, 使 党 和 国 家 政 治 生 活 中 的 集 体 领 导 原 则 和 民 主 集 中 制 不 断 受 到 削 弱 以 至 破 坏 对 此 决 议 指 出, 党 中 央 负 有 一 定 责 任 决 议 还 指 出, 党 内 个 人 专 断 和 个 人 崇 拜 现 象 滋 长 起 来, 也 就 使 党 和 国 家 难 于 防 止 和 制 止 文 化 大 革 命 的 发 动 和 发 展 就 是 说, 国 家 包 括 最 高 国 家 权 力 机 关 也 应 该 有 责 任 防 止 和 制 止 文 革 可 以 说 文 革 发 动 发 展, 既 有 党 的 领 袖 个 人 原 因, 也 有 复 杂 社 会 历 史 原 因 等, 互 相 交 织 毛 泽 东 同 志 削 弱 以 至 破 坏 了 党 和 国 家 政 治 生 活 中 的 集 体 领 导 原 则 和 民 主 集 中 制, 就 导 致 难 以 处 理 好 领 袖 个 人 与 党 的 关 系, 更 难 以 处 理 好 党 与 人 大 的 关 系, 人 大 无 法 在 党 的 决 策 中 发 挥 民 意 机 关 作 用 ; 文 革 这 种 重 大 事 项 也 不 可 能 交 人 大 讨 论 决 定, 而 且 即 便 交 人 大 讨 论 也 无 法 充 分 发 扬 民 主, 形 成 正 确 集 中 文 革 期 间, 自 1966 年 7 月, 全 国 人 大 及 其 常 委 会 8 年 6 个 月 未 能 举 行 会 议 反 之, 假 设 党 和 人 大 的 关 系 已 得 到 很 好 处 理, 人 大 的 民 主 集 中 制 比 较 健 全, 党 和 人 大 之 间 有 顺 畅 的 意 见 通 道, 即 党 的 决 策 机 制 有 听 取 人 大 意 见 的 制 度 安 排 ( 这 实 际 上 也 对 是 党 的 民 主 集 中 制 的 完 善 ), 则 能 有 效 防 止 党 内 个 人 削 弱 以 至 破 坏 党 和 国 家 政 治 生 活 中 的 集 体 领 导 原 则 和 民 主 集 中 制 ; 能 够 为 党 的 领 导 个 人 和 集 体 提 供 另 一 种 视 角, 提 供 更 多 的 信 息, 从 而 提 高 党 的 决 策 的 科 学 化 民 主 化, 人 大 就 能 在 防 止 制 止 文 革 中 发 挥 作 用 发 挥 作 用 的 关 键 要 素, 就 是 党 和 人 大 的 关 系 得 到 正 确 处 理 只 有 如 此, 重 大 决 策 才 能 在 人 民 代 表 大 会 制 度 的 轨 道 上 有 序 规 范 地 形 成 补 充 丰 富 和 完 善, 并 有 效 避 免 或 以 最 小 代 价 纠 正 错 误 值 得 一 提 的 是, 决 议 指 出, 必 须 根 据 民 主 集 中 制 的 原 则 加 强 各 级 国 家 机 关 的 建 设, 使 各 级 人 民 代 表 大 会 及 其 常 设 机 构 成 为 有 权 威 的 人 民 权 力 机 关 等 其 中 的 有 权 威 耐 人 寻 味 坚 持 党 的 领 导 与 人 民 权 力 机 关 有 权 威, 是 完 全 一 致 的, 人 民 权 力 机 关 有 权 威 是 人 民 代 表 大 会 制 度 在 党 的 领 导 下 充 分 发 挥 根 本 政 治 制 度 作 用 的 体 现, 相 反, 人 民 权 力 机 关 缺 乏 权 威, 恰 恰 是 党 的 领 导 方 式 和 执 政 方 式 有 待 完 善 的 体 现, 不 利 于 实 现 和 加 强 党 的 领 导 怎 样 才 能 做 到 有 权 威? 则 必 然 涉 及 党 和 人 大 的 关 系 的 处 理 以 法 制 规 范 领 导 个 人 和 党 党 和 人 大 的 关 系 邓 小 平 同 志 在 党 和 国 家 领 导 制 度 的 改 革 中 从 党 和 国 家 领 导 制 度 高 度 反 思 : 我 们 过 去 发 生 的 各 种 错 误, 固 然 与 某 些 领 导 人 的 思 想 作 风 有 关, 但 是 组 织 制 度 工 作 制 度 方 面 的 问 题 更 重 要 这 些 方 面 的 制 度 好 可 以 使 坏 人 无 法 任 意 横 行, 制 度 不 好 可 以 使 好 人 无 法 充 分 做 好 事, 甚 至 会 走 向 反 面 即 使 像 毛 泽 东 同 志 这 样 伟 大 的 人 物, 也 受 到 一 些 不 好 的 制 度 的 严 重 影 响, 以 至 对 党 对 国 家 对 他 个 人 都 造 成 了 很 大 的 不 幸 决 议 也 指 出, 种 种 历 史 原 因 又 使 我 们 没 有 能 把 党 内 民 主 和 国 家 政 治 社 会 生 活 的 民 主 加 以 制 度 化 法 律 化, 或 者 虽 然 制 定 了 法 律, 却 没 有 应 有 的 权 威 可 以 说, 这 主 要 是 强 调 法 制 非 人 格 化 力 量, 用 法 制 规 范 性 确 定 性 权 威 性 约 束 性, 规 范 保 障 党 的 领 袖 和 党 党 和 人 大 民 主 和 集 中 关 系 的 正 确 处 理, 可 看 作 依 法 治 国 探 索 起 点 二 十 一 届 三 中 全 会 特 别 是 十 三 大 以 来 历 届 党 代 会 的 正 确 探 索 : 党 政 分 开, 全 面 推 进 依 法 治 国 1 十 三 大 : 党 政 分 开 强 调 : 只 有 改 善 党 的 领 导 制 度 领 导 方 式 和 领 导 作 风, 才 能 加 强 党 的 领 导 作 用 政 治 体 制 改 革 的 关 键 首 先 是 党 政 分 开 必 须 指 出, 党 政 不 分 实 际 上 降 低 了 党 的 领 导 地 位, 削 弱 了 党 的 领 导 作 用, 党 政 分 开 才 能 更 好 地 实 现 党 的 领 导 作 用, 提 高 党 的 领 导 水 平 具 体 如 下 : 一 是 明 确 党 和 法 之 间 的 关 系 即 党 领 导 人 民 制 定 了 宪 法 和 法 律, 党 应 当 在 宪 法 和 法 律 的 范 围 内 活 动 二 是 明 晰 党 和 人 大 的 职 责 界 面, 在 此 基 础 上 为 处 理 党 和 人 大 的 关 系 指 明 方 向 即 党 应 当 保 证 政 权 组 织 充 分 发 挥 职 能, 党 和 国 家 政 权 机 关 的 性 质 不 同, 职 能 不 同, 组 织 形 式 和 工 作 方 式 不 同 应 当 改 革 党 的 领 导 制 度, 划 清 党 组 织 和 国 家 政 权 的 职 能, 理 顺 党 组 织 与 人 民 代 表 大 会 等 之 间 的 关 系, 做 到 各 司 其 职, 并 且 逐 步 走 向 制 度 化 三 是 明 确 党 的 领 导 内 涵 和 领 导 人 大 的 方 式 途 径 党 的 领 导 是 政 治 领 导, 即 政 治 原 则 政 治 方 向 重 大 决 策 的 领 导 和 向 国 家 政 权 机 关 推 荐 重 要 干 部 党 对 国 家 事 务 实 行 政 治 领 导 的 主 要 方 式 是 : 使 党 的 主 张 经 过 法 定 程 序 变 成 国 家 意 志 等 四 是 明 确 党 的 领 导 格 局, 其 中 人 大 是 被 协 调 的 一 方 即 党 政 分 开 才 能 使 党 驾 驭 矛 盾, 总 揽 全 局, 上 海 人 大 2014 年 增 刊 19