基 于 一 定 公 务 身 份 关 系 是 公 务 员 实 施 行 政 职 务 行 为 的 法 律 基 础 ; 第 四, 公 务 员 所 实 施 的 行 政 职 务 行 为 在 法 律 效 力 的 后 果 上 归 属 于 所 代 表 的 行 政 主 体 ( 代 表 国 家 ) 二 行 政 职 务 关

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1 第 五 章 公 务 员 本 章 要 点 行 政 机 关 和 被 授 权 组 织 都 是 由 一 定 的 工 作 人 员 构 成 的, 行 政 机 关 和 被 授 权 组 织 的 任 何 行 政 活 动 都 必 须 由 具 体 的 工 作 人 员 实 施 可 以 说, 任 何 行 政 职 权 活 动 离 开 执 行 国 家 公 务 的 工 作 人 员 的 具 体 操 作 便 无 从 谈 起 因 此, 对 行 政 公 务 人 员 进 行 研 究 理 应 成 为 行 政 法 理 论 的 重 要 组 成 部 分 所 谓 行 政 公 务 人 员, 是 指 基 于 一 定 的 行 政 公 务 身 份 而 代 表 行 政 主 体 行 使 行 政 职 权 履 行 行 政 职 责 的 工 作 人 员 在 我 国, 国 家 公 务 员 是 最 重 要 的 行 政 公 务 人 员, 本 章 主 要 探 讨 行 政 公 务 人 员 中 的 国 家 公 务 员 的 范 围 公 务 行 为 义 务 和 权 利 基 本 制 度 以 及 权 益 保 障 等 问 题 第 一 节 公 务 员 界 说 一 公 务 员 的 概 念 英 国 是 西 方 国 家 文 官 制 度 的 发 源 地, 因 此, 公 务 员 的 词 源 应 该 从 英 文 中 寻 找 英 语 Civil Servant 一 词 的 中 文 译 法 不 很 一 致 有 的 译 成 文 官, 也 有 译 成 公 务 员 的, 另 外, 还 有 译 成 文 职 公 务 人 员 或 一 般 公 职 人 员 的 译 法 虽 有 区 别, 但 其 所 代 表 的 客 观 内 容 是 一 样 的 英 国 的 文 官 包 括 上 至 常 务 次 官, 下 至 清 洁 工, 并 非 所 有 文 官 都 是 官, 所 以 译 成 文 官 只 是 意 译, 不 甚 确 切, 公 务 员 的 译 法 比 较 接 近 原 文 的 语 义 英 国 公 务 员 分 为 两 类 : 政 务 官 与 事 务 官 政 务 官 是 通 过 选 举 产 生 或 政 治 任 命 的 各 级 政 府 中 的 主 要 领 导 人 员, 他 们 拥 有 行 政 决 策 权, 有 任 期 限 制, 与 政 党 共 进 退 ; 事 务 官 又 称 常 任 文 官, 它 们 由 公 开 竞 争 考 试 获 取 公 务 员 的 身 份, 是 政 策 的 具 体 实 施 者, 一 般 终 身 任 职 在 美 国, 国 家 公 务 员 称 政 府 雇 员 或 文 官, 其 范 围 分 为 广 义 和 狭 义 两 种 广 义 的 公 务 员 指 武 官 以 外 的 所 有 联 邦 政 府 雇 员 ( 包 括 总 统 州 长 市 长 部 长 副 部 长 独 立 机 构 的 长 官 等 政 治 任 命 的 官 员 和 行 政 部 门 的 基 他 文 职 人 员 ; 狭 义 的 公 务 员 则 仅 指 行 政 部 门 的 文 职 人 员, 亦 称 职 业 文 官, 其 范 围 与 英 国 常 任 文 官 基 本 相 同 ) 可 见, 西 方 国 家 公 务 员 的 范 围 和 种 类 是 因 国 而 异 的, 但 大 多 数 国 家 的 公 务 员 是 指 不 与 内 阁 共 进 退, 一 般 都 须 经 过 公 开 竞 争 考 试, 一 经 择 优 录 用 无 过 失 就 长 期 任 职 的 政 府 人 员 在 我 国, 根 据 1993 年 公 布 的 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 ( 以 下 简 称 暂 行 条 例 ) 第 3 条 的 规 定, 公 务 员 是 指 在 国 家 行 政 机 关 中 除 工 勤 人 员 以 外 的 工 作 人 员 暂 行 条 例 实 施 后, 国 务 院 人 事 部 门 依 暂 行 条 例 第 87 条 的 授 权, 对 我 国 公 务 员 的 范 围 又 作 了 补 充 解 释 根 据 补 充 解 释, 我 国 公 务 员 还 应 包 括 :(1) 各 级 国 家 行 政 机 关 内 部 的 党 委 工 会 共 青 团 妇 联 等 专 职 人 员 ;(2) 国 家 行 政 机 关 中, 依 法 行 使 国 家 行 政 权 力 执 行 国 家 公 务, 但 属 于 事 业 编 制 的 人 员 ;(3) 附 属 于 国 家 行 政 机 关, 并 为 国 家 行 政 机 关 行 使 职 能 提 供 直 接 的, 不 可 缺 少 的 服 务 手 段 条 件 的 事 业 单 位 工 作 人 员 ;(4) 事 业 单 位 中 代 为 行 使 国 家 行 政 职 能, 执 行 国 家 公 务 的 工 作 人 员 等 至 于 中 国 共 产 党 机 关 人 大 机 关 司 法 机 关 政 协 机 关 民 主 党 派 机 关 工 会 机 关 共 青 团 机 关 妇 联 机 关 科 协 机 关 侨 联 机 关 等 的 工 作 人 员 可 参 照 实 施 公 务 员 制 度, 但 他 们 不 属 于 公 务 员 从 上 述 有 关 国 家 公 务 员 的 范 围 规 定 可 以 看 出, 我 国 公 务 员 具 有 如 下 特 征 : 第 一, 公 务 员 是 个 人 ; 第 二, 公 务 员 是 代 表 行 政 主 体 实 施 行 政 职 务 的 人 员 ; 第 三, 1

2 基 于 一 定 公 务 身 份 关 系 是 公 务 员 实 施 行 政 职 务 行 为 的 法 律 基 础 ; 第 四, 公 务 员 所 实 施 的 行 政 职 务 行 为 在 法 律 效 力 的 后 果 上 归 属 于 所 代 表 的 行 政 主 体 ( 代 表 国 家 ) 二 行 政 职 务 关 系 行 政 职 务 关 系, 也 称 公 务 员 职 务 关 系, 是 指 公 务 员 因 担 任 行 政 职 务, 执 行 国 家 公 务 而 与 国 家 发 生 的 权 利 义 务 关 系 行 政 职 务 关 系 始 于 公 民 担 任 行 政 公 职, 终 于 公 职 的 失 去 公 务 员 在 身 份 上 具 有 双 重 性, 并 基 于 不 同 身 份 与 国 家 形 成 不 同 的 法 律 关 系 首 先, 其 基 础 性 身 份 是 公 民, 作 为 公 民, 它 与 国 家 形 成 宪 法 和 法 律 所 规 定 的 一 般 权 利 义 务 关 系 ; 其 次, 作 为 担 任 一 定 国 家 行 政 职 务 的 公 务 员, 它 又 与 国 家 产 生 基 于 其 行 政 职 务 的 权 利 义 务 关 系 后 者 便 是 行 政 职 务 关 系 行 政 职 务 关 系 以 前 者 为 基 础, 但 其 内 容 及 产 生 变 更 消 灭 的 条 件 都 与 前 者 有 很 大 的 不 同 ( 一 ) 行 政 职 务 关 系 的 内 容 行 政 职 务 关 系 的 内 容, 即 公 务 员 在 行 政 法 上 的 权 利 和 义 务 由 于 行 政 职 务 关 系 基 于 公 职 而 产 生, 因 而 这 些 权 利 义 务 实 际 上 是 为 保 证 公 务 员 依 法 执 行 职 务 履 行 职 责 而 设 定 的, 其 权 利 实 质 上 就 是 公 务 员 执 行 职 务 所 应 具 备 的 优 益 条 件, 其 义 务 实 质 上 就 是 国 家 为 督 促 约 束 公 务 员 实 现 职 责 而 为 其 确 定 的 一 般 行 为 准 则 行 政 职 务 关 系 的 内 容 表 现 为 以 下 几 个 方 面 :(1) 国 家 赋 予 公 务 员 以 一 定 的 职 权, 使 其 可 以 用 国 家 的 名 义 实 施 行 政 职 务 ;(2) 国 家 规 定 公 务 员 以 一 定 的 职 责, 公 务 员 必 须 依 法 履 行 职 责, 否 则, 国 家 可 以 追 究 他 的 法 律 责 任 ;(3) 公 务 员 必 须 诚 实 地 服 务 于 国 家, 同 时 享 受 国 家 赋 予 的 优 益 权, 如 享 受 公 务 员 的 工 资 福 利 待 遇, 公 务 员 的 职 务 受 法 律 的 特 殊 保 障 ( 二 ) 行 政 职 务 关 系 的 产 生 公 民 经 过 法 定 程 序, 进 入 国 家 行 政 机 关 即 成 为 担 任 一 定 行 政 职 务 的 公 务 员 根 据 暂 行 条 例 的 规 定 和 我 国 人 事 管 理 的 实 践 情 况, 国 家 公 务 员 的 任 用 主 要 有 四 种 方 式 : 第 一, 选 任 权 力 机 关 通 过 选 举 程 序 选 举 公 民 担 任 行 政 职 务, 从 而 产 生 行 政 职 务 法 律 关 系 如 根 据 我 国 宪 法 规 定, 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 分 别 选 举 本 级 政 府 的 正 副 首 长, 具 体 为 省 长 和 副 省 长 市 长 和 副 市 长 县 长 和 副 县 长 区 长 和 副 区 长 乡 长 与 副 乡 长 镇 长 和 副 镇 长 等 第 二, 委 任 由 国 家 权 力 机 关 或 国 家 行 政 机 关 直 接 任 命 公 民 担 任 行 政 职 务 如 根 据 宪 法 规 定, 国 务 院 总 理 的 人 选, 经 国 家 主 席 提 名, 由 全 国 人 民 代 表 大 会 决 定 ; 国 务 院 副 总 理 国 务 委 员 各 部 部 长 各 委 员 会 主 任 审 计 长 秘 书 长 的 人 选, 经 国 务 院 总 理 提 名, 由 全 国 人 民 代 表 大 会 决 定 第 三, 调 任 根 据 暂 行 条 例 规 定, 调 任 包 括 国 家 行 政 机 关 以 外 的 工 作 人 员 调 入 国 家 行 政 机 关 担 任 领 导 职 务 或 助 理 调 研 员 以 上 非 领 导 职 务, 以 及 公 务 员 调 出 国 家 行 政 机 关 两 种 情 况, 其 中 调 入 行 政 机 关 任 职 导 致 行 政 职 务 关 系 的 产 生, 对 调 入 者 需 严 格 考 核, 考 核 合 格 者 经 过 培 训 机 构 培 训, 然 后 正 式 任 职 第 四, 考 任 指 国 家 行 政 机 关 通 过 竞 争 考 试 的 方 式 任 用 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 规 定 : 国 家 行 政 机 关 录 用 担 任 科 员 以 下 非 领 导 职 务 的 国 家 公 务 员, 采 用 公 开 考 试, 严 格 考 核 的 办 法, 按 照 德 才 兼 备 的 标 准 录 用 新 录 用 的 国 家 公 务 员 试 用 1 年, 试 用 期 满 合 格 的, 才 能 正 式 任 职 ( 三 ) 行 政 职 务 关 系 的 变 更 行 政 职 务 关 系 的 变 更 是 指 公 务 员 在 任 职 期 间, 行 政 职 务 发 生 了 变 化, 但 公 务 员 的 身 份 没 有 改 变 根 据 暂 行 条 例 规 定, 行 政 职 务 关 系 的 变 更 主 要 有 四 种 情 形 : 第 一, 晋 升 指 公 务 员 由 低 层 级 职 位 转 移 到 高 层 级 职 位 晋 升 以 公 务 员 工 作 成 绩 和 贡 献 大 小 为 主 要 依 据, 功 绩 制 度 是 这 种 变 更 发 生 的 主 要 基 础 第 二, 降 职 指 公 务 员 由 高 层 级 职 位 转 移 到 低 层 级 职 位 这 种 变 更 的 主 要 原 因 在 于 能 力 2

3 与 其 所 任 职 务 不 相 称 第 三, 转 任 指 公 务 员 因 工 作 需 要 或 其 他 正 当 理 由 在 国 家 行 政 机 关 内 部 平 级 调 动, 包 括 跨 地 区 跨 部 门 调 动 转 任 的 基 本 原 则 是 因 才 适 用, 以 利 于 公 务 员 业 务 能 力 的 培 养 和 发 挥, 并 兼 顾 公 务 员 的 生 活 需 要 第 四, 撤 职 指 依 法 取 消 公 务 员 现 任 行 政 职 务, 但 仍 然 保 留 其 公 务 员 身 份 撤 职 是 一 种 惩 戒, 受 撤 职 处 分 的 公 务 员, 同 时 降 低 行 政 级 制 和 职 务 工 资 ( 四 ) 行 政 职 务 关 系 的 消 灭 行 政 职 务 关 系 的 消 灭, 是 指 公 务 员 身 份 的 丧 失 或 行 政 职 务 有 关 内 容 的 全 部 终 止 导 致 行 政 职 务 关 系 消 失 的 情 况 主 要 有 以 下 几 种 : 第 一, 退 休 指 公 务 员 因 年 龄 或 身 体 方 面 的 原 因 而 消 除 行 政 职 务 关 系 根 据 暂 行 条 例 规 定, 公 务 员 男 年 满 60 周 岁, 女 年 满 55 周 岁 ; 或 丧 失 劳 动 能 力 的, 应 当 退 休 ; 男 年 满 55 周 岁, 女 的 满 50 周 岁, 且 工 作 满 20 年, 或 工 作 年 限 满 30 年 的, 本 人 提 出 要 求 后 经 任 免 机 关 批 准, 可 以 提 前 退 休 公 务 员 退 休 后 享 受 国 家 规 定 的 养 老 保 险 金 和 其 他 各 种 待 遇 第 二, 辞 职 指 公 务 员 因 某 种 原 因, 出 于 本 人 意 愿, 向 有 关 机 关 请 求 不 再 担 任 公 职, 经 有 关 机 关 批 准 而 消 灭 行 政 职 务 关 系 第 三, 辞 退 指 因 于 公 务 员 不 履 行 应 尽 职 责, 经 教 育 不 改 的, 由 有 关 行 政 机 关 依 法 强 行 解 除 行 政 职 务 关 系 第 四, 调 出 指 公 务 员 调 出 国 家 行 政 机 关, 导 致 行 政 职 务 关 系 的 消 灭 第 五, 开 除 指 公 务 员 因 违 反 政 纪 受 到 开 除 处 分, 开 除 公 职 意 为 着 公 务 员 身 份 丧 失 第 六, 罢 免 即 各 级 国 家 权 力 机 关 依 照 有 关 法 律 规 定, 对 本 级 政 府 的 组 成 人 员 因 其 违 法 失 职 而 行 使 罢 免 权, 使 其 不 再 担 任 行 政 职 务 第 七, 判 处 刑 罚 即 公 务 员 触 犯 刑 律, 构 成 犯 罪, 被 人 民 法 院 判 处 刑 罚 国 家 公 务 员 被 判 刑 意 味 着 他 已 不 具 备 担 任 国 家 公 务 员 的 资 格, 应 从 国 家 机 关 中 清 除 出 去 并 予 以 除 名 因 而 其 公 职 关 系 即 行 停 止 第 八, 死 亡 公 务 员 死 亡 其 行 政 职 务 关 系 自 然 消 失 第 九, 丧 失 国 籍 丧 失 国 籍 标 志 着 公 民 资 格 的 丧 失, 因 而 也 标 志 着 担 任 公 务 员 的 主 体 条 件 的 丧 失 公 务 员 丧 失 中 国 国 籍, 其 行 政 职 务 关 系 随 之 消 失 三 国 家 公 务 员 公 务 行 为 的 确 认 国 家 公 务 员 基 于 行 政 职 务 关 系 以 行 政 主 体 的 名 义 实 施 行 政 行 为, 其 行 为 所 产 生 的 法 律 后 果, 由 行 政 主 体 承 担 但 是, 由 于 种 种 原 因, 有 时 公 务 员 实 施 的 行 为, 形 式 上 是 假 借 行 政 主 体 的 名 义, 实 质 上 是 为 自 己 谋 私 利 的 个 人 行 为 如 果 这 样, 其 行 为 由 行 政 主 体 承 担 就 不 合 理 这 就 涉 及 到 个 人 行 为 和 公 务 行 为 的 划 分 以 及 公 务 行 为 的 确 认 问 题 与 国 家 公 务 员 的 双 重 身 份 相 适 应, 公 务 员 实 施 的 行 为 也 可 以 分 为 个 人 行 为 和 公 务 行 为 两 种 当 公 务 员 以 普 通 公 民 的 身 份 或 公 务 员 个 人 的 身 份 进 行 活 动 时, 其 行 为 属 于 个 人 行 为, 仅 仅 是 其 个 人 意 志 的 反 映, 其 行 为 后 果 由 公 务 员 自 己 承 担 如 公 务 员 实 施 的 民 事 侵 权 行 为 和 违 反 国 家 公 务 员 纪 律 的 行 为, 都 由 公 务 员 自 己 承 担 相 应 的 责 任 当 公 务 员 以 行 政 主 体 代 表 人 的 身 份 实 施 行 政 职 务 行 为 时, 其 行 为 属 于 公 务 行 为 ( 行 政 行 为 ), 这 种 行 为 是 行 政 主 体 意 志 ( 实 质 是 国 家 意 志 ) 的 体 现, 其 行 为 的 法 律 后 果 由 国 家 承 担 由 于 公 务 员 个 人 行 为 和 公 务 行 为 的 法 律 后 果 由 不 同 的 主 体 承 担, 因 此, 正 确 认 定 公 务 员 的 行 为 性 质 具 有 重 要 的 法 律 意 义 然 而, 划 分 公 务 员 不 同 性 质 的 行 为 在 法 律 上 是 不 存 在 唯 一 的 和 绝 对 的 标 准 的 在 具 体 实 践 中, 可 以 从 确 认 的 步 骤 和 确 认 的 标 准 两 个 方 面 进 行 操 作 在 确 认 步 骤 阶 段, 可 以 分 两 步 : 第 一 步 是 划 分 个 人 行 为 和 组 织 行 为 个 人 行 为 不 是 行 政 公 务 行 为 第 二 步 是 根 据 组 织 行 为 的 性 质, 再 划 分 民 事 行 为 和 行 政 行 为 公 务 员 以 机 关 法 人 3

4 的 名 义 进 行 的 民 事 活 动, 其 性 质 属 于 民 事 行 为 ; 公 务 员 以 行 政 主 体 的 名 义 行 使 行 政 职 权 的 行 为, 其 性 质 属 于 行 政 公 务 行 为 在 具 体 确 认 标 准 阶 段, 应 综 合 考 虑 和 使 用 多 种 标 准 其 中 主 要 考 虑 的 标 准 要 素 有 : 第 一, 时 间 要 素 公 务 员 在 上 班 时 间 实 施 的 行 为, 通 常 视 为 是 执 行 公 务 的 行 为 ; 在 下 班 后 实 施 的 行 为 通 常 视 为 非 执 行 公 务 的 行 为 第 二, 地 点 要 素 公 务 员 的 行 为 属 于 职 权 管 辖 范 围 内 的, 视 为 执 行 公 务 的 行 为 ; 超 越 职 权 管 辖 的 地 域 范 围, 属 于 越 权 行 为, 一 般 不 属 于 公 务 行 为 第 三, 名 义 要 素 公 务 员 的 行 为 以 其 所 属 的 行 政 主 体 名 义 作 出 的, 视 为 执 行 公 务 的 行 为 ; 以 其 个 人 名 义 作 出 的 则 视 为 非 执 行 公 务 的 执 为 第 四, 职 权 与 职 责 要 素 公 务 员 的 行 为 属 于 其 职 权 与 职 责 范 围 内 的 视 为 执 行 公 务 的 行 为, 而 不 属 于 其 职 权 与 职 责 范 围 内 的, 则 视 为 非 执 行 公 务 的 行 为 第 五, 公 益 要 素 公 务 员 的 行 为 涉 及 公 共 利 益 的, 同 公 共 事 务 有 关 的, 通 常 视 为 执 行 公 务 的 行 为 ; 不 涉 及 公 共 利 益 而 仅 涉 及 个 人 利 益 的, 则 视 为 非 执 行 公 务 的 行 为 第 六, 命 令 要 素 公 务 员 的 行 为 是 依 据 其 主 管 领 导 的 命 令, 指 示 或 者 委 派 实 施 的, 通 常 视 为 执 行 公 务 的 行 为 ; 反 之 则 属 非 执 行 公 务 的 行 为 第 七, 公 务 标 志 要 素 公 务 标 志 是 便 于 社 会 外 界 识 别 的, 用 来 表 明 行 政 人 员 身 份 或 用 于 执 行 公 务 的 器 具 的 外 形 标 记 前 者 如 印 有 执 勤 字 样 的 袖 套, 后 者 如 警 示 标 志 公 务 员 执 行 公 务 时 出 示 能 表 明 其 公 务 身 份 的 标 志, 或 能 表 明 用 于 公 务 的 器 具 的 行 为, 一 般 视 为 公 务 行 为 ; 反 之 则 属 于 非 执 行 公 务 的 行 为 按 照 上 述 要 求 对 公 务 员 行 政 公 务 行 为 确 认, 有 的 情 况 下 依 据 一 个 要 素 为 标 准 就 可 以 认 定, 而 有 些 情 况 下 依 据 一 个 标 准 还 不 能 或 者 不 足 以 认 定, 就 要 综 合 其 他 要 素 进 行 分 析 认 定 但 在 具 体 确 认 过 程 中, 应 当 注 意 以 下 几 个 问 题 : 第 一, 行 政 公 务 行 为 应 当 具 备 和 遵 守 的 法 定 条 件 不 是 确 认 行 政 公 务 行 为 的 标 准 和 依 据 是 否 具 备 和 遵 守 法 定 条 件 是 确 定 行 为 的 合 法 有 效 标 准, 而 不 是 确 认 行 政 公 务 行 为 的 标 准 因 为 不 具 备 和 遵 守 法 定 条 件 会 导 致 行 为 违 法 而 无 效, 但 该 行 为 可 能 属 于 公 务 行 为 第 二, 一 般 不 能 以 行 政 主 体 内 部 的 职 责 权 限 分 工 作 为 判 定 外 部 行 为 是 否 属 于 行 政 公 务 行 为 的 标 准 虽 然 行 政 主 体 为 了 提 高 个 人 效 率 和 明 确 职 责 权 限, 对 内 部 机 构 和 行 政 公 务 人 员 在 职 位 和 职 务 上 进 行 了 内 部 分 工, 但 行 政 公 务 人 员 对 外 实 施 的 公 务 行 为, 代 表 的 是 其 所 属 的 行 政 主 体, 而 不 是 机 构 和 自 己 担 任 的 职 务 故 应 以 行 政 主 体 所 拥 有 的 行 政 职 权 和 职 责 为 基 础, 对 公 务 员 实 施 的 行 为 进 行 确 认, 而 不 是 其 内 部 的 职 责 权 限 公 工 第 三, 对 行 政 公 务 行 为 的 延 续 或 者 引 申 行 为, 原 则 上 应 当 确 认, 属 于 由 行 政 主 体 承 担 责 任 的 公 务 行 为 如 行 政 公 务 人 员 执 行 公 务 过 程 中 实 施 的 殴 打 暴 力 行 为, 还 有 行 政 公 务 人 员 在 执 行 公 务 中 唆 使 他 人 实 施 的 殴 打 等 暴 力 行 为, 国 家 赔 偿 法 规 定 属 于 国 家 赔 偿 的 范 围 第 二 节 公 务 员 义 务 和 权 利 公 务 员 的 义 务 和 权 利, 是 根 据 宪 法 原 则 和 职 务 特 点 来 确 定 的, 是 国 家 同 公 务 员 之 间 形 成 的 行 政 职 务 关 系 的 具 体 内 容, 也 是 进 行 公 务 员 管 理 的 出 发 点 之 一 公 务 员 的 义 务 和 权 利, 是 公 务 员 个 人 与 政 府 关 系 的 法 律 表 现 形 式 它 是 建 立 和 推 行 公 务 员 制 度 的 基 本 问 题, 贯 穿 于 公 务 员 制 度 的 各 个 环 节 1 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 从 我 国 的 实 际 情 况 出 发, 对 公 务 员 的 义 务 和 权 利 分 别 作 出 具 体 明 确 的 规 定, 显 示 出 我 国 公 务 员 立 法 对 公 务 员 义 务 和 权 利 的 高 度 重 视, 同 时 在 表 述 中 将 义 务 置 于 权 利 之 前, 旨 在 强 调 公 务 员 享 有 的 权 利 是 在 其 履 行 了 相 应 的 义 务 的 基 础 上 取 得 的, 而 不 同 于 宪 法 中 公 民 的 权 利 和 义 务 关 系 这 是 对 公 务 员 这 一 特 殊 职 业 和 1 姜 海 如 : 中 外 公 务 员 制 度 比 较, 商 务 印 书 馆 2003 年 版, 第 156 页 4

5 身 份 的 特 殊 要 求, 也 是 我 国 公 务 员 立 法 的 特 色 之 一 一 公 务 员 义 务 和 权 利 的 概 念 公 务 员 的 义 务 是 指 法 律 上 要 求 公 务 员 在 执 行 国 家 公 务 时 必 须 作 出 或 不 作 出 一 定 行 为 的 约 束 公 务 员 的 权 利, 是 指 法 律 上 允 许 公 务 员 在 执 行 国 家 公 务 时 主 张 其 法 定 利 益 或 能 够 作 出 或 不 作 出 一 定 行 为 的 许 可, 并 要 求 他 人 相 应 地 作 出 或 不 作 出 一 定 行 为 的 保 障 公 务 员 义 务 与 权 利 的 特 点 表 现 为 三 个 方 面 :(1) 统 一 性 公 务 员 的 义 务 和 权 利 具 有 不 可 分 割 的 联 系, 没 有 义 务 也 就 不 会 有 权 利, 没 有 权 利 就 无 法 实 现 义 务 公 务 员 在 享 有 法 定 权 利 的 同 时, 必 须 相 应 地 承 担 法 定 义 务 ; 国 家 在 要 求 公 务 员 履 行 法 定 义 务 的 同 时, 也 应 当 赋 予 公 务 员 应 有 的 法 律 权 利 应 当 说, 公 务 员 的 职 务 越 高, 权 利 越 多, 其 责 任 就 越 大 ; 反 之, 则 相 反 可 见, 公 务 员 的 义 务 和 权 利 是 统 一 的 (2) 平 等 性 在 行 政 机 关 中, 无 论 职 位 高 低 或 级 别 大 小, 也 不 管 家 庭 出 身 性 别 年 龄 资 历 社 会 关 系 的 区 别, 所 有 公 务 员 都 平 等 地 履 行 法 定 义 务 和 享 受 法 定 权 利 这 是 义 务 与 权 利 平 等 性 的 表 现 (3) 不 可 处 分 性 不 可 处 分 性 包 括 不 可 剥 夺 性 与 不 可 放 弃 性 两 个 方 面 首 先, 公 务 员 的 义 务 和 权 利 是 法 律 所 确 认 和 保 护 的, 任 何 公 民 通 过 正 式 程 序 一 旦 具 有 了 公 务 员 身 份, 就 同 时 确 立 了 相 应 的 法 定 义 务 和 权 利 任 何 行 政 机 关 和 领 导 都 不 得 以 任 何 理 由 和 形 式 非 法 侵 害 和 剥 夺 公 务 员 的 义 务 和 权 利 这 是 义 务 和 权 利 不 可 剥 夺 性 表 现 其 次, 公 务 员 的 义 务 和 权 利, 对 于 行 政 机 关 公 务 员 以 及 行 政 相 对 人 具 有 法 律 上 的 约 束 力 作 为 职 权 性 权 利 属 于 国 家 公 权, 行 政 机 关 与 公 务 员 不 能 放 弃, 放 弃 就 意 昧 着 失 职 而 作 为 义 务, 公 务 员 则 必 须 遵 守, 一 切 不 履 行 义 务 违 法 乱 纪 行 为, 都 应 追 究 其 行 政 责 任, 予 以 相 应 的 法 律 制 裁 这 是 义 务 和 权 利 不 可 放 弃 性 的 表 现 二 公 务 员 义 务 和 权 利 的 内 容 国 外 公 务 员 制 度 中, 对 公 务 员 的 义 务 和 权 利 的 规 定 各 有 异 同, 大 体 有 四 种 形 式 : 一 是 规 定 比 较 明 确 集 中, 如 德 国 和 瑞 士 ; 二 是 在 总 则 中 作 了 规 定, 而 具 体 条 文 中 未 作 规 定, 如 法 国 ; 三 是 分 散 在 条 文 中, 如 美 国 ; 四 是 直 接 采 用 义 务 与 权 利 的 概 念, 而 在 具 体 条 文 中 反 映 这 方 面 的 内 容, 如 日 本 和 印 度 国 外 有 关 公 务 员 的 法 律 规 定 中, 涉 及 公 务 员 义 务 的 内 容 主 要 有 : 克 尽 职 守 忠 于 国 家 保 持 中 立 遵 守 法 律 等 ; 涉 及 公 务 员 权 利 的 内 容 包 括 : 信 仰 自 由 和 竞 选 自 由 等 政 治 权 利 领 取 工 资 补 贴 和 退 休 金 等 经 济 权 利 身 份 保 障 权 个 人 健 康 安 全 保 护 权 休 假 权 接 受 培 训 权 等 根 据 我 国 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 的 规 定, 公 务 员 必 须 履 行 的 义 务 是 :(1) 遵 守 宪 法 法 律 和 法 规 ;(2) 依 照 国 家 法 律 法 规 和 政 策 执 行 公 务 ;(3) 密 切 联 系 群 众, 倾 听 群 众 意 见, 接 受 群 众 监 督, 努 力 为 人 民 服 务 ;(4) 维 护 国 家 的 安 全 荣 誉 和 利 益 ;(5) 忠 于 职 守, 勤 奋 工 作, 尽 职 尽 责, 服 从 命 令 ;(6) 保 守 国 家 秘 密 和 工 作 秘 密 ;(7) 公 正 廉 洁, 克 己 奉 公 ;(8) 宪 法 和 法 律 规 定 的 其 他 义 务 此 外, 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 所 规 定 的 公 务 员 的 纪 律 以 及 因 违 反 纪 律 而 承 担 的 行 政 处 分 责 任, 也 应 属 公 务 员 义 务 的 范 畴 暂 行 条 例 规 定 的 公 务 员 的 权 利 主 要 包 括 :(1) 非 因 法 定 事 由 和 非 经 法 定 程 序 不 被 免 职 降 职 辞 退 或 者 行 政 处 分 ;(2) 获 得 履 行 职 责 所 应 有 的 权 力 ;(3) 获 得 劳 动 报 酬 和 享 受 保 险 福 利 待 遇 ;(4) 参 加 政 治 理 论 和 业 务 知 识 的 培 训 ;(5) 对 国 家 行 政 机 关 及 其 领 导 人 员 的 工 作 提 出 批 评 和 建 议 ;(6) 提 出 申 诉 和 控 告 ;(7) 依 照 本 条 例 的 规 定 辞 职 ;(8) 宪 法 和 法 律 规 定 的 其 他 权 利 三 公 务 员 义 务 和 权 利 的 实 现 机 制 公 务 员 的 义 务 履 行 和 权 利 保 障, 必 须 通 过 建 立 一 系 列 配 套 的 法 律 规 定 和 相 关 的 规 章 制 度, 并 由 政 府 专 门 机 构 组 织 落 实 这 也 是 公 务 员 制 度 的 重 要 内 容 5

6 公 务 员 义 务 能 否 履 行, 关 系 到 国 家 行 政 管 理 能 否 到 位, 行 政 效 率 能 否 实 现 的 大 问 题, 为 此, 需 要 有 切 实 可 行 的 保 证 的 措 施 主 要 有 : 通 过 录 用 考 试 制 度, 保 证 公 务 员 具 有 依 法 执 行 公 务 的 基 本 素 质 ; 借 助 于 奖 惩 制 度, 使 公 务 员 自 觉 履 行 义 务 ; 加 强 监 控 制 度 建 设, 督 促 公 务 员 履 行 义 务 切 实 保 障 公 务 员 依 法 享 有 的 各 项 权 利, 是 保 证 其 执 行 公 务, 不 断 提 高 工 作 效 率 的 基 础 和 条 件, 为 此, 许 多 国 家 建 立 起 许 多 相 应 的 制 度, 采 用 有 效 的 措 施, 主 要 有 : 工 资 福 利 保 障 职 业 安 全 保 障 申 诉 控 告 保 障 等 第 三 节 公 务 员 管 理 制 度 暂 行 条 例 涵 盖 了 我 国 公 务 员 管 理 制 度 的 主 要 内 容, 随 后 颁 布 的 一 系 列 单 行 规 章, 共 同 构 成 了 我 国 公 务 员 管 理 制 度 的 法 律 基 础 与 过 去 的 干 部 人 事 制 度 相 比, 公 务 员 管 理 制 度 具 有 五 个 方 面 的 特 点 : 体 现 了 分 类 管 理 的 原 则 ; 具 有 科 学 的 激 励 竞 争 机 制 ; 具 有 正 常 的 新 陈 代 谢 机 制 ; 具 有 勤 政 廉 政 的 保 障 机 制 ; 具 有 健 全 的 法 律 法 规 体 系 我 国 公 务 员 管 理 制 度 的 具 体 内 容 包 括 : 职 位 分 类 制 度 录 用 制 度 考 核 制 度 奖 励 制 度 纪 律 和 行 政 处 分 制 度 职 务 保 障 制 度 职 务 任 免 制 度 培 训 制 度 交 流 和 回 避 制 度 等 一 职 位 分 类 制 度 人 事 分 类 是 人 事 管 理 的 基 础 和 前 提 人 事 分 类 是 否 科 学 合 理, 直 接 影 响 人 事 管 理 的 有 效 性 国 外 的 人 事 分 类 制 度, 主 要 有 两 种, 一 种 是 品 位 分 类, 另 一 种 是 职 位 分 类 前 者 是 以 人 为 对 象 的 分 类, 根 据 公 务 员 个 人 所 具 备 的 条 件 ( 如 资 历 学 历 ) 和 身 份 ( 如 官 职 地 位 的 高 低 所 得 薪 俸 的 多 少 ) 进 行 的 分 类 ; 后 者 以 职 位 为 对 象, 以 职 位 的 工 作 性 质 难 易 程 度 责 任 大 小 及 所 需 的 资 格 条 件 进 行 的 分 类 两 类 分 类 制 度 各 有 所 长, 也 各 有 所 短 它 们 都 是 在 特 定 的 历 史 条 件 下 和 不 同 的 社 会 环 境 中 产 生 和 发 展 起 来 的 事 实 上, 这 两 种 分 类 制 度 也 在 相 互 吸 取 对 方 的 优 点 和 长 处 强 调 结 构 简 化 注 重 人 事 结 合, 已 成 为 人 事 分 类 的 共 同 发 展 趋 势 职 位 分 类 作 为 一 种 科 学 的 管 理 方 法 和 制 度, 是 其 他 各 面 人 事 管 理 的 基 础 和 起 点 只 有 建 立 起 科 学 的 职 位 分 类 制 度, 才 能 有 效 地 建 立 选 拔 任 用 考 核 奖 惩 保 障 培 训 工 资 福 利 退 休 退 职 等 其 他 各 项 人 事 管 理 制 度 我 们 在 引 进 国 外 人 事 管 理 的 科 学 经 验 的 同 时, 根 据 我 国 的 实 际 情 况 而 确 定 行 政 机 关 实 行 职 位 分 类 制 度 其 内 容 主 要 包 括 职 位 设 置 职 务 类 别 和 级 别 等 内 容 ( 一 ) 职 位 设 置 在 确 定 行 政 机 关 的 职 能 机 构 和 编 制 的 基 础 上, 确 定 每 个 具 体 职 位 的 设 置 ; 通 过 制 定 职 位 说 明 书, 确 定 每 个 职 位 的 职 责 权 限 职 级 及 任 职 资 格 条 件, 以 此 作 为 公 务 员 录 用 考 核 培 训 晋 升 的 依 据 ( 二 ) 职 务 类 别 与 级 别 公 务 员 的 职 务 分 领 导 职 务 和 非 领 导 职 务 两 大 类, 共 分 十 五 个 级 别 职 务 与 级 别 的 对 应 关 系 如 下 表 : 领 导 职 务 非 领 导 职 务 级 别 国 务 院 总 理 一 级 国 务 院 副 总 理 国 务 委 员 二 至 三 级 部 级 正 职 省 级 正 职 三 至 四 级 部 级 副 职 省 级 副 职 四 至 五 级 司 级 正 职 厅 级 正 职 巡 视 员 五 至 七 级 司 级 副 职 厅 级 副 职 助 理 巡 视 员 六 至 八 级 处 级 正 职 县 级 正 职 调 解 员 七 至 十 级 处 级 副 职 县 级 副 职 助 理 调 解 员 八 至 十 一 级 6

7 科 级 正 职 乡 级 正 职 主 任 科 员 九 至 十 二 级 科 级 副 职 乡 级 副 职 副 主 任 科 员 九 至 十 三 级 科 员 九 至 十 四 级 办 事 员 十 至 十 五 级 二 录 用 制 度 公 务 员 的 录 用, 是 指 根 据 国 家 需 要, 依 照 法 律 规 定 的 程 序, 将 符 合 一 定 条 件 和 标 准, 从 国 家 行 政 机 关 系 统 以 外 人 员 中 选 拔 优 秀 人 才 到 政 府 机 关 工 作, 并 与 其 建 立 行 政 职 务 关 系 的 管 理 制 度 适 用 录 用 制 度 的 对 象 是 初 进 行 政 机 关, 担 任 主 任 科 员 以 下 非 领 导 职 务 的 公 务 员 公 务 员 的 录 用, 是 公 务 管 理 的 主 要 环 节, 直 接 影 响 着 公 务 员 的 素 质 和 构 成 严 格 执 行 公 务 员 录 用 制 度, 把 好 公 务 员 队 伍 的 进 口, 有 利 于 选 拔 优 秀 人 才, 保 障 公 务 员 队 伍 的 基 本 素 质 ; 有 利 于 政 府 机 构 人 才 资 源 的 合 理 配 置, 实 现 公 务 员 队 伍 的 优 化 精 干 高 效 ; 也 有 利 于 加 强 腐 败 建 设, 杜 绝 使 用 干 部 上 的 不 正 之 风 暂 行 条 例 第 2 条 规 定 : 录 用 公 务 员, 贯 彻 公 开 平 等 竞 争 择 优 的 原 则 公 开 原 则 要 求 国 家 公 务 员 录 用 的 标 准 条 件 方 法 程 序 结 果 向 社 会 公 开, 并 受 社 会 监 督 ; 平 等 原 则 指 公 民 参 加 国 家 公 务 员 录 用 考 试 的 法 律 地 位 平 等, 包 括 招 考 资 格 平 等 提 供 的 条 件 平 等 保 密 措 施 平 等 在 成 绩 而 前 人 人 平 等 查 阅 考 试 成 绩 的 权 利 平 等 等 方 面 ; 竞 争 原 则 是 现 代 公 务 员 制 度 的 本 质 要 求, 报 考 者 能 否 被 录 用, 取 决 于 本 人 的 政 治 业 务 素 质 ; 择 优 原 则 是 指 国 家 公 务 员 在 公 开 平 等 的 前 提 下, 对 报 考 者 按 照 德 才 兼 备 标 准 进 行 法 定 的 考 试 考 核, 全 面 测 验 考 察 报 考 者 的 知 识 能 力 品 德, 并 以 考 试 考 核 结 果 为 依 据, 从 高 到 低 排 出 合 格 者 的 名 单, 择 优 录 用 上 述 四 项 原 则, 是 以 竞 争 为 核 心 的 有 机 整 体, 公 开 是 竞 争 的 前 提, 平 等 是 竞 争 的 保 证, 择 优 是 竞 争 的 目 的 公 务 员 的 录 用, 原 则 上 采 取 公 开 竞 争 性 考 试 的 方 式, 用 以 测 试 应 试 者 的 公 共 基 础 知 识 专 业 知 识 水 平, 以 及 其 他 适 应 职 位 要 求 的 业 务 素 质 与 工 作 能 力 但 如 果 需 要 录 用 特 殊 职 位 的 公 务 员, 经 国 务 院 人 事 部 门 或 者 省 级 人 民 政 府 人 事 部 门 批 准, 可 以 简 化 考 试 程 序 或 采 用 其 他 测 试 方 式 公 开 竞 争 性 考 试 的 基 本 形 式, 是 笔 试 和 面 试 相 结 合 三 考 核 制 度 从 人 事 管 理 角 度 分 析, 考 核 是 考 查 和 评 估 个 体 与 其 从 事 的 职 位 之 间 的 配 合 程 度, 通 过 对 个 人 在 一 定 工 作 期 间 内 政 治 表 现 工 作 能 力 工 作 实 绩 和 工 作 态 度 的 考 察 和 评 价, 发 现 个 人 的 发 展 潜 能 和 存 在 的 不 足, 做 到 知 人 善 任 公 务 员 考 核 制 度, 指 行 政 机 关 依 照 法 律 规 定 和 管 理 权 限, 对 公 务 员 的 德 能 勤 绩 进 行 全 面 的 考 查 和 评 估, 以 此 作 为 对 公 务 员 进 行 奖 惩 培 训 辞 退 以 及 调 整 职 务 确 定 级 别 和 工 资 的 依 据 的 总 称 考 核 公 务 员 要 以 工 作 实 绩 为 重 点, 坚 持 客 观 公 正 民 主 公 开 的 原 则 ; 在 实 施 中, 要 实 行 领 导 和 群 众 相 结 合, 平 时 与 定 期 相 结 合 ; 要 注 重 实 教, 简 便 易 行, 宜 于 操 作, 防 止 繁 锁 公 务 员 考 核 分 平 时 考 核 和 年 度 考 核 两 种, 平 时 考 核 按 需 随 时 进 行, 作 为 年 度 考 核 的 基 础 年 度 考 核 的 基 本 程 序 是 :(1) 被 考 核 人 的 个 人 总 结 ;(2) 主 管 领 导 人 在 听 取 意 见 的 基 础 上, 概 括 平 时 考 核 和 个 人 总 结 写 出 评 语, 提 出 考 核 等 次 意 见 ;(3) 考 核 委 员 会 或 考 核 小 组 对 主 管 领 导 人 提 出 的 考 核 意 见, 进 行 审 核 ;(4) 部 门 负 责 确 定 考 核 等 次 ;(5) 将 考 核 结 果 以 书 面 形 式 通 知 被 考 核 者, 本 人 有 异 议 可 以 在 接 到 考 核 结 果 通 知 起 十 日 内 向 考 核 委 员 会 或 考 核 小 组 申 请 考 核, 后 者 在 十 日 内 提 出 考 核 意 见, 经 部 门 负 责 人 批 准 后 以 书 面 形 式 通 知 申 请 者 考 核 等 次 分 为 优 秀 称 职 和 不 称 职 三 种, 优 秀 等 次 的 人 数, 一 般 掌 握 在 本 部 门 总 人 数 的 30% 以 内, 最 多 不 超 过 35% 7

8 四 奖 励 制 度 国 家 公 务 员 奖 励 制 度, 是 指 国 家 行 政 机 关 根 据 法 律 法 规 的 规 定, 按 照 法 定 程 序, 对 工 作 有 突 出 表 现, 有 显 著 成 绩 和 贡 献 的, 以 及 有 其 他 突 出 事 迹 的 国 家 公 务 员, 给 予 精 神 或 者 物 质 的 激 励 制 度 实 行 公 务 员 奖 励 制 度, 有 利 于 调 动 公 务 员 的 积 极 性 和 创 造 性 ; 有 利 于 鼓 励 和 引 导 公 务 员 忠 于 职 守, 廉 洁 从 政 ; 也 有 利 于 提 高 行 政 效 率 对 公 务 员 进 行 奖 励, 应 当 遵 循 三 个 原 则 :(1) 精 神 鼓 励 和 物 质 鼓 励 相 结 合, 以 精 神 鼓 励 为 主 的 原 则 ; 公 平 合 理, 奖 不 虚 施 的 原 则 ; 奖 励 及 时, 注 重 实 效 的 原 则 这 是 开 展 公 务 员 奖 励 工 作 所 必 须 遵 循 和 坚 持 的 准 则, 是 做 好 国 家 公 务 员 奖 励 工 作 的 重 要 保 证 对 国 家 公 务 员 的 奖 励 方 式, 分 为 两 种 : 一 是 精 神 奖 励, 包 括 嘉 奖 记 三 等 功, 记 二 等 功, 记 一 等 功, 授 予 荣 誉 称 号 五 种 二 是 物 质 奖 励, 包 括 发 给 奖 品 和 奖 金, 晋 升 职 务 工 资 档 次 等 五 纪 律 和 行 政 处 分 制 度 国 家 公 务 员 纪 律, 是 指 国 家 行 政 机 关 为 了 维 护 其 整 体 利 益, 维 护 国 家 公 务 员 队 伍 的 正 常 秩 序, 保 证 正 常 地 开 展 工 作 而 制 定 的, 要 求 每 个 国 家 公 务 员 必 须 遵 守 的 具 有 强 制 性 和 约 束 力 的 行 为 规 范 国 家 公 务 员 纪 律 的 基 本 内 容, 以 所 涉 性 质 不 同, 可 以 归 纳 为 政 治 纪 律 工 作 纪 律 外 事 和 保 密 纪 律, 廉 政 纪 律 财 政 纪 律 经 济 秩 序 纪 律 社 会 管 理 秩 序 和 公 共 道 德 纪 律 七 种 类 型 严 格 执 行 公 务 员 纪 律, 是 增 强 公 务 员 的 自 律 意 识, 规 范 公 务 员 行 为 防 止 和 纠 正 公 务 员 违 法 乱 纪 行 为 的 重 要 措 施, 有 利 于 监 控 公 务 员 廉 政 勤 政, 忠 于 职 守 ; 也 有 利 于 克 服 官 僚 主 义, 维 护 工 作 秩 序, 提 高 工 作 效 率 公 务 员 因 违 纪 而 承 担 的 责 任, 是 行 政 处 分 国 家 公 务 员 行 政 处 分, 是 指 国 家 行 政 机 关 对 违 反 纪 律 规 定 的 国 家 公 务 员, 按 照 法 定 条 件, 经 过 法 定 程 序, 给 予 违 纪 国 家 公 务 员 的 行 政 性 制 裁 措 施 暂 行 条 例 第 33 条 规 定, 行 政 处 分 分 为 警 告 记 过 记 大 过 降 级 撤 职 开 除 对 国 家 公 务 员 进 行 行 政 处 分, 必 须 遵 循 以 下 基 本 原 则 : 依 法 定 事 由, 经 法 定 程 序 的 原 则 ; 运 用 行 政 纪 律 一 律 平 等 原 则 ; 行 政 处 分 的 轻 重 与 国 家 公 务 员 违 纪 行 为 应 承 担 的 纪 律 责 任 相 适 应 的 原 则 ; 惩 前 毙 后, 治 病 救 人, 教 育 与 惩 处 相 结 合 的 原 则 六 职 务 升 降 制 度 职 务 升 降 是 职 务 的 晋 升 和 降 低 的 统 称 公 务 员 的 职 务 升 降, 就 是 指 公 务 员 在 有 低 高 之 分 的 层 级 职 位 结 构 中 所 处 地 位 的 上 升 或 降 低 国 家 公 务 员 的 职 务 升 降 工 作, 必 须 坚 持 德 才 兼 备, 群 众 公 认, 注 重 实 绩 和 公 开 平 等 竞 争 择 优 的 原 则 晋 升 职 务 的 国 家 公 务 员, 应 当 符 合 相 应 的 资 格 条 件, 包 括 在 年 度 考 核 中 定 为 称 职 以 上 ; 下 一 级 任 职 年 限 ; 工 龄 及 基 层 工 作 经 历 ; 文 化 程 度 ; 身 体 健 康 ; 能 坚 持 正 常 工 作 ; 符 合 任 职 回 避 规 定 ; 按 照 管 理 权 限 由 有 关 机 关 根 据 具 体 职 位 需 要 规 定 的 其 他 条 件 国 家 公 务 员 的 升 职 主 要 按 下 列 程 序 进 行 :(1) 公 布 职 位 空 缺 与 任 职 条 件, 民 主 推 荐 预 选 对 象 ;(2) 对 预 选 对 象 进 行 资 格 审 查, 产 生 考 察 对 象 ;(3) 对 考 察 对 象 进 行 全 面 考 察, 择 优 提 出 晋 升 人 选 ;(4) 按 照 管 理 权 限 由 有 关 机 关 领 导 集 体 研 究 决 定, 依 法 任 免 降 职 的 基 本 条 件 是 担 任 科 员 以 上 职 务 的 国 家 公 务 员, 在 年 底 考 核 中 被 确 定 为 不 称 职 的, 或 者 不 胜 任 现 职 又 不 宜 转 任 同 级 其 他 职 务 的 国 家 公 务 员 的 降 职 主 要 按 下 列 程 序 进 行 ;(1) 所 在 单 位 提 出 降 职 安 排 意 见 ;(2) 对 降 职 事 由 进 行 审 核 并 听 取 拟 降 职 国 家 公 务 员 的 意 见 ;(3) 按 照 管 理 权 限 由 有 关 机 关 领 导 集 体 研 究 决 定, 并 依 法 任 免 七 职 务 任 免 制 度 职 务 任 免, 是 国 家 公 务 员 任 职 和 免 职 的 统 称, 指 任 免 机 关 依 据 有 关 法 律 法 规, 8

9 在 其 任 免 权 限 的 范 围 内, 通 过 法 定 的 形 式, 任 命 国 家 公 务 员 担 任 一 定 的 职 务 或 者 免 去 国 家 公 务 员 所 任 的 一 定 职 务 的 法 律 行 为 国 家 公 务 员 的 职 务 任 免 制 度, 是 对 国 家 公 务 员 职 务 任 免 方 式 任 免 机 关 任 免 权 限 任 免 程 序 任 免 手 续 等 方 面 所 规 定 的 法 律 制 度 国 家 公 务 员 职 务 任 免, 是 对 国 家 公 务 员 进 行 其 他 管 理 的 前 提, 是 科 学 而 合 理 地 任 用 人 才 的 关 键, 也 是 实 现 政 府 职 能 的 重 要 保 证, 国 家 公 务 员 职 务 任 免 暂 行 规 定 规 定 了 六 种 任 职, 七 种 免 职 情 形 与 五 种 不 需 免 职 情 形 六 种 任 职 情 形 是 : 新 录 用 人 员 试 用 期 满 合 格 的 ; 从 其 他 机 关 及 企 业 事 业 单 位 调 入 国 家 行 政 机 关 的 ; 转 换 职 位 任 职 的 ; 晋 升 或 降 低 职 务 的 ; 免 职 后 需 要 恢 复 工 作 的 ; 其 他 原 因 需 要 任 职 的 ; 七 种 免 职 情 形 是 : 转 换 职 位 的 ; 晋 升 或 者 降 低 职 务 的 ; 离 职 学 习 期 限 超 过 一 年 的 ; 因 健 康 原 因 不 能 坚 持 正 常 工 作 一 年 以 上 的 ; 退 休 的 ; 调 出 国 家 行 政 机 关 的 ; 因 其 他 原 因 需 要 免 职 的 不 需 免 职 的 五 种 情 形 是 : 受 到 刑 事 处 罚 或 者 被 劳 动 教 养 的 ; 受 到 行 政 撤 职 或 者 开 除 处 分 的 ; 辞 职 和 被 辞 退 的 ; 因 机 构 变 动 失 去 职 位 的 ; 死 亡 的 八 培 训 制 度 培 训 是 指 行 政 机 关 根 据 经 济 社 会 发 展 的 需 要, 按 职 位 的 需 要, 有 计 划 有 针 对 性 地 对 任 职 公 务 员 进 行 政 治 理 论 文 化 知 识 工 作 技 能 等 方 面 的 教 育 和 训 练 在 当 今 的 信 息 网 络 为 主 导 的 知 识 经 济 时 代, 树 立 不 断 学 习 的 理 念, 学 会 学 习 的 方 法 是 判 别 个 人 潜 能 发 展 空 间 的 标 尺, 公 民 尤 其 是 公 务 员 接 受 再 教 育 不 仅 是 一 项 义 务, 也 是 一 项 权 利 培 训 有 利 于 开 发 公 务 员 的 潜 能, 更 新 知 识, 提 高 素 质, 达 到 提 高 行 政 效 能, 进 而 推 动 社 会 发 展 的 目 的 受 经 济 成 本 和 工 作 成 本 的 双 重 制 约, 公 务 员 培 训 要 贯 彻 理 论 联 系 实 际 按 需 施 教 讲 求 实 教 的 原 则, 从 目 标 方 向 的 确 定 到 内 容 方 法 的 设 计, 都 要 立 足 于 社 会 发 展 对 职 位 与 公 务 员 提 出 的 新 要 求 培 训 的 种 类 分 为 初 任 培 训 任 职 培 训 专 门 业 务 培 训 和 更 新 知 识 培 训 四 种 形 式, 其 中 初 任 培 训 对 象 是 正 式 上 岗 前 的 新 录 用 人 员, 任 职 培 训 对 象 是 准 备 晋 升 一 定 领 导 职 务 的 公 务 员, 专 门 业 务 培 训 对 象 是 即 将 从 事 某 一 专 项 工 作 的 公 务 员, 更 新 知 识 培 训 对 象 是 所 有 在 职 公 务 员 国 家 行 政 学 院 和 地 方 行 政 学 院 是 承 担 公 务 员 培 训 的 专 门 机 构, 院 校 联 合 办 学 和 出 国 培 训 是 公 务 员 培 训 的 辅 助 方 式 为 提 高 培 训 的 效 果, 不 仅 要 将 培 训 期 间 的 成 绩 和 鉴 定 作 为 公 务 员 任 职 和 晋 升 职 务 的 依 据 之 一, 而 且 要 对 受 训 后 的 公 务 员 进 行 跟 踪 测 评, 同 时 引 进 成 本 效 益 控 制 系 统, 保 障 培 训 预 期 目 标 的 完 成 九 交 流 和 回 避 制 度 公 务 员 的 交 流 是 指 根 据 工 作 需 要 或 公 务 员 本 人 的 愿 望 变 换 工 作 岗 位, 从 而 产 生 变 更 或 终 止 职 务 关 系 的 活 动 在 行 政 机 关 系 统 内 部 的 交 流, 基 本 上 属 于 横 向 平 行 调 动, 一 般 不 涉 及 职 务 和 级 别 的 升 降 问 题, 否 则 运 用 公 务 员 职 务 升 降 制 度 公 务 员 交 流 的 目 的, 在 于 尽 可 能 地 将 每 个 任 职 者 安 排 到 最 适 合 发 挥 其 特 长 的 职 位 上, 使 他 们 的 才 能 乃 至 潜 能 得 到 最 大 限 度 的 发 挥 公 务 员 的 交 流, 有 利 于 人 员 的 优 化 配 置, 有 助 于 克 服 官 僚 主 义, 防 止 久 居 一 位 而 形 成 的 各 种 关 系 网 和 特 权 思 想 公 务 员 交 流 的 范 围, 既 可 以 在 行 政 机 关 系 统 的 内 部 交 流, 包 括 在 同 一 部 门 的 不 同 职 位 之 间 的 交 流 和 行 政 机 关 跨 地 区 跨 部 门 的 交 流 ; 也 包 括 进 出 行 政 机 关 的 交 流, 即 行 政 机 关 外 的 人 员 调 入 行 政 机 关 任 职 和 公 务 员 调 出 行 政 机 关 到 其 他 国 家 机 关 或 企 事 业 单 位 工 作 公 务 员 交 流, 包 括 调 任 转 任 轮 换 和 挂 职 锻 炼 等 四 种 形 式 调 任, 是 指 行 政 机 关 以 外 的 人 员 调 入 行 政 机 关 担 任 领 导 职 务 或 者 非 领 导 职 务, 或 者 公 务 员 调 出 行 政 机 关 任 职 转 任, 是 指 公 务 员 因 工 作 需 要 或 其 他 正 当 理 由 在 行 政 机 关 内 部 的 平 级 调 动, 包 括 跨 地 区 跨 部 门 调 动 轮 换, 是 指 行 政 机 关 对 担 任 领 导 职 务 和 某 些 工 作 性 质 特 殊 的 非 领 导 职 务 的 公 务 员, 有 计 9

10 划 地 实 行 职 位 轮 换 挂 职 锻 炼, 是 指 行 政 机 关 有 计 划 地 选 派 在 职 公 务 员 在 一 定 时 间 内 到 基 层 单 位 担 任 职 务 公 务 员 的 回 避, 是 指 公 务 员 在 任 职 和 执 行 职 务 时, 应 避 免 涉 及 本 人 的 血 缘 姻 亲 等 利 害 关 系, 以 防 止 徇 私 舞 弊 或 发 生 偏 见 建 立 回 避 制 度 有 利 于 公 务 员 客 观 公 正 地 行 使 行 政 管 理 权, 有 利 于 廉 政 建 设, 保 护 国 家 利 益 和 公 民 法 人 的 合 法 权 益, 也 是 公 务 员 监 控 制 度 的 组 成 部 分 公 务 员 的 回 避 主 要 有 职 务 回 避 公 务 回 避 和 地 区 回 避 三 种 类 型 职 务 回 避, 是 指 由 于 公 务 员 之 间 有 某 种 亲 属 关 系 而 限 制 任 职 亲 属 关 系, 是 指 夫 妻 关 系 直 系 血 亲 关 系 ( 包 括 自 然 的 直 接 的 血 亲 关 系 和 法 律 拟 制 的 直 系 血 亲 ) 三 代 之 内 旁 系 血 亲 ( 即 非 直 系 血 亲 便 在 血 源 上 和 自 己 同 出 一 源 的 亲 属 关 系, 包 括 上 溯 三 代 的 尊 亲 属 和 下 溯 三 代 的 卑 亲 属 ) 以 及 近 姻 亲 关 系 ( 包 括 配 偶 的 父 母 兄 弟 姐 妹 以 及 儿 女 的 配 偶 及 儿 女 配 偶 的 父 母 ) 任 职 限 制 体 现 在 三 种 情 况, 即 不 得 在 同 一 单 位 担 任 双 方 直 接 隶 属 于 同 一 行 政 首 长 的 职 务, 不 得 在 同 一 单 位 担 任 双 方 有 直 接 上 下 级 领 导 关 系 的 职 务, 不 得 在 其 中 一 方 担 任 领 导 职 务 的 机 关 从 事 监 察 审 计 人 事 财 务 工 作 公 务 回 避, 是 指 公 务 员 所 执 行 的 公 务 与 本 人 有 利 害 关 系 或 者 与 本 人 的 某 种 亲 属 关 系 人 员 有 利 害 关 系 而 限 制 履 行 该 公 务 这 里 的 亲 属 关 系 与 职 务 回 避 的 亲 属 关 系 相 同, 包 括 夫 妻 关 系, 直 系 血 亲 关 系, 三 代 以 内 旁 系 血 亲 关 系 及 近 姻 亲 关 系 地 区 回 避, 是 指 某 些 公 务 员 在 其 原 籍 限 制 任 职 如, 在 县 级 以 下 人 民 政 府 任 领 导 职 务 的, 一 般 不 得 在 原 籍 任 职, 但 是 根 据 宪 法 和 民 族 区 域 自 治 法 的 规 定, 在 少 数 民 族 聚 居 的 地 方, 由 该 民 族 公 民 担 任 自 治 机 关 的 主 要 领 导 职 务, 因 此, 地 区 回 避 不 适 用 于 民 族 区 域 自 治 地 方 的 行 政 机 关 第 四 节 公 务 员 的 权 益 保 障 公 务 员 权 益 的 有 效 保 障, 是 吸 引 社 会 人 才 进 入 公 务 员 队 伍 的 重 要 保 证 世 界 各 国 公 务 员 权 益 保 障 内 容, 主 要 包 括 职 业 权 益 保 障 待 遇 权 益 保 障 平 等 权 益 保 障 和 申 诉 权 益 保 障 1 公 务 员 权 益 保 障 的 实 现, 要 通 过 建 立 和 实 施 一 系 列 的 具 体 的 保 障 制 度 在 我 国, 这 些 保 障 制 度 主 要 包 括 工 资 保 险 福 利 制 度 退 休 保 障 制 度 申 诉 控 告 制 度 等 一 工 资 保 险 福 利 制 度 工 资 保 险 福 利, 是 事 关 国 家 公 务 员 本 人 家 属 的 物 质 基 础 问 题, 直 接 影 响 着 整 个 国 家 公 务 员 队 伍 建 设 建 立 国 家 公 务 员 保 险 福 利 制 度, 有 利 于 使 国 家 公 务 员 的 各 项 经 济 权 利 公 开 化, 稳 定 国 家 公 务 员 队 伍 ; 有 利 于 促 进 按 劳 分 配 宪 法 原 则 在 国 家 公 务 员 制 度 中 的 贯 彻 落 实 ; 有 利 于 进 一 步 完 善 国 家 公 务 员 制 度 和 推 进 国 家 公 务 员 素 质 的 提 高 完 善 国 家 公 务 员 工 资 保 险 福 利 制 度, 应 当 从 以 下 五 个 方 面 入 手 :(1) 贯 彻 按 劳 分 配 原 则, 克 服 平 均 主 义, 建 立 符 合 行 政 机 关 特 点 的 国 家 公 务 员 工 资 制 度 ;(2) 建 立 正 常 的 定 期 增 资 制 度 ;(3) 实 行 与 企 业 事 业 单 位 不 同 的 工 资 制 度 ;(4) 提 高 工 资 标 准 ;(5) 实 行 依 法 管 理 国 家 公 务 员 的 工 资, 是 国 家 根 据 按 劳 分 配 原 则, 以 货 币 形 式 分 配 给 国 家 公 务 员 消 费 的 一 种 形 式, 是 国 家 公 务 员 的 自 己 劳 动 创 造 价 值 的 货 币 表 现 公 务 员 的 工 资 由 三 部 分 组 成, 即 基 本 工 资 奖 励 性 工 资 和 津 贴 性 工 资 国 家 公 务 员 的 保 险, 是 指 国 家 对 因 特 殊 原 因 而 暂 时 或 永 久 丧 失 劳 动 能 力 的 公 务 员 给 予 的 物 质 帮 助 公 务 员 的 保 险 费 用, 以 国 家 负 担 为 主, 公 务 员 个 人 按 照 比 例 缴 纳 保 险 费 公 务 员 的 保 险 主 要 有 : 生 育 保 险 养 老 保 险 待 业 保 险 医 疗 保 险 伤 残 保 险 和 死 亡 保 险 等 1 姜 海 如 : 中 外 公 务 员 制 度 比 较, 商 务 印 书 馆 2003 年 版, 第 231 页 10

11 国 家 公 务 员 的 福 利, 是 指 国 家 为 改 善 和 提 高 公 务 员 的 物 质 生 活 水 平 而 给 予 的 一 部 分 待 遇 主 要 有 福 利 费 探 亲 假 交 通 补 贴 工 作 时 限 和 休 假 等 二 退 休 保 障 制 度 严 格 的 入 口 和 畅 通 的 出 口, 是 建 立 健 全 国 家 公 务 员 活 力 机 制 的 两 大 关 口 国 家 公 务 员 辞 职 辞 退 与 退 休 制 度 是 国 家 公 务 员 的 主 要 出 口, 是 解 决 国 家 公 务 员 能 进 不 能 出, 能 上 不 能 下, 畅 通 出 口 的 重 要 途 径, 是 提 高 国 家 公 务 员 队 伍 素 质 的 重 要 措 施 国 家 公 务 员 的 辞 职 制 度, 是 指 国 家 公 务 员 依 照 法 律 法 规, 申 请 终 止 其 与 国 家 行 政 机 关 的 任 用 关 系 的 管 理 制 度, 但 有 下 列 四 种 情 形 之 一 的 不 得 辞 职 : 在 涉 及 国 家 安 全, 重 要 机 密 等 特 殊 职 位 上 任 职 以 及 调 离 上 述 职 位 不 满 保 密 期 的 ; 重 要 公 务 尚 未 处 理 完 毕, 而 且 需 由 本 人 继 续 处 理 的 ; 正 在 接 受 审 查 的 ; 未 满 最 低 服 务 年 限 的 辞 退 公 务 员, 是 指 行 政 机 关 按 照 法 律 法 规 的 规 定, 解 除 其 与 公 务 员 的 任 用 关 系 与 辞 职 相 对 应, 辞 退 是 行 政 机 关 的 一 项 权 利, 但 必 须 具 备 正 当 理 由 行 政 机 关 辞 退 公 务 员 的 理 由 应 当 符 合 下 列 情 形 之 一 : 国 家 公 务 员 连 续 两 年 考 核 被 确 定 为 不 称 职 的 ; 不 胜 任 现 任 工 作, 又 不 接 受 其 他 安 排 的 ; 因 单 位 调 整 撤 销 合 并 或 者 缩 减 编 制 员 额 需 要 调 整 工 作, 本 人 拒 绝 合 理 安 排 的 ; 旷 工 或 者 无 正 当 理 由 逾 期 不 归 连 续 超 过 15 天, 或 者 一 年 内 累 计 超 过 30 天 的 ; 不 履 行 国 家 公 务 员 义 务, 不 遵 守 国 家 公 务 员 纪 律, 经 多 次 教 育 仍 无 转 变 或 者 造 成 恶 劣 影 响, 又 不 宜 给 予 开 除 处 分 的 但 国 家 公 务 员 有 下 列 情 形 之 一 者, 不 得 辞 退 : 因 公 致 残 被 确 认 丧 失 工 作 能 力 的 ; 患 严 重 疾 病 或 负 伤 正 在 进 行 治 疗 的 ; 女 性 国 家 公 务 员 在 孕 期 产 期 及 哺 乳 期 内 的 国 家 公 务 员 的 退 休, 是 指 公 务 员 达 到 一 定 的 年 龄 工 作 年 限 或 因 丧 失 工 作 能 力 而 按 照 国 家 规 定 办 理 手 续, 退 出 工 作 岗 位, 并 享 受 一 定 数 额 的 养 老 保 险 金 公 务 员 退 休 制 度 是 国 家 安 置 老 弱 病 残 公 务 员 的 基 本 方 法, 是 公 务 员 管 理 制 度 的 重 要 组 成 部 分 退 休 生 活 保 障 是 公 务 员 个 人 应 当 享 有 的 权 利, 属 于 公 务 员 权 益 保 障 的 一 个 重 要 组 成 部 分 国 家 保 证 公 务 员 退 休 后 依 法 所 享 有 的 各 种 待 遇, 包 括 退 休 金 和 其 他 各 种 退 休 待 遇 公 务 员 的 退 休 方 式, 分 为 自 愿 退 休 和 强 制 退 休 两 种 自 愿 退 休 侧 重 考 虑 公 务 员 本 人 的 意 愿, 体 现 了 公 务 员 的 权 利 强 制 退 休, 也 称 法 定 退 休, 它 主 要 表 现 为 公 务 员 必 须 履 行 的 义 务, 个 人 没 有 选 择 的 权 利 退 休 的 条 件 则 按 照 退 休 的 不 同 方 式 而 有 所 不 同 自 愿 退 休 的 条 件 有 两 条, 只 要 符 合 其 中 一 条 即 可 : 一 是, 男 性 公 务 员 年 满 五 十 五 周 岁, 女 性 公 务 员 年 满 50 周 岁, 且 工 作 年 限 满 20 年 的 ; 二 是, 工 作 年 限 满 30 年 的 自 愿 退 休 并 不 意 味 着 放 任 自 流, 对 个 人 的 申 请, 还 需 要 任 免 机 关 的 批 准 强 制 退 休 的 条 件, 则 是 男 性 公 务 员 年 满 六 十 周 岁, 女 性 公 务 员 年 满 五 十 五 周 岁 或 者 公 务 员 丧 失 工 作 能 力, 但 国 家 另 有 规 定 的 除 外 三 申 诉 控 告 制 度 在 公 务 员 管 理 的 过 程 中, 法 律 法 规 规 定 的 公 务 员 的 各 项 权 益 如 果 受 到 来 自 其 所 在 的 行 政 机 关 及 其 领 导 人 的 侵 犯, 国 家 公 务 员 怎 样 来 保 障 自 己 的 合 法 权 益 呢? 根 据 行 政 复 议 法 第 8 条 的 规 定, 不 服 行 政 机 关 作 出 的 行 政 处 分 或 者 其 他 人 事 处 理 决 定 的, 不 能 申 请 复 议 同 时, 根 据 行 政 诉 讼 法 第 12 条 规 定, 内 部 行 政 行 为 不 属 行 政 诉 讼 的 受 案 范 围, 人 民 法 院 不 能 通 过 审 判 程 序 干 预 行 政 机 关 对 公 务 员 的 管 理 从 目 前 的 情 况 来 看, 在 我 国, 公 务 员 权 益 的 保 障 和 救 济 主 要 是 通 过 国 家 公 务 员 的 申 诉 控 告 制 度 来 实 现 的 根 据 暂 行 条 例 的 规 定, 国 家 公 务 员 享 有 八 项 权 利, 其 中 申 诉 控 告 权 是 一 项 特 殊 的 权 利, 是 保 障 其 他 权 利 的 权 利 国 家 公 务 员 的 申 诉, 是 指 国 家 公 务 员 对 国 家 行 政 机 关 做 出 的 涉 及 本 人 权 益 的 人 事 处 理 决 定 不 服, 向 有 关 机 关 ( 只 能 是 同 级 政 府 人 事 部 门, 上 一 级 人 民 政 府 以 及 有 管 辖 权 的 监 察 机 关 ) 提 出 意 见 并 要 求 复 核 和 重 新 处 理 的 行 为 这 里 的 复 核 是 指 国 家 公 务 员 对 国 家 行 政 机 关 做 出 的 涉 及 本 人 权 益 的 人 事 处 理 决 定 不 服, 向 原 处 理 机 关 提 出 重 新 审 查 的 意 见 和 要 求 根 据 有 关 规 11

12 定, 当 国 家 公 务 员 对 年 度 考 核 不 称 职 不 服 而 提 出 申 诉 的, 必 须 先 经 复 核, 除 此 以 外, 国 家 公 务 员 对 其 他 人 事 处 理 决 定 不 服, 都 可 以 不 经 复 核 直 接 申 诉 国 家 公 务 员 的 控 告, 是 指 国 家 公 务 员 对 国 家 行 政 机 关 及 其 领 导 人 员 侵 犯 其 合 法 权 益 的 行 为, 向 上 级 国 家 行 政 机 关 或 者 行 为 监 察 机 关 提 出 指 控 建 立 国 家 公 务 员 申 诉 控 告 制 度, 是 贯 彻 宪 法 关 于 公 民 申 诉 权 控 告 权 的 规 定 在 行 政 职 务 的 具 体 体 现, 有 利 于 维 护 国 家 公 务 员 的 合 法 权 益, 促 进 国 家 行 政 机 关 的 协 调 运 转, 也 有 利 于 维 护 国 家 行 政 机 关 依 法 行 政, 监 督 制 约 不 当 行 政 行 为 国 家 公 务 员 申 诉 控 告 制 度 的 基 本 原 则 既 是 国 家 公 务 员 正 确 行 使 申 诉 控 告 权 利 的 依 据, 又 是 受 理 申 诉 控 告 机 关 正 确 处 理 申 诉 控 告 案 件 开 展 申 诉 控 告 工 作 的 依 据 主 要 包 括 : 实 事 求 是 原 则 ; 依 法 原 则 ; 平 等 原 则 ; 国 家 行 政 机 关 负 举 证 责 任 原 则 ; 一 切 违 法 或 不 当 行 为 予 以 纠 正 原 则 ; 回 避 原 则 ; 不 因 国 家 公 务 员 提 出 申 诉 控 告 而 加 重 处 理 原 则 ; 申 诉 控 告 期 间 不 停 止 执 行 的 原 则 ; 不 应 用 调 整 原 则 ; 时 效 原 则 ; 一 级 申 诉 制 原 则 ( 一 ) 国 家 公 务 员 申 诉 制 度 的 基 本 内 容 和 程 序 国 家 公 务 员 对 国 家 行 政 机 关 做 出 的 涉 及 本 人 权 益 的 下 列 五 种 人 事 处 理 决 定 不 服, 可 以 向 原 处 理 机 关 申 请 复 核, 或 者 向 有 关 机 关 提 出 申 诉 : 行 政 处 分 ; 辞 退 ; 降 职 ; 年 度 考 核 为 不 称 职 ; 法 律 法 规 规 定 可 以 提 出 申 诉 的 其 他 人 事 处 理 决 定 国 家 公 务 员 申 请 复 核, 应 在 接 人 事 处 理 决 定 之 日 起 30 日 内 提 出 ; 国 家 公 务 员 提 出 申 诉, 应 在 接 到 复 核 决 定 之 日 起 15 日 内 或 接 到 人 事 处 理 决 定 之 日 起 30 日 内 提 出 当 国 家 公 务 员 在 复 核 申 诉 期 间, 遇 到 不 可 抗 力, 时 限 中 止 国 家 公 务 员 可 向 受 理 申 诉 机 关 提 出 延 长 时 限 的 申 请 申 请 是 否 批 准, 由 受 理 申 诉 机 关 决 定 国 家 公 务 同 提 出 复 核 申 请 或 申 诉, 必 须 同 时 具 备 下 列 七 个 条 件 : 国 家 公 务 员 本 人 或 近 亲 属 提 出 的 ; 是 对 涉 及 本 人 的 人 事 处 理 决 定 不 服 提 出 的 ; 人 事 处 理 决 定 符 合 法 规 规 定 的 受 案 范 围 ; 在 规 定 的 时 限 内 ; 复 核 是 向 原 处 理 机 关 提 出 的, 申 诉 是 向 有 权 受 理 机 关 提 出 的 ; 提 交 了 正 式 书 面 申 请, 并 签 名 或 盖 章 ; 国 家 公 务 员 提 交 的 材 料 完 整 祥 实 国 家 公 务 员 复 核 案 件 由 原 处 理 机 关 管 辖 国 家 公 务 员 申 诉 案 件 由 同 级 政 府 人 事 部 门 上 级 人 民 政 府 或 有 管 辖 权 的 行 政 监 察 机 关 管 辖 国 家 公 务 员 对 本 人 所 在 政 府 工 作 部 门 做 出 的 人 事 处 理 决 定 不 服 的 申 诉, 由 同 级 政 府 人 事 部 门 管 辖 ; 对 地 方 县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 做 出 的 人 事 处 理 决 定 不 服 的 申 诉, 按 照 管 辖 权 限 由 上 一 级 人 民 政 府 管 辖, 上 一 级 人 民 政 府 可 以 授 权 其 所 属 工 作 部 门 受 理 申 诉 ; 对 行 政 处 分 不 服, 还 可 以 向 有 管 辖 权 的 行 政 监 察 机 关 提 出 申 诉 国 家 公 务 员 复 核 申 诉 处 理 决 定 有 维 持 撤 销 变 更 和 重 新 审 理 四 种 国 家 公 务 员 在 复 核 申 诉 中 有 申 请 回 避 的 权 利 ; 选 择 复 核 申 诉 的 权 利 ; 撤 诉 的 权 利 ; 近 亲 属 代 为 申 诉 的 权 利 ; 接 收 复 核 申 诉 处 理 决 定 的 权 利 等 国 家 公 务 员 申 诉 案 件 的 处 理 程 序 主 要 有 以 下 四 个 步 骤 :1 立 案, 是 指 受 理 申 诉 机 关 依 据 有 关 法 规 对 国 家 公 务 员 的 申 诉 进 行 初 步 审 查, 对 符 合 条 件 的 案 件 决 定 受 理 的 活 动, 标 志 着 国 家 公 务 员 申 诉 案 件 审 理 的 开 始 2 调 查, 要 求 受 理 申 诉 的 机 关 必 须 依 法 全 面 客 观 地 收 集 证 据 3 审 理, 指 受 理 申 诉 的 机 关 逐 案 组 成 的 公 正 委 员 会, 依 照 法 律 法 规 规 定 的 程 序 和 要 求, 对 原 人 事 处 理 决 定 进 行 审 查, 根 据 审 理 结 果, 提 出 初 步 处 理 意 见 所 进 行 的 各 项 活 动.4 作 出 申 诉 处 理 决 定 受 理 申 诉 的 机 关 作 出 的 申 诉 处 理 决 定, 为 最 终 处 理 决 定, 且 必 须 在 接 到 申 诉 书 后 的 60 日 内 作 出, 案 情 复 杂, 按 期 不 能 办 结 的 案 件, 可 延 长 30 日 ( 二 ) 国 家 公 务 员 控 告 制 度 的 基 本 内 容 和 程 序 国 家 公 务 员 控 告 的 受 案 范 围 是 国 家 行 政 机 关 及 其 领 导 人 员 侵 犯 其 合 法 权 益 的 行 为 国 家 公 务 员 只 能 对 涉 及 侵 犯 本 人 的 合 法 权 益 的 行 为 提 出 控 告 国 家 公 务 员 控 告 案 件 的 管 辖 权 属 上 级 国 家 行 政 机 关 或 行 政 监 察 机 关 国 家 公 务 员 提 出 控 告 的 时 限, 法 规 没 有 明 确 规 定 国 家 公 务 员 提 出 控 告 需 具 备 以 下 条 件 : 国 家 公 务 员 的 合 法 权 益 受 到 侵 害, 且 侵 害 权 益 的 行 为 是 违 纪 违 法 的 ; 有 明 确 的 被 控 告 机 关 或 者 被 控 告 人 员 ; 被 控 告 的 机 关 或 人 员 属 于 受 理 控 告 的 机 关 管 12

13 辖 国 家 公 务 员 控 告 案 件 的 审 理, 一 般 必 须 经 过 初 步 审 查 立 案 调 查 审 理 做 出 处 理 决 定 五 个 步 骤 参 考 案 例 案 例 1:1990 年 4 月 8 日 晚 8 时 许, 某 港 公 安 局 复 兴 码 头 派 出 所 民 警 吴 某 在 所 属 管 辖 区 域 的 八 号 码 头 巡 逻 时, 发 现 江 苏 海 门 平 山 一 号 民 船 准 备 卸 货, 便 上 前 制 止, 经 查 询 得 知, 该 船 未 办 卸 货 手 续 船 主 称 在 场 的 航 运 公 安 局 工 纠 队 队 员 邹 某 已 收 其 管 理 费, 但 未 开 收 据 这 在 船 上 查 看 船 民 的 邹 某 却 让 船 主 卸 货, 声 称 有 事 我 负 责 当 时 未 佩 带 工 纠 队 的 标 志, 吴 某 要 其 出 示 证 件 并 讲 清 收 取 装 卸 费 的 问 题, 均 遭 邹 某 拒 绝 吴 某 要 船 主 交 验 航 运 薄, 邹 某 出 面 阻 挠 为 此 吴 某 拉 邹 某 去 派 出 所 讲 清 问 题, 邹 不 从, 两 者 发 生 推 拉 吴 某 随 即 向 服 务 总 值 班 何 某 报 告 何 某 到 码 头 时 邹 某 已 回 工 纠 队 办 公 室, 就 同 吴 某 赶 过 去, 要 邹 某 同 去 派 出 所, 邹 某 不 从 何 某 便 回 派 出 所 拿 了 一 副 拇 指 铐 和 一 支 超 高 压 式 电 击 器, 带 了 两 个 民 警, 再 次 要 邹 某 去 派 出 所 当 邹 某 拒 绝 后, 何 某 吴 某 强 行 给 其 套 上 了 拇 指 铐, 在 此 过 程 中 因 邹 某 挣 扎 何 某 对 其 使 用 了 电 击 器 ( 经 法 医 鉴 定, 造 成 轻 微 伤 害 ), 并 将 邹 某 带 回 了 复 兴 码 头 派 出 所 事 情 发 生 后, 某 市 某 区 公 安 分 局 以 违 反 中 华 人 民 共 和 国 治 安 管 理 条 例 第 22 条 的 第 1 项 殴 打 他 人, 造 成 轻 微 伤 害 为 由, 对 吴 某 邹 某 分 别 作 出 警 告 拘 留 的 行 政 处 罚 吴 某 何 某 不 服, 在 法 定 期 间 内 向 某 市 公 安 局 提 出 申 诉 该 市 公 安 局 改 变 定 性 为 非 法 限 制 他 人 人 身 自 由 维 持 原 裁 决 处 罚 吴 某 何 某 仍 不 服, 向 某 区 人 民 法 院 提 起 行 政 诉 讼, 要 求 撤 销 行 政 处 罚 裁 决 法 院 在 审 理 此 案 中, 对 何 某 吴 某 的 行 为 是 不 是 职 务 行 为, 应 适 用 什 么 样 的 法 律 法 规 进 行 处 理 的 问 题 上, 存 在 不 同 意 见 第 一 种 认 为, 吴 某 何 某 的 行 为 不 是 职 务 行 为 其 理 由 是 治 安 民 警 的 职 责 是 维 护 社 会 治 安, 管 理 的 对 象 是 危 害 社 会 治 安 的 违 法 犯 罪 分 子, 邹 某 在 当 晚 没 有 行 使 危 害 社 会 治 安 的 行 为, 民 警 不 该 管, 管 了 就 是 超 越 民 警 职 权 范 围 超 越 或 违 背 基 本 职 责 的 行 为 不 是 职 务 行 为 第 二 种 意 见 认 为, 吴 某 何 某 的 行 为 是 职 务 行 为 理 由 是, 职 务 行 为 是 国 家 行 政 机 关 的 工 作 人 员 以 行 政 机 关 的 名 义 所 为 的 行 为 职 务 行 为 所 依 据 的 是 国 家 行 政 权 国 家 行 政 管 理 权 在 内 容 和 形 式 上 具 有 法 定 性 本 案 民 警 吴 某 是 某 市 某 港 公 安 局 复 兴 派 出 所 当 晚 的 值 班 民 警, 其 在 所 属 辖 区 内 巡 逻 警 戒 该 码 头 按 规 定 当 晚 无 卸 货 任 务, 装 卸 公 司 也 无 人 值 班, 吴 某 在 值 班 时 发 现 民 船, 查 询 其 卸 货 手 续, 是 履 行 港 口 执 勤 民 警 的 职 责 当 工 纠 队 员 出 面 干 涉 时, 吴 某 要 求 出 示 证 件, 说 清 收 取 管 理 费 的 问 题, 是 基 于 吴 某 要 弄 清 批 准 卸 货 的 原 因, 邹 某 应 积 极 配 合 1 问 题 :(1) 吴 某 何 某 的 行 为 是 否 属 于 职 务 行 为 ;(2) 违 法 履 行 职 务 的 行 为 是 否 属 于 行 政 行 为 ;(3) 某 市 某 区 公 安 分 局 对 吴 某 何 某 二 人 依 据 中 华 人 民 共 和 国 治 安 管 理 条 例 进 行 行 政 处 罚 是 否 恰 当 ( 或 言, 该 适 用 什 么 法 律 ) 请 根 据 行 政 法 原 理 分 析 回 答 案 例 2:1994 年 x 省 中 考 前 夕, 省 X 劳 改 大 队 管 教 处 处 长 汪 x 为 使 其 子 能 通 过 考 试, 借 此 次 试 卷 在 该 队 印 刷 厂 印 刷 之 机, 要 求 在 押 犯 石 X x 为 其 窃 取 中 考 试 卷, 并 口 头 答 应 石 x x 将 努 力 为 其 减 刑 石 xx 觉 得 能 为 汪 X 帮 忙 是 求 之 不 得 的 事 情, 便 满 口 答 应 汪 x 与 石 x x 多 次 密 谋 后, 为 石 x x 创 造 了 进 人 印 刷 车 间 的 条 件 1994 年 4 月 5 日 至 4 月 10 日, 石 x x 多 次 以 各 种 借 口 在 汪 X 的 保 护 下 进 入 印 刷 车 间 窃 出 中 考 试 卷 及 部 分 标 准 答 案 1994 年 4 月 11 日, 汪 X 利 用 工 作 之 便, 数 次 进 入 保 密 区 避 开 其 它 管 教 干 部, 从 石 X X 手 中 取 出 盗 来 的 中 考 试 卷 及 标 准 答 案 汪 X 将 盗 来 的 数 学 试 卷 及 标 准 答 案 泄 露 给 其 子, 致 使 其 在 参 加 考 试 时 数 学 成 绩 名 列 该 考 区 首 位 在 数 学 试 卷 改 卷 中, 由 于 汪 x 之 子 的 答 卷 与 标 准 答 案 完 全 相 同, 1 参 见 张 树 义 主 编 : 行 政 法 教 学 案 例, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 1999 年 版, 第 70 页 13

14 引 起 了 阅 卷 领 导 小 组 的 注 意 后 经 省 教 委 调 查, 案 件 事 实 被 查 清 省 劳 改 局 法 制 处 认 为 汪 X 的 行 为 违 反 了 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 第 3l 条 第 9 项 关 于 国 家 公 务 员 不 得 泄 露 国 家 秘 密 和 工 作 秘 密 的 规 定, 违 反 了 中 华 人 民 共 和 国 保 密 法 的 有 关 规 定, 依 中 华 人 民 共 和 国 保 密 法 第 31 条 的 规 定 和 国 家 公 务 员 暂 行 条 例 第 33 条 的 规 定 给 汪 X 开 除 公 职 的 行 政 处 分 汪 x 对 省 劳 改 局 的 行 政 处 分 决 定 不 服 向 省 监 察 厅 提 起 申 诉 请 求, 认 为 他 仅 泄 露 了 一 门 课 程 的 考 卷, 并 没 有 引 起 严 重 后 果, 对 他 采 用 开 除 的 处 分 失 之 过 重 省 监 察 厅 复 议 后 维 持 了 原 来 的 决 定 1 问 题 :(1) 省 劳 改 局 处 理 汪 某 时 对 其 行 为 事 实 的 认 定 是 否 准 确? 应 当 如 何 认 定?(2) 应 当 如 何 理 解 公 务 员 权 力 的 限 度? 参 考 文 献 1. 张 正 钊 韩 大 元 主 编 : 比 较 行 政 法, 中 国 人 民 大 学 出 版 社 1998 年 版 第 章 2. 王 名 扬 : 法 国 行 政 法, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 1988 年 版 第 4 章 3. 杨 建 顺 : 日 本 行 政 法 通 论, 中 国 法 制 出 版 社 1998 年 版 第 8 章 第 3 节 4. 王 名 扬 : 美 国 行 政 法 ( 上 ), 中 国 法 制 出 版 社 1994 年 版 第 4 章 5. 姜 海 如 : 中 外 公 务 员 制 度 比 较, 商 务 印 书 馆 2003 年 版 思 考 题 1. 什 么 是 公 务 员? 我 国 公 务 员 的 范 围 包 括 哪 些 人 员? 2. 怎 样 确 认 国 家 公 务 员 的 公 务 行 为? 3. 什 么 是 公 务 员 的 义 务 和 权 利? 我 国 公 务 员 的 义 务 和 权 利 有 何 特 点? 4. 什 么 是 公 务 员 的 回 避 制 度? 我 国 公 务 员 的 回 避 有 哪 些 类 型? 5. 简 述 我 国 公 务 员 申 诉 制 度 的 基 本 内 容 和 程 序? 1 参 见 关 保 英 编 著 : 行 政 法 案 例 教 程, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 1999 年 版, 第 96 页 14

邻居啊 第二天 对门却悄无声息了 莫非昨夜的吵闹 仅是个幻觉 夜幕拉下时 寒风又吱溜溜地叫个不停 老婆 睡下后 我这只夜猫子 继续兴致勃勃地跟着福尔 摩斯去探案 白天的喧嚣退去了 周围格外安静 正 是读书的好时候 突然 响起了钟摆声 哒 哒 哒 节奏匀称 不疾不徐 声响却愈来愈大 格外突兀 了 原来

邻居啊 第二天 对门却悄无声息了 莫非昨夜的吵闹 仅是个幻觉 夜幕拉下时 寒风又吱溜溜地叫个不停 老婆 睡下后 我这只夜猫子 继续兴致勃勃地跟着福尔 摩斯去探案 白天的喧嚣退去了 周围格外安静 正 是读书的好时候 突然 响起了钟摆声 哒 哒 哒 节奏匀称 不疾不徐 声响却愈来愈大 格外突兀 了 原来 李 绍 武 过了元宵节 年味渐渐淡去 如同浓浓的香茶经过不断 冲泡 稀释 日子又寡淡稀松起来 已经立春了 而严寒还霸 气十足 迟迟不肯退场 回想起来 那天晚上还是有些不同寻常的 灰黄的日头 一落下 寒风便骤然而起 带着尖厉的哨音在夜空中横冲直 撞 撞得四下里哐哐哐乱响 这种情况下 竟然还有野猫发 情 在楼下声嘶力竭地哀嚎 让人心惊胆寒 我和老婆躺在 被窝里 看一部正热播的言情剧 俊男靓女们给爱情折磨成

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