陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 一 陕 西 省 城 市 社 区 管 理 现 状 分 析 ( 一 ) 社 区 社 会 管 理 创 新 的 重 要 举 措 1. 高 度 重 视 社 区 的 社 会 管 理, 积 极 探 索 总 结 经 验 自 2000 年

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1 . 21 田 丽 丽 摘 要 : 社 区 是 社 会 管 理 的 基 石, 加 强 和 创 新 社 区 社 会 管 理 已 成 为 当 前 社 区 建 设 的 重 要 任 务 之 一 陕 西 省 在 推 进 社 会 管 理 创 新 强 化 社 区 建 设 的 过 程 中, 通 过 多 项 举 措, 在 社 区 管 理 模 式 创 新 方 面 取 得 了 初 步 成 效, 但 是 城 市 社 区 形 成 的 历 史 特 殊 性 导 致 社 区 管 理 创 新 依 然 存 在 一 定 困 境 本 文 从 调 整 社 区 管 理 的 工 作 模 式 满 足 社 会 需 求 的 多 样 性 培 育 社 区 社 会 资 本 等 几 方 面 对 陕 西 省 城 市 社 区 的 管 理 创 新 提 出 了 建 议 关 键 词 : 社 区 管 理 创 新 社 会 资 本 群 众 组 织 2010 年 10 月, 中 央 通 过 了 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 的 建 议, 将 加 强 和 创 新 社 会 管 理 提 到 前 所 未 有 的 高 度, 明 确 提 出 发 挥 群 众 组 织 和 社 会 组 织 的 作 用, 提 高 城 乡 社 区 自 治 和 服 务 功 能, 形 成 社 会 管 理 和 服 务 合 力 中 央 提 出 三 项 重 点 工 作 部 署 以 来, 陕 西 省 以 改 革 创 新 为 动 力, 全 力 推 进 社 会 管 理 创 新, 社 会 管 理 工 作 水 平 得 到 切 实 提 高 2011 年 3 月, 陕 西 政 府 工 作 报 告 中 强 调, 要 坚 持 做 美 城 市 做 强 县 城 做 大 集 镇 做 好 社 区 的 思 路, 实 现 社 区 组 织 健 全 功 能 完 善 服 务 到 位 的 目 标 作 为 社 会 管 理 的 基 石, 加 强 社 区 管 理 成 为 解 决 社 会 问 题 满 足 社 会 需 求 推 动 社 会 发 展 的 重 要 途 径 田 丽 丽, 陕 西 省 社 会 科 学 院 社 会 学 研 究 所, 助 理 研 究 员 262

2 陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 一 陕 西 省 城 市 社 区 管 理 现 状 分 析 ( 一 ) 社 区 社 会 管 理 创 新 的 重 要 举 措 1. 高 度 重 视 社 区 的 社 会 管 理, 积 极 探 索 总 结 经 验 自 2000 年 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 下 发 关 于 转 发 民 政 部 关 于 在 全 国 推 进 城 市 社 区 建 设 的 意 见 的 通 知 ( 中 办 号 文 件 ) 以 来, 社 区 建 设 开 始 向 全 国 各 个 城 市 推 进 十 几 年 来, 陕 西 省 委 省 政 府 在 全 面 推 进 社 区 建 设 的 过 程 中, 不 断 摸 索 社 区 建 设 与 管 理 模 式, 到 目 前 为 止, 社 区 组 建 工 作 已 经 在 全 省 范 围 内 基 本 完 成, 社 区 成 为 城 市 基 层 管 理 和 服 务 的 有 效 平 台 城 市 社 区 建 设 也 在 探 索 中 不 断 发 展 和 完 善, 为 社 区 社 会 管 理 创 新 奠 定 了 基 础 2011 年, 全 省 各 市 社 区 积 极 探 索 社 区 管 理 的 新 途 径 新 方 法 各 级 党 委 政 府 高 度 重 视 社 区 的 社 会 管 理, 切 实 加 强 领 导, 加 强 了 对 社 区 建 设 的 宣 传 和 投 入 力 度, 积 极 在 全 社 会 营 造 关 注 社 区 了 解 社 区 支 持 社 区 和 参 与 社 区 建 设 的 浓 厚 氛 围 如 汉 中 市 的 汉 台 区 围 绕 社 区 文 化 建 设 这 一 条 主 线, 积 极 构 建 和 谐 社 区, 形 成 了 浓 厚 的 文 化 氛 围, 增 强 了 社 区 的 亲 和 力 与 影 响 力, 使 城 市 居 民 的 幸 福 指 数 大 大 提 升 ; 铜 川 市 红 旗 社 区 探 索 建 立 社 会 化 管 理 新 模 式 ( 联 系 沟 通 3 条 线, 便 民 服 务 3 个 站, 帮 助 就 业 5 个 实 体 ), 在 社 区 这 个 小 平 台 上 搭 建 了 社 会 管 理 的 大 舞 台 2011 年 8 月 中 旬, 省 委 领 导 走 进 西 安 市 社 区 进 行 调 研, 包 括 西 安 咸 阳 在 内 的 9 个 街 道 办 与 社 区 负 责 人 在 座 谈 会 上 分 享 有 关 社 区 职 能 优 化 经 费 保 障 的 工 作 经 验, 省 长 赵 正 永 强 调, 要 切 实 加 强 并 改 进 城 市 社 区 工 作, 满 足 居 民 对 社 区 服 务 更 加 迫 切 的 需 求, 使 社 区 在 服 务 居 民 以 及 维 护 城 市 社 会 稳 定 等 方 面 发 挥 更 为 突 出 的 作 用 为 了 能 够 进 一 步 加 强 社 区 建 设 促 进 社 区 发 展, 陕 西 省 于 近 期 还 会 继 续 出 台 关 于 开 展 社 区 建 设 的 指 导 意 见 2. 拓 宽 社 区 服 务 项 目, 以 服 务 为 基 点 带 动 社 区 管 理 创 新 自 2008 年 开 始, 陕 西 省 就 将 城 乡 社 区 服 务 体 系 建 设 列 入 民 生 八 大 工 程 项 目 之 一 截 至 2011 年, 陕 西 省 已 经 陆 续 投 入 7. 5 亿 元 用 于 改 扩 建 社 区 服 务 站 以 及 完 善 四 室 三 站 一 场 建 设, 共 建 立 起 街 道 级 社 区 服 务 中 心 107 个, 县 ( 市 区 ) 级 社 区 服 务 中 心 92 个 以 及 市 级 社 区 信 息 网 络 平 台 10 个 在 社 区 管 理 263

3 创 新 推 进 过 程 中, 各 市 社 区 根 据 自 身 实 际 情 况, 在 完 善 传 统 社 区 服 务 项 目 的 基 础 上, 以 社 区 服 务 中 心 服 务 站 为 依 托, 不 断 拓 宽 社 区 服 务 项 目, 扩 大 社 区 服 务 范 围, 提 倡 社 区 服 务 精 细 化 贴 心 化, 通 过 开 展 调 解 邻 里 纠 纷 服 务 居 民 日 常 生 活 的 活 动 以 及 短 信 服 务 平 台 一 厅 式 服 务 小 区 服 务 代 办 站 的 设 立, 大 大 提 高 了 社 区 服 务 效 率 此 外, 陕 西 省 还 出 台 了 陕 西 省 试 行 社 区 矫 正 工 作 实 施 意 见, 将 社 区 矫 正 带 入 社 区 服 务 的 领 域, 社 区 通 过 对 刑 满 释 放 人 员 的 帮 助 和 服 务, 促 使 他 们 顺 利 回 归 社 会 目 前, 全 省 帮 教 组 织 数 量 已 经 达 到 1893 个, 帮 教 率 达 到 90% ; 为 了 维 护 流 动 人 口 的 稳 定 性, 帮 助 他 们 融 入 城 市 社 会, 陕 西 省 在 全 省 街 道 社 区 普 遍 建 立 了 流 动 人 口 服 务 中 心, 为 其 提 供 生 育 就 业 及 技 能 培 训 方 面 的 服 务 ; 在 青 少 年 及 特 殊 群 体 方 面, 积 极 推 进 青 少 年 服 务 台 建 设, 深 入 开 展 优 秀 青 少 年 维 权 岗 创 建 活 动 和 青 少 年 事 务 社 会 工 作 试 点, 将 重 点 青 少 年 群 体 纳 入 社 区 管 理 范 畴, 广 泛 吸 纳 社 区 工 作 者 等 社 会 力 量 参 与 青 少 年 帮 扶 教 育 工 作 推 广 了 宜 君 县 强 化 青 少 年 法 制 教 育 基 地 建 设 石 泉 县 留 守 儿 童 管 理 模 式 宝 鸡 市 青 春 驿 站 等 工 作 经 验 1 3. 构 建 区 域 化 党 建 格 局, 创 新 城 市 基 层 社 会 的 领 导 体 制 随 着 城 市 化 进 程 的 加 快, 社 区 作 为 社 会 管 理 的 基 层 组 织, 成 为 各 种 社 会 矛 盾 与 利 益 关 系 的 交 叉 点, 在 社 会 建 设 与 基 层 党 建 中 发 挥 着 至 关 重 要 的 作 用 因 此, 加 强 和 创 新 社 会 管 理, 有 必 要 以 社 区 为 切 入 点, 解 决 党 在 基 层 的 领 导 体 制 和 基 层 社 会 的 管 理 体 制 问 题 陕 西 省 共 有 社 区 1717 个, 社 区 党 组 织 2132 个 党 员 名 在 党 建 工 作 中, 围 绕 创 新 载 体 突 出 重 点 抓 点 示 范 整 体 推 进 的 工 作 思 路, 以 文 明 社 区 和 谐 家 园 活 动 为 载 体, 大 力 推 进 三 有 一 化 建 设, 努 力 构 建 区 域 化 党 建 格 局 活 动 开 展 以 来, 全 省 各 级 党 组 织 均 建 立 了 由 各 级 党 委 负 总 责, 各 职 能 部 门 抓 落 实, 街 道 党 工 委 和 社 区 书 记 分 别 为 第 一 责 任 人 的 工 作 责 任 制 西 安 宝 鸡 咸 阳 等 市 与 各 区 ( 县 ) 签 订 了 目 标 责 任 书, 把 社 区 党 建 和 社 区 建 设 纳 入 区 ( 县 ) 和 有 关 部 门 年 度 目 标 考 核 之 中, 作 为 市 委 市 政 府 专 项 督 察 内 容 榆 林 市 在 社 区 中 推 行 了 以 区 级 领 导 联 系 街 道 包 抓 社 区, 街 道 党 工 委 联 系 社 区 党 总 支 包 抓 支 部, 社 区 党 总 支 联 系 党 小 组 包 抓 居 民 小 区 为 主 要 内 容 的 三 联 三 抓 制 度, 进 一 步 落 实 领 导 抓 党 建 主 题 活 动 1 综 合 试 点 创 新 路, 社 会 管 理 跃 台 阶, 2011 年 8 月 26 日 西 部 法 制 报 264

4 陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 的 责 任 各 市 ( 区 ) 依 据 本 地 实 际, 设 计 活 动 载 体 西 安 市 新 城 区 中 山 门 街 道 群 策 巷 社 区 党 支 部 以 提 升 社 区 服 务 能 力 为 重 点, 加 强 硬 件 建 设, 拓 宽 服 务 领 域, 提 升 社 区 干 部 素 质, 积 极 构 建 文 明 和 谐 社 区 铜 川 市 认 真 借 鉴 村 级 党 组 织 升 级 晋 档 科 学 发 展 经 验, 创 造 性 地 在 全 市 社 区 党 组 织 中 开 展 了 升 级 晋 档 促 进 和 谐 活 动 安 康 市 在 社 区 党 组 织 中 深 入 开 展 以 党 建 联 抓 经 济 联 帮 治 安 联 防 卫 生 联 管 服 务 联 办 设 施 联 建 和 谐 共 创 为 主 要 内 容 的 六 联 一 共 活 动, 充 分 激 发 驻 区 单 位 和 居 民 参 与 共 驻 共 建 的 积 极 性, 不 断 增 强 社 区 党 组 织 的 凝 聚 力 和 影 响 力 目 前, 以 街 道 党 工 委 为 核 心, 以 社 区 党 组 织 为 基 础, 驻 区 单 位 党 组 织 广 泛 参 与 的 社 区 党 建 工 作 格 局 已 经 建 立 4. 拓 宽 社 区 居 民 民 主 参 与 渠 道, 创 新 社 区 共 建 方 式 居 民 参 与 体 现 了 社 区 自 治 与 赋 权 的 基 本 理 念, 是 社 区 民 主 化 建 设 的 必 经 之 路 随 着 社 区 建 设 与 改 革 的 推 进, 全 省 普 遍 成 立 了 社 区 成 员 代 表 大 会 业 主 委 员 会 这 样 的 居 民 自 治 组 织, 社 区 成 员 可 以 以 此 为 平 台 来 讨 论 社 区 内 关 乎 社 区 整 体 及 居 民 利 益 的 事 项 咸 阳 市 花 苑 小 区 从 2010 年 9 月 起 实 行 了 业 主 自 治 的 管 理 模 式, 并 依 据 陕 西 省 城 市 居 住 区 物 业 管 理 条 例 选 举 产 生 了 自 己 的 业 主 自 治 管 理 委 员 会, 将 过 去 的 单 方 管 理 变 为 现 在 的 服 务 模 式, 促 进 了 居 民 我 爱 我 家 的 社 区 意 识 有 些 社 区 在 居 委 会 的 推 动 下 成 立 了 社 区 志 愿 者 组 织, 积 极 发 展 社 区 中 介 组 织, 拓 宽 了 居 民 民 主 参 与 决 策 的 领 域, 成 为 社 区 管 理 创 新 的 一 条 新 途 径 与 此 同 时, 陕 西 省 各 市 根 据 自 身 实 际 情 况, 依 托 区 街 道 社 区 服 务 中 心 和 服 务 站, 持 续 发 展 社 区 志 愿 服 务, 成 立 社 区 志 愿 者 登 记 站, 根 据 社 区 居 民 实 际 需 要 积 极 组 织 各 类 志 愿 者 开 展 服 务 活 动 西 安 市 碑 林 区 在 完 善 社 区 义 工 试 点 建 设 工 作 中, 积 极 规 范 社 区 志 愿 者 登 记 制 度, 制 定 社 区 义 工 服 务 制 度, 推 进 了 社 区 志 愿 服 务 网 络 建 设, 目 前 已 经 有 注 册 义 工 近 万 人, 参 加 社 区 志 愿 活 动 达 到 10 万 人 次 ; 为 了 提 高 居 民 参 与 度, 宝 鸡 市 广 泛 动 员 社 会 各 界 人 士, 鼓 励 共 产 党 员 公 务 员 教 师 青 少 年 学 生 以 及 身 体 健 康 的 离 退 休 人 员 等 参 加 志 愿 服 务 活 动, 使 志 愿 团 体 的 力 量 得 到 有 效 壮 大, 志 愿 服 务 人 员 队 伍 结 构 更 加 优 化 ( 二 ) 社 区 社 会 管 理 创 新 的 初 步 成 效 近 两 年 来, 在 省 委 省 政 府 统 一 部 署 下, 陕 西 省 不 断 加 大 社 区 基 础 设 施 建 设 265

5 力 度, 完 善 社 区 管 理 和 服 务 机 制, 加 强 社 区 队 伍 建 设 和 管 理, 按 照 层 次 分 明 职 责 明 确 的 原 则, 构 建 了 包 括 市 政 府 区 政 府 街 道 办 事 处 社 区 党 组 织 社 区 居 民 委 员 会 居 民 代 表 大 会 以 及 物 业 服 务 企 业 等 组 织 在 内 的 城 市 社 区 管 理 体 制 新 框 架, 在 社 区 管 理 模 式 创 新 方 面 取 得 了 初 步 成 效 1. 管 理 方 式 更 加 柔 性 化 居 民 委 员 会 是 社 会 的 基 层 组 织, 在 与 群 众 的 密 切 联 系 中 能 够 深 入 地 了 解 居 民 的 需 求 与 困 难, 充 分 了 解 和 掌 握 社 情 民 意, 从 而 能 够 有 效 维 护 居 民 权 益, 保 证 社 会 有 序 运 行 在 工 作 方 式 方 法 上, 社 区 居 委 会 改 变 了 以 往 一 味 重 视 管 制 控 制 的 工 作 方 法, 通 过 建 立 党 员 连 心 桥 畅 通 诉 求 渠 道 等 方 式, 及 时 发 现 并 化 解 社 区 矛 盾, 在 工 作 方 法 上 更 加 重 视 与 居 民 的 沟 通 与 协 商, 使 管 理 方 式 更 加 人 性 化 柔 性 化, 从 而 有 利 于 社 区 和 谐 人 际 关 系 的 建 立, 有 利 于 社 区 健 康 秩 序 的 维 护, 有 效 缓 解 了 社 会 矛 盾 2. 管 理 内 容 更 加 人 性 化 在 社 区 建 设 与 发 展 过 程 中, 注 重 社 区 服 务 是 必 要 的, 但 是 由 政 府 统 一 提 供 的 公 共 资 源 是 有 限 的, 并 不 能 完 全 满 足 社 区 居 民 的 生 活 需 求, 因 此 陕 西 省 将 社 区 服 务 作 为 社 会 管 理 创 新 的 重 要 内 容 来 抓, 使 服 务 走 在 管 理 之 前, 工 作 理 念 由 单 一 管 理 向 多 元 服 务 转 变, 提 倡 服 务 社 区 居 民 要 做 到 全 面 深 入 有 效, 积 极 推 行 行 政 管 理 社 会 事 务 便 民 服 务 为 一 体 的 一 站 式 办 公 模 式, 方 便 社 区 群 众, 健 全 服 务 网 络, 使 社 区 成 为 群 众 的 贴 心 人 3. 管 理 主 体 趋 向 多 元 化 通 过 大 力 推 进 社 区 准 入 制 度, 进 一 步 理 顺 社 区 与 政 府 各 部 门 之 间 的 工 作 关 系 ; 通 过 鼓 励 支 持 引 导 监 督 等 方 式, 理 顺 社 区 与 驻 社 区 单 位 物 业 管 理 公 司 民 间 组 织 之 间 的 关 系, 使 它 们 服 从 和 服 务 于 和 谐 社 区 建 设, 积 极 主 动 地 配 合 社 区 开 展 共 驻 共 建 活 动 ; 以 追 求 共 同 需 求 共 同 利 益 为 纽 带, 广 泛 宣 传 发 动 驻 地 单 位 各 人 民 团 体 和 人 大 代 表 政 协 委 员 积 极 参 与 社 区 建 设, 为 社 区 改 善 办 公 活 动 用 房, 购 置 办 公 设 备, 修 建 文 化 广 场, 开 放 文 化 设 施 和 活 动 场 所, 美 化 了 社 区 环 境, 使 社 区 基 础 设 施 得 到 了 极 大 改 善 在 部 分 具 备 了 条 件 的 社 区 初 步 形 成 了 优 势 互 补 良 性 互 动 的 良 好 社 区 共 建 局 面 随 着 社 区 建 设 主 体 的 多 元 化, 传 统 的 单 一 的 行 政 性 管 理 方 式 得 到 改 进, 社 区 内 的 资 源 相 对 从 前 得 到 了 更 加 有 效 的 横 向 整 合, 社 区 自 身 的 政 治 组 织 优 势 与 驻 区 单 位 的 资 源 优 势 更 加 凸 显, 形 成 了 行 266

6 陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 政 资 源 与 社 会 资 源 共 用 的 > 2 的 合 力 效 应, 有 力 地 促 进 了 社 区 各 项 事 业 持 续 健 康 发 展, 更 进 一 步 提 高 了 服 务 社 区 居 民 的 质 量 和 水 平, 实 现 了 社 会 管 理 服 务 工 作 的 协 同 化 二 陕 西 省 城 市 社 区 管 理 创 新 存 在 的 困 境 当 前 陕 西 省 共 有 城 市 社 区 1717 个, 相 对 于 农 村 社 区, 城 市 社 区 的 人 口 密 度 更 高, 社 区 成 员 的 异 质 性 强 流 动 性 大 价 值 取 向 更 加 多 样 化, 因 此 社 区 管 理 的 难 度 也 相 对 较 大, 社 区 社 会 管 理 的 创 新 也 必 然 是 一 个 渐 进 的 过 程 ( 一 ) 行 政 化 的 管 理 方 式 忽 视 了 居 民 在 社 区 建 设 中 的 主 体 作 用 政 府 主 导 是 我 国 城 市 社 区 建 立 的 主 要 方 式, 在 这 一 过 程 中, 政 府 通 过 行 政 功 能 来 划 分 社 区 范 围, 设 置 正 式 组 织, 于 是, 形 成 于 业 缘 地 缘 的 传 统 社 区 被 政 府 所 主 导 的 正 式 组 织 所 替 代, 原 有 的 邻 里 关 系 和 熟 人 群 体 以 及 社 区 互 动 模 式 也 相 应 地 发 生 了 改 变 正 是 由 于 社 区 成 立 过 程 中 行 政 因 素 的 干 预, 虽 然 我 们 不 断 探 索 多 样 化 的 社 区 管 理 方 式, 希 望 将 社 区 工 作 人 员 的 角 色 定 位 于 社 区 服 务 者, 但 总 是 很 难 从 根 本 上 消 除 社 区 历 史 发 展 所 带 来 的 刻 板 印 象 在 社 区 组 织 管 理 体 制 中, 我 们 倡 导 的 是 党 组 织 居 于 主 导 地 位, 居 民 委 员 会 作 为 基 层 群 众 自 治 组 织, 成 为 社 区 居 民 自 治 的 制 度 载 体, 但 是 在 现 实 的 社 区 组 织 管 理 体 制 运 行 中, 党 的 有 效 领 导 与 社 区 居 民 自 治 相 统 一 的 目 标 并 没 有 实 现, 居 委 会 的 正 向 功 能 释 放 得 还 不 充 分, 其 作 为 行 政 架 构 的 基 层 部 分, 在 推 进 居 民 自 我 管 理 自 我 服 务 的 过 程 中, 仍 需 执 行 街 道 和 职 能 部 门 甚 至 各 方 单 位 的 指 令, 其 实 现 管 理 功 能 的 主 要 方 式 是 接 任 务 定 目 标 完 成 上 级 检 查 项 目, 这 种 行 政 化 的 办 事 风 格 和 考 核 方 式 意 味 着 居 委 会 尚 未 成 为 基 层 社 会 自 身 的 组 织 形 态, 使 得 社 区 一 线 工 作 人 员 的 工 作 热 情 受 到 损 害 同 时, 这 种 社 区 框 架 在 无 形 中 忽 视 并 排 除 了 居 民 在 社 区 建 设 中 的 智 慧 与 作 用, 成 为 阻 碍 社 区 管 理 体 制 创 新 的 制 度 因 素 ( 二 ) 现 代 社 区 的 特 质 导 致 社 区 社 会 资 本 的 流 失 在 滕 尼 斯 看 来, 社 区 是 一 种 传 统 组 织, 其 成 员 之 间 较 强 的 熟 悉 信 任 以 及 相 互 依 赖 感 是 它 的 独 有 特 征 这 种 特 征 使 得 人 们 对 自 己 所 在 的 社 区 成 员 结 构 具 有 较 267

7 全 面 的 了 解, 对 社 区 也 具 有 较 强 的 归 属 感 与 认 同 感 但 是, 我 国 大 多 数 城 市 社 区 的 形 成 基 本 上 都 是 依 靠 行 政 划 分, 城 市 生 活 方 式 使 得 现 代 社 区 的 异 质 化 趋 势 日 益 增 强 按 照 布 迪 厄 的 理 论, 社 会 资 本 是 一 种 自 然 累 积 而 成 的 广 泛 存 在 于 人 与 人 人 与 团 体 及 社 会 组 织 规 范 之 间 的 相 互 认 可 的 社 会 关 系, 是 实 际 或 潜 在 社 会 资 源 的 总 和 1 由 于 现 代 城 市 社 区 对 原 有 传 统 社 区, 即 社 会 关 系 及 社 会 组 织 的 取 代, 人 们 原 有 的 社 会 网 络 利 益 关 系 发 生 了 断 裂, 导 致 社 会 资 本 的 存 在 载 体 渐 渐 丧 失 所 以, 当 理 性 的 异 质 的 疏 离 的 城 市 社 区 出 现 后, 社 区 内 部 自 然 形 成 的 社 会 资 本 就 逐 渐 减 少 而 且 基 层 管 理 组 织 中 存 在 多 年 的 官 僚 主 义 弊 端 和 刻 板 工 作 作 风 并 没 有 因 为 近 年 来 的 社 区 管 理 体 制 改 革 中 而 根 除, 这 直 接 影 响 了 居 民 社 区 认 同 感 及 归 属 感 的 形 成, 无 法 充 分 激 发 社 区 的 自 治 功 能, 从 而 也 导 致 社 区 社 会 资 本 以 更 快 的 速 度 流 失 所 以, 社 区 居 委 会 在 社 区 管 理 和 服 务 工 作 上 总 是 需 要 政 府 的 财 政 支 持 ( 三 ) 街 道 办 忽 视 社 区 固 有 资 源 的 积 累 导 致 社 区 管 理 经 费 不 足 2011 年, 西 安 市 雁 塔 区 将 社 区 办 公 经 费 从 2 万 元 提 高 到 3 万 元, 其 标 准 居 全 省 最 高, 但 是 通 过 调 查 了 解 到, 对 于 开 展 社 区 工 作 来 说, 社 区 工 作 者 感 到 办 公 经 费 依 然 相 对 不 足, 开 展 社 区 活 动 有 一 定 困 难 目 前, 不 只 是 陕 西 省, 在 全 国 范 围 内, 财 政 拨 款 是 街 道 办 以 及 社 区 居 委 会 开 展 社 区 工 作 组 织 社 区 活 动 调 配 社 区 服 务 资 源 的 主 要 资 金 来 源 这 主 要 是 因 为 众 多 繁 杂 的 社 区 管 理 事 项 和 服 务 内 容, 使 街 道 办 和 社 区 居 委 会 缺 乏 更 多 的 精 力 与 时 间 去 拓 展 资 金 来 源 渠 道 另 外, 街 道 办 在 和 谐 社 区 建 设 中 更 加 看 重 管 控 效 果, 大 量 政 府 职 能 与 行 政 化 工 作 方 法 的 运 用, 使 其 自 身 与 社 区 居 委 会 服 务 居 民 的 性 质 职 能 之 间 的 矛 盾 更 加 凸 显, 这 也 在 一 定 程 度 上 导 致 了 街 道 办 职 能 不 清 社 会 角 色 混 乱 也 正 是 由 于 这 种 过 于 行 政 化 的 工 作 方 式, 街 道 办 的 工 作 关 注 点 总 是 在 上 级 政 府, 忽 视 了 辖 区 内 固 有 资 源 的 积 累 所 以, 社 区 居 委 会 在 开 展 社 区 工 作 过 程 中 经 常 会 感 到 资 金 紧 张, 街 道 办 在 总 结 社 区 工 作 不 足 时 也 往 往 将 社 区 发 展 的 障 碍 归 结 为 财 政 拨 款 不 足 管 理 经 费 有 限 1 戴 燕 马 贵 霞 : 中 国 城 市 社 区 管 理 体 制 创 新 的 路 径 研 究, 安 徽 农 业 大 学 学 报 2010 年 3 月 号 268

8 陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 三 关 于 陕 西 省 城 市 社 区 管 理 创 新 工 作 的 几 点 建 议 近 年 来, 陕 西 省 在 社 会 管 理 创 新 方 面 取 得 了 一 定 成 绩, 社 区 管 理 领 域 也 相 继 涌 现 出 一 批 先 进 典 型, 但 社 区 管 理 创 新 的 力 度 还 有 待 进 一 步 加 强 ( 一 ) 多 元 参 与, 调 整 社 区 管 理 工 作 模 式 创 新 社 区 管 理 方 式, 要 立 足 于 既 要 解 决 现 实 问 题, 又 要 符 合 社 会 管 理 规 律, 正 确 把 握 社 区 管 理 创 新 的 方 向, 在 强 化 党 委 领 导 政 府 负 责 的 同 时, 要 充 分 发 挥 社 区 居 民 的 主 体 性 作 用, 不 断 丰 富 群 众 参 与 社 区 管 理 的 途 径 和 形 式, 着 力 培 育 一 批 公 益 互 助 组 织 群 众 自 治 组 织, 有 效 地 把 社 区 居 民 组 织 起 来, 有 序 地 参 与 到 社 区 管 理 中 来 强 调 党 委 领 导 政 府 负 责, 是 因 为 在 我 国 市 民 社 会 尚 未 发 育 成 熟 的 环 境 下, 政 府 完 全 放 手 无 疑 会 给 社 区 带 来 混 乱 和 无 序, 甚 至 加 重 社 会 失 范, 而 在 现 行 的 社 区 管 理 体 制 中, 较 强 的 组 织 性 能 够 在 极 其 广 泛 的 领 域 内 实 现 社 区 的 整 体 协 调 的 功 能, 有 利 于 克 服 当 前 社 会 特 定 发 展 阶 段 的 无 序 状 态 也 就 是 说, 城 市 社 区 社 会 管 理 方 式 要 由 以 行 政 为 依 托 的 单 纯 管 理 方 式 逐 步 转 变 为 民 主 法 治 服 务 方 式, 这 是 一 个 逐 步 推 进 的 过 程 在 这 一 过 程 中, 对 涉 及 社 区 发 展 的 重 大 决 策, 要 本 着 便 于 操 作 规 范 有 效 的 原 则, 广 泛 听 取 群 众 的 意 见 和 建 议, 在 充 分 尊 重 群 众 意 愿 的 基 础 上, 让 群 众 当 家 做 主, 积 极 推 进 民 主 化 进 程 考 虑 到 目 前 我 省 社 区 的 发 展 阶 段, 可 以 先 采 取 渐 进 式 的 道 路, 按 照 政 府 指 导 管 理 与 社 区 自 主 性 相 结 合 的 原 则, 逐 步 扩 大 基 层 民 主 强 化 社 区 自 治 功 能, 使 政 府 的 公 共 服 务 与 社 区 的 自 主 管 理 能 够 实 现 协 调 发 展 ( 二 ) 把 基 本 服 务 拓 展 到 差 异 服 务, 满 足 社 会 需 求 的 多 样 性 我 们 所 处 的 社 会 是 不 断 变 化 的, 所 有 的 需 求 和 问 题 具 有 不 确 定 性, 并 呈 现 差 异 性 仅 仅 依 靠 政 府 的 行 政 性 手 段 和 传 统 的 自 上 而 下 的 管 理 方 式 已 经 不 能 满 足 并 解 决 这 些 分 散 的 社 会 需 求 与 问 题, 所 以 在 社 区 工 作 创 新 中, 就 要 求 我 们 不 断 扩 展 服 务 空 间, 把 以 人 为 本 的 基 本 思 路 具 体 到 不 同 的 群 体 与 个 人, 把 基 本 服 务 拓 展 到 差 异 服 务, 使 公 共 服 务 有 限 性 与 社 会 需 求 多 元 性 的 矛 盾 得 到 有 效 缓 解 具 体 可 以 从 以 下 几 个 方 面 着 手 269

9 第 一, 加 强 对 弱 势 群 体 的 关 怀 随 着 进 入 城 市 就 业 的 农 民 工 数 量 的 不 断 增 加, 城 市 社 区 需 要 将 这 部 分 群 体 的 城 市 化 纳 入 社 区 工 作 中 来, 通 过 开 展 社 区 活 动 关 怀 农 民 工 日 常 生 活 等 方 式, 鼓 励 他 们 与 社 区 居 民 建 立 起 和 谐 的 社 会 关 系, 培 育 其 社 区 归 属 感, 从 而 减 少 社 会 冲 突 同 时, 还 应 该 积 极 鼓 励 农 民 工 通 过 加 入 合 法 的 维 权 团 体 来 维 护 自 身 的 合 法 权 益, 改 善 自 身 的 工 作 生 活 环 境 第 二, 一 切 围 绕 需 求 做 文 章 发 现 社 区 的 问 题, 积 极 地 寻 找 解 决 问 题 的 资 源 和 途 径, 主 动 满 足 社 区 居 民 的 多 样 化 的 社 会 需 求, 是 社 区 创 新 管 理 的 基 本 线 索, 通 过 这 种 行 动, 可 以 满 足 并 解 决 更 多 的 社 会 需 求 和 问 题, 实 现 社 会 管 理 要 求 第 三, 在 社 区 开 展 社 会 工 作 社 会 工 作 具 有 专 业 化 的 技 能, 依 托 于 项 目 载 体 是 解 决 部 分 特 殊 社 会 问 题 最 有 效 的 途 径, 社 会 工 作 介 入 社 区 管 理, 有 巨 大 的 创 新 空 间 ( 三 ) 拓 展 社 区 建 设 资 源, 培 育 社 区 社 会 资 本 培 育 获 取 资 源, 并 使 其 流 转 整 合 是 我 国 社 区 社 会 管 理 创 新 的 关 键 从 理 论 上 来 讲, 政 府 社 会 市 场 是 社 区 建 设 资 源 的 三 个 主 要 来 源, 但 是 从 目 前 我 国 的 实 际 情 况 来 看, 社 区 建 设 还 主 要 依 靠 政 府 的 指 导, 社 区 建 设 资 源 也 主 要 来 自 政 府 的 支 持, 陌 生 人 社 区 导 致 社 区 社 会 资 本 下 降 并 流 失, 违 背 了 社 会 资 源 建 社 区 的 长 远 目 标, 因 此, 重 新 培 育 社 区 社 会 资 本, 拓 展 社 区 建 设 资 源 是 当 前 城 市 社 区 管 理 创 新 的 关 键, 以 下 两 个 方 面 是 培 育 社 区 社 会 资 本 的 主 要 途 径 第 一, 构 建 熟 悉 社 区, 搭 建 居 民 交 往 网 络 虽 然 社 区 居 委 会 的 行 政 性 赋 予 它 在 社 区 工 作 中 的 权 威 和 组 织 性, 但 是 与 这 种 政 府 引 导 力 量 相 比, 社 区 系 统 的 自 主 运 转 更 有 利 于 社 区 管 理 模 式 的 创 新, 因 此, 消 除 居 民 之 间 的 陌 生 感, 增 加 居 民 之 间 的 熟 识 度, 通 过 多 种 形 式 的 社 区 活 动 来 增 加 居 民 间 的 互 动, 可 以 促 进 社 区 社 会 信 任 和 关 系 网 络 的 建 立, 为 社 区 社 会 资 本 提 供 发 育 载 体 第 二, 促 进 社 区 社 会 组 织 的 发 展 社 区 社 会 组 织 包 括 非 营 利 性 组 织 非 政 府 组 织 等, 归 根 到 底, 发 展 社 区 社 会 组 织 也 是 为 了 提 高 居 民 的 社 区 参 与 度, 因 为 非 政 府 组 织 民 间 团 体 都 是 居 民 参 与 社 区 决 策 自 主 管 理 社 区 事 务 的 主 要 渠 道, 是 推 动 社 会 资 本 有 效 流 转 的 重 要 途 径, 而 志 愿 者 服 务 团 体 则 有 利 于 社 区 居 民 间 以 及 不 同 社 区 之 间 的 资 源 互 通, 有 效 整 合 了 社 会 资 源, 使 社 会 资 本 越 发 具 有 生 长 性 因 此, 社 区 社 会 组 织 的 健 康 发 展 能 够 成 为 创 新 社 区 社 会 管 理 的 有 效 途 径 之 一 270

10 陕 西 省 城 市 社 区 社 会 管 理 创 新 现 状 困 境 及 建 议 ( 四 ) 优 化 社 区 工 作 人 员 队 伍 结 构, 提 高 职 业 化 专 业 化 水 平 目 前, 我 国 的 社 区 工 作 主 要 由 社 区 居 委 会 承 担, 要 优 化 社 区 工 作 人 员 队 伍 结 构, 就 要 按 照 干 部 队 伍 四 化 方 针, 引 入 竞 争 激 励 机 制, 通 过 面 向 社 会 公 开 选 聘 民 主 选 举 竞 争 上 岗 等 方 法, 有 计 划 有 重 点 地 将 大 中 专 毕 业 生 吸 纳 到 社 区 工 作 者 队 伍 当 中 来, 为 社 区 班 子 注 入 新 活 力, 同 时 也 要 注 重 从 下 岗 失 业 人 员 中 选 用 优 秀 人 才, 鼓 励 街 道 办 事 处 ( 镇 ) 干 部 到 社 区 工 作 各 级 政 府 应 当 制 定 鼓 励 大 中 专 毕 业 生 到 社 区 工 作 的 优 惠 政 策, 尽 快 实 现 全 省 社 区 专 职 干 部 学 历 达 到 大 专 以 上 的 目 标, 提 高 社 区 工 作 者 队 伍 的 职 业 化 专 业 化 水 平 全 面 提 高 社 区 干 部 素 质 按 照 构 建 和 谐 社 会 和 创 新 社 区 管 理 的 要 求, 借 助 大 专 院 校 的 师 资 力 量, 引 入 现 代 社 区 理 论, 有 针 对 性 地 进 行 培 训, 提 高 社 区 工 作 者 的 理 论 水 平 和 实 际 工 作 能 力 各 县 ( 区 ) 政 府 要 妥 善 解 决 和 逐 步 提 高 社 区 居 委 会 干 部 的 生 活 待 遇, 社 区 居 委 会 的 办 公 经 费 和 干 部 的 生 活 补 贴 应 纳 入 县 区 财 政 预 算 社 区 居 委 会 干 部 在 任 期 间 补 贴 标 准 应 不 低 于 当 地 职 工 平 均 工 资 水 平, 并 保 证 按 月 足 额 发 放 从 县 ( 区 ) 街 道 ( 镇 ) 办 事 处 下 派 到 社 区 居 委 会 工 作 的 干 部, 继 续 享 受 原 工 资 福 利 待 遇 要 建 立 社 区 居 委 会 干 部 医 疗 养 老 保 险 制 度, 解 决 他 们 的 后 顾 之 忧, 稳 定 社 区 干 部 队 伍 ( 五 ) 建 立 多 元 投 入 机 制, 完 善 社 区 财 政 投 入 体 制 要 改 善 社 区 管 理 活 动 经 费 不 足 的 问 题, 单 靠 政 府 一 方 面 的 力 量 难 以 奏 效 应 该 转 变 观 念, 运 用 行 政 和 市 场 两 种 手 段, 充 分 调 动 和 发 挥 各 方 面 的 作 用 在 政 府 保 证 加 大 对 社 区 的 投 入 力 度 的 基 础 上, 为 弥 补 资 源 相 对 短 缺, 还 可 以 通 过 社 会 捐 赠 和 赞 助, 最 大 限 度 地 动 员 社 会 力 量, 尤 其 是 社 区 所 在 单 位 参 与 社 区 建 设, 实 现 资 源 共 享 成 果 共 享 从 而 建 立 起 政 府 财 政 投 入 驻 区 单 位 支 持 社 会 赞 助 的 多 元 社 区 建 设 投 入 保 障 机 制 ( 六 ) 以 点 带 面, 促 进 社 区 管 理 创 新 整 体 发 展 积 极 开 创 社 区 管 理 创 新 试 点, 不 断 总 结 试 点 工 作 的 经 验 并 推 向 全 省, 真 正 使 社 会 管 理 创 新 工 作 实 现 由 点 到 面 由 分 到 合, 全 面 推 进 整 体 发 展 依 据 不 同 社 271

11 区 的 具 体 情 况 和 潜 在 优 势, 因 地 制 宜 对 于 经 济 资 源 条 件 较 好 的 社 区, 可 以 根 据 自 身 情 况 勇 于 实 践 大 胆 创 新 对 于 村 转 居 社 区 来 说, 社 区 管 理 的 重 点 就 应 该 放 在 积 极 组 建 社 区 居 委 会 建 立 健 全 社 区 组 织 上 总 之, 在 社 区 管 理 创 新 工 作 中, 政 府 要 加 强 对 试 点 工 作 的 协 调 和 指 导, 总 结 先 进 经 验, 使 试 点 社 区 能 够 发 挥 示 范 作 用, 引 发 社 区 工 作 者 的 思 考, 带 动 全 省 社 区 管 理 创 新 工 作 整 体 发 展 272

附 件

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