The Corruption-prone Links of Government Invested Projects in China: Analysis...

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1 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 易 发 环 节 分 析 及 防 治 对 策 研 究 平 凉 市 纪 委 书 记 高 淑 美 近 年 来 反 腐 倡 廉 理 论 研 究 的 成 果 和 反 腐 败 斗 争 的 实 践 证 明, 工 程 建 设 领 域 是 腐 败 问 题 的 易 发 多 发 领 域, 政 府 投 资 项 目 工 程 又 是 工 程 建 设 领 域 发 生 腐 败 问 题 的 重 灾 区 为 此, 平 凉 市 以 2008 年 以 来 政 府 投 资 项 目 为 研 究 对 象, 通 过 分 析 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 的 易 发 环 节 和 主 要 表 现, 探 索 提 出 了 有 效 预 防 腐 败 问 题 的 对 策 建 议 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 易 发 环 节 和 主 要 表 现 研 究 认 为, 在 政 府 投 资 工 程 项 目 建 设 中, 腐 败 问 题 主 要 发 生 在 以 下 环 节 : 策 划 立 项 环 节 主 要 表 现 为 决 策 缺 乏 民 主 态 度 效 益 理 念 和 责 任 意 识, 违 背 科 学 发 展 要 求, 该 立 项 的 不 立 项, 不 该 立 项 的 乱 立 项, 造 成 重 复 建 设 和 国 家 财 力 人 力 资 源 的 损 失 浪 费 工 程 预 算 环 节 主 要 表 现 为 预 算 部 门 或 人 员 在 接 受 申 请 单 位 的 请 托 贿 赂 以 后, 超 标 准 超 规 模 超 范 围 编 制 预 算, 为 项 目 建 设 单 位 套 取 政 府 投 资 提 供 便 利 建 设 单 位 与 预 算 审 核 部 门 互 相 串 通, 故 意 超 标 准 超 规 模 超 范 围 预 算 建 设 单 位 提 供 虚 假 预 算 资 料, 骗 取 政 府 投 资 资 金 勘 察 设 计 环 节 主 要 表 现 为 有 的 施 工 企 业 采 取 向 建 设 单 位 实 权 人 员 行 贿 送 礼 请 吃 等 手 段, 提 前 拉 关 系, 达 到 干 预 投 资 规 模 建 设 标 准 补 偿 金 额 而 获 取 更 大 利 益 的 目 的 有 的 施 工 企 业 采 取 给 勘 察 设 计 单 位 相 关 人 员 一 定 好 处 的 方 式, 利 诱 其 通 过 加 大 工 程 量 提 高 工 程 造 价 等 手 段, 帮 助 自 己 获 取 非 法 利 益 施 工 企 业 选 择 招 标 环 节 主 要 表 现 为 肢 解 工 程, 规 避 招 投 标, 或 向 参 与 项 目 标 底 设 计 和 成 本 测 算 人 员 行 贿, 非 法 获 取 标 底 采 取 围 标 串 标 等 不 正 当 手 段, 排 除 实 力 强 的 竞 争 对 手, 误 导 招 标 决 策 个 别 领 导 干 部 非 法 插 手 干 预 招 投 标 施 工 管 理 环 节 主 要 表 现 为 通 过 变 更 设 计 增 加 额 外 工 程 量 提 高 工 程 造 价 非 法 转 包 或 分 包, 使 一 些 资 质 不 达 标 的 企 业 工 队 进 场 施 工 现 场 代 表 与 施 工 企 业 监 理 人 员 相 互 勾 结, 进 行 虚 报 冒 领 指 定 设 备 材 料 供 应 商, 从 中 收 取 回 扣 和 好 处 工 程 监 理 环 节 主 要 表 现 为 工 程 监 理 单 位 只 收 费 不 监 理 或 不 认 真 监 理, 无 监 理 资 质 或 资 质 不 达 标, 造 成 监 理 缺 位 不 到 位 或 形 同 虚 设 不 依 法 委 托 监 理, 由 现 场 监 管 人 员 替 代 监 理 业 务 通 过 向 工 程 建 设 单 位 监 理 单 位 质 量 检 测 机 构 相 关 人 员 行 贿, 在 工 程 建 设 中 偷 工 减 料 粗 制 滥 造 竣 工 验 收 环 节 主 要 表 现 为 一 些 工 程 建 设 项 目 竣 工 后, 不 及 时 组 织 进 行 质 量 评 审, 在 未 按 规 定 程 序 进 行 质 量 检 测 呈 报 验 收 的 情 况 下, 将 工 程 违 规 投 入 使 用, 有 的 甚 至 在 使 用 很 长 一 段 时 间 后 才 呈 报 验 收 工 程 决 算 环 节 主 要 表 现 为 在 未 对 建 设 项 目 进 行 决 算 审 查 或 对 建 设 资 金 进 行 审 计 的 情 况 下, 违 规 办 理 工 程 决 算, 掩 盖 资 金 管 理 中 存 在 的 问 题

2 政 府 投 资 项 目 工 程 发 生 腐 败 问 题 的 原 因 现 阶 段 的 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 和 其 他 腐 败 问 题 一 样, 是 在 经 济 体 制 深 刻 变 革 社 会 结 构 深 刻 变 动 利 益 格 局 深 刻 调 整 思 想 观 念 深 刻 变 化 的 条 件 下 发 生 和 蔓 延 的 ( 一 ) 客 观 性 原 因 市 场 机 制 发 育 不 全 目 前 工 程 建 设 市 场 基 本 上 是 买 方 市 场, 国 有 集 体 合 资 私 营 等 多 种 所 有 制 企 业, 为 获 得 更 多 市 场 资 源, 实 现 自 身 利 益, 使 行 业 内 竞 争 日 趋 激 烈 但 我 国 现 行 经 济 体 制 所 体 现 的 过 渡 性 双 重 性 和 不 完 善 性, 还 没 有 把 工 程 建 设 活 动 最 大 限 度 的 纳 入 真 正 的 市 场 化 竞 争, 还 没 有 充 分 发 挥 市 场 竞 争 对 优 化 资 源 配 置 的 积 极 作 用, 政 府 投 资 项 目 建 设 运 行 模 式 还 不 能 很 好 适 应 现 代 有 形 建 筑 市 场 快 速 发 展 的 需 要 在 这 种 情 况 下, 企 业 竞 相 采 取 各 种 各 样 的 手 段, 八 仙 过 海, 各 显 神 通, 进 行 项 目 公 关, 发 生 腐 败 就 有 了 机 会 和 可 能 管 理 体 制 不 完 善 目 前 政 府 投 资 项 目 建 设 的 管 理 基 本 上 沿 袭 了 计 划 经 济 体 制 下 的 传 统 管 理 模 式 政 府 投 资 项 目 的 主 体 是 发 改 财 政 各 行 业 行 政 主 管 部 门 与 建 设 单 位, 通 过 它 们 之 间 的 协 调 和 制 衡 实 现 对 政 府 投 资 项 目 建 设 过 程 的 控 制 与 政 府 投 资 资 金 的 监 管 在 这 种 运 行 体 制 下, 政 府 投 资 项 目 的 业 主 是 政 府, 作 为 行 业 或 地 区 的 主 管 机 构 和 部 门, 可 能 既 负 责 项 目 的 组 织 实 施, 又 行 使 建 设 市 场 监 管 的 职 责, 工 程 项 目 的 投 资 管 理 组 织 实 施 和 建 设 监 管 同 位 一 体 化 现 象 突 出 相 关 监 管 体 系 不 完 善, 非 经 营 性 政 府 投 资 工 程 的 实 施 单 位 又 不 用 承 担 任 何 风 险, 导 致 业 主 行 为 不 规 范, 建 筑 市 场 秩 序 混 乱 ( 二 ) 主 观 性 原 因 思 想 道 德 防 线 不 牢 当 前, 社 会 正 处 在 转 型 期, 一 些 党 员 干 部 由 于 放 松 了 政 治 理 论 学 习 和 思 想 道 德 修 养, 经 受 不 住 金 钱 美 色 的 诱 惑, 人 生 观 世 界 观 发 生 扭 曲, 价 值 取 向 移 位 道 德 防 线 崩 溃, 反 映 在 政 府 投 资 项 目 工 程 建 设 领 域 便 是 权 力 寻 租 权 力 腐 败 监 管 意 识 不 强 目 前 关 于 政 府 投 资 项 目 建 设 的 监 管, 除 了 委 托 专 业 监 理 以 外, 国 土 建 设 财 政 审 计 规 划 环 保 安 监 等 政 府 相 关 职 能 部 门 都 应 当 依 法 履 行 相 应 的 监 管 职 责 然 而 在 实 践 中, 各 地 对 政 府 投 资 项 目 工 程 的 监 管 除 了 客 观 上 的 因 素 外, 在 主 观 上 还 存 在 责 任 心 不 强 推 诿 扯 皮 的 问 题, 有 利 可 图 大 家 争 着 插 手, 油 水 不 大 则 相 互 推 诿, 导 致 龙 多 不 治 水, 给 腐 败 滋 生 留 下 了 条 件 和 空 间 ( 三 ) 制 度 性 原 因 法 规 制 度 不 健 全 突 出 表 现 在 微 观 制 度 不 健 全, 已 有 制 度 的 针 对 性 操 作 性 关 联 性 相 对 比 较 弱, 没 有 形 成 环 环 相 扣 相 互 联 系 的 制 度 链 条 法 规 制 度 普 遍 存 在 三 多 三 少 的 问 题, 即 原 则 规 定 多 具 体 细 则 少, 禁 止 规 定 多 相 关 罚 则 少, 单 项 规 定 多 配 套 规 则 少, 在 实 际 操 作 中, 依 法 依 规 恰 当 处 理 的 难 度 相 当 大 法 规 制 度 带 有 明 显 的 部 门 利 益 痕 迹 现 有 工 程 建 设 方 面 的 法 规 制 度 大 多 为 职 能 部 门 制 定, 或 者 职 能 部 门 制 定 以 政 府 名 义 印 发, 受 部 门 立 法 层 次 和 局 限 性 的 制 约, 这 类 法 规 制 度 往 往 站 在 维 护 部 门 利 益 的 角 度, 过 分 强 调 职 能 部 门 的 审 批 权 力, 而 淡 化 职 能 部 门 的 监 管 职 责, 特 别 是 对 部 门 的 监 管 责 任 规 定 不 够 具 体 明 确, 突 出 表 现 为 法 规 制 度 设 计 上 执 法 主 体 的 权 责 利 互 不 对 等 互 不 关 联, 权 和 责 不 成 正 比 例 关 系

3 现 行 法 规 执 行 不 力 制 度 失 效 工 程 建 设 的 相 关 主 体 有 法 不 依 有 规 不 循 有 制 度 不 遵 守, 法 律 法 规 制 度 的 权 威 性 和 严 肃 性 得 不 到 保 障 执 法 主 体 为 其 执 法 不 严 行 为 付 出 的 代 价 和 其 执 法 不 严 所 造 成 的 社 会 危 害 之 间 存 在 着 严 重 不 对 等 问 题 腐 败 风 险 小 成 本 低, 惩 戒 缺 乏 威 慑 力 腐 败 的 风 险 和 成 本 决 定 主 体 的 行 为 趋 向 就 政 府 投 资 项 目 工 程 而 言, 利 润 空 间 大 腐 败 诱 因 多, 凡 涉 及 到 权 力 运 行 的 任 何 一 个 环 节, 都 存 在 着 腐 败 发 生 的 可 能, 而 且 普 遍 呈 现 利 益 同 体 化 手 段 隐 蔽 化 的 特 点 同 时, 由 于 受 潜 规 则 影 响, 社 会 容 忍 度 增 加, 导 致 监 督 难 举 报 难 查 处 难, 在 腐 败 分 子 能 以 极 小 的 风 险 获 得 较 大 的 利 益 回 报 时, 法 律 和 道 德 的 约 束 就 显 得 很 脆 弱 ( 四 ) 技 术 性 原 因 政 府 投 资 项 目 工 程 方 面 的 腐 败 问 题 日 益 呈 现 出 复 杂 化 隐 蔽 化 智 能 化 的 特 点, 但 目 前 我 国 政 府 投 资 项 目 依 然 依 靠 一 个 人 一 双 眼 一 张 嘴 一 支 笔 一 沓 纸 的 传 统 监 管 技 术, 动 态 掌 握 监 管 对 象 的 全 面 情 况 困 难 如 果 采 取 点 对 面 的 抽 查 方 式, 还 会 带 来 小 样 本 风 险, 导 致 以 局 部 代 替 整 体, 出 现 认 识 上 的 偏 差, 形 成 监 管 盲 区, 给 腐 败 问 题 留 下 了 藏 身 的 空 间 并 且 传 统 的 监 管 方 式 大 多 数 采 用 事 后 监 管 的 方 法, 发 现 问 题 时, 损 失 已 经 造 成, 在 很 大 程 度 上 降 低 了 监 管 实 效, 更 谈 不 上 对 腐 败 问 题 的 及 时 预 警 和 有 效 预 防 预 防 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 的 对 策 和 建 议 就 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 而 言, 在 处 理 预 防 和 惩 治 的 关 系 上, 预 防 显 得 更 加 重 要 预 防 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 需 要 在 深 化 改 革 制 衡 权 力 健 全 制 度 创 新 方 式 严 厉 惩 治 等 方 面 下 功 夫 ( 一 ) 创 新 监 管 体 制 将 工 程 分 为 决 策 立 项 监 督 管 理 建 设 施 工 三 个 阶 段, 按 照 权 责 利 对 等 和 投 建 用 职 能 分 离 的 思 路, 设 置 三 个 相 互 独 立 又 相 互 制 约 的 机 构, 分 别 承 担 三 个 阶 段 的 工 作 职 责 其 中, 决 策 立 项 工 作 由 政 府 投 资 项 目 的 用 方 承 担, 包 括 项 目 的 调 研 决 策 论 证 立 项 报 批 设 计 等 工 作 监 督 管 理 工 作 由 项 目 的 投 方 ( 政 府 ) 负 责, 成 立 政 府 投 资 项 目 工 程 代 管 办 承 担, 包 括 按 照 项 目 建 设 要 求 选 择 施 工 队 伍 对 政 府 项 目 资 金 的 管 理 和 按 阶 段 进 度 拨 付 对 工 程 材 料 质 量 的 监 督 等 建 设 施 工 工 作 由 建 方 承 担, 成 立 政 府 的 或 中 介 的 代 建 办, 负 责 监 督 施 工 企 业 完 成 建 设 任 务, 向 用 方 交 钥 匙 设 置 三 个 既 相 互 独 立, 又 相 互 制 约 的 工 作 机 构, 可 以 从 根 本 上 解 决 同 体 监 督 体 制 下 监 督 失 效 的 问 题 ( 二 ) 突 出 防 范 重 点 针 对 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 的 易 发 环 节 和 主 要 问 题, 在 策 划 立 项 环 节 核 心 要 防 范 决 策 权 和 审 批 权 的 滥 用 工 程 预 算 环 节 核 心 要 防 范 超 标 准 超 规 模 超 范 围 编 制 预 算, 套 取 政 府 投 资 勘 察 设 计 环 节 核 心 要 防 范 施 工 企 业 与 勘 察 设 计 单 位 串 通, 侵 害 建 设 单 位 权 益 施 工 企 业 选 择 招 标 环 节 核 心 要 防 范 施 工 企 业 与 有 关 人 员 勾 结, 造 成 虚 假 招 标 资 质 不 达 标 或 无 资 质 参 与 竞 标 以 及 围 标 陪 标 串 标 问 题 发 生 工 程 管 理 环 节 核 心 要 防 范 以 牺 牲 工 程 质 量 为 代 价 从 中 非 法 谋 利 工 程 监 理 环 节 核 心 要 防 范 监 理 缺 位 和 监 督 不 到 位, 造 成 建 设 资 金 浪 费 和 工 程 质 量 隐 患 竣 工 验 收 环 节 核 心 要 防 范 利 用 验 收 权 谋 取 不 正 当 利 益, 造 成 工 程 建 设 项 目 以 次 充 好 以 劣 充 优 问 题 工 程 决 算 环 节 核 心 要 防 范 采 取 虚 列 项 目 虚 报 工 程 量 和 乱 签 证 假 签 证 等 手 段 进 行 高 估 冒 算 非 法 谋 利

4 ( 三 ) 引 入 科 技 手 段 随 着 社 会 的 发 展 进 步, 反 腐 败 斗 争 特 别 是 预 防 腐 败 将 越 来 越 需 要 借 助 科 技 手 段, 来 提 高 反 腐 倡 廉 工 作 的 科 学 化 信 息 化 水 平 建 立 政 府 投 资 项 目 工 程 管 理 信 息 平 台, 对 中 长 期 规 划 和 年 度 计 划 资 金 拨 付 项 目 资 金 申 请 报 告 和 项 目 审 批 招 标 结 果 资 金 使 用 工 期 质 量 以 及 中 介 机 构 等 进 行 全 程 监 管, 实 现 部 门 之 间 地 区 之 间 互 联 互 通, 为 项 目 建 设 提 供 社 会 和 公 众 网 上 投 诉 举 报 政 策 法 规 咨 询 等 服 务 将 招 投 标 活 动 纳 入 网 络 电 子 监 控 系 统, 实 行 网 上 发 布 招 投 标 信 息 电 子 随 机 确 定 评 委 网 上 公 布 中 标 结 果 网 上 受 理 投 诉 举 报, 增 加 科 技 含 量, 减 少 人 为 因 素 搭 建 信 息 查 询 平 台, 有 效 利 用 专 家 资 源, 探 索 实 行 异 地 评 标, 加 大 招 投 标 双 方 与 评 标 专 家 相 互 串 通 的 难 度 系 数, 切 断 招 投 标 双 方 与 评 标 专 家 之 间 的 直 接 联 系 开 发 运 用 电 子 监 察 系 统, 对 有 关 工 地 安 全 质 量 情 况, 建 设 单 位 勘 察 设 计 施 工 企 业 监 理 单 位 等 所 有 相 关 企 业, 项 目 经 理 监 理 工 程 师 等 各 种 专 业 人 员 情 况, 项 目 的 报 建 招 投 标 报 监 竣 工 验 收 等 情 况, 以 及 建 筑 材 料 使 用 新 型 建 材 应 用 等 各 种 信 息 进 行 集 成, 做 到 一 网 打 尽 全 程 留 痕 全 程 可 控, 对 发 现 的 违 规 行 为 即 时 监 督 纠 正 ( 四 ) 完 善 制 度 体 系 建 立 决 策 审 批 制 度, 健 全 完 善 政 府 投 资 项 目 专 家 咨 询 评 估 论 证 公 示 听 证 以 及 审 批 权 限 划 分 和 审 批 程 序 等 方 面 的 制 度, 改 变 政 府 官 员 决 策 审 批 经 营 监 管 和 评 估 一 肩 挑 及 一 把 手 一 言 堂 的 状 况, 弱 化 官 员 的 自 由 裁 量 权, 减 少 权 钱 交 易 和 投 资 失 误 的 机 会 建 立 信 息 公 示 制 度, 除 涉 及 国 家 安 全 和 秘 密 的 项 目 外, 项 目 开 工 建 设 前 和 竣 工 决 算 或 验 收 后, 应 将 项 目 执 行 情 况 质 量 工 期 投 资 等 方 面 的 情 况 和 有 关 监 管 单 位 监 督 电 话 等 内 容 向 社 会 进 行 公 示 建 立 行 贿 档 案 查 询 制 度, 在 政 府 投 资 工 程 项 目 招 投 标 前, 建 设 单 位 应 会 同 有 关 报 名 对 已 报 名 的 施 工 单 位 进 行 严 格 考 察 筛 选, 对 有 行 贿 犯 罪 记 录 的 单 位 或 个 人 在 资 质 审 查 时 就 限 其 准 入 建 立 诚 信 评 价 奖 惩 机 制 和 不 良 记 录 公 示 制 度, 把 违 法 违 规 行 为 计 入 信 用 档 案, 对 违 规 项 目 责 任 人 以 及 具 体 处 理 处 罚 情 况 通 过 进 行 公 告 和 公 示, 供 社 会 公 众 查 询 监 督, 实 行 对 违 法 违 纪 中 介 机 构 建 筑 企 业 的 警 告 和 淘 汰 制 度 建 立 责 任 追 究 制 度, 明 确 项 目 规 划 立 项 审 批 核 准 招 投 标 施 工 监 理 竣 工 验 收 等 各 个 环 节 相 关 机 构 和 人 员 的 责 任, 增 强 项 目 责 任 主 体 的 自 我 约 束 力, 对 失 职 渎 职 滥 用 权 力 和 违 纪 违 法 行 为, 依 法 追 究 相 关 责 任 人 的 行 政 和 法 律 责 任 ( 五 ) 加 大 惩 戒 力 度 惩 处 有 力, 才 能 预 防 有 效 要 按 照 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 要 求, 从 国 家 层 面 出 台 关 于 政 府 投 资 项 目 工 程 责 任 追 究 的 法 律 条 例, 明 确 责 任 追 究 的 对 象 内 容 方 式 和 程 序, 加 大 依 法 处 罚 力 度, 提 高 违 法 违 规 成 本 相 关 部 门 要 配 套 制 定 出 台 具 体 实 施 细 则 及 保 障 措 施, 形 成 相 互 关 联 的 责 任 追 究 体 系 以 追 究 决 策 责 任 监 管 责 任 和 腐 败 行 为 为 重 点, 加 大 对 违 法 违 纪 行 为 的 惩 戒 力 度, 加 大 对 党 政 领 导 干 部 的 责 任 追 究 力 度 各 监 督 机 关 及 时 沟 通 信 息, 充 分 发 挥 联 合 监 督 的 作 用, 形 成 整 体 监 督 合 力 通 过 对 2008 年 以 来 我 市 政 府 投 资 项 目 工 程 的 分 析 可 以 看 出, 在 策 划 立 项 工 程 预 算 勘 察 设 计 招 标 投 标 ( 施 工 企 业 选 择 ) 施 工 管 理 工 程 监 理 竣 工 验 收 工 程 决 算 等 主 要 环 节 都 存 在 着 腐 败 的 可 能 和 风 险 ( 机 会 ), 这 种 可 能 和 风 险 如 果 与 这 些 环 节 权 力 拥 有 者 的 以 权 谋 私 动 机 相 互 作 用, 就 容 易 导 致 腐 败 问 题 的 发 生 ( 行 为 ) 存 在 这 些 腐 败 的 可 能 和 机 会, 主 要 原 因 是 体 制 障 碍 监 管 缺 位 制 度 失 效 手 段 落 后 惩 戒 不 力 有 效 预 防 政 府 投 资 项 目 工 程 腐 败 问 题 的 发 生, 除 了 加 强 对 有 关 人 员 的 思 想 教 育, 增 强 他 们 的 自 律 意 识 之 外, 关 键 还 是 要 靠 改 革 现 行 管 理 体 制, 健 全 刚 性 监 管 机 制, 完 善 相 关 法 规 制 度, 监 督 制 度 有 效 执 行, 严

5 厉 惩 戒 腐 败 行 为 等 措 施, 同 时, 还 要 运 用 现 代 科 学 技 术 和 信 息 手 段, 增 强 对 政 府 投 资 项 目 工 程 建 设 全 过 程 的 监 管 和 腐 败 风 险 的 预 警 防 控 只 有 这 样, 才 能 建 立 起 有 效 预 防 政 府 投 资 项 目 工 程 预 防 腐 败 的 长 效 机 制 资 料 来 源 : 国 家 预 防 腐 败 局 网 06/24/2011

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