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1 行 政 第 二 十 卷, 總 第 七 十 六 期, 2007 No.2, 社 會 轉 型 期 我 國 政 府 績 效 評 估 體 系 * 的 研 究 與 思 考 龔 祿 根 ** 績 效 評 估 是 現 代 政 府 管 理 的 前 沿 課 題 20 世 紀 80 年 代 中 期 以 來, 西 方 國 家 為 應 對 科 技 進 步 全 球 化 和 國 際 競 爭 的 環 境 條 件, 解 決 財 政 赤 字 和 公 眾 信 任 問 題, 普 遍 實 施 了 以 公 共 責 任 和 顧 客 至 上 為 理 念 的 政 府 績 效 評 估 有 的 國 家 將 這 一 舉 措 作 為 政 府 改 革 的 突 破 口 我 國 政 府 正 處 在 由 大 政 府 向 小 政 府, 由 管 制 型 政 府 向 服 務 型 政 府 由 傳 統 型 政 府 向 創 新 型 政 府 轉 變 時 期, 也 是 全 面 建 設 小 康 社 會 的 關 鍵 時 期 要 完 成 這 個 轉 變 和 任 務, 政 府 管 理 需 要 不 斷 改 革 和 創 新 政 府 績 效 評 估 作 為 行 政 管 理 制 度 創 新 和 有 效 管 理 工 具, 越 來 越 受 到 重 視 政 府 績 效 評 估 體 系 的 構 建, 對 提 高 政 府 行 政 能 力 和 績 效 水 準 以 及 機 關 工 作 人 員 整 體 素 質 具 有 十 分 重 要 的 意 義 和 作 用 認 真 研 究 制 訂 全 面 科 學 的 政 府 績 效 評 估 體 系, 構 建 以 正 確 政 績 觀 為 導 向 的 績 效 管 理 模 式, 是 在 政 府 行 政 管 理 中 貫 徹 落 實 科 學 發 展 觀 的 需 要 下 面 我 將 圍 繞 政 府 績 效 評 估 的 基 本 理 念 和 功 能, 闡 述 了 我 國 政 府 部 門 進 行 績 效 評 估 工 作 的 現 實 意 義, 梳 理 總 結 了 我 國 各 地 績 效 評 估 實 踐 活 動, 力 求 在 借 鑒 國 內 外 相 關 理 論 和 成 功 經 驗 的 基 礎 上, 為 我 國 政 府 部 門 開 展 績 效 評 估 工 作 提 供 方 向 性 的 可 操 作 的 思 路 一 政 府 績 效 評 估 的 基 本 理 念 和 功 能 政 府 績 效, 在 西 方 也 被 稱 為 公 共 生 產 力 國 家 生 產 力 公 共 組 織 績 效 政 府 業 績 政 府 作 為 等, 其 字 面 意 義 是 指 政 府 所 * 本 文 是 第 二 屆 21 世 紀 的 公 共 管 理 : 機 遇 與 挑 戰 國 際 學 術 研 討 會 上 的 發 言 ** 中 國 行 政 管 理 學 會 常 務 副 會 長

2 332 做 的 成 績 和 所 獲 得 的 效 益 的 意 思, 但 其 內 涵 非 常 豐 富, 既 包 括 政 府 產 出 的 績 效, 即 政 府 提 供 公 共 服 務 和 進 行 社 會 管 理 的 績 效 表 現, 又 包 括 政 府 過 程 的 績 效, 即 政 府 在 行 使 職 能 過 程 中 的 績 效 表 現 政 府 績 效 還 可 分 為 組 織 績 效 和 個 人 績 效, 組 織 績 效 包 括 一 級 政 府 的 整 體 績 效 政 府 職 能 部 門 績 效 和 單 位 團 隊 績 效 現 代 政 府 管 理 的 核 心 問 題 是 提 高 績 效 要 提 高 績 效, 必 須 首 先 瞭 解 和 評 估 現 有 績 效 水 準, 要 應 用 科 學 的 方 法 標 準 和 程 式, 對 政 府 及 其 部 門 的 業 績 成 就 和 實 際 工 作 做 出 盡 可 能 準 確 的 評 價, 在 此 基 礎 上 對 政 府 績 效 進 行 改 善 和 提 高 政 府 績 效 評 估 具 有 計 劃 輔 助 預 測 判 斷 監 控 支 援 激 勵 約 束 和 資 源 優 化 等 多 項 功 能, 通 過 評 估 績 效, 改 進 激 勵 機 制 競 爭 機 制 監 督 機 制 責 任 機 制, 屬 於 政 府 運 行 機 制 優 化 的 範 疇 從 系 統 組 織 整 合 理 論 角 度 看, 這 種 運 行 機 制 的 優 化 可 以 在 一 定 程 度 上 彌 補 一 些 管 理 體 制 方 面 的 缺 陷 政 府 績 效 評 估 是 以 提 高 政 府 公 共 管 理 和 公 共 服 務 能 力 而 採 取 的 以 公 共 責 任 和 顧 客 至 上 為 理 念 的 政 府 改 革 策 略, 是 持 續 改 進 和 提 高 政 府 部 門 績 效 的 新 的 管 理 理 念 和 方 法, 是 當 今 許 多 國 家 實 施 政 府 再 造 落 實 政 府 責 任 改 進 政 府 管 理 提 高 政 府 效 能 改 善 政 府 形 象 的 一 個 行 之 有 效 的 工 具 有 什 麼 樣 的 考 核 評 估 制 度, 就 有 什 麼 樣 的 政 府 行 為 我 國 一 些 地 方 盲 目 攀 比 大 搞 形 象 工 程 搞 花 架 子 做 表 面 文 章 以 及 片 面 地 追 求 GDP 的 增 長 等 問 題 屢 禁 不 止 的 重 要 原 因, 與 傳 統 的 績 效 考 評 導 向 不 無 關 係 科 學 發 展 觀 和 正 確 政 績 觀 的 提 出 標 誌 著 我 國 政 府 績 效 管 理 理 念 的 巨 大 變 革 如 何 將 科 學 發 展 觀 真 正 落 實 在 政 府 的 日 常 行 動 中, 如 何 用 正 確 政 績 觀 引 導 政 府 管 理 和 創 新, 不 僅 需 要 對 政 府 官 員 進 行 思 想 教 育, 更 需 要 進 行 制 度 上 的 設 計 在 社 會 轉 型 和 新 的 歷 史 時 期, 對 政 府 績 效 進 行 評 估 是 整 個 政 府 管 理 創 新 的 一 部 分, 關 係 到 政 府 職 能 和 運 行 機 制 轉 變, 有 利 於 提 升 政 府 管 理 能 力, 提 升 管 理 水 準, 提 高 政 府 效 能 ; 建 立 在 科 學 發 展 觀 念 上 的 新 的 政 府 績 效 評 估 制 度, 要 求 從 根 本 上 規 範 政 府 行 為 改 進 政 府 官 員 行 事 準 則 和 工 作 方 式, 從 而 推 進 政 府 管 理 改 革 和 創 新, 推 動 經 濟 和 社 會 協 調 發 展 ; 政 府 績 效 評 估 是 政 府 績

3 333 效 管 理 的 核 心, 對 於 深 化 幹 部 人 事 制 度 改 革 和 加 強 黨 風 政 風 建 設, 對 於 弘 揚 求 真 務 實 精 神 和 密 切 黨 群 幹 群 關 係 意 義 重 大 ; 政 府 績 效 評 估 有 助 於 法 治 政 府 責 任 政 府 服 務 政 府 的 建 設, 進 一 步 提 高 政 府 的 行 政 能 力, 為 經 濟 社 會 發 展 注 入 新 的 活 力 和 持 久 的 動 力 正 是 從 這 個 意 義 上, 政 府 績 效 評 估 體 系 被 認 為 是 新 一 輪 政 府 創 新 的 驅 動 器 二 我 國 政 府 開 展 績 效 評 估 的 現 狀 和 問 題 我 國 對 政 府 績 效 評 估 工 作, 起 始 於 幹 部 人 事 制 度 帶 有 法 規 性 質 的 文 件 有 1949 年 的 關 於 幹 部 鑒 定 工 作 的 規 定,1964 年 的 關 於 科 學 技 術 幹 部 管 理 工 作 條 例 試 行 草 案,1979 年 的 關 於 實 行 幹 部 考 核 制 度 的 意 見,1984 年 的 關 於 逐 步 推 行 機 關 工 作 崗 位 責 任 制 的 通 知,1993 年 的 國 家 公 務 員 暫 行 條 例 這 些 文 件 和 法 律 是 我 國 規 範 幹 部 業 績 考 核 的 重 要 依 據, 為 政 府 組 織 績 效 考 核 從 理 論 和 實 踐 上 積 累 了 一 些 經 驗 在 社 會 轉 型 時 期, 隨 著 黨 中 央 提 出 科 學 發 展 觀 和 正 確 政 績 觀, 各 地 政 府 和 部 門 積 極 探 索 績 效 評 估, 形 成 了 各 具 特 色 的 模 式 大 體 可 以 概 括 為 以 下 幾 種 方 式 : ( 一 ) 與 目 標 管 理 責 任 制 相 結 合 的 績 效 評 估 目 標 管 理 是 我 國 開 展 最 廣 泛 的 績 效 管 理 方 式 績 效 評 估 在 我 國 部 分 地 方 政 府 早 期 實 踐 中 是 與 目 標 管 理 結 合 在 一 起 的, 特 點 是 將 組 織 目 標 的 分 解 並 落 實 到 各 個 工 作 崗 位, 目 標 完 成 情 況 考 核 也 相 應 針 對 各 個 工 作 崗 位 進 行 評 估 山 東 省 濰 坊 市 在 開 展 目 標 績 效 管 理 過 程 中, 積 極 探 索 建 立 科 學 有 效 的 領 導 體 制 和 工 作 機 制, 提 出 了 以 科 學 發 展 觀 為 指 導, 依 靠 目 標 績 效 管 理 提 高 政 府 行 政 能 力, 實 行 全 員 目 標 全 員 責 任 全 員 考 核 把 目 標 的 提 報 形 成 下 達 分 解, 執 行 過 程 的 督 查 監 控 分 析, 目 標 實 施 結 果 的 考 核 評 估, 目 標 績 效 結 果 的 評 價 回 饋, 實 行 全 過 程 系 統 化 管 理 在 提 高 政 府 效 能 改 善 公 共 管 理 與 服 務 方 面 發 揮 了 重 要 作 用 山 西 省 運 城 市 和 福 建 省 漳 州 市 等 地 方 政 府 開 展 了 類 似 的 績 效 評 估 試 驗 隨 著 行 政 管 理 體 制 改 革 的 深 入, 績

4 334 效 評 估 作 為 目 標 責 任 制 的 一 個 環 節, 開 始 應 用 到 政 府 部 門, 便 逐 步 取 代 了 原 來 的 目 標 管 理 ( 二 ) 以 改 善 政 府 及 行 業 服 務 品 質, 提 高 公 民 滿 意 度 為 目 的 的 政 府 績 效 評 估 如 福 建 省 廈 門 市 實 施 的 民 主 評 議 行 業 作 風 辦 法, 上 海 市 開 展 的 旅 遊 行 業 和 通 信 行 業 行 風 評 議, 青 海 省 江 西 省 進 行 的 通 信 行 業 行 風 評 議, 河 北 省 組 織 的 司 法 和 行 政 執 法 部 門 評 議, 江 蘇 省 無 錫 市 試 行 的 律 師 行 業 評 議 等 等 這 些 都 是 以 提 高 行 業 服 務 品 質 和 水 準 為 目 的 的 績 效 評 估 活 動 ( 三 ) 專 業 職 能 部 門 開 展 的 政 府 績 效 評 估 如 審 計 部 門 進 行 的 管 理 審 計 效 益 審 計, 人 事 部 門 在 國 家 公 務 員 考 核 中 加 入 的 量 化 評 估 內 容, 組 織 部 門 對 領 導 班 子 的 考 核 中 引 入 的 績 效 考 核 等, 這 一 類 績 效 評 估 的 重 點 是 促 進 專 業 領 域 中 組 織 和 個 人 績 效 的 提 高 ( 四 ) 以 效 能 監 察 為 主 要 內 容 的 績 效 評 估 效 能 監 察 主 要 是 針 對 國 家 行 政 機 關 和 公 務 員 行 政 管 理 工 作 的 效 率 效 果 工 作 規 範 情 況 進 行 監 察, 實 際 上 是 國 家 紀 檢 監 察 部 門 依 照 法 律 法 規 和 有 關 規 章 對 政 府 部 門 績 效 進 行 的 評 估 活 動 福 建 省 吉 林 省 重 慶 市 等 在 全 省 ( 市 ) 行 政 機 關 開 展 了 行 政 效 能 監 察 工 作, 北 京 市 海 淀 區, 江 蘇 省 蘇 州 市 揚 州 市, 山 東 省 棗 莊 市, 河 南 省 安 陽 市 等 地 都 頒 發 了 開 展 效 能 監 察 的 文 件 和 工 作 細 則 全 國 最 早 開 展 效 能 監 察 的 福 建 省, 已 經 由 省 效 能 辦 牽 頭 於 2004 年 開 始 對 福 建 省 23 個 政 府 部 門 和 9 個 設 區 市 政 府 的 績 效 進 行 評 估 有 的 地 方 在 科 技 金 融 商 業 郵 電 衛 生 等 系 統 開 展 了 效 能 監 察 ( 五 ) 與 政 務 督 察 相 結 合 的 績 效 評 估 山 東 省 青 島 市 圍 繞 經 濟 政 治 文 化 和 社 會 四 個 方 面 的 建 設, 將 督 查 工 作 與 政 府 績 效 管 理 有 機 結 合, 構 建 了 績 效 導 向 的 督 查 推 進 體

5 335 系 該 模 式 運 用 督 查 體 系 及 平 衡 計 分 卡, 確 立 政 府 各 個 部 門 的 組 織 使 命 核 心 價 值 觀 遠 景 目 標 及 戰 略 選 擇, 以 績 效 示 標 的 形 式 將 城 市 發 展 戰 略 量 化 分 解 落 實 到 各 個 區 市 和 相 關 的 職 能 部 門, 並 從 顧 客 服 務 內 部 流 程 效 率 效 益 和 學 習 成 長 四 個 維 度 測 量 監 控, 改 善 黨 委 和 政 府 的 績 效 ( 六 ) 由 第 三 方 專 業 評 估 機 構 開 展 的 政 府 績 效 評 估 如 甘 肅 省 政 府 委 託 蘭 州 大 學 中 國 地 方 政 府 績 效 評 價 中 心 對 所 轄 市 ( 州 ) 政 府 和 所 屬 部 門 進 行 的 績 效 評 估, 被 媒 體 稱 為 蘭 州 試 驗, 倍 受 政 府 學 術 界 和 社 會 的 關 注 北 京 市 有 的 區 ( 縣 ) 政 府 委 託 國 內 著 名 諮 詢 機 構 零 點 研 究 諮 詢 集 團 開 展 的 政 務 環 境 績 效 評 估, 也 屬 於 這 一 類 ( 七 ) 引 入 通 用 模 型 進 行 的 績 效 評 估 國 家 行 政 學 院 在 研 究 歐 盟 成 員 國 使 用 的 多 種 績 效 評 估 模 型 的 基 礎 上, 結 合 我 國 國 情, 構 建 了 中 國 通 用 績 效 評 估 框 架 (CAF) CAF 模 型 包 括 了 促 進 和 結 果 兩 大 要 素, 共 9 大 標 準, 其 中 領 導 力 人 力 資 源 管 理 戰 略 與 規 劃 夥 伴 關 係 和 資 源 流 程 與 變 革 管 理 屬 於 促 進 要 素 ; 員 工 結 果 顧 客 / 公 民 結 果 社 會 結 果 和 關 鍵 績 效 結 果 屬 於 結 果 要 素 9 大 指 標 下 又 包 括 27 個 次 級 指 標 CAF 模 型 在 哈 爾 濱 鐵 路 檢 察 院 和 廈 門 市 思 明 區 政 府 進 行 試 點, 初 步 取 得 效 果 人 事 部 中 國 人 事 科 學 院 課 題 組 的 研 究 成 果 也 屬 於 此 類 還 有 不 少 政 府 部 門, 運 用 企 業 和 國 外 政 府 績 效 管 理 理 論 和 方 法, 如 平 衡 計 分 卡 關 鍵 績 效 指 標 法 全 面 品 質 管 制 標 竿 管 理, 摸 索 出 各 具 特 色 績 效 評 估 模 式, 比 如 深 圳 市 國 稅 局 和 南 京 市 地 稅 局 將 平 衡 計 分 卡 理 論 引 入 績 效 評 估 和 管 理 中, 取 得 明 顯 成 效, 引 起 了 廣 泛 關 注 我 國 政 府 績 效 評 估 工 作 特 點 是 立 足 於 解 決 問 題, 針 對 性 強, 發 展 勢 頭 猛, 創 新 點 多, 但 從 總 體 而 言, 無 論 在 理 論 還 是 在 實 踐 上 都 還 不 成 熟, 處 在 起 步 探 索 階 段 在 實 踐 力 度 和 效 果 上 都 存 在 不 足, 發 展 不 平 衡 主 要 問 題 : 一 是 績 效 評 估 工 作 基 本 上 處 在 地 方 政 府 自 發 狀 態, 缺 乏 相 應 法 律 和 制 度 作 保 障, 缺 乏 激 勵 機 制 和 長 效 機 制, 實 踐 中 存 在 盲 目 性 沒 有

6 336 統 一 規 劃, 不 能 在 政 府 系 統 全 面 推 行 ; 沒 有 建 立 起 戰 略 規 劃 績 效 計 畫 和 績 效 報 告 等 制 度 框 架, 績 效 評 估 的 隨 意 性 很 大 ; 缺 乏 統 一 的 領 導 機 構 和 績 效 標 準, 部 門 各 自 為 政, 無 法 進 行 部 門 或 地 區 間 的 比 較 評 估 二 是 沒 有 建 立 科 學 的 評 估 指 標 體 系, 片 面 將 經 濟 業 績 等 同 於 政 績, 評 價 工 作 績 效 不 是 按 業 績 和 對 組 織 目 標 和 使 命 的 貢 獻, 多 是 看 是 否 嚴 格 遵 守 規 則, 是 否 迎 合 了 上 級 機 關 的 意 圖, 公 眾 和 行 政 相 對 人 的 參 與 度 有 待 提 高 三 是 理 論 引 導 力 度 不 夠, 對 政 府 部 門 績 效 評 估 缺 乏 深 入 研 究, 目 標 界 定 不 清, 評 估 標 準 比 較 單 一, 指 標 設 置 過 於 籠 統, 評 估 方 法 不 夠 科 學, 評 估 手 段 落 後, 評 估 結 果 缺 乏 實 質 性 應 用 有 的 領 導 幹 部 對 績 效 評 估 認 識 不 到 位, 對 績 效 評 估 重 視 不 夠, 甚 至 有 抵 觸 情 緒, 致 使 績 效 評 估 工 作 停 滯 不 前 四 是 有 的 地 方 工 作 中 存 在 形 式 主 義, 把 評 估 活 動 當 作 政 績 工 程 面 子 活, 空 頭 支 票 多, 抓 落 實 少, 虎 頭 蛇 尾 多, 善 始 善 終 少, 不 能 變 壓 力 為 動 力, 推 動 政 府 職 能 和 作 風 轉 變 ; 績 效 評 估 也 有 缺 位 錯 位 越 位 的 問 題, 許 多 大 檢 查 大 評 比 不 僅 沒 有 取 得 效 果, 而 且 使 這 種 檢 查 評 比 成 為 基 層 單 位 的 一 種 負 擔, 直 接 損 害 政 府 形 象 三 進 一 步 推 進 我 國 績 效 評 估 工 作 的 基 本 思 路 當 前 我 國 正 處 在 深 化 行 政 管 理 體 制 改 革 的 關 鍵 時 期, 引 入 政 府 績 效 評 估 機 制 有 助 於 推 動 體 制 改 革 和 管 理 方 式 創 新 政 府 應 抓 住 有 利 時 機, 全 面 推 進 績 效 評 估 工 作 ( 一 ) 制 定 績 效 評 估 的 指 導 性 文 件, 逐 步 實 現 制 度 化 和 法 制 化 績 效 評 估 在 落 實 科 學 發 展 觀 和 正 確 政 績 觀 以 及 在 政 府 管 理 改 革 和 創 新 中 具 有 重 要 作 用, 考 慮 到 各 地 政 府 和 部 門 在 績 效 評 估 過 程 中 的 出 現 的 種 種 困 難 和 問 題, 應 由 國 務 院 制 定 頒 發 關 於 開 展 政 府 績 效 評 估 的

7 337 指 導 意 見, 整 合 中 編 辦 人 事 部 監 察 部 發 改 委 財 政 部 審 計 署 等 部 門 相 關 職 能, 完 善 中 國 現 存 的 績 效 評 估 和 管 理 制 度 在 現 有 制 度 框 架 內, 研 究 如 何 使 編 制 部 門 的 機 構 設 置 和 三 定 方 案, 財 政 部 門 的 預 算 編 制, 審 計 部 門 的 管 理 審 計 和 效 益 審 計, 監 察 部 門 的 效 能 監 察, 督 查 部 門 的 督 促 檢 查, 人 事 部 門 的 公 務 員 考 核 以 及 組 織 部 門 的 領 導 幹 部 考 察 相 結 合, 在 此 基 礎 上 擬 定 我 國 政 府 部 門 實 行 績 效 評 估 策 略 步 驟 和 措 施, 構 建 政 府 績 效 評 估 和 管 理 體 系 基 本 框 架 目 前 我 國 績 效 評 估 立 法 的 時 機 尚 不 成 熟 但 是, 制 定 統 一 的 績 效 評 估 方 面 的 政 策 措 施 的 條 件 已 基 本 具 備 一 是 自 中 央 提 出 科 學 發 展 觀 和 正 確 政 績 觀 以 來, 國 務 院 在 國 務 院 工 作 規 則 等 重 要 檔 中 對 績 效 評 估 提 出 了 要 求, 家 寶 總 理 在 政 府 工 作 報 告 和 講 話 中 多 次 提 到 要 研 究 建 立 中 國 的 政 府 績 效 評 估 體 系 ; 二 是 地 方 政 府 開 展 績 效 評 估 活 動 已 具 有 相 當 規 模 和 基 礎, 不 少 省 市 發 佈 檔 推 行 這 一 制 度, 在 實 踐 中 積 累 了 較 豐 富 的 經 驗, 比 如 福 建 省 委 省 政 府 印 發 了 關 於 開 展 政 府 及 其 部 門 績 效 評 估 工 作 的 意 見 ; 三 是 有 可 資 借 鑒 的 國 際 經 驗 指 導 意 見 可 以 考 慮 包 括 以 下 幾 個 方 面 的 內 容 :(1) 開 展 政 府 績 效 評 估 對 於 改 善 政 府 管 理, 推 動 社 會 發 展, 建 設 民 主 政 治, 體 現 服 務 民 眾, 推 進 行 政 體 制 改 革 等 的 意 義 和 聯 動 作 用 ;(2) 開 展 政 府 績 效 評 估 的 指 導 思 想 和 原 則, 包 括 政 府 公 共 部 門 績 效 評 估 的 總 體 部 署 和 戰 略 規 劃 ;(3) 開 展 政 府 管 理 績 效 評 估 的 範 圍 和 主 要 內 容 ;(4) 政 府 績 效 評 估 指 標 體 系 的 構 成 和 評 價 標 準 ;(5) 政 府 績 效 評 估 的 方 法 和 步 驟, 包 括 績 效 計 畫 績 效 資 訊 獲 取 和 績 效 評 估 報 告 等 ;(6) 政 府 績 效 評 估 的 組 織 領 導 和 工 作 機 構, 包 括 實 施 機 構 運 行 機 制 評 估 主 體 的 選 擇 等 ;(7) 政 府 績 效 評 估 配 套 制 度, 包 括 統 計 制 度 財 務 制 度 政 務 公 開 制 度 績 效 資 訊 領 導 責 任 制 和 績 效 報 告 制 度 等 ( 二 ) 建 立 科 學 的 績 效 評 估 體 系, 實 現 績 效 評 估 的 長 效 化 績 效 評 估 是 一 項 系 統 工 程 要 使 績 效 評 估 形 成 長 效 機 制, 必 須 建 立 科 學 合 理 結 構 完 整 功 能 配 套 操 作 易 行 的 評 估 體 系 這 一 體 系 既 要 關 注 政 府 績 效 的 總 體 部 署 戰 略 目 標 和 規 劃, 又 要 選 擇 適 當 的 績 效 評 估 模 式, 體 現 分 部 門 分 專 案 分 層 次 分 地 區 特 點, 還 要 建 章

8 338 立 制, 建 立 績 效 評 估 報 告 制 度 問 責 制 度 獎 懲 制 度 等 績 效 評 估 體 系 具 體 應 包 括 : 評 估 指 標 體 系 評 估 方 式 體 系 評 估 程 式 體 系 評 估 組 織 體 系 評 估 制 度 體 系 評 估 資 訊 系 統 等 政 府 績 效 評 估 體 系 的 設 計 從 長 遠 看 應 致 力 於 建 立 一 套 開 放 性 和 競 爭 性 的 公 共 資 源 配 置 機 制, 通 過 有 效 的 績 效 資 訊 的 提 供, 引 導 公 共 資 源 的 有 效 配 置 和 合 理 流 動, 從 預 算 的 高 度 約 束 和 提 高 公 共 財 政 資 源 的 配 置 效 率 和 利 用 效 率, 推 動 公 共 管 理 型 和 服 務 型 政 府 的 建 設 進 程 ( 三 ) 發 揮 專 業 評 估 和 研 究 機 構 的 作 用 績 效 評 估 是 一 項 專 業 性 強 技 術 含 量 和 規 範 化 程 度 高 的 工 作 為 了 保 證 評 估 機 構 獨 立 工 作, 免 受 被 評 估 的 政 府 機 關 幹 擾, 保 證 評 估 結 果 真 實 可 信, 有 必 要 逐 步 形 成 相 關 的 獨 立 評 估 機 構 美 國 為 推 動 政 府 機 構 績 效 評 估, 在 國 家 績 效 評 薦 小 組 下 設 了 專 門 的 績 效 評 估 研 究 組, 定 期 發 佈 研 究 報 告, 總 結 各 地 績 效 評 估 實 踐 活 動 並 提 供 技 術 上 的 指 導 美 國 的 錫 拉 丘 茲 大 學 坎 貝 爾 研 究 所 自 1998 年 以 來 就 與 美 國 政 府 管 理 雜 誌 合 作, 每 年 對 各 州 或 市 的 政 府 績 效 進 行 評 估 並 發 佈 評 估 報 告, 引 起 政 府 和 公 眾 廣 泛 關 注 我 國 也 可 以 考 慮 在 中 國 行 政 管 理 學 會 和 地 方 行 政 管 理 學 會 相 關 研 究 機 構 和 高 校 中 成 立 由 各 方 面 專 家 組 成 的 績 效 評 估 機 構 專 業 評 估 機 構 接 受 評 估 主 體 的 委 託, 對 政 府 績 效 進 行 準 確 客 觀 公 正 的 評 估 專 業 評 估 機 構 也 可 以 為 各 級 政 府 和 部 門 開 展 績 效 評 估 提 供 智 力 支 援, 同 時 在 評 估 人 才 培 養 方 面, 高 校 和 科 研 部 門 還 要 發 揮 積 極 作 用 ( 四 ) 立 足 國 情, 漸 進 推 行 由 於 各 國 的 政 治 文 化 背 景 經 濟 發 展 水 準 國 內 主 要 矛 盾 政 府 管 理 能 力 等 方 面 存 在 較 大 差 異, 因 而 對 如 何 界 定 政 府 部 門 績 效 還 存 在 著 管 理 理 念 管 理 制 度 和 管 理 方 法 上 的 巨 大 差 異, 其 關 注 點 和 研 究 的 角 度 也 有 很 大 不 同 中 國 政 府 開 展 績 效 評 估 必 須 立 足 國 情, 深 入 研 究, 漸 進 推 行 要 根 據 我 國 政 府 管 理 的 歷 史 傳 統 實 際 能 力 和 制 度 環 境 等 實 際 情 況, 提 出 政 府 績 效 評 估 穩 妥 可 行 的 實 施 方 案, 選 擇 恰 當 的 評 估 範 圍, 在 充 分 論 證 和 試 點 的 基 礎 上, 分 步 驟 有 重 點 地 實 施 在

9 339 制 定 績 效 指 標 體 系 時, 要 按 照 政 府 的 職 能 進 行 分 類 設 計, 經 濟 發 展 與 社 會 管 理 並 重, 管 制 職 能 與 服 務 職 能 兼 顧, 近 期 要 突 出 寓 管 理 於 服 務 之 中, 遠 期 側 重 服 務 職 能 ; 堅 持 定 量 指 標 與 定 性 指 標 並 重, 側 重 定 量 指 標 ; 客 觀 指 標 和 主 觀 指 標 同 時 並 舉, 客 觀 指 標 優 先 ; 既 要 防 止 設 計 過 簡, 又 不 要 搞 得 過 繁 ; 要 注 重 指 標 的 可 操 作 性, 難 易 適 中, 先 易 後 難, 不 求 盡 善 盡 美, 只 求 可 行 有 效 就 全 國 範 圍 來 看, 要 大 體 區 分 東 中 西 部 地 區 在 實 施 中 不 同 水 準 和 進 度 的 要 求 就 一 個 地 區 來 說, 其 各 個 地 方 在 實 施 中 也 要 允 許 差 別, 體 現 差 別 從 行 政 層 次 上 說, 中 央 省 市 ( 地 ) 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 ) 五 級 政 府 機 構, 各 個 層 次 的 績 效 指 標 要 有 區 別 要 選 擇 比 較 貼 近 實 際 貼 近 社 會 工 作 比 較 具 體 的 部 門, 先 行 開 展 政 府 績 效 評 估 工 作 在 同 級 政 府 機 構 中, 要 選 擇 易 於 進 行 量 化 評 估 的 部 門 或 單 位 ( 如 衛 生 環 保 部 門 等 ), 以 便 從 中 取 得 經 驗, 帶 動 一 般 總 結 各 地 政 府 和 部 門 那 些 科 學 化 公 正 化 操 作 性 強 的 方 案 和 舉 措, 形 成 標 竿, 在 一 些 比 較 成 熟 的 部 門 和 單 位 進 行 標 準 化 績 效 評 估 和 管 理 試 點, 並 逐 步 在 面 上 推 行 績 效 評 估 在 很 多 國 家 政 府 改 革 中 已 經 發 揮 了 重 要 的 作 用, 但 是 由 於 績 效 評 估 是 世 界 公 認 難 題 之 一, 在 實 踐 中, 遇 到 的 困 惑 和 問 題 也 不 少 首 先, 績 效 是 一 個 內 涵 十 分 豐 富 的 概 念, 它 包 括 了 效 率 效 益 產 出 行 為 表 現 成 就 責 任 回 應 公 平 顧 客 滿 意 度 等, 對 如 此 豐 富 的 內 涵 進 行 評 估 是 一 項 十 分 複 雜 和 艱 難 的 工 作 ; 其 次 由 於 政 府 職 能 在 不 同 層 次 不 同 地 區 和 不 同 部 門 差 異 較 大, 而 且 政 策 目 標 具 有 多 元 性, 或 與 政 治 相 關 或 與 管 理 效 率 相 關 或 與 政 府 責 任 相 關, 是 極 其 複 雜 模 糊 甚 至 是 相 互 衝 突 的, 要 把 這 些 法 定 的 職 能 和 目 標 轉 化 成 具 體 的 清 晰 的 量 化 的 廣 為 接 受 的 可 考 核 的 目 標 難 度 不 小 ; 再 就 是 由 於 政 府 部 門 主 要 是 通 過 公 共 財 政 資 源 的 支 援, 向 社 會 提 供 公 共 物 品 和 公 共 服 務 的 部 門, 而 公 共 物 品 和 公 共 服 務 的 非 競 爭 性 非 排 他 性 非 營 利 性 公 共 壟 斷 性 效 益 的 滯 後 性 以 及 資 訊 的 非 對 稱 性, 使 得 獲 取 準 確 的 政 府 績 效 資 訊 難 度 不 小 所 以 各 國 政 府 績 效 評 估 的 理 論 研 究 和 實 踐 探 索 仍 在 繼 續 進 行 之 中 以 上 只 是 一 孔 之 見, 不 當 之 處 請 各 位 專 家 提 出 批 評 指 正

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