我 非 常 希 望 该 小 组 的 建 议 尤 其 是 其 执 行 摘 要 能 受 到 将 于 2000 年 9 月 来 纽 约 参 加 千 年 首 脑 会 议 的 所 有 领 导 人 的 注 意 这 次 历 史 性 的 高 级 别 会 议 提 供 了 一 个 独 特 的 机 会 使 我 们 能 够

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1 联 合 国 A/55/305 大 会 安 全 理 事 会 Distr.: General 21 August 2000 Chinese Original: English 大 会 第 五 十 五 届 会 议 临 时 议 程 项 目 87 整 个 维 持 和 平 行 动 问 题 所 有 方 面 的 全 盘 审 查 安 全 理 事 会 第 五 十 五 年 2000 年 8 月 21 日 秘 书 长 给 大 会 主 席 和 安 全 理 事 会 主 席 的 同 文 信 2000 年 3 月 7 日 我 召 集 举 行 了 高 级 别 小 组 会 议 目 的 是 对 联 合 国 的 和 平 与 安 全 活 动 进 行 彻 底 的 审 查 并 提 出 一 套 可 帮 助 联 合 国 在 今 后 更 好 地 从 事 这 些 活 动 的 清 楚 明 确 具 体 而 切 实 的 建 议 我 请 阿 尔 及 利 亚 前 外 交 部 长 拉 赫 达 尔 卜 拉 希 米 先 生 主 持 该 小 组 的 工 作 该 小 组 成 员 包 括 来 自 世 界 各 地 的 下 列 知 名 人 士 他 们 在 维 持 和 平 建 设 和 平 发 展 和 人 道 主 义 援 助 等 领 域 有 着 广 泛 的 经 验 布 赖 恩 阿 特 伍 德 先 生 科 林 格 兰 德 森 大 使 安 赫 克 斯 女 士 理 查 德 蒙 克 先 生 克 劳 斯 瑙 曼 将 军 已 退 役 志 村 尚 子 女 士 弗 拉 基 米 尔 舒 斯 托 夫 大 使 菲 利 普 西 班 达 将 军 和 科 尔 内 利 奥 索 马 鲁 加 博 士 本 文 件 所 附 2000 年 8 月 17 日 该 小 组 主 席 的 来 函 中 转 递 了 该 小 组 的 报 告 请 将 该 报 告 提 请 各 会 员 国 注 意 为 荷 该 小 组 的 分 析 是 坦 率 而 又 公 正 的 其 各 项 建 议 含 意 深 远 而 又 合 乎 情 理 和 切 合 实 际 我 认 为 该 小 组 各 项 建 议 的 迅 速 实 施 对 于 使 联 合 国 真 正 具 备 作 为 和 平 力 量 的 信 誉 而 言 极 其 重 要 该 小 组 的 许 多 建 议 涉 及 完 全 属 秘 书 长 权 限 范 围 的 事 项 而 其 余 建 议 则 需 要 联 合 国 各 立 法 机 构 的 批 准 和 支 持 我 敦 促 所 有 会 员 国 同 我 一 起 审 查 批 准 和 支 持 这 些 建 议 的 实 施 在 这 方 面 我 要 高 兴 地 通 知 你 我 已 指 定 常 务 副 秘 书 长 负 责 落 实 该 报 告 的 建 议 并 指 导 制 订 一 份 详 细 的 实 施 计 划 我 将 把 这 份 计 划 提 交 给 大 会 和 安 全 理 事 会 A/55/ (C)

2 我 非 常 希 望 该 小 组 的 建 议 尤 其 是 其 执 行 摘 要 能 受 到 将 于 2000 年 9 月 来 纽 约 参 加 千 年 首 脑 会 议 的 所 有 领 导 人 的 注 意 这 次 历 史 性 的 高 级 别 会 议 提 供 了 一 个 独 特 的 机 会 使 我 们 能 够 开 启 一 个 振 兴 联 合 国 营 造 和 建 设 和 平 的 能 力 的 进 程 我 请 大 会 和 安 全 理 事 会 提 供 支 持 将 该 报 告 所 确 立 的 含 意 深 远 的 议 程 转 变 为 现 实 科 菲 安 南 ( 签 名 ) ii

3 2000 年 8 月 17 日 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 主 席 给 秘 书 长 的 信 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 2000 年 3 月 蒙 你 召 集 很 荣 幸 接 受 你 的 请 求 对 联 合 国 有 效 执 行 维 持 和 平 行 动 的 能 力 进 行 评 价 并 就 提 高 这 种 能 力 的 方 式 提 出 坦 率 明 确 与 切 实 的 建 议 布 赖 恩 阿 特 伍 德 先 生 科 林 格 兰 代 森 大 使 安 赫 克 斯 女 士 理 查 德 蒙 克 先 生 克 劳 斯 瑙 曼 退 役 将 军 志 村 尚 子 女 士 符 拉 基 米 尔 舒 斯 托 夫 大 使 菲 利 普 西 班 达 将 军 科 尔 内 利 奥 索 马 鲁 加 博 士 和 我 因 对 你 满 怀 敬 意 而 且 我 们 每 一 个 人 都 坚 信 联 合 国 系 统 在 和 平 事 业 中 可 以 做 得 更 好 所 以 接 受 了 这 项 挑 战 先 前 对 联 合 国 在 卢 旺 达 和 斯 雷 布 雷 尼 察 行 动 所 做 的 尖 锐 批 评 分 析 你 愿 意 接 受 我 们 非 常 钦 佩 这 种 高 度 的 自 我 批 评 对 任 何 大 组 织 来 说 都 是 罕 见 的 对 联 合 国 来 说 更 是 罕 见 我 们 也 要 赞 扬 常 务 副 秘 书 长 路 易 斯 弗 雷 谢 特 和 主 任 伊 克 巴 尔 里 扎 他 们 自 始 至 终 列 席 我 们 的 会 议 不 厌 其 烦 而 又 清 楚 明 白 地 回 答 了 我 们 提 出 的 许 多 问 题 他 们 在 我 们 身 上 了 花 了 很 多 时 间 他 们 对 联 合 国 目 前 的 局 限 与 未 来 的 要 求 的 深 刻 了 解 也 使 我 们 受 益 匪 浅 仅 在 短 短 的 4 个 月 里 对 像 联 合 国 和 平 行 动 这 样 广 泛 而 复 杂 的 系 统 改 革 提 出 评 论 和 建 议 是 项 极 其 艰 巨 的 任 务 若 非 威 廉 杜 尔 博 士 在 克 史 汀 生 中 心 工 作 人 员 的 支 持 下 和 联 合 国 的 萨 勒 曼 艾 哈 迈 德 先 生 全 力 以 赴 辛 勤 工 作 若 非 联 合 国 整 个 系 统 的 官 员 包 括 各 特 派 团 现 任 团 长 在 约 谈 中 以 及 常 常 是 在 对 其 组 织 及 其 经 验 所 做 的 全 面 批 评 中 道 出 他 们 的 深 知 卓 见 这 项 任 务 就 不 可 能 完 成 和 平 行 动 先 前 领 导 人 和 部 队 指 挥 官 学 者 和 非 政 府 组 织 代 表 也 给 予 了 同 样 的 帮 助 本 小 组 进 行 了 激 烈 的 讨 论 和 辩 论 一 连 数 小 时 地 审 议 各 项 建 议 和 论 证 分 析 我 们 都 清 楚 它 们 都 需 要 详 细 的 检 查 与 阐 释 我 们 分 别 在 纽 约 日 内 瓦 和 纽 约 举 行 了 三 次 为 期 3 天 的 会 议 然 后 才 形 成 了 所 附 报 告 的 文 字 与 精 神 报 告 的 分 析 及 建 议 反 映 了 我 们 要 向 你 传 达 的 共 同 意 见 希 望 它 有 助 于 系 统 改 革 和 革 新 联 合 国 这 一 核 心 职 能 的 事 业 如 我 们 在 报 告 中 所 说 我 们 知 道 你 在 忙 着 全 面 改 革 秘 书 处 因 此 我 们 希 望 我 们 的 建 议 如 有 必 要 在 稍 加 调 整 后 就 可 以 纳 入 这 一 更 广 泛 的 改 革 过 程 中 我 们 明 白 我 们 的 所 有 建 议 不 可 能 一 夜 之 间 都 得 到 落 实 但 其 中 有 许 多 项 确 实 要 求 采 取 紧 急 行 动 需 要 各 会 员 国 予 以 明 确 支 持 这 几 个 月 来 我 们 看 到 了 也 听 到 了 南 方 北 方 大 大 小 小 会 员 国 激 励 的 文 字 鼓 励 的 话 都 强 调 必 需 紧 急 改 进 联 合 国 处 理 冲 突 局 势 的 方 式 我 们 促 请 它 们 果 断 行 动 将 需 要 它 们 采 取 正 式 行 动 的 建 议 付 诸 实 施 iii

4 本 小 组 绝 对 相 信 我 们 建 议 你 任 命 监 督 秘 书 处 和 各 会 员 国 执 行 我 们 建 议 的 官 员 会 得 到 你 的 充 分 支 持 这 是 合 乎 你 的 信 念 的 即 想 要 把 联 合 国 改 造 成 能 有 效 对 付 世 界 和 平 当 前 和 今 后 所 面 临 的 威 胁 而 必 须 成 为 的 一 个 二 十 一 世 纪 的 机 构 最 后 如 果 可 以 让 我 说 几 句 个 人 的 话 我 要 对 本 小 组 的 每 一 位 同 事 表 达 最 深 切 的 谢 意 他 们 一 道 为 本 项 目 提 供 了 大 量 的 知 识 与 经 验 始 终 表 现 出 了 对 本 组 织 的 最 大 承 诺 和 对 本 组 织 需 要 的 深 刻 理 解 无 论 是 在 我 们 的 会 议 上 还 是 远 距 离 的 接 触 同 事 们 都 一 直 对 我 极 好 总 是 欣 然 相 助 耐 心 而 慷 慨 因 此 身 为 主 席 我 也 觉 得 这 项 否 则 令 人 害 怕 的 工 作 比 较 容 易 做 了 做 起 来 也 真 正 有 了 乐 趣 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 主 席 拉 赫 达 尔 卜 拉 希 米 签 字 iv

5 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 的 报 告 目 录 章 次 段 次 页 次 执 行 摘 要... viii 一. 需 要 改 变 二. 和 平 行 动 的 学 说 战 略 和 决 策 A. 确 定 和 平 行 动 的 要 素 B 过 去 的 经 验 C. 对 预 防 行 动 的 影 响 关 于 预 防 行 动 的 主 要 建 议 摘 要 D 对 建 设 和 平 战 略 的 影 响 关 于 建 设 和 平 的 主 要 建 议 的 摘 要 E. 对 维 持 和 平 原 则 和 战 略 的 影 响 维 持 和 平 原 则 和 战 略 的 主 要 建 议 摘 要 F. 明 确 可 靠 和 可 以 完 成 的 任 务 关 于 明 确 可 靠 和 可 以 完 成 的 任 务 的 主 要 建 议 摘 要 G. 信 息 的 收 集 分 析 和 战 略 规 划 能 力 信 息 和 战 略 分 析 关 键 建 议 摘 要 H. 过 渡 时 期 民 政 管 理 面 临 的 挑 战 过 渡 时 期 民 政 管 理 关 键 建 议 摘 要 小 组 建 议 三. 联 合 国 迅 速 有 效 部 署 行 动 的 能 力 A 界 定 迅 速 和 有 效 部 署 的 涵 义 关 于 决 定 部 署 时 间 表 的 重 要 建 议 摘 要 B 特 派 团 的 有 效 领 导 关 于 特 派 团 领 导 的 重 要 建 议 摘 要 C. 军 事 人 员 v

6 目 录 ( 续 ) 章 次 段 次 页 次 关 于 军 事 人 员 的 重 要 建 议 摘 要 D. 民 警 关 于 民 警 人 员 的 重 要 建 议 摘 要 E. 文 职 专 家 缺 乏 待 命 系 统 以 回 应 突 然 或 暴 增 的 需 求 吸 引 和 留 住 最 佳 外 聘 人 员 的 困 难 担 任 中 级 和 高 级 行 政 和 支 助 职 务 的 人 员 不 足 有 害 无 益 的 外 地 部 署 外 勤 业 务 类 别 的 陈 旧 性 和 平 行 动 缺 乏 员 额 配 置 通 盘 战 略 关 于 文 职 专 家 的 重 要 建 议 摘 要 F. 新 闻 能 力 关 于 快 速 部 署 新 闻 能 力 的 重 要 建 议 摘 要 G. 后 勤 支 助 采 购 过 程 及 开 支 的 管 理 关 于 后 勤 支 助 与 开 支 管 理 的 重 要 建 议 摘 要 四. 总 部 用 来 规 划 和 支 持 维 持 和 平 行 动 的 资 源 和 结 构 A. 总 部 支 持 维 持 和 平 行 动 的 人 员 编 制 水 平 和 供 资 情 况 关 于 为 总 部 维 和 行 动 支 助 工 作 供 资 的 主 要 建 议 摘 要 B 关 于 建 立 特 派 团 综 合 工 作 队 的 必 要 和 建 议 有 关 特 派 团 综 合 规 划 和 支 助 工 作 的 重 要 建 议 摘 要 C 维 持 和 平 部 所 需 的 其 他 结 构 调 整 军 事 和 民 警 司 外 地 行 政 和 后 勤 司 总 结 经 验 股 高 级 管 理 层 vi

7 目 录 ( 续 ) 章 次 段 次 页 次 关 于 维 和 部 其 他 结 构 调 整 的 重 要 建 议 摘 要 D 维 持 和 平 行 动 部 以 外 所 需 的 结 构 调 整 对 新 闻 工 作 的 行 动 支 助 有 关 新 闻 工 作 结 构 调 整 的 重 要 建 议 摘 要 政 治 事 务 部 的 建 设 和 平 支 助 工 作 有 关 政 治 事 务 部 建 设 和 平 支 助 工 作 的 重 要 建 议 摘 要 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 的 和 平 行 动 支 助 有 关 加 强 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 的 重 要 建 议 摘 要 五. 和 平 行 动 和 信 息 时 代 A. 和 平 行 动 的 信 息 技 术 战 略 和 政 策 问 题 信 息 技 术 战 略 和 政 策 的 建 议 摘 要 B 知 识 管 理 工 具 关 于 和 平 行 动 信 息 技 术 工 具 的 关 键 建 议 摘 要 C 改 善 互 网 新 闻 的 及 时 性 关 于 互 联 网 新 闻 及 时 性 的 关 键 建 议 摘 要 六. 执 行 方 面 的 挑 战 附 件 一. 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 成 员 二. 参 考 资 料 三. 建 议 摘 要 vii

8 执 行 摘 要 正 如 联 合 国 宪 章 所 言 建 立 联 合 国 是 为 了 预 免 后 世 再 遭 战 祸 迎 接 这 一 挑 战 是 联 合 国 最 重 要 的 职 能 而 且 在 很 大 程 度 上 是 它 所 服 务 的 人 民 对 其 加 以 评 判 的 尺 度 在 过 去 十 年 中 联 合 国 屡 次 未 能 应 对 该 挑 战 而 且 它 现 在 的 表 现 也 未 见 改 善 如 果 会 员 国 不 能 重 新 作 出 承 诺 不 进 行 重 大 的 体 制 改 革 又 不 增 加 财 政 支 助 那 么 联 合 国 将 无 法 执 行 会 员 国 今 后 交 给 它 的 维 持 和 平 和 建 设 和 平 的 重 要 任 务 有 许 多 任 务 不 应 要 求 联 合 国 维 持 和 平 部 队 来 承 担 而 且 许 多 地 方 他 们 也 不 应 前 往 但 是 一 旦 联 合 国 派 遣 其 部 队 去 维 持 和 平 他 们 就 必 须 有 准 备 地 面 对 难 以 清 除 的 战 争 和 暴 力 势 力 并 有 能 力 和 决 心 打 败 它 们 秘 书 长 请 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 评 析 现 行 体 制 的 缺 点 并 就 改 革 该 体 制 提 出 坦 率 具 体 和 现 实 的 建 议 本 小 组 的 成 员 在 预 防 冲 突 维 持 和 平 和 建 设 和 平 等 方 面 具 有 丰 富 的 经 验 我 们 的 建 议 不 仅 集 中 于 政 治 和 战 略 方 面 而 且 更 集 中 于 需 要 改 进 的 业 务 和 组 织 领 域 的 问 题 要 使 预 防 性 的 主 动 行 动 成 功 地 缓 和 紧 张 局 势 并 避 免 冲 突 秘 书 长 需 要 从 会 员 国 得 到 清 楚 有 力 和 持 续 的 政 治 支 持 此 外 联 合 国 在 过 去 十 年 中 屡 次 痛 苦 地 发 现 要 想 使 维 和 行 动 特 别 是 复 杂 的 维 和 行 动 获 得 成 功 必 须 要 有 显 示 可 信 力 量 的 根 本 能 力 这 种 能 力 是 多 少 良 好 意 图 都 无 法 替 代 的 但 是 单 靠 显 示 力 量 还 不 能 建 立 和 平 它 只 能 建 立 一 个 可 供 建 设 和 平 的 空 间 除 此 而 外 除 非 会 员 国 有 政 治 意 愿 在 政 治 财 政 和 业 务 上 支 助 联 合 国 帮 助 联 合 国 成 为 一 支 真 正 的 促 进 和 平 的 可 信 力 量 否 则 本 小 组 建 议 作 出 的 改 革 将 不 会 有 长 期 的 效 果 本 报 告 所 载 的 各 项 建 议 是 为 了 解 决 战 略 方 向 决 策 迅 速 部 署 行 动 筹 划 和 支 助 以 及 使 用 现 代 信 息 技 术 方 面 存 在 的 严 重 问 题 下 文 突 出 说 明 关 键 的 评 析 和 建 议 主 要 按 照 它 们 在 正 文 中 出 现 的 位 置 先 后 排 序 括 号 中 标 明 其 在 正 文 中 的 段 次 此 外 附 件 三 载 有 各 项 建 议 的 摘 要 过 去 的 经 验 第 15 至 28 段 大 家 不 应 感 到 惊 奇 的 是 过 去 十 年 中 有 一 些 特 派 团 的 任 务 特 别 难 以 完 成 这 些 特 派 团 往 往 被 部 署 到 冲 突 各 方 均 未 取 得 胜 利 的 任 务 地 区 在 那 里 军 事 僵 局 或 国 际 压 力 或 者 两 方 面 的 共 同 作 用 使 战 斗 得 以 停 止 但 至 少 有 一 些 冲 突 方 并 没 有 对 结 束 对 抗 作 出 认 真 承 诺 因 而 联 合 国 的 行 动 不 是 被 部 署 到 冲 突 后 的 局 势 而 是 要 努 力 建 立 冲 突 后 的 局 面 维 持 和 平 人 员 在 这 种 复 杂 的 行 动 中 努 力 维 持 一 个 安 全 的 当 地 环 境 而 建 设 和 平 人 员 则 努 力 使 这 种 环 境 得 以 自 力 维 持 只 有 在 这 样 一 种 环 境 下 维 持 和 平 部 队 才 能 撤 离 这 使 维 持 和 平 人 员 与 建 设 和 平 人 员 成 为 不 可 分 割 的 伙 伴 viii

9 对 预 防 行 动 和 建 设 和 平 的 影 响 对 战 略 和 支 助 的 需 要 第 29 至 47 段 联 合 国 及 其 会 员 国 目 前 亟 需 建 立 一 个 更 为 有 效 的 战 略 以 便 在 长 期 和 短 期 基 础 上 预 防 冲 突 在 这 方 面 小 组 赞 同 秘 书 长 在 千 年 报 告 A/54/2000 中 所 提 预 防 冲 突 的 建 议 以 及 秘 书 长 在 2000 年 7 月 安 全 理 事 会 关 于 冲 突 的 第 二 次 公 开 会 议 上 的 讲 话 它 还 鼓 励 秘 书 长 向 局 势 紧 张 的 地 区 派 遣 更 多 实 况 调 查 团 以 支 助 短 期 的 预 防 冲 突 行 动 此 外 安 全 理 事 会 和 大 会 维 持 和 平 行 动 特 别 委 员 会 意 识 到 联 合 国 将 继 续 面 临 不 得 不 帮 助 各 社 区 和 各 国 作 出 从 战 争 到 和 平 的 转 变 的 情 况 同 时 认 识 到 并 承 认 建 设 和 平 在 复 杂 的 和 平 行 动 中 能 发 挥 关 键 作 用 这 就 要 求 联 合 国 系 统 应 解 决 在 制 订 资 助 和 执 行 建 设 和 平 的 战 略 和 活 动 方 面 一 直 存 在 的 一 个 根 本 性 缺 陷 因 此 小 组 建 议 和 平 与 安 全 执 行 委 员 会 和 安 执 委 会 向 秘 书 长 提 出 计 划 加 强 联 合 国 制 订 建 设 和 平 战 略 并 为 支 助 这 些 战 略 而 执 行 有 关 方 案 的 长 期 能 力 小 组 支 持 的 改 革 措 施 包 括 转 变 在 和 平 行 动 中 使 用 民 警 及 相 关 法 治 部 门 的 原 则 强 调 采 用 团 队 方 法 维 持 法 治 和 尊 重 人 权 并 帮 助 脱 离 冲 突 的 社 区 实 现 民 族 和 解 将 解 除 武 装 复 员 和 重 返 社 会 方 案 并 入 复 杂 和 平 行 动 第 一 阶 段 的 分 摊 预 算 联 合 国 和 平 行 动 负 责 人 有 权 为 速 效 项 目 提 供 资 金 使 特 派 任 务 地 区 人 民 的 生 活 发 生 真 正 的 改 变 并 更 好 地 将 选 举 援 助 纳 入 支 助 施 政 的 广 泛 战 略 对 维 持 和 平 的 影 响 需 要 制 订 强 势 维 和 的 原 则 和 现 实 的 任 务 规 定 第 48 至 64 段 小 组 一 致 认 为 当 地 各 方 的 同 意 不 偏 不 倚 和 只 在 自 卫 时 才 使 用 武 力 的 原 则 应 继 续 作 为 维 持 和 平 的 基 本 原 则 然 而 过 去 的 经 验 表 明 在 国 内 / 跨 国 冲 突 中 冲 突 各 方 可 通 过 许 多 方 式 对 它 的 同 意 巧 妙 地 加 以 利 用 因 此 联 合 国 行 动 的 公 正 性 必 须 表 现 为 对 宪 章 各 项 原 则 的 遵 守 在 和 平 协 定 的 一 方 无 可 置 疑 地 明 显 违 反 协 定 规 定 的 情 况 下 联 合 国 继 续 对 所 有 各 方 实 行 平 等 对 待 就 会 导 致 协 定 无 效 甚 至 可 能 会 造 成 助 纣 为 虐 的 后 果 联 合 国 不 愿 对 受 害 者 和 加 害 者 实 行 区 别 对 待 这 对 联 合 国 在 1990 年 代 的 维 和 行 动 的 地 位 与 可 信 性 造 成 的 破 坏 比 任 何 其 他 失 误 都 大 过 去 联 合 国 经 常 发 现 自 己 无 法 对 这 种 挑 战 作 出 及 时 反 应 然 而 本 报 告 的 一 个 基 本 前 提 是 联 合 国 必 须 有 能 力 做 到 这 一 点 联 合 国 维 持 和 平 人 员 一 旦 部 署 就 必 须 能 够 以 专 业 方 式 成 功 执 行 其 任 务 规 定 这 意 味 着 联 合 国 的 军 事 部 门 必 须 能 够 保 护 自 己 特 派 团 的 其 他 部 门 及 特 派 团 的 任 务 规 定 接 战 规 则 应 足 够 有 力 不 应 迫 使 联 合 国 特 遣 队 将 主 动 权 让 给 进 攻 者 这 就 意 味 着 对 于 当 地 各 方 行 为 表 现 历 来 极 差 的 局 势 秘 书 处 在 筹 划 时 不 应 作 最 好 情 况 的 假 设 这 意 味 着 任 务 规 定 应 具 体 规 定 一 项 行 动 有 权 使 用 武 力 这 意 味 着 特 派 团 的 规 模 更 大 装 备 更 精 良 费 用 也 就 更 高 但 却 能 成 为 一 支 有 效 的 威 ix

10 慑 力 量 执 行 复 杂 行 动 的 联 合 国 部 队 尤 其 应 配 备 实 地 情 报 能 力 及 其 他 所 需 能 力 用 以 有 效 抵 御 武 力 挑 衅 者 此 外 包 括 部 队 和 警 察 在 内 的 联 合 国 维 持 和 平 人 员 如 目 击 侵 害 平 民 的 暴 力 行 为 应 视 为 有 权 尽 其 所 能 阻 止 这 种 行 为 以 维 护 联 合 国 的 基 本 原 则 然 而 如 果 有 广 泛 而 明 确 的 任 务 规 定 要 求 和 平 行 动 保 护 平 民 就 必 须 提 供 该 行 动 执 行 这 一 任 务 规 定 所 需 的 具 体 资 源 当 秘 书 处 向 安 全 理 事 会 建 议 新 特 派 团 的 兵 力 及 其 他 资 源 标 准 时 它 必 须 将 安 理 会 需 要 知 道 而 非 它 想 听 到 的 情 况 通 报 给 安 理 会 秘 书 处 还 必 须 根 据 现 实 的 预 测 并 考 虑 到 对 执 行 任 务 的 可 能 挑 战 来 确 定 这 些 标 准 因 此 安 全 理 事 会 的 任 务 规 定 应 具 备 维 持 和 平 行 动 所 需 的 明 确 性 以 便 维 和 行 动 在 部 署 到 危 险 四 伏 的 状 况 中 时 能 保 持 步 调 一 致 目 前 秘 书 长 得 到 只 是 一 份 安 全 理 事 会 决 议 在 纸 上 对 部 队 的 兵 力 作 出 了 规 定 秘 书 长 不 知 道 他 是 否 会 得 到 特 派 团 有 效 运 作 所 需 的 部 队 及 其 他 人 员 也 不 知 道 这 些 人 员 是 否 会 得 到 适 当 装 备 小 组 认 为 现 实 的 任 务 规 定 一 旦 得 到 确 定 和 商 定 安 理 会 就 应 将 其 授 权 决 议 保 留 为 草 案 形 式 以 待 秘 书 长 确 认 他 已 从 会 员 国 得 到 足 以 满 足 这 些 规 定 部 队 及 其 他 承 诺 承 诺 为 行 动 提 供 建 制 军 事 部 队 的 会 员 国 应 当 应 邀 在 制 订 任 务 规 定 的 过 程 中 与 安 全 理 事 会 成 员 协 商 可 按 照 宪 章 第 二 十 九 条 的 规 定 设 立 安 理 会 特 设 附 属 机 关 将 这 种 咨 询 意 见 制 度 化 提 供 部 队 的 国 家 也 应 当 应 邀 参 加 秘 书 处 就 涉 及 影 响 特 派 团 人 员 安 全 和 保 障 的 危 机 情 况 或 改 变 或 者 涉 及 重 新 解 释 使 用 武 力 的 任 务 规 定 的 问 题 而 为 安 全 理 事 会 参 加 介 绍 情 况 会 议 总 部 进 行 情 报 管 理 和 战 略 分 析 的 新 能 力 第 65 至 75 段 小 组 建 议 设 立 一 个 新 的 情 报 收 集 和 分 析 实 体 满 足 秘 书 长 及 和 平 与 安 全 执 行 委 员 会 和 安 执 委 会 对 情 报 和 分 析 的 需 要 秘 书 处 如 不 具 备 这 种 能 力 就 仍 将 是 一 个 被 动 的 机 构 无 法 在 日 常 事 件 之 外 未 雨 绸 缪 而 且 和 安 执 委 会 也 将 无 法 发 挥 它 应 发 挥 的 作 用 小 组 提 议 建 立 的 和 安 执 委 会 信 息 和 战 略 分 析 秘 书 处 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 将 设 立 并 保 持 关 于 和 平 与 安 全 问 题 的 综 合 数 据 库 在 联 合 国 系 统 内 高 效 分 发 该 信 息 进 行 政 策 分 析 为 和 安 执 委 会 制 订 长 期 战 略 并 提 请 和 安 执 委 会 领 导 层 注 意 初 现 端 倪 的 危 机 情 况 它 还 可 提 议 并 管 理 和 安 执 委 会 本 身 的 议 程 这 样 有 助 于 按 照 秘 书 长 最 初 的 改 革 方 案 的 设 想 将 该 委 员 会 转 变 为 一 个 决 策 机 构 小 组 提 议 和 安 执 委 会 战 略 秘 书 处 应 由 维 持 和 平 部 维 和 部 现 有 的 情 况 中 心 与 若 干 分 散 的 小 规 模 政 策 规 划 办 公 室 合 并 而 成 再 加 上 一 小 组 军 事 分 析 员 国 x

11 际 犯 罪 网 问 题 专 家 和 信 息 系 统 专 家 成 员 的 需 要 服 务 和 安 执 委 会 战 略 秘 书 处 应 为 和 安 执 委 会 所 有 改 进 对 特 派 团 的 指 导 和 领 导 第 92 至 101 段 小 组 认 为 必 须 尽 早 将 新 特 派 团 的 领 导 层 召 集 到 联 合 国 总 部 以 便 参 与 制 订 特 派 团 的 行 动 原 则 支 助 计 划 预 算 人 员 配 备 和 总 部 特 派 团 指 南 为 此 小 组 建 议 秘 书 长 根 据 会 员 国 提 供 的 资 料 有 系 统 地 编 制 一 份 综 合 名 单 列 出 秘 书 长 特 别 代 表 部 队 指 挥 官 民 警 专 员 及 其 副 手 以 及 特 派 团 其 他 部 门 负 责 人 的 可 能 人 选 该 名 单 应 有 广 泛 的 地 域 分 布 和 公 平 的 男 女 比 例 迅 速 部 署 的 标 准 和 待 命 专 长 第 86 至 91 段 和 第 102 至 169 段 对 建 立 稳 定 和 平 并 树 立 新 特 派 团 的 可 信 性 而 言 停 火 或 和 平 协 定 签 署 后 的 头 六 至 十 二 个 星 期 通 常 是 最 为 关 键 的 几 个 星 期 在 此 期 间 丧 失 的 机 会 很 难 重 新 获 得 小 组 建 议 联 合 国 应 将 迅 速 有 效 的 部 署 能 力 定 义 为 能 分 别 在 安 全 理 事 会 确 立 这 种 行 动 的 决 议 通 过 后 30 天 和 90 天 之 内 完 全 部 署 传 统 的 维 持 和 平 行 动 和 复 杂 的 维 持 和 平 行 动 的 能 力 小 组 建 议 应 进 一 步 发 展 联 合 国 待 命 安 排 制 度 待 命 制 度 由 会 员 国 共 同 建 立 几 支 统 一 指 挥 的 旅 级 多 国 部 队 以 及 必 要 的 先 遣 队 以 便 更 好 地 满 足 对 小 组 所 主 张 的 建 立 强 势 维 和 部 队 的 需 要 小 组 还 建 议 秘 书 处 派 遣 一 个 小 组 去 确 认 每 个 可 能 提 供 部 队 的 国 家 是 否 已 作 好 准 备 能 否 在 部 队 部 署 之 前 满 足 联 合 国 为 维 和 行 动 所 规 定 的 培 训 和 装 备 的 必 要 要 求 绝 不 能 部 署 未 达 要 求 的 部 队 为 支 助 这 种 迅 速 而 有 效 的 部 署 小 组 建 议 通 过 联 合 国 维 和 部 的 仔 细 遴 选 在 待 命 制 度 内 制 订 一 个 约 由 100 名 经 验 丰 富 极 其 称 职 的 军 官 组 成 的 轮 换 待 命 名 单 从 该 名 单 中 选 定 的 小 组 应 能 在 接 获 通 知 七 天 后 到 位 他 们 将 负 责 在 部 署 部 队 特 遣 队 之 前 把 在 总 部 制 订 的 概 括 性 的 战 略 性 的 任 务 概 念 变 成 具 体 的 行 动 和 战 术 计 划 并 从 维 和 部 抽 调 人 员 组 成 一 个 核 心 部 门 作 为 特 派 团 开 办 小 组 的 部 分 成 员 待 命 的 民 警 国 际 司 法 专 家 刑 事 专 家 和 人 权 专 家 名 单 必 须 有 足 够 的 人 数 用 以 在 需 要 时 加 强 法 治 机 构 并 应 成 为 待 命 制 度 的 一 部 分 可 从 该 名 单 中 抽 调 事 先 经 过 培 训 的 小 组 为 民 警 和 有 关 专 家 主 力 进 入 新 的 特 派 任 务 地 区 打 前 站 便 利 迅 速 有 效 地 在 特 派 团 中 部 署 负 责 法 律 和 秩 序 的 部 门 小 组 还 吁 请 会 员 国 设 立 加 强 的 国 家 警 官 和 有 关 专 家 人 员 库 专 门 部 署 到 联 合 国 和 平 行 动 以 满 足 处 理 国 内 冲 突 的 和 平 行 动 对 民 警 以 及 有 关 刑 事 司 法 / 法 治 专 家 的 需 求 小 组 还 敦 促 会 员 国 考 虑 成 立 联 合 区 域 伙 伴 关 系 和 方 案 用 于 按 照 联 合 国 制 订 的 关 于 民 警 的 原 则 和 标 准 训 练 各 自 的 国 家 人 员 库 的 成 员 xi

12 秘 书 处 也 应 立 即 解 决 下 列 需 要 为 招 聘 文 职 外 勤 人 员 制 订 一 个 透 明 和 事 权 分 散 的 机 制 改 进 复 杂 的 和 平 行 动 所 需 的 文 职 专 家 的 保 留 办 法 并 设 立 迅 速 部 署 这 些 专 家 的 待 命 安 排 小 组 最 后 建 议 秘 书 处 根 本 改 革 现 有 的 维 持 和 平 采 购 制 度 和 程 序 便 利 特 派 团 的 迅 速 部 署 小 组 建 议 编 制 维 持 和 平 的 预 算 和 采 购 的 职 责 应 从 管 理 事 务 部 划 归 维 和 部 小 组 提 议 制 订 一 整 套 独 特 简 化 的 外 地 采 购 新 政 策 和 程 序 授 予 外 地 更 多 的 采 购 权 让 外 地 特 派 团 在 管 理 其 预 算 方 面 有 更 大 的 灵 活 性 小 组 还 敦 促 秘 书 长 制 订 一 个 全 面 的 后 勤 支 助 战 略 用 于 管 理 备 用 设 备 的 储 存 和 私 营 部 门 提 供 共 同 货 物 和 服 务 的 常 设 合 同 并 将 该 战 略 提 交 大 会 核 准 小 组 建 议 应 在 意 大 利 布 林 迪 西 的 联 合 国 后 勤 基 地 保 持 更 多 关 键 设 备 的 开 办 包 以 此 作 为 一 种 临 时 安 排 小 组 还 建 议 行 政 和 预 算 问 题 咨 询 委 员 会 ( 行 预 咨 委 会 ) 核 可 授 权 秘 书 长 在 安 全 理 事 会 通 过 决 议 确 立 新 行 动 之 前 一 旦 看 到 该 行 动 有 可 能 获 得 设 立 即 先 行 承 付 至 多 为 5 千 万 美 元 的 款 额 提 高 总 部 筹 划 和 支 助 和 平 行 动 的 能 力 第 170 至 197 段 小 组 建 议 将 总 部 对 维 和 行 动 的 支 助 视 为 联 合 国 的 一 项 核 心 活 动 因 此 其 大 部 分 的 资 源 要 求 应 由 联 合 国 经 常 预 算 供 资 目 前 主 要 是 通 过 支 助 帐 户 向 维 和 部 以 及 负 责 筹 划 和 支 助 维 和 行 动 的 其 他 部 门 提 供 经 费 该 帐 户 每 年 更 新 一 次 而 且 仅 提 供 临 时 员 额 经 费 看 来 这 种 经 费 提 供 和 人 员 配 置 的 方 法 将 具 体 行 动 的 临 时 性 与 维 持 和 平 及 其 他 和 平 行 动 作 为 联 合 国 核 心 职 能 的 明 显 长 期 性 质 相 混 淆 这 种 状 况 显 然 难 以 为 继 维 和 部 以 及 支 助 维 和 行 动 的 总 部 有 关 部 门 的 费 用 总 额 每 年 不 超 过 5 千 万 美 元 即 约 占 维 和 费 用 总 额 的 2 目 前 亟 需 向 这 些 部 门 提 供 更 多 的 资 源 以 确 保 2001 年 用 于 维 和 的 20 多 亿 美 元 能 物 尽 其 用 因 此 小 组 建 议 秘 书 长 向 大 会 提 交 一 项 提 案 扼 要 说 明 联 合 国 在 这 方 面 的 全 部 所 需 费 用 小 组 认 为 应 对 维 和 部 的 管 理 方 法 进 行 审 查 但 同 时 也 认 为 某 些 领 域 缺 乏 工 作 人 员 的 情 况 是 显 而 易 见 的 例 如 目 前 有 32 名 军 官 负 责 为 外 地 的 名 士 兵 提 供 军 事 筹 划 和 指 导 有 九 名 负 责 民 警 工 作 的 人 员 来 确 定 检 查 并 指 导 多 达 名 警 察 有 15 名 主 管 政 治 干 事 负 责 14 个 当 前 行 动 和 两 个 新 行 动 维 持 和 平 费 用 总 额 中 只 有 1.25 用 于 总 部 的 行 政 和 后 勤 支 助 这 些 都 是 显 然 不 够 的 为 特 派 团 的 筹 划 和 支 助 工 作 设 立 特 派 团 综 合 工 作 队 第 198 至 245 段 小 组 建 议 设 立 特 派 团 综 合 工 作 队 负 责 筹 划 新 的 特 派 团 并 帮 助 其 完 成 全 面 部 署 大 幅 提 高 总 部 对 外 地 提 供 的 支 助 该 工 作 队 应 从 整 个 联 合 国 系 统 临 时 借 调 人 员 目 前 秘 书 处 没 有 综 合 的 筹 划 或 支 助 部 门 来 统 一 负 责 政 治 分 析 军 事 行 动 xii

13 民 警 选 举 援 助 人 权 发 展 人 道 主 义 援 助 难 民 与 流 离 失 所 者 新 闻 后 勤 供 资 和 招 聘 等 工 作 维 和 部 的 其 他 部 门 也 需 要 进 行 结 构 调 整 特 别 是 军 事 人 员 和 民 警 司 该 司 应 重 新 组 成 两 个 单 独 的 司 外 地 行 政 和 后 勤 司 ( 后 勤 司 ) 也 应 分 为 两 个 司 总 结 经 验 股 应 予 以 加 强 并 入 维 和 部 行 动 厅 总 部 的 新 闻 规 划 和 支 助 也 应 加 强 政 治 事 务 部 ( 政 治 部 ) 内 的 部 门 亦 需 加 强 特 别 是 选 举 股 在 秘 书 处 之 外 应 加 强 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 筹 划 并 支 助 和 平 行 动 的 人 权 部 门 的 能 力 同 时 还 应 考 虑 任 命 主 管 维 和 部 的 第 三 名 助 理 秘 书 长 并 将 其 中 一 人 任 命 为 特 等 助 理 秘 书 长 作 为 副 秘 书 长 的 副 手 使 和 平 行 动 适 应 信 息 时 代 第 246 至 264 段 充 分 利 用 现 代 信 息 技 术 极 为 有 助 于 实 现 上 述 许 多 目 标 然 而 战 略 政 策 和 做 法 方 面 的 差 距 阻 碍 了 信 息 技 术 的 有 效 利 用 总 部 尤 其 缺 少 一 个 足 够 有 力 的 职 能 中 心 负 责 和 平 行 动 中 用 户 一 级 的 信 息 技 术 战 略 和 政 策 应 在 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 内 任 命 一 名 在 和 平 与 安 全 领 域 承 担 这 种 职 责 的 高 级 官 员 并 应 在 负 责 每 次 和 平 行 动 的 秘 书 长 特 别 代 表 办 公 室 中 任 命 一 名 对 等 官 员 此 外 总 部 与 外 地 特 派 团 均 需 要 建 立 一 个 实 务 全 面 的 和 平 行 动 外 联 网 各 特 派 团 可 上 网 浏 览 和 安 执 委 会 数 据 库 和 分 析 结 果 以 及 总 结 的 经 验 等 内 容 对 执 行 的 挑 战 第 265 至 280 段 小 组 认 为 上 述 建 议 完 全 属 于 对 联 合 国 会 员 国 的 合 理 要 求 的 范 围 执 行 其 中 一 些 建 议 将 需 向 联 合 国 提 供 额 外 的 经 费 但 我 们 并 不 是 想 暗 示 解 决 联 合 国 问 题 的 最 佳 途 径 只 是 针 对 这 些 问 题 提 供 更 多 的 经 费 实 际 上 不 管 提 供 多 少 经 费 或 资 源 都 不 能 替 代 联 合 国 文 化 迫 切 需 要 的 重 大 改 革 小 组 呼 吁 秘 书 处 注 意 秘 书 长 提 出 的 联 系 民 间 社 会 各 机 构 的 倡 议 并 时 刻 铭 记 他 们 所 服 务 的 联 合 国 是 独 一 无 二 的 世 界 性 组 织 世 界 各 国 人 民 完 全 有 权 将 其 视 为 他 们 自 己 的 组 织 因 此 他 们 也 完 全 有 权 对 其 活 动 及 其 工 作 人 员 做 出 评 价 此 外 工 作 人 员 的 素 质 也 存 在 很 大 差 异 系 统 内 的 人 员 首 先 认 识 到 这 一 点 由 于 要 承 担 能 力 较 差 的 工 作 人 员 的 一 部 分 工 作 表 现 较 好 的 工 作 人 员 的 工 作 量 不 尽 合 理 除 非 联 合 国 采 取 步 骤 变 成 一 个 真 正 的 由 精 英 管 理 的 组 织 否 则 联 合 国 将 无 法 逆 转 称 职 的 人 员 特 别 是 年 轻 的 人 员 离 开 联 合 国 这 一 令 人 警 醒 的 趋 势 此 外 有 资 格 的 人 员 也 不 会 有 加 入 联 合 国 的 积 极 性 除 非 自 秘 书 长 及 其 高 级 工 作 人 员 以 下 的 各 级 管 理 者 认 真 优 先 处 理 这 一 问 题 奖 优 汰 劣 否 则 更 多 的 资 源 将 被 浪 费 持 久 的 改 革 将 无 以 实 行 xiii

14 会 员 国 也 承 认 自 己 需 要 反 思 其 工 作 文 化 和 方 法 例 如 安 全 理 事 会 成 员 及 广 大 会 员 国 有 义 务 言 出 必 行 正 如 安 全 理 事 会 在 1999 年 发 生 东 帝 汶 危 机 之 后 派 出 代 表 团 飞 到 雅 加 达 和 帝 力 这 是 安 理 会 采 取 有 效 行 动 的 一 个 最 佳 范 例 干 实 事 勿 空 谈 我 们 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 各 成 员 呼 吁 齐 聚 千 年 首 脑 会 议 的 世 界 各 国 领 导 人 在 重 申 其 对 联 合 国 的 理 想 的 承 诺 时 也 同 时 承 诺 加 强 联 合 国 全 面 完 成 其 特 派 团 任 务 的 能 力 这 实 际 上 正 是 联 合 国 存 在 之 理 由 帮 助 陷 于 冲 突 的 社 区 并 维 持 或 恢 复 和 平 在 就 本 报 告 中 的 建 议 形 成 一 致 意 见 的 过 程 中 我 们 也 同 时 形 成 了 关 于 联 合 国 的 一 个 共 同 构 想 它 能 向 社 区 国 家 或 区 域 伸 出 有 力 援 手 帮 助 它 们 避 免 冲 突 或 结 束 暴 力 我 们 看 到 秘 书 长 特 别 代 表 在 圆 满 完 成 任 务 之 后 结 束 特 派 团 的 工 作 由 于 他 们 的 努 力 一 国 人 民 才 有 机 会 完 成 以 前 自 己 所 无 法 完 成 的 任 务 建 设 并 保 持 和 平 寻 求 和 解 加 强 民 主 并 保 障 人 权 最 主 要 的 是 我 们 看 到 一 个 既 有 意 愿 又 有 能 力 的 联 合 国 它 能 够 履 行 其 庄 严 承 诺 不 辜 负 绝 大 多 数 人 类 对 其 寄 予 的 信 心 和 信 任 xiv

15 一. 需 要 改 变 1. 以 联 合 国 宪 章 的 话 说 成 立 联 合 国 是 为 了 欲 免 后 世 再 遭 战 祸 迎 接 这 项 挑 战 是 本 组 织 最 重 要 的 职 能 在 相 当 大 的 程 度 上 是 它 所 要 服 务 的 人 民 据 以 判 断 它 的 准 绳 在 过 去 十 年 间 联 合 国 一 再 未 能 负 起 这 项 职 责 今 天 它 也 仍 然 无 法 更 好 地 负 起 这 项 职 责 没 有 重 大 的 体 制 变 革 更 多 的 财 务 支 助 以 及 会 员 国 方 面 重 新 作 出 承 诺 联 合 国 将 无 法 执 行 会 员 国 今 后 指 派 给 它 的 维 持 和 平 和 建 设 和 平 的 重 要 任 务 有 许 多 任 务 不 应 该 要 求 联 合 国 维 持 和 平 部 队 来 承 担 也 有 许 多 地 方 它 们 不 应 该 前 往 但 是 在 联 合 国 真 的 派 遣 部 队 去 支 持 和 平 时 它 们 必 须 有 准 备 地 对 抗 遗 留 下 来 的 战 争 和 暴 力 势 力 它 们 必 须 有 能 力 和 决 心 打 败 它 们 2. 秘 书 长 要 求 这 个 由 在 预 防 冲 突 维 持 和 平 问 题 和 建 设 和 平 各 方 面 有 经 验 的 个 人 组 成 的 联 合 国 和 平 行 动 问 题 小 组 ( 小 组 成 员 名 单 见 附 件 一 ) 评 估 现 行 制 度 的 缺 点 及 提 出 坦 白 具 体 和 切 合 实 际 的 改 革 建 议 我 们 的 建 议 不 仅 针 对 政 治 和 战 略 方 面 并 且 也 针 对 业 务 和 组 织 上 需 要 改 进 的 领 域 3. 要 使 预 防 性 倡 议 能 缓 和 紧 张 局 势 和 防 止 冲 突 秘 书 长 需 要 得 到 会 员 国 明 白 有 力 和 持 续 的 政 治 支 持 就 象 联 合 国 在 过 去 十 年 屡 次 发 现 的 维 持 和 平 要 完 成 任 务 不 论 有 多 大 的 善 意 都 不 能 取 代 显 示 有 效 力 量 的 基 本 能 力 然 而 光 有 力 量 不 能 创 造 和 平 它 只 能 创 造 出 可 供 建 设 和 平 的 空 间 4. 换 言 之 未 来 的 复 杂 行 动 成 功 的 关 键 条 件 是 政 治 支 持 迅 速 部 署 态 势 有 力 的 部 队 以 及 健 全 的 建 设 和 平 战 略 本 报 告 的 每 项 建 议 都 旨 在 帮 助 确 保 这 三 个 条 件 得 到 满 足 最 近 在 塞 拉 利 昂 的 事 件 以 及 可 能 需 要 扩 大 联 合 国 在 刚 果 民 主 共 和 国 的 行 动 的 艰 难 前 景 使 得 这 方 面 更 加 迫 切 需 要 改 变 5. 这 些 改 变 虽 然 是 必 不 可 少 的 将 不 会 有 持 久 的 影 响 除 非 本 组 织 的 会 员 国 认 真 地 负 起 责 任 训 练 和 装 备 自 己 的 部 队 规 定 它 们 并 使 它 们 能 够 成 为 集 体 的 工 具 从 而 使 它 们 能 共 同 成 功 地 克 服 和 平 受 到 的 威 胁 它 们 必 须 具 有 在 政 治 上 财 务 上 和 运 作 上 支 持 联 合 国 的 政 治 意 志 一 旦 它 们 决 定 以 联 合 国 的 身 份 行 事 力 量 这 样 本 组 织 才 能 成 为 有 效 的 促 进 和 平 6. 小 组 提 出 的 建 议 兼 顾 原 则 和 实 用 性 同 时 尊 重 联 合 国 宪 章 的 精 神 和 文 字 以 及 本 组 织 各 立 法 机 关 各 自 的 作 用 它 们 以 下 列 前 提 为 根 据 任 (a) 会 员 国 负 有 维 持 国 际 和 平 与 安 全 的 基 本 责 而 且 必 须 加 强 向 联 合 国 系 统 提 供 的 支 助 的 质 和 量 以 使 其 履 行 这 项 责 任 (b) 安 全 理 事 会 的 任 务 规 定 必 须 是 明 确 的 可 靠 的 和 有 足 够 资 源 的 (c) 联 合 国 系 统 将 把 力 量 集 中 在 预 防 冲 突 上 而 且 尽 可 能 及 早 着 手 处 理 料 (d) 联 合 国 总 部 应 更 有 效 地 收 集 和 评 价 各 种 资 包 括 设 置 一 套 更 能 查 出 和 确 认 冲 突 或 种 族 灭 绝 的 威 胁 或 危 险 的 冲 突 预 警 系 统 (e) 联 合 国 系 统 在 其 和 平 与 安 全 活 动 的 所 有 方 面 坚 持 遵 守 和 促 进 国 际 人 权 文 书 和 标 准 及 国 际 人 道 主 义 法 是 极 其 重 要 的 (f) 必 须 以 真 正 一 体 化 的 方 式 建 立 联 合 国 对 预 防 性 和 冲 突 后 的 建 设 和 平 作 出 贡 献 的 能 力 (g) 极 需 要 加 强 总 部 对 和 平 行 动 的 规 划 工 作 包 括 应 急 规 划 工 作 (h) 确 认 虽 然 联 合 国 在 规 划 展 开 和 执 行 传 统 的 维 持 和 平 行 动 方 面 已 获 得 大 量 专 门 知 识 但 它 尚 未 获 得 迅 速 部 署 更 复 杂 的 行 动 和 有 效 地 维 持 它 们 所 需 的 能 力 (i) 必 须 向 外 地 特 派 团 提 供 素 质 高 的 领 导 人 和 管 理 人 员 总 部 应 给 予 他 们 较 大 的 弹 性 和 自 主 性 他 们 的 任 务 范 围 应 明 确 应 对 花 费 和 成 果 规 定 明 确 的 责 任 标 准 (j) 必 须 为 总 部 和 外 地 工 作 人 员 制 订 和 坚 持 高 水 平 的 能 力 和 忠 诚 标 准 必 须 向 他 们 提 供 工 作 和 职 业 1

16 进 展 所 需 的 训 练 和 支 持 以 现 代 管 理 作 法 为 指 导 奖 励 好 成 绩 淘 汰 无 能 者 (k) 必 须 使 总 部 和 外 地 的 每 一 个 职 员 对 自 己 的 业 绩 负 责 确 认 到 必 须 为 履 行 他 们 被 指 派 的 任 务 给 予 他 们 相 称 的 责 任 权 力 和 资 源 7. 在 本 报 告 里 小 组 致 力 于 讨 论 在 联 合 国 系 统 内 许 多 迫 切 需 要 的 改 变 小 组 认 为 它 的 建 议 是 联 合 国 系 统 要 有 机 会 成 为 一 个 有 效 的 能 运 作 的 二 十 一 世 纪 机 构 所 需 要 进 行 的 最 低 限 度 改 变 ( 在 全 文 中 各 项 主 要 建 议 均 以 粗 体 字 摘 述 ) 8. 本 报 告 所 载 直 率 的 批 评 是 小 组 集 体 的 经 验 以 及 在 联 合 国 系 统 各 阶 层 上 所 进 行 的 面 谈 的 反 映 接 受 面 谈 或 向 小 组 提 供 书 面 投 入 的 有 200 多 人 资 料 来 源 包 括 会 员 国 常 驻 代 表 团 包 括 安 全 理 事 会 成 员 维 持 和 平 行 动 特 别 委 员 会 在 纽 约 联 合 国 总 部 在 联 合 国 日 内 瓦 办 事 处 在 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 总 部 办 事 处 人 权 专 员 办 事 处 和 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处 难 民 专 员 办 事 处 总 部 在 其 他 联 合 国 基 金 和 方 案 总 部 与 和 平 和 安 全 有 关 部 门 的 工 作 人 员 在 世 界 银 行 的 工 作 人 员 以 及 当 前 每 个 联 合 国 和 平 行 动 的 工 作 人 员 ( 参 考 资 料 清 单 载 于 附 件 三 ) 二. 和 平 行 动 的 学 说 战 略 和 决 策 9. 联 合 国 系 统 即 会 员 国 安 全 理 事 会 大 会 和 秘 书 处 必 须 审 慎 地 从 事 和 平 行 动 诚 实 地 在 记 录 上 反 映 出 它 在 过 去 十 年 里 的 成 绩 它 必 须 以 此 调 整 建 立 和 平 行 动 所 依 据 的 学 说 改 进 其 分 析 和 决 策 能 力 以 响 应 目 前 的 实 际 情 况 及 预 期 未 来 的 需 要 以 及 唤 起 执 行 新 的 和 其 他 解 决 方 法 以 解 决 维 持 和 平 者 不 能 去 或 不 应 去 的 那 些 形 势 所 需 的 创 造 力 想 象 力 和 意 志 A. 确 定 和 平 行 动 的 要 素 10. 联 合 国 和 平 行 动 需 要 三 种 主 要 活 动 预 防 冲 突 和 建 立 和 平 维 持 和 平 以 及 建 设 和 平 长 期 的 预 防 冲 突 针 对 的 是 冲 突 的 结 构 根 源 以 期 为 和 平 建 立 巩 固 的 基 础 在 那 些 基 础 正 在 崩 溃 的 地 方 预 防 冲 突 设 图 予 以 加 强 通 常 采 取 外 交 倡 议 的 形 式 这 种 预 防 行 动 顾 名 思 义 是 低 姿 态 的 活 动 成 功 时 可 能 根 本 无 人 注 意 11. 建 立 和 平 处 理 正 在 进 行 中 的 冲 突 利 用 外 交 和 调 解 的 手 段 试 图 使 它 们 停 止 建 立 和 平 者 可 能 是 政 府 国 家 集 团 区 域 组 织 或 联 合 国 的 使 者 或 他 们 可 能 是 非 官 方 和 非 政 府 的 团 体 的 谈 判 就 是 如 此 独 立 进 行 的 工 作 例 如 导 致 莫 桑 比 克 和 平 协 定 建 立 和 平 甚 至 可 能 是 一 名 杰 出 人 士 12. 维 持 和 平 是 一 个 有 50 年 历 史 的 事 业 它 在 过 去 十 年 里 迅 速 从 传 统 上 主 要 是 维 持 国 家 间 战 后 停 火 和 部 队 脱 离 接 触 的 军 事 形 式 演 变 到 在 内 战 结 束 后 的 危 险 时 期 里 利 用 军 事 和 民 事 等 许 多 因 素 共 同 建 设 和 平 的 复 杂 形 式 13. 建 设 和 平 是 一 个 比 较 新 的 词 在 本 报 告 里 它 指 的 是 在 远 离 冲 突 的 方 面 进 行 活 动 重 新 建 立 和 平 的 基 础 以 及 提 供 工 具 让 人 们 能 在 那 些 基 础 上 建 设 起 不 止 是 无 战 争 的 环 境 建 设 和 平 包 括 但 不 限 于 使 前 战 斗 员 重 返 民 间 经 济 加 强 法 治 例 如 通 过 当 地 警 察 的 训 练 和 改 组 和 司 法 和 和 刑 法 改 革 通 过 监 测 教 育 和 调 查 过 去 和 现 在 的 侵 犯 人 权 状 况 加 强 对 人 权 的 尊 重 提 供 促 进 民 主 发 展 的 技 术 援 助 包 括 选 举 援 助 和 支 持 自 由 媒 体 以 及 促 进 解 决 冲 突 与 和 解 的 技 巧 14. 有 效 的 建 设 和 平 还 必 须 包 括 支 持 打 击 贪 污 实 施 人 道 主 义 的 排 雷 方 案 和 控 制 和 对 付 其 他 传 染 病 的 行 动 B 过 去 的 经 验 强 调 艾 滋 病 毒 / 艾 滋 病 的 教 育 15. 短 期 预 防 冲 突 和 建 立 和 平 静 静 取 得 的 成 功 如 前 面 指 出 的 往 往 是 政 治 上 看 不 见 的 秘 书 长 的 个 人 特 使 和 代 表 或 秘 书 长 的 特 别 代 表 有 时 候 对 会 员 国 的 外 交 倡 议 提 供 了 补 充 有 时 候 提 出 了 会 员 国 不 易 重 复 的 倡 议 后 一 种 倡 议 的 例 子 有 建 立 和 平 的 也 有 预 防 性 外 交 的 包 括 1988 年 伊 朗 伊 拉 克 战 争 实 现 的 停 火 1991 年 释 放 在 黎 巴 嫩 的 最 后 几 名 西 方 人 质 1998 年 使 伊 朗 伊 斯 兰 共 和 国 和 阿 富 汗 之 间 避 免 发 生 战 争 2

17 16. 主 张 集 中 注 意 冲 突 根 源 的 人 认 为 这 种 与 危 机 有 关 的 努 力 往 往 证 明 不 是 太 少 就 是 太 迟 然 而 如 果 过 早 作 出 偿 试 看 不 出 或 不 承 认 问 题 正 在 出 现 的 政 府 可 能 断 然 拒 绝 外 交 倡 议 或 者 它 本 身 可 能 成 为 问 题 的 一 部 分 因 此 长 期 预 防 战 略 是 短 期 倡 议 必 要 的 补 充 17. 直 到 冷 战 结 束 联 合 国 维 持 和 平 行 动 的 任 务 大 部 分 是 传 统 的 停 火 监 测 没 有 直 接 的 建 设 和 平 的 责 任 进 入 战 略 或 事 件 的 次 序 及 导 致 联 合 国 部 署 的 决 定 都 是 直 截 了 当 的 战 争 停 火 邀 请 监 测 停 火 遵 守 情 况 和 部 署 军 事 观 察 员 或 部 队 监 测 停 火 同 时 继 续 努 力 以 求 得 政 治 解 决 情 报 方 面 的 需 要 也 是 相 当 直 截 了 当 的 部 队 面 对 的 危 险 较 低 但 是 传 统 的 维 持 和 平 所 处 理 的 是 症 状 而 非 冲 突 的 根 源 内 在 缺 乏 退 出 战 略 有 关 的 建 立 和 平 工 作 往 往 进 展 缓 慢 结 果 传 统 的 维 持 和 平 人 员 留 在 原 地 十 年 二 十 年 三 十 年 甚 至 五 十 年 就 象 在 塞 浦 路 斯 中 东 印 度 / 巴 基 斯 坦 按 照 较 复 杂 的 行 动 的 标 准 看 来 它 们 费 用 较 低 而 且 在 政 治 上 维 持 下 去 比 撤 走 更 容 易 然 而 也 难 以 证 明 这 样 做 是 合 理 的 除 非 伴 以 认 真 且 持 续 的 建 立 和 平 努 力 设 法 将 停 火 协 定 变 成 持 久 的 和 平 解 决 18. 自 冷 战 结 束 后 在 部 署 进 入 国 内 冲 突 的 环 境 里 的 复 杂 和 平 行 动 中 联 合 国 维 持 和 平 行 动 往 往 同 建 设 和 平 的 工 作 合 并 然 而 那 些 冲 突 的 环 境 对 以 下 外 在 行 动 者 发 生 了 影 响 同 时 也 被 它 们 所 影 响 政 治 资 助 人 军 火 商 非 法 出 口 商 品 的 购 买 者 派 遣 自 己 的 部 队 加 入 冲 突 的 区 域 大 国 以 及 收 容 那 些 有 时 候 被 有 计 划 地 强 迫 逃 离 家 园 的 难 民 的 邻 国 由 于 国 家 和 非 国 家 行 动 者 都 具 有 这 种 重 要 的 跨 界 作 用 因 此 这 些 冲 突 在 性 质 上 常 常 确 实 无 疑 是 跨 国 的 19. 必 须 在 这 种 环 境 下 运 作 的 行 动 的 危 险 性 和 费 用 都 比 传 统 的 维 持 和 平 大 得 多 此 外 指 派 给 这 些 特 派 团 的 任 务 越 复 杂 往 往 当 地 的 形 势 也 越 不 稳 定 自 从 冷 战 结 束 后 这 种 复 杂 而 且 危 险 的 任 务 已 成 为 常 规 而 非 例 外 在 当 地 安 全 状 况 非 常 危 险 人 道 主 义 行 动 如 要 继 续 下 去 则 人 道 主 义 工 作 人 员 必 然 面 临 高 度 危 险 的 地 方 指 派 联 合 国 行 动 担 任 救 济 护 送 的 职 务 在 可 能 受 害 者 面 临 的 危 险 最 大 的 地 方 指 派 它 们 保 护 冲 突 的 平 民 受 害 者 重 型 武 器 的 任 务 还 指 派 它 们 负 起 控 制 地 方 派 系 拥 有 的 而 那 些 武 器 正 在 被 用 来 威 胁 特 派 团 和 当 地 人 民 在 两 个 极 端 的 情 况 下 因 地 方 当 局 不 存 在 或 无 法 运 作 力 而 授 予 了 联 合 国 行 动 执 法 和 行 政 的 权 20. 任 何 人 对 于 这 些 特 派 团 难 以 完 成 任 务 都 不 应 感 到 意 外 最 初 的 时 候 1990 年 代 为 人 们 带 来 了 较 正 面 的 前 景 执 行 和 平 协 定 的 行 动 有 一 定 期 限 而 非 无 限 期 的, 而 且 成 功 地 举 行 全 国 性 选 举 似 乎 是 一 个 很 好 的 退 出 战 略 然 而 联 合 国 行 动 从 那 时 起 往 往 部 署 到 冲 突 未 导 致 任 何 一 方 获 胜 的 环 境 入 军 事 僵 局 或 国 际 压 力 迫 使 战 争 停 止 突 并 未 结 束 这 可 能 是 因 为 冲 突 陷 但 无 论 如 何 冲 联 合 国 行 动 较 少 部 署 到 冲 突 后 的 环 境 里 而 是 较 常 地 部 署 它 们 去 创 造 这 种 环 境 就 是 说 它 们 努 力 将 未 结 束 的 冲 突 以 及 将 推 动 冲 突 的 人 员 治 或 其 他 议 程 从 军 事 面 转 移 到 政 治 面 成 为 永 久 性 的 政 并 使 这 种 转 移 21. 联 合 国 很 快 就 发 现 地 方 派 系 会 出 于 各 种 原 因 签 署 和 平 协 定 但 不 是 全 都 赞 成 和 平 破 坏 者 违 背 自 己 的 承 诺 或 设 法 以 暴 力 破 坏 和 平 协 定 的 团 体 包 括 签 署 者 阻 挠 在 柬 埔 寨 实 施 和 平 使 安 哥 拉 索 马 里 和 塞 拉 利 昂 再 度 陷 入 内 战 以 及 在 卢 旺 达 设 计 杀 害 了 至 少 80 万 人 联 合 国 必 须 准 备 有 效 地 对 付 破 坏 者 如 果 它 希 望 在 国 内 冲 突 和 或 跨 国 冲 突 的 形 势 中 在 维 持 和 平 或 建 设 和 平 方 面 一 直 保 持 成 功 的 记 录 22. 关 于 这 种 冲 突 越 来 越 多 的 报 告 突 出 一 件 事 实 未 来 的 破 坏 者 在 拥 有 了 可 以 支 付 士 兵 购 买 枪 支 使 派 系 领 导 人 富 裕 起 来 的 独 立 收 入 来 源 时 就 有 了 背 叛 和 平 协 定 的 最 大 动 机 甚 至 可 能 有 了 发 动 战 争 的 动 机 最 近 的 历 史 显 示 出 不 能 截 断 从 出 口 非 法 麻 醉 药 品 宝 石 或 其 他 高 价 值 商 品 获 得 的 源 源 不 断 的 收 入 和 平 就 无 法 维 持 下 去 23. 邻 国 能 使 这 个 问 题 更 严 重 因 它 们 可 以 准 许 支 持 冲 突 的 违 禁 品 通 过 可 作 为 违 禁 品 的 中 间 商 或 者 可 向 战 斗 人 员 提 供 基 地 要 对 抗 这 种 支 持 冲 突 的 邻 国 3

18 和 平 行 动 将 需 要 在 政 治 后 勤 和 或 军 事 上 得 到 一 个 或 多 个 大 国 或 区 域 内 主 要 国 家 的 积 极 支 持 行 动 越 困 难 这 种 支 持 就 越 重 要 24. 影 响 执 行 和 平 的 困 难 的 其 他 变 数 包 括 第 一 冲 突 的 起 源 它 们 的 范 围 可 以 从 经 济 例 如 贫 穷 分 配 歧 视 贪 污 等 问 题 到 政 治 纯 粹 夺 权 到 资 源 及 其 他 环 境 问 题 如 争 夺 稀 缺 的 水 或 到 族 裔 宗 教 严 重 违 反 人 权 等 问 题 政 治 和 经 济 目 标 可 能 比 与 资 源 需 要 族 裔 或 宗 教 有 关 的 目 标 较 有 活 动 性 比 较 能 够 折 衷 第 二 谈 判 和 执 行 和 平 的 复 杂 性 似 乎 会 随 地 方 派 系 数 目 的 增 加 及 其 目 标 的 分 歧 例 如 有 人 要 统 一 有 人 要 分 裂 而 升 高 第 三 伤 亡 人 口 流 离 失 所 和 基 本 设 施 损 坏 的 程 度 将 影 响 到 战 争 引 起 的 怨 愤 程 度 从 而 影 响 到 和 解 的 困 难 和 解 需 要 使 人 权 过 去 受 到 的 侵 犯 得 到 解 决 以 及 影 响 到 重 建 的 费 用 和 复 杂 性 25. 一 种 较 不 危 险 的 环 境 只 有 两 个 当 事 方 都 致 力 于 和 平 目 标 是 竞 争 性 的 然 而 是 一 致 的 没 有 非 法 的 收 入 来 源 邻 国 和 资 助 者 都 致 力 于 和 平 这 是 相 当 宽 容 的 环 境 在 较 不 宽 容 较 危 险 的 环 境 三 个 或 更 多 当 事 方 致 力 于 和 平 的 程 度 不 同 目 的 分 歧 有 独 立 的 收 入 和 武 器 来 源 邻 国 愿 意 购 买 出 售 和 转 运 非 法 货 物 联 合 国 特 派 团 不 仅 使 自 己 的 人 员 并 且 使 和 平 本 身 处 于 危 险 之 中 除 非 它 们 能 以 形 势 所 需 的 能 力 和 效 率 履 行 任 务 并 且 获 得 大 国 的 有 力 支 持 26. 非 常 重 要 的 是 谈 判 者 安 全 理 事 会 秘 书 处 特 派 团 规 划 人 员 及 特 派 团 参 与 者 都 了 解 他 们 正 在 进 入 的 是 哪 种 政 治 军 事 环 境 他 们 一 旦 到 达 后 他 们 所 处 的 环 境 会 如 何 改 变 如 果 环 境 真 的 改 变 了 他 们 实 际 计 划 做 什 么 这 些 每 一 个 都 必 须 作 为 因 数 计 入 一 项 行 动 的 进 入 战 略 里 更 确 切 地 说 应 当 作 为 因 数 计 入 一 项 行 动 是 否 可 行 甚 至 应 否 偿 试 的 基 本 决 定 里 27. 在 这 方 面 同 样 重 要 的 是 要 判 断 地 方 当 局 在 何 种 程 度 上 愿 意 并 且 能 够 作 出 困 难 但 必 要 的 政 治 和 经 济 决 定 以 及 参 与 建 立 进 程 和 机 制 来 管 理 内 部 纷 争 和 预 先 制 止 暴 力 或 冲 突 的 重 现 这 些 是 外 地 特 派 团 和 联 合 国 不 大 能 控 制 的 因 素 然 而 这 种 合 作 的 环 境 对 于 决 定 和 平 行 动 取 得 圆 满 结 果 是 极 其 重 要 的 28. 在 复 杂 的 和 平 行 动 确 实 来 到 外 地 时 行 动 的 维 持 和 平 人 员 有 责 任 为 促 进 建 设 和 平 维 持 一 个 安 全 的 当 地 环 境 建 设 和 平 人 员 则 有 责 任 支 持 政 治 社 会 和 经 济 改 变 以 创 造 一 个 能 自 我 维 持 的 安 全 环 境 唯 有 这 种 环 境 才 能 使 维 持 和 平 部 队 顺 利 地 退 出 除 非 国 际 社 会 愿 意 容 忍 在 这 种 部 队 离 去 后 再 度 发 生 冲 突 历 史 告 诉 我 们 在 复 杂 的 行 动 中 维 持 和 平 人 员 和 建 设 和 平 人 员 是 不 可 分 的 伙 伴 建 设 和 平 人 员 没 有 维 持 和 平 人 员 的 支 持 就 无 法 运 作 维 持 和 平 人 员 没 有 建 设 和 平 人 员 的 工 作 就 无 法 退 出 C. 对 预 防 行 动 的 影 响 29 联 合 国 和 平 行 动 涉 及 到 的 不 超 过 1990 年 代 三 分 之 一 的 冲 突 状 况 因 为 即 使 建 立 和 支 助 联 合 国 维 持 和 平 行 动 的 机 制 得 到 大 量 改 进 仍 无 法 使 联 合 国 系 统 以 这 种 行 动 应 付 各 地 发 生 的 所 有 冲 突 因 此 联 合 国 及 其 会 员 国 亟 需 为 长 期 预 防 冲 突 建 立 一 个 更 为 有 效 的 制 度 对 于 那 些 因 没 有 预 防 行 动 就 可 能 遭 受 战 争 后 果 的 人 来 说 预 防 行 动 显 然 可 取 得 多 而 且 对 于 国 际 社 会 来 说 预 防 行 动 比 军 事 行 动 紧 急 人 道 主 义 救 济 或 战 后 重 建 的 代 价 更 少 秘 书 长 在 其 最 近 的 千 年 报 告 A/54/2000 中 指 出 每 一 项 减 少 贫 穷 和 实 现 基 础 广 泛 的 经 济 成 长 的 步 骤 均 有 助 于 预 防 冲 突 在 许 多 国 内 冲 突 的 情 况 中 在 贫 穷 的 同 时 还 存 在 尖 锐 的 族 裔 或 宗 教 分 裂 其 中 少 数 群 体 的 权 利 没 有 得 到 充 分 尊 重 [ 而 且 ] 政 府 体 制 的 包 容 性 不 够 因 此 长 期 预 防 战 略 在 这 种 情 况 中 必 须 致 力 于 促 进 人 权 保 护 少 数 群 体 的 权 利 建 立 吸 收 所 有 群 体 都 有 代 表 参 加 的 政 治 安 排 各 群 体 必 须 相 信 国 家 属 于 全 体 人 民 30 小 组 愿 赞 扬 联 合 国 内 部 目 前 设 立 的 和 平 与 安 全 问 题 工 作 队 在 长 期 预 防 领 域 中 的 工 作 尤 其 要 赞 扬 以 下 观 念 即 联 合 国 系 统 内 的 发 展 实 体 应 通 过 预 防 冲 突 的 角 度 看 待 人 道 主 义 和 发 展 的 工 作 并 将 长 期 预 防 作 为 其 工 作 的 一 项 重 点 同 时 为 此 目 的 调 整 诸 如 共 同 国 家 评 析 和 联 合 国 发 展 援 助 框 架 联 发 援 框 架 等 现 有 的 手 段 4

19 31 为 了 加 强 联 合 国 尽 早 地 将 重 点 放 在 可 能 出 现 的 复 杂 紧 急 情 况 并 因 此 将 重 点 放 在 短 期 预 防 冲 突 方 面 约 在 两 年 前 参 与 和 平 与 安 全 执 行 委 员 会 和 安 执 委 会 的 总 部 各 部 门 成 立 了 机 构 间 / 部 门 间 协 调 框 架 目 前 共 有 10 个 部 门 基 金 方 案 和 机 构 参 与 作 为 该 框 架 的 积 极 组 成 部 分 框 架 小 组 每 月 在 司 长 一 级 举 行 会 议 确 定 存 在 风 险 的 领 域 安 排 国 别 或 形 势 审 查 会 议 并 确 定 预 防 措 施 该 框 架 机 制 已 加 强 了 部 门 间 的 联 络 但 尚 未 有 条 理 地 积 累 知 识 而 且 没 有 进 行 任 何 战 略 规 划 这 或 许 已 造 成 秘 书 处 难 以 说 服 会 员 国 相 信 通 过 必 要 的 政 治 和 财 政 支 助 支 持 它 们 公 开 表 示 的 对 长 期 和 短 期 预 防 冲 突 措 施 所 作 承 诺 将 会 产 生 许 多 好 处 在 这 期 间 秘 书 长 1997 年 和 1999 年 的 年 度 报 告 A/52/1 和 A/54/1 均 将 重 点 具 体 放 在 预 防 冲 突 方 面 卡 内 基 预 防 武 装 冲 突 委 员 会 和 美 利 坚 合 众 国 联 合 国 协 会 等 组 织 也 已 提 供 关 于 该 主 题 的 宝 贵 研 究 报 告 联 合 国 有 400 多 位 工 作 人 员 已 在 意 大 利 都 灵 联 合 国 职 员 学 院 进 行 关 于 预 警 的 系 统 培 训 32 短 期 预 防 问 题 的 关 键 在 于 秘 书 长 如 何 使 用 实 况 调 查 团 和 其 他 重 要 的 主 动 行 动 然 而 这 些 主 动 行 动 通 常 会 遇 到 两 个 主 要 障 碍 首 先 会 员 国 尤 其 是 小 国 和 弱 国 会 对 主 权 问 题 产 生 合 理 的 担 忧 这 是 可 以 理 解 的 但 当 另 一 个 会 员 国 尤 其 是 较 强 的 邻 国 或 由 成 员 之 一 主 导 的 某 个 区 域 组 织 采 取 主 动 行 动 时 这 种 担 忧 则 变 得 更 加 严 重 如 果 某 国 面 临 国 内 困 难 它 可 能 更 易 于 接 受 秘 书 长 的 提 议 因 为 大 家 公 认 秘 书 长 的 职 位 具 有 独 立 性 和 崇 高 的 道 德 基 础 而 且 也 符 合 宪 章 的 文 字 和 精 神 宪 章 要 求 秘 书 长 提 供 协 助 并 期 待 会 员 国 对 联 合 国 尽 力 予 以 协 助 详 见 宪 章 第 二 条 项 及 其 他 条 款 的 规 定 实 况 调 查 团 是 秘 书 长 可 用 来 便 利 提 供 斡 旋 的 手 段 之 一 33 采 取 有 效 预 防 危 机 行 动 的 第 二 项 障 碍 是 口 头 表 态 与 财 政 和 政 治 上 对 预 防 行 动 支 助 之 间 存 在 着 差 距 千 年 大 会 让 有 关 各 方 有 机 会 重 新 评 估 它 们 对 该 领 域 的 承 诺 并 审 议 秘 书 长 千 年 报 告 以 及 他 最 近 在 安 全 理 事 会 关 于 预 防 冲 突 问 题 第 二 次 公 开 会 议 上 所 作 的 发 言 提 出 的 与 预 防 有 关 的 建 议 在 这 些 建 议 中 秘 书 长 强 调 安 全 理 事 会 与 联 合 国 其 他 主 要 机 构 之 间 需 加 强 合 作 处 理 预 防 冲 突 的 问 题 并 探 讨 如 何 能 与 包 括 公 司 部 门 在 内 的 非 国 家 行 动 者 建 立 更 密 切 的 互 动 关 系 以 协 助 消 除 或 防 止 冲 突 34 关 于 预 防 行 动 的 主 要 建 议 摘 要 (a) 小 组 赞 成 秘 书 长 千 年 报 告 及 其 在 2000 年 7 月 安 全 理 事 会 关 于 预 防 冲 突 问 题 第 二 次 公 开 会 议 上 所 作 发 言 提 出 的 关 于 预 防 冲 突 的 建 议 尤 其 是 他 呼 吁 致 力 于 预 防 冲 突 和 发 展 的 所 有 行 动 者 包 括 联 合 国 布 雷 顿 森 林 机 构 各 国 政 府 和 民 间 组 织 都 必 须 以 更 综 合 性 的 方 式 处 理 这 些 冲 突 (b) 小 组 支 持 秘 书 长 更 经 常 地 向 出 现 紧 张 局 势 地 区 派 遣 实 况 调 查 团 并 强 调 会 员 国 依 照 宪 章 第 二 条 项 的 规 定 有 义 务 对 联 合 国 的 这 种 活 动 尽 力 予 以 协 助 D 对 建 设 和 平 战 略 的 影 响 35 安 全 理 事 会 和 大 会 维 持 和 平 行 动 特 别 委 员 会 分 别 承 认 和 确 认 建 设 和 平 至 关 重 要 是 维 持 和 平 行 动 能 获 得 成 功 的 不 可 或 缺 的 组 成 部 分 在 这 方 面 安 全 理 事 会 于 1998 年 12 月 29 日 通 过 一 项 主 席 声 明 鼓 励 秘 书 长 探 讨 可 否 建 立 冲 突 后 建 设 和 平 的 结 构 作 为 联 合 国 系 统 持 久 和 平 解 决 冲 突 的 一 项 努 力 维 持 和 平 行 动 特 别 委 员 会 于 2000 年 年 初 在 其 报 告 中 强 调 在 将 建 设 和 平 纳 入 复 杂 的 和 平 行 动 的 任 务 之 前 必 须 先 界 定 和 确 定 建 设 和 平 的 内 容 大 会 审 议 如 何 在 一 项 复 杂 的 行 动 结 束 之 后 建 设 和 平 的 主 要 内 容 以 便 以 后 有 利 于 继 续 支 持 36 可 建 立 建 设 和 平 支 助 办 事 处 或 联 合 国 政 治 事 务 办 事 处 作 为 其 他 和 平 行 动 的 继 续 如 在 塔 吉 克 斯 坦 或 海 地 或 作 为 独 立 的 主 动 行 动 如 在 危 地 马 拉 或 几 内 亚 比 绍 巩 固 和 平 的 工 作 这 类 办 事 处 有 助 于 在 冲 突 后 的 国 家 里 支 持 与 政 府 和 非 政 府 的 有 关 各 方 协 作 并 补 充 联 合 国 可 能 正 在 进 行 的 发 展 活 动 这 些 活 动 努 力 脱 离 政 治 然 而 同 时 将 援 助 用 于 解 决 造 成 冲 突 的 根 源 问 题 5

20 37 有 效 地 进 行 和 平 建 设 需 要 当 地 有 关 各 方 的 积 极 参 与 这 种 参 与 应 该 是 多 层 面 的 首 先 所 有 和 平 行 动 应 有 能 力 在 特 派 团 较 早 阶 段 使 特 派 团 任 务 地 区 人 民 的 生 活 出 现 明 显 改 善 特 派 团 团 长 应 有 权 力 将 特 派 团 经 费 的 一 小 部 分 用 于 速 效 项 目 以 期 真 正 改 善 生 活 品 质 邦 助 建 立 新 成 立 的 特 派 团 的 信 誉 联 合 国 原 先 存 在 的 国 家 小 组 的 驻 地 协 调 员 / 人 道 主 义 协 调 员 应 作 为 这 种 项 目 的 主 要 顾 问 以 确 保 开 支 的 效 益 并 防 止 与 其 他 发 展 或 人 道 主 义 援 助 方 案 发 生 冲 突 38 其 次 自 由 和 公 正 的 选 举 应 被 视 为 加 强 施 政 机 构 更 为 广 泛 的 努 力 的 组 成 部 分 只 有 当 从 战 争 中 恢 复 过 来 的 人 民 开 始 接 受 选 票 而 非 子 弹 是 表 达 他 们 关 于 政 府 的 看 法 的 适 当 和 可 信 的 机 制 时 才 能 在 这 种 环 境 中 成 功 进 行 选 举 选 举 需 要 得 到 民 主 化 和 建 立 公 民 社 会 更 为 广 泛 进 程 的 支 持 该 进 程 包 括 有 效 的 文 官 治 理 和 尊 重 基 本 人 权 的 文 化 否 则 选 举 只 是 认 可 多 数 暴 政 或 在 一 项 和 平 行 动 结 束 之 后 通 过 武 力 推 翻 选 举 的 结 果 39 第 三 如 果 联 合 国 民 警 监 测 人 员 只 是 记 录 或 试 图 通 过 他 们 的 存 在 防 止 当 地 警 察 滥 用 权 力 或 其 他 令 人 无 法 接 受 的 行 为 这 是 对 民 警 能 力 的 一 种 传 统 和 有 些 狭 隘 的 看 法 那 么 他 们 则 不 属 于 建 设 和 平 人 员 如 今 特 派 团 可 能 要 求 民 警 负 责 根 据 以 民 主 方 式 维 持 治 安 和 人 权 的 国 际 标 准 对 当 地 警 察 部 队 进 行 改 革 培 训 和 改 组 并 有 能 力 有 效 地 应 付 民 间 动 乱 而 且 能 够 自 卫 地 方 警 察 将 嫌 犯 交 给 法 院 法 律 则 将 囚 犯 交 给 刑 罚 系 统 因 此 法 院 和 刑 罚 系 统 也 必 须 在 政 治 上 处 于 中 立 地 位 而 且 不 应 受 到 恐 吓 或 胁 迫 在 建 设 和 平 特 派 团 需 要 的 情 况 下 必 须 能 够 得 到 充 分 数 量 的 国 际 司 法 专 家 刑 罚 专 家 和 人 权 专 家 以 及 民 警 以 加 强 法 制 机 构 当 司 法 和 解 和 对 有 罪 不 罚 作 斗 争 需 要 的 情 况 下 安 全 理 事 会 应 授 权 这 类 专 家 以 及 有 关 的 刑 事 调 查 人 员 及 法 医 专 家 促 进 逮 捕 和 起 诉 被 控 犯 有 战 争 罪 的 人 以 支 持 联 合 国 的 国 际 刑 事 法 庭 40 尽 管 这 种 派 遣 小 组 的 办 法 可 能 看 来 好 象 是 不 言 自 明 的 联 合 国 也 曾 在 过 去 十 年 中 遇 到 过 以 下 情 况 即 由 安 全 理 事 会 授 权 在 维 持 和 平 行 动 中 部 署 几 千 名 警 察 却 不 愿 意 接 受 向 维 持 和 平 行 动 提 供 甚 至 20 或 30 名 刑 事 司 法 专 家 的 想 法 此 外 民 警 的 现 代 作 用 需 得 到 更 好 的 理 解 和 发 展 总 而 言 之 在 联 合 国 如 何 看 待 民 警 和 利 用 他 们 参 与 和 平 行 动 方 面 需 要 改 变 理 论 根 据 而 且 需 要 采 取 派 遣 一 支 有 充 足 资 源 小 组 的 办 法 通 过 司 法 刑 法 人 权 和 维 持 治 安 方 面 的 专 家 以 协 调 及 分 担 责 任 的 方 式 维 护 法 治 和 对 人 权 的 尊 重 41 第 四 和 平 行 动 的 人 权 组 成 部 分 的 确 对 于 有 效 的 和 平 建 设 至 关 重 要 例 如 联 合 国 人 权 人 员 可 发 挥 首 要 作 用 协 助 实 施 民 族 和 解 的 综 合 方 案 然 而 和 平 行 动 中 的 人 权 组 成 部 分 并 未 一 直 得 到 所 需 的 政 治 和 行 政 支 助 其 他 组 成 部 分 也 并 非 总 能 明 确 了 解 人 权 组 成 部 分 的 职 能 因 此 小 组 强 调 必 须 对 军 事 人 员 警 察 和 其 他 文 职 人 员 进 行 关 于 人 权 问 题 和 国 际 人 道 主 义 法 律 相 关 规 定 的 培 训 在 这 方 面 小 组 赞 扬 1999 年 8 月 6 日 秘 书 长 题 为 联 合 国 部 队 遵 守 国 际 人 道 主 义 法 的 情 况 的 公 报 ST/SGB/1999/13 42 第 五 前 战 斗 人 员 解 除 的 武 装 复 员 和 重 返 社 会 对 于 冲 突 后 不 久 的 稳 定 和 减 少 冲 突 再 度 发 生 的 可 能 性 是 至 关 重 要 的 也 是 建 设 和 平 能 对 公 共 安 全 以 及 法 律 和 秩 序 作 出 直 接 贡 献 的 领 域 只 有 在 解 除 武 装 复 员 和 重 返 社 会 这 三 个 方 案 内 容 均 能 得 到 执 行 时 该 方 案 的 基 本 目 标 才 能 实 现 如 果 复 员 战 士 几 乎 从 来 没 有 能 够 完 全 解 除 他 们 的 武 装 寻 找 不 到 合 法 的 生 计 换 句 话 说 如 果 他 们 无 法 重 新 融 入 地 方 经 济 他 们 通 常 会 回 到 暴 力 生 活 然 而 重 返 社 会 的 方 案 部 分 是 由 自 愿 提 供 的 资 金 资 助 的 远 无 法 满 足 需 要 而 这 方 面 的 资 金 有 时 远 43 在 过 去 10 年 里 至 少 有 15 个 维 持 和 平 行 动 具 有 解 除 武 装 复 员 和 重 返 社 会 的 内 容 联 合 国 的 十 几 个 机 构 和 规 划 署 加 上 国 际 和 地 方 的 非 政 府 组 织 资 助 了 这 些 方 案 部 分 由 于 如 此 众 多 的 单 位 参 与 规 划 和 支 助 解 除 武 装 复 员 和 重 返 社 会 的 方 案 该 方 案 在 联 合 国 系 统 内 部 缺 乏 一 个 指 定 的 协 调 中 心 44 有 效 的 和 平 建 设 还 要 求 有 一 个 协 调 中 心 协 调 建 设 和 平 所 产 生 的 各 种 不 同 活 动 小 组 认 为 联 合 国 应 6

21 被 视 为 各 捐 助 者 进 行 的 建 设 和 平 活 动 的 协 调 中 心 为 此 在 联 合 国 系 统 内 部 建 立 一 个 经 过 整 合 和 永 久 的 机 构 能 力 会 有 很 多 好 处 因 此 小 组 认 为 主 管 政 治 事 务 副 秘 书 长 作 为 和 安 执 委 会 的 召 集 人 应 成 为 建 设 和 平 的 协 调 中 心 小 组 还 支 持 政 治 事 务 部 政 治 部 和 联 合 国 开 发 计 划 署 开 发 计 划 署 目 前 努 力 共 同 加 强 联 合 国 在 该 领 域 的 能 力 因 为 有 效 的 和 平 建 设 事 实 上 是 旨 在 消 除 冲 突 根 源 的 政 治 和 发 展 活 动 的 结 合 45 政 治 部 维 持 和 平 行 动 部 维 和 部 人 道 主 义 事 务 协 调 厅 人 道 协 调 厅 裁 军 事 务 部 裁 军 部 法 律 事 务 厅 法 律 厅 开 发 计 划 署 联 合 国 儿 童 基 金 会 儿 童 基 金 会 人 权 专 员 办 事 处 和 难 民 专 员 办 事 处 负 责 儿 童 和 武 装 冲 突 问 题 的 秘 书 长 特 别 代 表 以 及 联 合 国 安 全 协 调 员 均 参 加 和 安 执 委 会 世 界 银 行 集 团 也 应 邀 参 加 因 此 和 安 执 委 会 为 制 订 建 设 和 平 战 略 提 供 了 理 想 的 论 坛 46 然 而 应 根 据 和 安 执 委 会 成 员 的 合 理 分 工 区 分 制 订 战 略 和 执 行 这 类 战 略 的 工 作 小 组 认 为 开 发 计 划 署 在 该 领 域 的 潜 力 尚 未 开 发 如 果 能 与 联 合 国 其 他 机 构 基 金 和 规 划 署 以 及 世 界 银 行 进 行 合 作 开 发 计 划 署 最 适 合 在 进 行 建 设 和 平 活 动 中 发 挥 领 导 作 用 因 此 小 组 建 议 和 安 执 委 会 向 秘 书 长 提 出 一 项 计 划 加 强 联 合 国 在 制 订 建 设 和 平 战 略 和 执 行 支 持 这 些 战 略 的 方 案 方 面 的 能 力 该 计 划 也 应 载 有 相 关 的 标 准 以 便 确 定 何 时 可 能 需 要 任 命 一 名 高 级 政 治 特 使 或 秘 书 长 代 表 以 便 使 正 在 从 冲 突 中 恢 复 的 某 个 特 定 区 域 或 国 家 的 建 设 和 平 活 动 能 够 以 更 高 的 姿 态 出 现 并 在 政 治 上 引 起 更 多 的 关 注 47 关 于 建 设 和 平 的 主 要 建 议 的 摘 要 : (a) 特 派 团 第 一 年 预 算 的 一 小 部 分 应 给 予 领 导 该 特 派 团 的 秘 书 长 代 表 或 特 别 代 表 以 便 在 联 合 国 国 家 小 组 的 驻 地 协 调 员 建 议 之 下 资 助 特 派 团 行 动 领 域 中 的 速 效 项 目 (b) 小 组 建 议 应 改 变 在 复 杂 的 和 平 行 动 中 使 用 民 警 其 他 法 治 人 员 和 人 权 专 家 的 理 论 根 据 以 反 映 出 更 加 重 视 在 冲 突 后 的 环 境 中 加 强 法 治 机 构 和 加 强 尊 重 人 权 (c) 小 组 建 议 立 法 机 构 考 虑 将 复 员 和 重 返 社 会 方 案 纳 入 到 复 杂 和 平 行 动 第 一 阶 段 的 分 摊 预 算 中 期 促 进 迅 速 解 散 作 战 派 系 性 以 并 减 少 恢 复 冲 突 的 可 能 (d) 小 组 建 议 和 平 与 安 全 执 行 委 员 会 讨 论 一 项 计 划 并 向 秘 书 长 推 荐 该 计 划 以 加 强 联 合 国 在 制 订 建 设 和 平 战 略 和 执 行 支 助 这 些 战 略 的 方 案 方 面 的 永 久 能 力 E. 对 维 持 和 平 原 则 和 战 略 的 影 响 48. 小 组 同 意 维 持 和 平 的 基 本 原 则 仍 然 是 要 征 得 当 地 当 事 各 方 同 意 要 公 正 以 及 只 有 在 自 卫 的 情 况 下 使 用 武 力 不 过 经 验 表 明 在 牵 涉 国 家 内 / 跨 国 冲 突 的 现 代 维 持 和 平 行 动 方 面 意 玩 弄 各 种 花 招 地 方 当 事 方 可 能 利 用 同 一 个 当 事 方 可 能 只 因 为 要 争 取 时 间 重 新 配 备 其 战 斗 部 队 而 同 意 联 合 国 的 存 在 和 平 行 动 不 再 符 合 其 需 要 时 就 撤 回 其 承 诺 方 可 能 设 法 限 制 维 持 和 平 行 动 人 员 的 行 动 自 由 一 旦 维 持 一 个 当 事 采 取 坚 持 不 遵 守 协 定 规 定 的 政 策 或 干 脆 撤 回 其 承 诺 此 外 不 论 派 系 领 导 人 如 何 致 力 实 现 和 平 战 斗 人 员 受 到 的 控 制 与 传 统 的 维 持 和 平 行 动 人 员 接 触 的 常 规 军 队 相 比 可 能 松 散 得 多 而 且 这 种 部 队 可 能 分 为 派 系 而 在 规 定 联 合 国 特 派 团 行 动 性 质 的 和 平 协 定 中 却 没 有 对 它 们 的 存 在 和 所 涉 问 题 作 出 规 定 49 过 去 联 合 国 往 往 未 能 有 效 应 付 这 种 挑 战 不 过 本 报 告 的 基 本 前 提 之 一 就 是 联 合 国 必 须 能 够 应 付 这 种 挑 战 联 合 国 维 持 和 平 行 动 人 员 部 署 后 必 须 能 够 专 业 地 完 成 任 务 这 就 是 说 联 合 国 军 事 部 队 必 须 能 够 保 卫 自 己 和 特 派 团 的 其 他 组 成 部 分 并 且 使 特 派 团 的 任 务 不 受 破 坏 接 战 规 则 不 应 限 制 特 遣 队 只 能 进 行 一 枪 对 一 枪 的 还 击 而 应 容 许 在 联 合 国 部 队 或 受 其 保 护 的 人 民 受 到 致 命 攻 击 时 作 出 有 力 的 还 击 迫 使 对 方 停 止 攻 击 在 情 况 危 急 时 尤 其 如 此 不 应 强 迫 联 合 国 特 遣 队 将 主 动 权 交 给 攻 击 者 7

22 50. 因 此 这 种 行 动 的 公 正 性 在 于 恪 守 宪 章 的 原 则 和 以 这 种 原 则 为 基 础 的 任 务 目 标 这 种 公 正 性 不 等 于 中 立 性 或 等 于 在 任 何 时 候 对 所 有 各 方 一 视 同 仁 那 种 做 法 有 时 可 能 等 于 是 姑 息 有 时 候 各 地 方 当 事 方 在 道 义 上 不 是 相 等 的 有 些 显 然 是 侵 略 者 有 些 是 受 害 者 维 持 和 平 人 员 不 但 在 行 动 上 有 使 用 武 力 的 理 由 而 且 基 于 道 义 也 不 得 不 这 样 做 卢 旺 达 灭 绝 种 族 事 件 能 够 发 展 到 这 种 地 步 一 部 分 的 原 因 是 国 际 社 会 未 能 动 用 或 增 援 当 时 在 该 国 当 地 的 部 队 抵 抗 显 然 是 罪 恶 的 力 量 自 那 以 后 安 全 理 事 会 在 第 号 决 议 中 规 定 在 武 装 冲 突 情 势 中 以 平 民 为 目 标 以 及 不 准 人 道 主 义 人 员 接 触 受 战 争 创 伤 的 平 民 人 口 的 行 为 本 身 就 构 成 为 对 国 际 和 平 与 安 全 的 威 胁 就 能 促 使 安 全 理 事 会 采 取 行 动 如 联 合 国 和 平 行 动 已 经 在 当 地 存 在 采 取 这 种 行 动 可 能 成 为 它 的 责 任 应 当 作 好 准 备 51. 反 过 来 说 秘 书 处 不 应 在 当 地 行 动 者 的 行 为 一 向 极 其 恶 劣 的 情 况 下 以 最 佳 情 况 的 假 设 作 为 规 划 的 基 础 这 就 是 说 在 任 务 规 定 中 应 当 具 体 规 定 维 持 和 平 行 动 有 权 使 用 武 力 这 就 需 要 更 强 大 的 部 队 更 好 的 装 备 和 更 高 的 费 用 从 而 能 够 形 成 有 效 的 阻 吓 力 量 而 不 是 传 统 维 持 和 平 部 队 象 征 式 和 不 具 威 胁 力 的 力 量 进 行 复 杂 行 动 的 联 合 国 部 队 应 有 充 分 的 规 模 和 装 备 使 可 能 的 破 坏 者 不 会 在 考 虑 联 合 国 会 采 取 何 种 做 法 方 面 心 存 侥 幸 这 种 部 队 应 具 有 搜 集 当 地 情 报 的 能 力 和 其 他 所 需 能 力 以 抵 御 暴 力 挑 衅 者 52. 会 员 国 如 果 愿 意 向 这 种 有 效 的 行 动 派 遣 部 队 就 表 示 该 国 愿 意 接 受 该 项 任 务 可 能 造 成 伤 亡 的 危 险 自 从 1990 年 代 中 期 执 行 各 种 困 难 的 任 务 以 来 会 员 国 越 来 越 不 愿 意 接 受 这 种 危 险 部 分 原 因 是 会 员 国 没 有 明 确 了 解 本 国 冒 这 种 危 险 的 利 益 何 在 另 外 的 原 因 是 它 们 本 身 可 能 对 危 险 的 认 识 不 明 确 因 此 秘 书 长 在 谋 求 各 国 派 遣 部 队 时 必 须 能 够 说 明 部 队 派 遣 国 以 及 事 实 上 所 有 会 员 国 与 该 冲 突 的 管 理 和 解 决 都 是 利 害 攸 关 的 即 使 那 只 是 联 合 国 建 立 和 平 这 项 较 大 的 工 作 的 一 个 部 分 秘 书 长 应 能 够 向 可 能 的 部 队 派 遣 国 提 供 危 险 评 估 报 告 说 明 冲 突 与 和 平 的 实 质 评 价 各 地 方 当 事 方 的 能 力 和 目 标 并 评 估 它 们 可 用 的 独 立 财 政 资 源 以 及 那 些 资 源 对 维 持 和 平 所 造 成 的 影 响 安 全 理 事 会 和 秘 书 处 还 必 须 能 够 使 部 队 派 遣 国 相 信 新 任 务 行 动 有 健 全 的 战 略 和 构 想 它 们 派 遣 的 部 队 或 警 察 将 要 服 务 的 是 一 个 领 导 有 方 能 胜 任 其 工 作 的 特 派 团 53. 小 组 确 认 联 合 国 是 不 进 行 战 争 的 在 需 要 增 援 行 动 时 一 贯 的 做 法 是 经 安 全 理 事 会 授 权 由 愿 意 的 国 家 组 成 的 联 盟 根 据 宪 章 第 七 章 行 事 54. 宪 章 明 确 鼓 励 与 区 域 和 分 区 域 组 织 合 作 来 解 决 冲 突 建 立 和 维 持 和 平 与 安 全 联 合 国 在 世 界 各 地 于 下 列 领 域 积 极 而 成 功 地 从 事 了 许 多 这 种 合 作 方 案 预 防 冲 突 建 立 和 平 选 举 和 选 举 援 助 人 权 情 况 监 测 和 人 道 主 义 工 作 以 及 其 他 建 设 和 平 活 动 不 过 就 维 持 和 平 行 动 而 言 似 乎 应 当 小 心 谨 慎 因 为 世 界 各 地 的 军 事 资 源 和 能 力 分 布 不 均 匀 在 大 多 数 发 生 危 机 的 地 区 里 的 部 队 与 其 他 地 区 相 比 其 准 备 往 往 不 足 以 应 付 现 代 维 持 和 平 行 动 的 需 求 向 区 域 和 分 区 域 组 织 提 供 训 练 装 备 后 勤 支 助 和 其 他 资 源 可 以 使 来 自 所 有 区 域 的 维 持 和 平 行 动 人 员 参 与 联 合 国 的 维 持 和 平 行 动 或 依 照 安 全 理 事 会 的 决 议 建 立 区 域 维 持 和 平 行 动 55. 维 持 和 平 原 则 和 战 略 的 主 要 建 议 摘 要 联 合 国 维 持 和 平 行 动 者 一 旦 部 署 便 必 须 能 够 专 业 地 完 成 任 务 并 且 有 能 力 保 卫 自 己 特 派 团 的 其 他 组 成 部 队 以 强 势 的 接 战 规 则 执 行 特 派 团 的 任 务 对 付 那 些 违 反 其 对 和 平 协 定 的 承 诺 或 企 图 以 暴 力 破 坏 协 定 的 当 事 方 F. 明 确 可 靠 和 可 以 完 成 的 任 务 56. 作 为 一 个 政 治 机 构 安 全 理 事 会 即 使 可 以 以 非 一 致 方 式 作 出 决 定 但 仍 应 集 中 力 量 建 立 共 识 但 建 立 共 识 所 需 要 的 妥 协 可 能 是 由 于 避 免 作 出 具 体 规 定 而 获 得 的 影 响 由 此 产 生 的 模 糊 规 定 可 能 对 实 地 造 成 严 重 的 如 果 和 平 行 动 的 各 不 同 方 面 后 来 对 有 关 任 务 作 出 了 不 同 诠 释 行 和 平 作 出 彻 底 承 诺 或 当 地 的 行 动 者 认 为 安 理 会 没 有 对 执 因 而 助 长 了 它 破 坏 和 平 的 意 愿 模 糊 不 清 的 规 定 也 可 能 掩 盖 了 日 后 在 危 机 的 压 力 下 会 出 现 的 分 歧 而 使 安 理 会 不 能 采 取 紧 急 的 行 动 8

23 小 组 虽 然 承 认 政 治 妥 协 往 往 有 其 可 取 之 处 但 它 还 是 认 为 在 这 种 情 况 下 应 作 出 明 确 的 规 定 特 别 是 对 部 署 到 危 险 环 境 的 行 动 小 组 认 为 不 应 当 在 没 有 明 确 指 示 的 情 况 下 部 署 维 和 行 动 到 危 险 的 环 境 它 促 请 安 理 会 不 要 授 权 这 种 任 务 57. 一 项 可 能 的 联 合 国 和 平 行 动 的 大 纲 往 往 是 在 谈 判 者 致 力 达 成 一 项 设 想 由 联 合 国 执 行 的 协 定 时 首 先 提 出 的 虽 然 和 平 谈 判 者 调 解 人 可 能 在 技 巧 方 面 是 熟 练 的 专 业 人 员 但 他 们 很 可 能 不 知 道 联 合 国 实 地 任 务 对 士 兵 警 察 救 济 人 员 或 选 举 顾 问 的 需 求 的 细 节 非 联 合 国 调 解 人 可 能 对 这 种 需 求 所 知 更 少 然 而 近 年 来 秘 书 处 被 要 求 去 执 行 在 别 处 制 订 稍 为 改 动 后 通 过 安 全 理 事 会 交 给 它 的 任 务 58. 小 组 认 为 秘 书 处 必 须 能 够 向 安 全 理 事 会 提 出 有 力 理 由 说 明 向 联 合 国 提 出 的 执 行 停 火 或 和 平 协 定 的 要 求 符 合 某 些 最 低 条 件 然 后 才 由 安 理 会 承 诺 由 联 合 国 率 领 的 部 队 执 行 这 些 协 定 其 中 包 括 让 顾 问 - 观 察 员 有 机 会 出 席 和 平 谈 判 任 何 协 定 要 符 合 目 前 的 国 际 人 权 标 准 和 人 道 主 义 法 联 合 国 执 行 的 任 务 在 行 动 上 是 可 以 完 成 的 其 中 具 体 规 定 当 地 有 责 任 支 助 他 们 帮 助 处 理 冲 突 的 来 源 或 向 其 他 人 提 供 这 样 做 所 需 的 空 间 由 于 胜 任 的 谈 判 顾 问 需 要 对 实 地 情 况 有 详 细 的 了 解 应 该 先 授 权 秘 书 长 从 维 持 和 平 储 备 基 金 承 付 足 够 经 费 以 便 在 可 能 的 任 务 地 区 进 行 初 步 实 地 调 查 59. 秘 书 处 在 向 安 理 会 提 供 关 于 任 务 需 求 的 咨 询 意 见 时 不 应 根 据 它 假 设 安 理 会 在 政 治 上 可 以 接 受 的 需 求 水 平 来 制 订 执 行 任 务 的 部 队 兵 力 和 其 他 资 源 水 平 自 我 设 限 的 做 法 使 秘 书 处 自 我 束 缚 特 派 团 不 但 注 定 失 败 而 且 会 成 为 失 败 的 替 罪 羊 虽 然 根 据 高 行 动 标 准 提 出 规 划 概 算 可 能 减 低 行 动 获 得 批 准 的 可 能 性 但 会 员 国 不 应 被 误 导 相 信 它 们 正 在 帮 助 处 于 困 境 的 国 家 而 实 际 上 由 于 执 行 经 费 不 足 的 任 务 它 们 更 可 能 只 是 在 浪 费 人 力 时 间 和 金 钱 60. 此 外 小 组 认 为 除 非 秘 书 长 能 够 得 到 会 员 国 切 实 承 诺 提 供 他 认 为 进 行 行 动 所 需 的 部 队 该 行 动 根 本 不 应 进 行 部 署 不 能 够 巩 固 脆 弱 的 和 平 的 部 分 兵 力 只 会 点 燃 陷 于 冲 突 或 要 从 战 争 中 复 原 人 人 民 最 终 要 破 灭 的 希 望 并 使 整 个 联 合 国 的 信 誉 蒙 受 损 害 在 这 种 情 况 下 小 组 认 为 安 全 理 事 会 应 把 为 新 的 维 持 和 平 行 动 拟 订 一 个 相 当 庞 大 的 部 队 兵 力 的 决 议 保 留 在 草 案 形 式 直 至 秘 书 长 能 够 确 定 已 从 会 员 国 得 到 所 需 的 部 队 兵 力 的 承 诺 61. 减 少 这 种 承 诺 差 距 的 可 能 性 有 几 种 方 法 包 括 在 制 订 任 务 的 过 程 中 改 进 可 能 的 部 队 派 遣 国 与 安 全 理 事 会 成 员 之 间 的 协 调 和 协 商 不 妨 按 照 宪 章 第 二 十 九 条 设 立 安 理 会 的 特 设 附 属 机 关 安 全 理 事 会 提 供 咨 询 意 见 的 过 程 制 度 化 将 部 队 派 遣 国 向 向 一 项 行 动 提 供 建 制 军 事 部 队 的 会 员 国 应 理 所 当 然 地 获 得 邀 请 出 席 秘 书 处 关 于 下 列 方 面 的 简 报 会 影 响 到 特 派 团 人 员 的 安 全 的 危 机 或 就 使 用 武 力 方 面 改 变 或 重 新 诠 释 特 派 团 的 任 务 规 定 62. 最 后 秘 书 长 希 望 扩 大 保 护 武 装 冲 突 中 的 平 民 安 全 理 事 会 采 取 行 动 明 确 授 权 联 合 国 维 持 和 平 人 员 保 护 冲 突 中 的 平 民 这 些 都 是 积 极 的 事 态 发 展 事 实 上 维 持 和 平 人 员 部 队 或 警 察 如 果 目 击 平 民 受 暴 力 侵 害 理 应 有 权 以 其 可 用 的 手 段 予 以 制 止 合 国 的 基 本 原 则 以 维 护 联 同 时 如 卢 旺 达 问 题 独 立 调 查 报 告 所 述 符 合 由 于 [ 行 动 ] 的 存 在 而 带 来 的 提 供 保 护 的 想 法 和 期 望 见 S/1999/1257 第 55 页 63. 不 过 小 组 关 注 在 这 一 领 域 的 全 面 任 务 是 否 可 靠 以 及 能 否 落 实 的 问 题 数 十 万 的 平 民 面 临 暴 力 的 危 险 在 联 合 国 目 前 的 任 务 地 区 中 即 使 目 前 部 署 的 联 合 国 部 队 根 据 指 示 这 样 做 也 只 能 保 护 其 中 一 小 部 分 的 人 答 应 提 供 这 种 保 护 会 引 起 人 们 抱 着 很 高 的 期 望 由 于 期 望 的 目 标 和 实 现 这 一 目 标 的 可 用 资 源 很 可 能 存 在 很 大 的 差 距 因 此 可 能 会 使 人 们 继 续 对 联 合 国 在 这 一 领 域 不 能 贯 彻 行 动 而 感 到 失 望 因 此 如 果 一 项 行 动 的 任 务 规 定 提 及 保 护 平 民 就 必 须 有 执 行 该 项 任 务 所 需 的 资 源 64. 关 于 明 确 可 靠 和 可 以 完 成 的 任 务 的 主 要 建 议 摘 要 9

24 (a) 小 组 建 议 在 安 全 理 事 会 同 意 执 行 或 有 联 合 国 率 领 的 维 持 和 平 行 动 的 规 定 的 停 止 或 和 平 协 定 之 前 安 理 会 应 确 保 有 关 的 协 定 满 足 一 些 起 码 的 条 件 例 如 符 合 国 际 人 道 主 义 标 准 以 及 具 体 任 务 和 时 限 的 实 际 可 行 性 (b) 安 全 理 事 会 应 在 授 权 拥 有 大 量 兵 力 的 特 派 团 的 决 议 应 保 留 为 草 案 形 式 直 至 秘 书 长 获 得 承 诺 确 定 可 以 从 会 员 国 得 到 所 需 部 队 和 其 他 关 键 性 的 特 派 团 支 援 部 分 包 括 建 设 和 平 的 部 分 (c) 安 全 理 事 会 在 部 署 维 持 和 平 行 动 到 具 有 潜 在 危 险 性 的 地 区 时 其 决 议 应 满 足 维 持 和 平 行 动 的 需 要 尤 其 是 需 要 有 明 确 的 指 挥 系 统 和 统 一 的 行 动 (d) 秘 书 处 在 制 订 或 改 变 特 派 团 的 任 务 时 必 须 将 安 全 理 事 会 需 要 知 道 而 不 是 它 想 要 听 的 情 况 通 报 给 安 全 理 事 会 已 承 诺 为 一 项 行 动 派 遣 军 事 部 队 的 国 家 应 当 能 够 出 席 秘 书 处 就 影 响 其 人 员 的 安 全 的 事 项 为 安 理 会 举 行 的 简 报 会 特 别 是 那 些 牵 涉 到 特 派 团 使 用 武 力 问 题 的 会 议 G. 信 息 的 收 集 分 析 和 战 略 规 划 能 力 65 联 合 国 进 行 的 一 项 冲 突 预 防 维 持 和 平 与 建 设 和 平 的 战 略 办 法 将 要 求 秘 书 处 的 各 和 平 与 安 全 主 要 执 行 部 门 更 密 切 合 作 为 此 它 们 将 须 拥 更 有 利 的 工 具 以 期 收 集 和 分 析 有 关 信 息 并 支 助 和 安 执 委 会 即 名 义 上 的 和 平 与 安 全 问 题 高 级 别 决 策 论 坛 66 和 安 执 委 会 是 在 秘 书 长 1997 年 初 的 一 揽 子 初 步 改 革 办 法 见 A/51/829 A 节 中 设 立 的 四 个 部 门 执 行 委 员 会 之 一 还 为 经 济 和 社 会 事 务 发 展 业 务 和 人 道 主 义 事 务 设 立 了 委 员 会 人 权 专 员 办 事 处 是 所 有 四 个 委 员 会 的 成 员 这 些 委 员 会 旨 在 有 助 于 使 整 个 参 与 部 门 进 行 更 一 贯 协 调 的 管 理 并 获 得 执 行 决 策 及 协 调 的 权 力 和 安 执 委 会 由 主 管 政 治 事 务 副 秘 书 长 担 任 主 席 它 促 进 了 所 有 部 门 和 各 部 门 间 更 多 的 信 息 交 流 与 合 作 但 尚 未 成 为 1997 年 改 革 中 设 想 的 决 策 机 关 这 些 改 革 已 获 参 与 者 的 承 认 67 和 平 与 安 全 部 门 内 目 前 的 秘 书 处 各 级 员 额 和 职 务 要 求 多 少 都 把 部 门 政 策 规 划 排 除 在 外 安 执 委 会 成 员 设 有 政 策 或 规 划 单 位 日 常 问 题 虽 然 多 数 和 这 些 单 位 侧 重 于 但 如 果 没 有 大 量 增 进 知 识 和 分 析 的 能 力 秘 书 处 将 一 直 是 一 个 被 动 的 机 构 之 外 未 雨 稠 缪 用 无 法 在 日 常 事 务 中 和 安 执 委 会 也 无 法 发 挥 它 应 发 挥 的 作 68. 秘 书 长 及 和 安 执 委 会 成 员 需 要 在 秘 书 处 内 有 一 个 专 业 系 统 以 供 累 积 关 于 冲 突 情 况 的 知 识 向 广 泛 用 户 基 有 效 散 发 此 项 知 识 促 成 政 策 分 析 以 及 拟 订 长 期 战 略 这 项 系 统 目 前 并 不 存 在 该 小 组 提 议 设 立 这 样 一 个 系 统 成 为 和 安 执 委 会 信 息 和 战 略 分 析 秘 书 处 或 称 作 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 69. 在 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 中 大 部 分 应 由 担 任 有 关 和 平 与 安 全 方 面 政 策 和 信 息 分 析 工 作 各 部 门 单 位 合 并 组 成 这 些 单 位 包 括 维 和 部 政 策 分 析 股 和 情 况 中 心 政 治 部 政 策 规 划 股 人 道 协 调 厅 政 策 发 展 股 或 其 中 部 分 以 及 新 闻 部 媒 体 监 测 和 分 析 科 70. 将 须 提 供 其 他 工 作 人 员 以 使 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 具 备 系 统 内 他 处 没 有 的 或 无 法 从 现 有 结 构 中 取 得 的 专 门 知 识 这 些 增 设 人 员 将 包 括 一 名 工 作 人 员 主 管 主 任 一 级 一 小 队 军 事 分 析 人 员 警 务 专 家 和 优 秀 的 信 息 系 统 分 析 员 分 析 员 将 负 责 管 理 设 计 和 维 修 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 的 数 据 库 总 部 和 外 地 办 事 处 及 特 派 团 利 用 使 其 供 71. 与 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 有 紧 密 关 联 的 机 构 应 包 括 秘 书 长 办 公 室 战 略 规 划 股 开 发 计 划 署 应 急 司 建 设 和 平 股 见 下 文 第 239 至 243 段 人 道 协 调 厅 信 息 分 析 股 支 助 救 济 网 人 权 专 员 办 事 处 纽 约 联 络 处 和 难 民 专 员 办 事 处 纽 约 联 络 处 联 合 国 安 全 协 调 专 员 办 事 处 以 及 裁 军 部 监 测 数 据 库 和 信 息 处 应 邀 请 世 界 银 行 集 团 使 用 诸 如 世 界 银 行 的 冲 突 后 单 位 等 适 当 单 位 保 持 联 络 72. 作 为 一 项 共 同 事 务 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 将 对 和 安 执 委 会 兼 具 短 期 和 长 期 价 值 部 情 况 中 心 的 每 日 汇 报 工 作 它 将 加 强 维 和 根 据 所 有 来 源 提 出 关 于 10

25 任 务 活 动 和 有 关 的 全 球 事 务 的 最 新 消 息 它 可 将 正 在 萌 芽 的 危 机 提 请 和 安 执 委 会 的 领 导 人 注 意 并 使 用 现 代 化 表 述 技 术 向 他 们 汇 报 危 机 情 况 它 可 作 为 一 个 联 络 中 心 及 时 分 析 互 相 交 叉 的 各 主 题 问 题 并 为 秘 书 长 编 写 关 于 这 类 问 题 的 报 告 最 后 根 据 综 合 的 任 务 危 机 立 法 机 关 的 关 注 事 务 以 及 来 自 和 安 执 委 会 成 员 的 投 入 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 可 提 议 和 处 理 和 安 执 委 会 本 身 的 议 程 支 助 其 讨 论 并 协 助 将 其 转 变 成 秘 书 长 的 初 步 改 革 中 所 期 望 的 决 策 机 关 73. 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 应 可 利 用 联 合 国 系 统 内 外 现 有 的 最 佳 专 门 知 识 对 特 定 地 点 和 周 围 情 况 的 分 析 进 行 精 细 的 调 整 它 应 向 秘 书 长 及 和 安 执 委 会 成 员 提 出 关 于 联 合 国 和 其 他 方 面 为 化 解 进 行 中 的 和 正 在 呈 现 出 来 的 冲 突 的 来 源 和 征 象 而 进 行 的 各 项 努 力 的 综 合 评 价 并 应 能 够 评 估 联 合 国 进 一 步 参 与 的 可 能 效 用 和 所 涉 及 的 问 题 它 应 对 小 组 在 下 面 见 第 198 至 217 段 建 议 为 计 划 和 支 助 建 立 和 平 行 动 而 设 立 的 综 合 特 派 团 工 作 队 的 初 步 工 作 提 供 基 本 背 景 资 料 并 应 在 一 旦 设 立 特 派 团 时 继 续 提 供 分 析 和 处 理 特 派 团 与 工 作 队 之 间 的 信 息 流 动 74. 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 应 创 设 维 持 和 利 用 共 同 分 享 的 综 合 数 据 库 这 些 数 据 库 最 终 将 取 代 主 管 干 事 和 决 策 者 等 目 前 为 随 时 了 解 其 负 责 领 域 内 事 务 现 况 所 使 用 的 密 码 电 报 每 日 情 况 报 告 每 日 新 闻 资 料 的 大 量 复 印 件 以 及 与 干 练 同 僚 间 的 非 正 式 联 系 这 类 数 据 库 如 有 适 当 保 障 可 予 提 供 给 某 一 和 平 行 动 内 联 网 的 用 户 见 下 面 第 255 和 256 段 这 类 数 据 库 有 可 能 经 由 日 益 廉 价 的 商 业 宽 带 通 信 服 务 向 总 部 和 外 地 等 提 供 它 们 将 有 助 于 革 命 性 地 改 变 联 合 国 累 积 知 识 和 分 析 关 键 和 平 与 安 全 问 题 的 方 式 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 也 应 最 终 取 代 协 调 框 架 机 制 75. 信 息 和 战 略 分 析 关 键 建 议 摘 要 秘 书 长 应 设 立 一 个 实 体 本 文 称 作 和 安 执 委 会 信 息 和 战 略 分 析 秘 书 处 和 安 执 委 会 信 息 战 略 秘 书 处 它 将 支 助 和 安 执 委 会 所 有 成 员 的 信 息 和 分 析 需 要 为 管 理 目 的 它 应 由 政 治 事 务 部 和 维 和 部 管 理 并 向 其 首 长 一 并 提 出 报 告 H. 过 渡 时 期 民 政 管 理 面 临 的 挑 战 76 直 至 1999 年 中 旬 联 合 国 只 进 行 了 一 小 部 分 的 包 括 民 政 管 理 工 作 或 监 督 的 外 地 行 动 不 过 在 1999 年 6 月 秘 书 处 发 现 它 在 为 科 索 沃 设 立 一 个 过 渡 时 期 民 政 管 理 当 局 并 在 三 个 月 后 为 东 帝 汶 设 立 一 个 过 渡 时 期 民 政 管 理 当 局 联 合 国 努 力 设 置 和 管 理 这 些 行 动 是 本 报 告 关 于 快 速 部 署 及 总 部 员 额 编 制 和 结 构 的 说 明 的 一 部 分 背 景 77. 这 些 行 动 面 临 的 挑 战 和 责 任 在 联 合 国 外 地 行 动 中 是 独 特 的 没 有 任 何 其 他 行 动 必 须 在 一 个 被 战 争 破 坏 社 会 中 制 定 和 执 行 法 律 制 订 海 关 事 务 和 条 例 规 定 和 收 集 商 业 和 个 人 税 吸 引 外 国 投 资 裁 定 财 产 争 端 和 战 争 损 害 赔 偿 责 任 重 建 所 有 公 用 水 电 并 使 其 运 作 创 设 一 个 银 行 业 系 统 管 理 学 校 和 支 付 教 员 薪 金 以 及 收 取 垃 圾 而 且 这 样 还 必 须 使 用 自 愿 捐 款 因 为 摊 派 的 特 派 团 预 算 即 使 为 这 类 过 渡 时 期 行 政 特 派 团 摊 派 的 预 算 都 不 会 对 地 方 行 政 工 作 本 身 提 供 经 费 除 了 这 些 任 务 外 这 些 特 派 团 还 须 在 广 泛 不 满 和 怨 怼 深 切 的 地 方 重 建 民 间 社 会 和 促 进 对 人 权 的 尊 重 78. 除 了 这 类 挑 战 外 更 大 的 问 题 是 到 底 联 合 国 是 否 应 插 足 此 事 如 果 是 应 该 的 是 否 应 被 视 为 一 个 和 平 行 动 的 组 成 部 分 或 应 由 某 些 其 他 结 构 来 管 理 虽 然 安 全 理 事 会 可 能 不 再 指 示 联 合 国 进 行 过 渡 时 期 民 政 管 理 的 事 务 但 也 没 有 人 预 料 到 它 会 在 科 索 沃 或 东 帝 汶 进 行 此 事 国 内 冲 突 仍 继 续 在 发 生 未 来 是 否 出 现 不 稳 定 状 况 则 难 以 预 料 因 此 尽 管 联 合 国 会 员 国 间 和 秘 书 处 内 对 民 政 管 理 明 显 具 有 矛 盾 心 理 今 后 事 实 上 仍 有 可 能 设 立 这 类 特 派 团 而 且 是 在 同 样 迫 切 的 情 况 下 从 而 秘 书 处 面 临 了 一 个 不 愉 快 的 困 境 或 是 假 设 过 渡 时 期 行 政 当 局 是 一 种 暂 时 性 的 责 任 不 准 备 派 遣 其 他 的 特 派 团 如 果 再 度 陷 入 这 种 处 境 则 无 法 好 好 地 完 成 工 作 或 是 作 好 完 善 的 准 备 更 经 常 地 应 要 求 承 担 这 项 工 作 因 为 它 作 了 充 分 准 备 当 然 如 果 秘 书 处 预 期 今 后 将 经 常 需 要 过 渡 时 期 行 政 管 理 而 不 是 例 外 情 况 那 么 就 必 须 在 联 合 国 系 统 内 某 处 创 设 一 个 专 门 承 担 这 些 任 务 的 独 特 责 任 中 心 在 临 时 性 质 上 维 和 部 必 须 继 续 支 助 此 一 职 务 11

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