标题

Size: px

Start display at page:

Download "标题"

杖角鲁
7 years ago
Views:

1 基础设施篇 Reports on Regulations and Infrastructure 24 资产管理行业法律制度建设的现状与展望赵娟赵梦西张志迪李伟陈旭摘要 : 市场导向和监管统一是 2015 年资产管理行业监管制度表现出的两大特征证监系统明显加快政策应变, 针对场外配资程序化交易和私募基金快速发展等新情况, 迅速出台相应政策法规以防控风险, 各个资管子行业的业务开展因此受到影响政策导向方面, 在金融业务边界不断消解业务合作不断加深的情况下, 机构监管模式的弊端愈加明显, 一行三会监管体系的统一开始列入金融体制改革的议事日程关键词 : 监管市场化私募基金监管统一监管赵娟, 供职于德邦证券资产管理总部 ; 赵梦西, 供职于兴证资管法律合规部 ; 张志迪, 供职于奋迅律师事务所 ; 李伟, 供职于南方资本风险合规部 ; 陈旭, 供职于兴业银行资产管理部 319

2 资产管理蓝皮书一 2015 年影响行业的主要资管法规政策评析 2015 年中国资本市场经历大起大落, 资产管理各个子行业都涉身其中或受到殃及监管部门的行为也更多地体现出市场导向 : 从 2014 年底持续的场外配资的清查规范和清理, 到对程序化交易等新生事物的监管, 随着证券市场行情的跌宕起伏, 监管政策也随之应变 ( 一 ) 清理场外配资为清理伞形信托和场外配资, 降低融资杠杆, 监管机构出台了一系列政策法规和监管措施从 2014 年 12 月起对开展融资融券业务的全部 91 家证券公司进行专项检查, 对存在违规问题的证券公司采取暂停新开融资融券信用账户等行政监管措施, 并于 2015 年 2 月初要求证券公司严格执行证券公司融资融券业务管理办法, 禁止证券公司通过代销伞形信托 P2P 平台自主开发相关融资服务系统等形式为客户与他人客户与客户之间的融资融券活动提供任何便利和服务 2015 年 6 月 12 日, 证监会印发关于加强证券公司信息系统外部接入管理的通知, 同时中国证券业协会发布证券公司外部接入信息系统评估认证规范, 在禁止证券公司使用外部接入信息系统为非法证券活动提供便利的同时, 规定中国证券业协会应为合法活动提供信息系统外部认证 2015 年 7 月 12 日, 证监会发布关于清理整顿违法从事证券业务活动的意见, 明确对违反证券账户实名制未经许可从事证券业务的活动予以清理整顿的具体意见 2015 年 7 月 14 日, 中国证券登记结算公司配套发布了关于贯彻落实关于清理整顿违法从事证券业务活动的意见有关事项的通知, 并组织证券公司开展自查, 重点查处为 HOMS 系统提供外部接入涉嫌为场外配资活动提供便利的情况 ( 二 ) 重申八条底线, 降低融资杠杆 2015 年 3 月, 中国证券投资基金业协会发布证券期货经营机构资产管理业务八条底线释义 ( 以下简称八条底线 ), 明确分级资管产品的杠杆率不得超过 10 倍 320

3 伴随着股市震荡加剧, 证监会不断收紧监管, 重点是整顿违法配资业务监管层于 2015 年 8 月就八条底线修订稿向部分机构进行了内部意见征询, 在初步形成的讨论意见中, 禁止行为或将增加利用资管计划开展场外配资活动一项 ; 另外在强调资管计划杠杆倍数不超过 10 倍的同时, 还将分别按照权益类固收类非标类和混合类等投资范围对产品杠杆上限进行细化规范截至 2016 年第一季度末, 监管机构尚未就八条底线发布修订稿, 但 2015 年下半年券商资管计划杠杆倍数口径已经有所收紧 ( 三 ) 调整交易规则 : 限制程序化交易随着股市行情的变化和监管层对场外配资和杠杆交易的清查和控制, 程序化交易成为监管关注的重点 2015 年 7 月 31 日, 证监会首次对程序化交易公开表态, 程序化交易具有频繁申报等特征, 产生助涨助跌作用, 特别是在近期股市大幅波动期间对市场的影响更为明显, 并先后查处了多起程序化交易案件 8 月 3 日, 证券交易所对融资融券交易细则进行调整, 客户融券卖出后, 通过买券还券或直接还券的方式向会员偿还融入证券的时间限定为次一交易日, 即从 T + 0 变成 T + 1, 仅有的变相 T + 0 已被禁止, 宣告了中国股市的高频交易基本终结同日, 中金所对从事股指期货套利投机交易的客户, 单个合约每日报撤单行为超过 400 次每日自行成交行为超过 5 次的, 认定为异常交易行为 9 月 7 日, 中金所将股指期货非套保交易日内开仓限制为 10 手 10 月 9 日, 证监会发布证券期货市场程序化交易管理办法 ( 征求意见稿 ) ; 同日, 沪深证券交易所中金所以及上海大连郑州三家期货交易所同时发布程序化交易管理实施细则 ( 征求意见稿 ), 从定义到交易过程费用等方面, 对程序化交易进行了全方位管理二 2015 年各资管子行业的重要法规评析 ( 一 ) 银行理财政策评析 1 商业银行理财业务监督管理办法 ( 征求意见稿 ) 纵观 2015 年全年, 银监会并未颁布针对银行理财业务的新政而银监会 321

4 资产管理蓝皮书于 2014 年 12 月 4 日下发的商业银行理财业务监督管理办法 ( 征求意见稿 ) ( 以下简称征求意见稿 ), 可以视为对于此前 26 个监管法规的总结归纳和重要更新 1, 其系统性和全面性为之前所有银行理财业务监管法规所未见征求意见稿首先搭建了银行理财监管整体性框架, 明确商业银行理财业务是一种代客资产管理业务, 提出了商业银行开展理财业务应遵守的十项基本原则 2, 尤其在公平对待客户原则下, 细化了投资诸如股权 ( 票 ) 类高风险资产时的客户分类, 在高净值客户与私人银行客户之外又新增机构客户 ; 其次, 规范了商业银行理财业务各环节工作, 突出银行尽职管理义务, 其中强调计提风险准备金, 加大发行预期收益率理财的成本 ; 再次, 增加了商业银行理财业务实践中发掘的监管要求, 填补制度空白, 例如首次引入分级理财产品的概念明确理财产品的质押融资属性等 ; 最后, 进一步细化了监管要求, 如银行理财不得投资自营贷款, 理财产品不得与理财产品交易然而与监管层伊始积极推行态度 3 相矛盾的是, 截至 2016 年 3 月末, 已发文一年多的征求意见稿仍由于种种原因迟迟未能形成正式监管文件据悉, 即使此文能出台, 在具体内容上的增删也仍是未知之数但是通过征求意见稿的现有条款, 不难看出监管层希望对银行理财业务进行整体规划, 并兼顾考量与信托证券基金等资管行业对接的监管思路这将有利于银行截至商业银行理财业务监督管理办法 ( 征求意见稿 ) 下发, 银监会针对理财业务已出台了 26 个监管法规, 包括 3 个办法 1 个指引及 22 个通知, 合计 497 条, 总共 7 1 万字左右征求意见稿共 8 章 155 条, 对现有的 12 个监管法规, 进行了归纳整合及更新, 共涉及 230 条及 3 6 万字, 其中新增 l02 条, 更新原有规定 28 条, 保留原有规定 25 条考虑到部分监管法规发布时间较近, 为保持监管延续性, 保证对重点环节的监管标准不变, 该办法实施后, 仍有 14 个监管法规予以保留一是客户利益至上原则, 为客户利益履行充分的受托责任 ; 二是公平公正公开原则, 公平对待客户 ; 三是风险隔离的栅栏原则, 实现五分离的风险管理要求 ; 四是统一经营与授权的原则 ; 五是专业化原则 ; 六是产品独立性原则 ; 七是成本可算风险可控信息充分披露原则 ; 八是市场化与公平交易原则 ; 九是卖者尽责, 买者自负原则 ; 十是遵守国家宏观调控与审慎监管政策的原则银监会于 12 月 4 日发布意见稿, 要求各收文银行于 2014 年 12 月 8 日 ( 周一 ) 下午 17: 00 前将正式的意见反馈表 ( 见附件二 ) 以行发又格式报送我部 322

5 理财继续发挥自己在资管行业中资金端的优势地位, 提升与同业机构在资产端的连接效率, 促进各个子行业在公平的监管标准下展开充分竞争 2 商业银行并表管理与监管指引 2015 年 1 月 16 日, 银监会发布了新修订的商业银行并表管理与监管指引 ( 以下简称指引 ), 2015 年 7 月 1 日起施行指引对 2008 年颁布的银行并表监管指引 ( 试行 ) 进行了全面修订, 强调了商业银行应承担并表管理首要职责, 同时还明晰了范围包括会计并表资本并表和风险并表三种此外, 指引就全面风险管理架构和职责统一风险偏好和政策统一授信管理统一风险分类统一风险视图等提出了明确要求指引的下发正是银行理财通道业务不断发展背景下的产物秉持简化交易结构, 减少融资产品设计的中间环节的初衷, 2015 年 7 月后正式实施的指引, 更有利于避免监管套利引发的各类风险, 规避风险隐匿和风险转移的行为, 从而降低风险在集团内机构间的传染概率, 有利于通道业务的长期健康发展 ( 二 ) 信托政策评析 1 关于做好信托业保障基金筹集和管理等有关具体事项的通知 2015 年 3 月银监会发布关于做好信托业保障基金筹集和管理等有关具体事项的通知, 要求信托公司于 4 月 1 日起按照相关要求认购保障基金, 至此信托业保障金时代来临保障基金的建立从短期来看将对信托公司的业务开展和经营业绩产生冲击 ; 但从长期来看, 监管层有保有压的政策导向将有助于信托公司提高主动管理能力, 引导行业业务调整转型, 同时也将构筑防火墙, 提升全行业对风险的自我消化能力, 对信托业的生态模式产生深远影响 2 信托公司行业评级指引 2015 年 12 月由中国信托业协会组织制定的信托公司行业评级指引 ( 以下简称评级指引 ) 出台评级指引将通过包括信托公司资本实力风险管理能力增值能力社会责任 4 大项 11 小项的短剑 ( CRIS) 体系全面评价信托公司的经营管理情况该评级体系实际上并未对信托公司业务有限制性规定, 而是起到行业自律作用, 体现了监管层鼓励信托公司做大做强的意愿 323

6 资产管理蓝皮书 ( 三 ) 保险资管政策评析 1 资产支持计划业务管理暂行办法 2015 年 8 月 25 日, 中国保监会发布了资产支持计划业务管理暂行办法 ( 以下简称暂行办法 ), 为发展保险行业资产支持计划业务提供了具体操作及监管细则暂行办法主要规范了四个方面的内容 : 一是按照资产证券化原理, 以基础资产本身现金流作为偿付支持, 构建了资产支持计划业务运作框架 ; 二是立足于服务保险资金配置需要, 建立相互制衡的运作机制, 强调稳健安全和资产负债匹配原则 ; 三是坚持放开前端, 管住后端的监管思路, 在业务资质管理发行机制等方面体现市场化原则, 建立基础资产负面清单管理机制, 提高业务运作效率 ; 四是重视风险管控, 按照卖者尽责买者自负原则, 强化信息披露和风险提示, 强调市场主体的风险管理责任根据中国保险资产管理协会的公示信息, 截至 2016 年第一季度, 尚无资产支持计划产品在暂行办法颁布之后注册, 保险资金投资资产支持计划仍有很大的发展空间和潜力根据中国保监会针对暂行办法的解读, 保监会将陆续出台基础资产负面清单信息披露和发行登记转让等配套规范文件, 进一步明确管理要求, 推动资产支持计划受益凭证实现登记存管和交易流通 2 中国保监会关于设立保险私募基金有关事项的通知 2015 年 9 月 10 日, 中国保监会发布了关于设立保险私募基金有关事项的通知 ( 以下简称通知 ) 通知对基金的范围发起人和管理人的概念保险资金设立私募基金的必备条件保险私募基金的投资方向监管要求等做出规定与一般的私募基金相比, 保险私募基金具有投资范围限定监管要求较高等特点尽管如此, 通知的出台仍然为保险资金的运用释放出较大空间, 使更多险资得以参与到支援实体经济的建设, 尤其是为其投向新兴产业打通了渠道截至 2016 年第一季度末, 关于保险私募基金的规定尚不完善, 如募集资金规模存续期限等问题尚未明确规定预计随着相关规定的不断细化, 保险私募基金的发展前景仍然值得期待 324

7 3 中国保监会关于印发保险资金运用内部控制指引及引用指引通知 2015 年 12 月 7 日, 中国保监会发布了保险资金运用内部控制指引及引用指引通知 ( 以下简称指引 ) 指引采取总指引 + 配套应用指引的形式, 包括两个层面内容 : 一是总指引, 明确了保险资金运用内部控制目标原则和基本要素, 并围绕资金运用内部控制的内部环境风险评估控制活动信息与沟通和内部监督等要素, 细化了关键控制点及控制活动等 ; 二是配套应用指引, 主要针对保险资金具体投资领域的内部控制建设, 包括对职责分工与授权批准投资研究与决策控制投资执行控制投后管理等重点环节内部控制标准和要求截至 2015 年底, 中国保监会已分别针对银行存款固定收益投资股票及股票型基金这三类资金投向制定了具体的配套应用指引此外, 指引首次提出了保险资金运用须经外部审计的要求从 2016 年开始, 各保险机构聘请第三方审计机构开展年度外部审计工作时, 应当对保险资金运用内部控制进行专项审计, 并于每年 4 月 30 日前向中国保监会报送上一年度专项审计报告外部审计要求的提出, 有利于进一步完善保险资金运用内部控制, 同时形成独立多元的监督主体和市场约束机制 ( 四 ) 券商资管政策评析 2015 年 3 月 16 日中国证券业协会发布证券公司股票质押式回购交易业务风险管理指引 ( 试行 ), 明确对该项业务的风险管理要求, 主要内容包括 : (1) 对融出资金余额提出上限要求 : 证券公司以自有资金出资的, 融出资金余额不得超过其净资本的 200% (2) 融入方准入管理证券公司应当明确融入方准入条件, 建立尽职调查制度, 并对单一融入方规模进行控制 (3) 标的证券管理包括标的证券的准入标准质押率确定方式标的证券集中度管理要求等 (4) 业务持续管理要求建立健全盯市机制, 并合理确定各项盯市指标, 设置差异化履约保障比例, 并对融入方偿还能力进行评估跟踪等 ( 五 ) 基金行业政策评析 1 基金子公司 2015 年 1 月, 基金业协会发布了证券期货经营机构资产管理业务登记备案和自律管理办法 ( 试行 ) ( 征求意见稿 ) 及配套规则公开征求意见稿 ( 以 325

8 资产管理蓝皮书下简称三合一办法 ), 该办法的起草思路之一是为消除证券基金期货三类机构在市场准入投资范围业务规则备案监测等方面的差异, 统一相关自律管理标准程序, 细化纪律处分类型和适用情形, 但该办法在 2015 年始终未能落地总体而言, 在证监会监管体系下的资管机构统一登记管理和自律规则方面, 三合一办法征求意见稿做出了有益尝试但随着大资管行业的迅猛发展, 尤其是私募基金领域的大规模备案登记, 监管层似乎也认识到仅靠统一资管机构的登记管理规定和自律规定意义已经不大, 更重要的是在大资管领域实施日趋统一的监管规定, 才能有助于降低监管成本, 消除监管套利 2 私募投资基金 2015 年可以说是私募基金规范发展的元年, 基金业协会不断对私募基金管理人登记和私募基金备案进行全面解读和释疑, 主要的规范包括 : 从刚开始基本无门槛地接受备案, 到明确限制兼营民间借贷民间融资配资业务小额理财小额借贷 P2P / P2B 众筹保理担保房地产开发交易平台等业务的机构登记 ; 要求私募基金管理人的高管需具备基金从业资格 ; 开始尝试对基金管理人分类分规模登记管理 ; 出台从业人员资格考试的相关规定 ; 建立失联 ( 异常 ) 私募机构公示制度等上述措施正在逐步加强对整个私募基金行业及从业人员的管控三 2016 年资管法规政策及监管趋势分析 2016 年, 预计监管机构将继续加强一线监管和事中事后监管, 不断健全事前监管法规, 强化监管执行力度, 追求业务监管与人员监管相统一, 同时支持并规范业务创新, 进一步缩小监管套利空间 ( 一 ) 进一步加强私募投资基金监管进入 2016 年, 中国证券投资基金业协会于 2 月 1 日发布了私募投资基金管理人内部控制指引, 对私募基金管理公司提出了专业运营的要求 ; 2 月 4 日基金业协会又发布了私募投资基金信息披露管理办法及其附件, 从披露义务人披露平台披露期间披露内容及违规披露的法律责任等方面规范 326

9 私募投资基金的信息披露 ; 2 月 5 日, 关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告及其附件发布, 要求新备案的私募基金管理人在备案完成之日的 6 个月内备案基金管理产品, 否则将被注销私募基金管理人资格, 并将私募基金管理人的合规审查义务授予专业律师且要求出具法律意见书 2016 年 4 月 15 日, 基金业协会正式发布的私募投资基金募集行为管理办法 ( 以下简称管理办法, 将于 2016 年 7 月 15 日起实施 ), 成为私募基金监管体系中的重要规范管理办法明确了私募基金的销售主体, 严格私募基金募集流程, 明确了从业人员资质要求, 强调合格投资者确认的重要性, 严格限定推介材料的内容及推介媒体, 禁止非法拆分转让等内容至此私募投资基金已进入一个从发行募集登记备案外包服务到信息披露的全方位监管的阶段从 2016 年初监管层连续发布私募投资基金管理规范可以看出, 私募投资基金的制度完善仍将成为 2016 年的监管层关注的重点新发布的监管规定将着重从私募基金内部控制的健全私募基金管理人的合规合法经营理念和风险意识募集行为信息披露义务规范等方面加强监督管理, 增加提交法律意见书的要求, 这将有利于私募投资基金的规范发展和运作, 并有利于保护投资者的合法利益 ( 二 ) 加强适当性管理和投资者教育, 强化投资者保护在 2015 年股市异常波动和证券期货业务不断创新的背景下, 投资者教育与投资者保护的重要性尤为凸显保护投资者尤其是中小投资者, 一直是中国证监会强调的重中之重, 证监会证券基金机构监管部于 2015 年 9 月发布的机构监管动态中指出, 了解你的客户是现代金融机构投资者适当性管理的基本原则, 在本轮股市异常波动中, 部分证券期货经营机构对该原则及投资者适当性管理的理解存在偏差, 执行不到位, 为违法违规行为提供便利 ; 证券期货经营机构要坚决避免走过场应付监管形式主义的做法, 切实履行了解你的客户保护投资者利益的职责和义务 2015 年 4 月 20 日提请全国人大常委会审议的证券法 ( 修订草案 ), 专设一章投资者保护, 加强了对投资者的保护 2016 年全国证券期货监管工作会议上也提出加强投资者保护工作, 研究出台证券期货投资者适当性管理制 327

10 资产管理蓝皮书度, 把投资者教育放在突出位置, 开展热线投诉直转市场经营主体试点, 落实市场经营主体的首要责任 ( 三 ) 业务监管与人员监管相统一随着证券期货市场业务创新的不断推出, 监管层在加强业务规则政策法规制定对业务开展进行监管的同时, 也在逐步加强对证券期货从业人员的监管新发布的私募投资基金管理人内部控制指引, 明确提出了对私募基金管理人的任职条件和职业操守的要求从 2015 年监管发布的违规案例可以看出, 大部分违规案件是由证券期货从业人员的不当行为引起的, 将业务监管与从业人员的监管相统一十分必要基金业协会 2015 年首次组织独立的基金从业资格考试 ( 原来该内容属于证券从业人员资格考试中的一部分 ); 2016 年 2 月, 基金业协会发布的关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告中规定, 证券类投资私募机构的全部高管人员都必须获得基金从业资格 ; 非证券类私募投资机构 (PE / VC) 至少要有两名高管拥有基金从业资格于是 2016 年 4 月上演了史上最热闹的基金从业人员资格考试, 最终基金业数据显示, 参加考试的私募基金高管共计人, 占在基金业协会登记的高管总人数的 19%, 同时参加科目一和科目二两门考试的共 8121 人, 通过率为 49 1% ( 四 ) 市场云谲波诡功能监管路在何方一直以来, 我国的立法思路是机构监管, 落到金融领域就是分业监管, 出了问题谁家的孩子谁抱走然而近年来, 随着混业经营在资管领域的突围, 机构监管向功能监管的呼声越发强烈在 2015 年股市跌宕起伏的背景下, 一行三会的分业监管模式弊端更加凸显证监会出台的一系列清查场外配资整顿外部系统接入降低融资杠杆的措施, 影响了信托公司证券信托业务的正常开展, 且与银监会的监管态度产生分歧 2015 年 9 月 8 日中融信托与华泰证券因配资清理产生纷争, 华泰叫停第三方软件下单, 中融信托因此向华泰证券发出沟通函由此亦可看出, 现行分业监管和机构监管模式已经不适应资管混业经营的格局并且天然存在监 328

11 管制度冲突和监管套利空间随着中国金融业各领域业务发展的不断交叉和融合, 监管机构正逐渐向功能监管靠拢, 但银监会证监会保监会三会监管之间的界限依然存在, 不同监管机构的监管规则对于各自管理的业务监管要求和口径也不尽相同就资产管理领域而言, 三会在银行理财信托计划券商资管保险资管产品的发行条件募集对象参与门槛审批条件和程序信息披露要求投资风险分担资金使用要求监管措施以及法律责任等方面的要求各不相同, 而监管规则和监管口径的不同必然导致监管真空监管重合和监管套利 2015 年 1 月三合一办法征求意见稿面世后, 业界对行业监管统一迈出的第一步充满期待, 然而直到 2016 年第一季度三合一办法仍未落地而且随着大资管业务的迅猛发展, 单是产品备案登记的统一, 仍然无法较好的解决分业监管产生的问题, 如何减少监管套利降低监管成本实现监管目标成为行业监管改革的核心在金融业务模式不断创新业务边界不断模糊业务合作不断加深的情况下, 业内对一行三会监管体系改革的呼声日益高涨 2016 年全国两会期间, 全国政协委员央行副行长易纲透露一行三会监管体系改革正在研究, 目前也有流传甚广的超级央行方案 1 3 月 31 日, 国务院批转了国家发改委关于 2016 年深化经济体制改革重点工作的意见, 在深化金融体制改革方面, 要求改革完善现代金融监管体制, 完善宏观审慎政策框架, 制定金融监管体制改革方案, 实现金融风险监管全覆盖, 这昭示着金融监管体系改革已提上中国政府 2016 年的议事日程 1 央行升级为副国级并下设金融管理局, 负责协调三会进行行业监管, 委员会将独立于央行其他部门, 成为部级单位, 直接对银监会证监会保监会三会进行监管, 三会则降为副部级单位 329

抗战时期国民政府的银行监理体制探析 % # % % % ) % % # # + #, ) +, % % % % % % % %

抗战时期国民政府的银行监理体制探析 % # % % % ) % % # # + #, ) +, % % % % % % % % 抗战时期国民政府的银行监理体制探析王红曼抗战时期国民政府为适应战时经济金融的需要实行由财政部四联总处中央银行等多家机构先后共同参与的多元化银行监理体制对战时状态下的银行发展与经营安全进行了大规模的设计与