行 机 关, 是 行 使 国 家 行 政 权 力, 进 行 国 家 行 政 管 理 的 机 关 ; 第 三, 行 政 机 关 是 依 法 成 立, 依 法 行 使 职 权 的 国 家 机 关, 其 行 使 职 权 的 范 围 和 限 度 行 使 权 力 的 程 序 方 式 和 方 法 都 严 格 按

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1 第 四 章 行 政 机 关 本 章 要 点 本 章 主 要 讨 论 行 政 机 关 的 有 关 问 题, 主 要 包 括 :() 行 政 机 关 的 概 念 性 质 特 征 以 及 行 政 机 关 和 行 政 主 体 等 相 关 概 念 的 关 系 ;(2) 梳 理 了 我 国 行 政 机 关 的 纵 向 和 横 向 结 构, 并 从 不 同 角 度 对 行 政 机 关 进 行 了 分 类 ;(3) 对 什 么 是 行 政 机 构 以 及 哪 些 行 政 机 构 可 以 成 为 行 政 主 体 进 行 了 分 析 ;(4) 法 律 法 规 授 权 组 织 和 行 政 委 托 组 织 是 除 行 政 机 关 以 外 非 常 重 要 的 行 政 公 务 组 织, 二 者 的 性 质 和 法 律 地 位 是 不 同 的 ;(5) 行 政 机 关 编 制 法 的 主 要 内 容 第 一 节 行 政 机 关 的 概 述 一 行 政 机 关 概 念 行 政 机 关, 又 称 国 家 行 政 机 关, 是 一 个 国 家 行 使 对 内 对 外 职 能 的 主 要 机 关, 是 行 政 法 最 重 要 的 主 体 目 前, 我 国 行 政 法 学 界 对 行 政 机 关 的 涵 义 仍 有 不 同 的 理 解 有 学 者 认 为, 根 据 宪 法 第 85 条 和 第 05 条 规 定, 行 政 机 关 特 指 中 央 和 地 方 各 级 人 民 政 府, 不 包 括 隶 属 于 它 的 各 种 行 政 机 构 有 学 者 认 为, 行 政 机 关 是 由 国 家 依 法 设 立 并 代 表 国 家 依 法 行 使 行 政 权, 掌 管 行 政 事 务 的 机 关 还 有 学 者 的 认 为, 行 政 机 关 是 行 使 行 政 职 权, 执 行 法 律, 组 织 和 管 理 国 家 行 政 事 务 的 国 家 机 关 我 们 认 为, 第 一 种 定 义 从 法 条 释 义 出 发 具 有 方 法 论 上 的 合 理 性, 但 依 据 宪 法 第 85 条 和 第 05 条 是 不 可 能 得 出 其 结 论 的 宪 法 第 85 条 规 定 : 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院,, 是 最 高 国 家 行 政 机 关 第 05 条 规 定 : 地 方 各 级 人 民 政 府, 是 地 方 各 级 国 家 行 政 机 关 根 据 法 条, 我 们 只 能 得 出 中 央 人 民 政 府 和 地 方 各 级 人 民 政 府 是 国 家 行 政 机 关, 倒 过 来 说 国 家 行 政 机 关 是 中 央 人 民 政 府 和 地 方 各 级 人 民 政 府 则 违 反 了 基 础 的 语 义 规 则 该 定 义 还 进 一 步 对 宪 法 第 85 条 和 第 05 条 中 的 行 政 机 关 作 了 限 制 解 释, 认 为 行 政 机 关 特 指 中 央 和 地 方 各 级 人 民 政 府, 不 包 括 隶 属 于 它 的 各 种 行 政 机 构 所 以, 我 们 认 为 该 定 义 是 不 可 取 的 第 二 种 定 义 则 立 足 于 从 行 政 机 关 在 国 家 机 关 体 系 中 的 地 位 来 说 明 行 政 机 关, 但 它 不 仅 仅 是 对 行 政 机 关 和 其 他 国 家 机 关, 如 国 家 权 力 机 关 司 法 机 关 作 出 区 分, 而 把 行 政 机 关 更 多 当 作 是 国 家 行 政 权 力 的 执 行 者 和 国 家 行 政 事 务 的 掌 管 者 行 政 机 关 在 执 行 国 家 行 政 权 和 掌 管 国 家 行 政 事 务 的 过 程 中, 就 必 须 有 法 可 依, 依 法 行 政, 这 样 一 来, 行 政 机 关 就 和 行 政 法 发 生 了 关 系, 并 具 体 揭 示 了 行 政 机 关 的 内 在 规 定 性 第 三 种 定 义 则 从 行 政 机 关 自 身 的 性 质 出 发, 认 为 行 政 机 关 不 仅 是 国 家 行 政 权 力 掌 握 者, 而 且 是 行 政 职 能 的 具 体 体 现 者 行 政 机 关 在 实 现 具 体 行 政 职 能 时, 是 以 本 机 关 的 名 义 实 施 管 理, 并 能 够 独 立 承 担 其 行 为 后 果 的 机 关 我 们 认 为, 行 政 机 关 是 指 依 宪 法 与 政 府 组 织 法 成 立 的, 享 有 并 执 行 国 家 行 政 权, 具 体 实 施 行 政 职 能 并 独 立 承 担 其 行 为 后 果 的 国 家 机 关 具 体 而 言, 行 政 机 关 具 有 下 列 概 念 内 涵 : 第 一, 行 政 机 关 是 指 由 一 定 组 成 人 员 构 成 的 组 织 体, 是 一 个 由 多 种 工 作 部 门 和 职 能 机 构 所 组 成 的 内 部 和 谐 一 致 相 互 分 工 又 彼 此 合 作 的 有 机 统 一 体 ; 第 二, 行 政 机 关 是 国 家 权 力 机 关 的 执 罗 豪 才 主 编 : 行 政 法 学, 中 国 政 法 大 学 出 版 社 999 年 版, 第 76 页

2 行 机 关, 是 行 使 国 家 行 政 权 力, 进 行 国 家 行 政 管 理 的 机 关 ; 第 三, 行 政 机 关 是 依 法 成 立, 依 法 行 使 职 权 的 国 家 机 关, 其 行 使 职 权 的 范 围 和 限 度 行 使 权 力 的 程 序 方 式 和 方 法 都 严 格 按 照 宪 法 和 法 律 的 规 定 进 行 二 行 政 机 关 的 性 质 行 政 机 关 相 对 于 各 级 国 家 权 力 机 关 及 各 级 人 民 代 表 大 会 而 言, 是 权 力 机 关 的 执 行 机 关, 相 对 于 行 政 相 对 人 而 言, 它 是 行 政 主 体 这 就 决 定 了 行 政 机 关 具 有 以 下 性 质 : 第 一, 行 政 机 关 是 执 行 机 关, 其 基 本 职 能 是 执 行 各 级 国 家 权 力 机 关 制 定 的 法 律 法 规 决 议 和 决 定 马 克 思 曾 指 出 : 行 政 是 国 家 的 组 织 活 动 执 行 和 实 施 国 王 的 决 定, 一 般 来 说 就 是 贯 彻 和 维 护 已 经 决 定 了 的 东 西, 即 现 行 的 法 律 制 度 和 公 益 实 施 等 等, 这 和 做 决 定 这 件 事 本 身 是 不 同 的 这 种 使 特 殊 从 属 于 普 通 的 事 务 由 行 政 权 来 执 行 法 律 法 规 决 议 和 决 定 是 全 国 人 民 和 相 应 地 域 范 围 内 人 民 的 意 志 和 利 益 的 体 现, 行 政 机 关 是 由 权 力 机 关 产 生 并 向 其 负 责 的 机 关, 它 必 须 完 全 服 从 和 全 面 执 行 体 现 人 民 意 志 利 益 的 法 律 法 规 决 议 和 决 定 行 政 机 关 作 为 权 力 机 关 的 执 行 机 关 是 由 国 家 的 民 主 性 质 决 定 的 第 二, 行 政 机 关 是 行 政 主 体 行 政 机 关 在 行 使 行 政 职 能 活 动 中 总 是 以 管 理 者 的 身 份 出 现, 是 行 政 行 为 的 行 为 人, 因 而 其 相 对 于 行 政 相 对 人 具 有 行 政 主 体 的 法 律 身 份 作 为 行 政 主 体, 行 政 机 关 依 法 享 有 对 国 家 行 政 事 务 的 管 理 权, 依 法 进 行 行 政 活 动 它 有 权 向 行 政 相 对 人 发 布 行 政 命 令, 实 施 行 政 行 为, 或 者 为 行 政 相 对 人 提 供 帮 助 和 服 务 ; 在 必 要 时, 它 还 可 以 向 行 政 相 对 人 采 取 行 政 强 制 措 施, 科 处 行 政 处 罚, 行 政 相 对 人 有 义 务 服 从 行 政 机 关 的 管 理 或 处 罚 根 据 行 政 行 为 效 力 确 定 性 原 则, 行 政 相 对 人 对 于 行 政 机 关 的 管 理 或 处 罚 不 服, 一 般 不 能 直 接 加 以 抵 制, 只 能 通 过 法 定 途 径 寻 求 救 济 行 政 机 关 作 为 行 政 主 体 的 这 种 优 越 权 是 由 行 政 权 的 国 家 权 力 性 质 决 定 的 三 行 政 机 关 的 特 征 第 一, 在 行 使 的 权 力 性 质 上, 行 政 机 关 行 使 的 是 国 家 行 政 权 孟 德 斯 鸠 将 国 家 权 力 划 分 三 种 : 立 法 权 司 法 权 和 行 政 权 从 保 护 公 民 的 自 由 的 角 度 出 发, 他 认 为 三 种 国 家 权 力 应 分 别 由 不 同 的 主 体 行 使, 如 果 同 一 个 机 构 或 同 一 个 人 行 使 两 个 或 两 个 以 上 的 国 家 权 力, 就 不 会 有 自 由 的 存 在 2 现 代 国 家 在 权 力 分 配 上 基 本 采 取 了 孟 德 斯 鸠 的 三 权 分 立 原 理 我 国 是 实 行 人 民 代 表 大 会 制 的 人 民 民 主 专 政 的 国 家, 根 据 宪 法, 人 民 代 表 大 会 行 使 国 家 的 立 法 权, 人 民 法 院 行 使 国 家 审 判 权, 人 民 检 察 院 行 使 国 家 检 查 权, 行 政 机 关 行 使 国 家 行 政 权 由 于 我 国 行 政 机 关 是 国 家 权 力 机 关 的 执 行 机 关, 因 而 行 政 机 关 在 行 使 国 家 行 政 权, 管 理 国 家 行 政 事 务 时 必 须 严 格 从 属 于 国 家 权 力 机 关 制 定 的 宪 法 法 律 法 规 决 定 和 决 议 第 二, 在 行 政 职 权 的 行 使 方 式 上, 行 政 机 关 具 有 相 对 独 立 性 和 创 造 性 行 政 机 关 虽 然 从 属 于 权 力 机 关, 但 它 拥 有 自 身 组 织 系 统 上 的 独 立 性 和 依 法 行 使 其 职 权 的 独 立 性 它 按 照 宪 法 和 组 织 法 组 建 并 形 成 自 己 的 组 织 管 理 体 系, 它 在 法 律 法 规 的 授 权 范 围 内 依 照 职 权 进 行 行 政 活 动 行 政 机 关 在 其 职 权 范 围 内 的 一 切 行 为 及 其 后 果, 最 终 属 于 其 所 代 表 的 国 家 另 外, 行 政 机 关 行 使 职 权, 并 非 机 械 的 被 动 的, 而 是 主 动 的 富 有 创 造 性 的 因 为 行 政 机 关 行 使 的 是 国 家 社 会 经 济 文 化 的 组 织 管 理 职 能, 包 括 保 障 国 家 安 全, 维 护 社 会 秩 序, 发 展 社 会 经 济 和 福 利 等, 故 其 职 能 行 使 必 须 连 续 而 不 间 断, 主 动 行 使 而 不 待 人 请 求 ; 必 须 要 主 动 适 应 社 会 的 发 展 变 化, 不 断 调 整 行 政 职 能 的 内 容 和 行 使 行 政 职 能 的 方 法 行 政 机 关 还 兼 有 行 政 立 法 行 政 执 法 等 各 种 职 能, 可 以 在 法 律 范 围 内 行 使 广 泛 的 自 由 裁 量 权 第 三, 在 组 织 结 构 上, 行 政 机 关 具 有 统 一 性 和 层 级 性 行 政 机 关 是 以 统 一 的 行 政 目 的 为 马 克 思 恩 格 斯 全 集 第 卷, 第 479 页 第 页 2 [ 英 ] 孟 德 斯 鸠 : 论 法 的 精 神, 孙 立 坚 等 译, 陕 西 人 民 出 版 时 200 年 版, 第 页 2

3 目 标 的, 实 行 统 一 管 理, 政 令 统 一, 逐 级 授 权, 依 法 分 工, 分 层 负 责, 关 系 明 确 具 体 表 现 为 : 在 决 策 体 制 上 一 般 实 行 首 长 负 责 制 行 政 机 关 由 于 代 表 国 家 直 接 对 公 民 法 人 和 其 他 组 织 实 施 管 理, 故 在 决 策 体 制 上 一 般 实 行 首 长 负 责 制, 以 保 证 权 限 清 楚, 责 任 明 确 另 外, 首 长 负 责 制 有 利 于 在 发 生 突 发 性 事 件 时 在 最 短 时 间 内 作 出 行 政 决 定 而 国 家 权 力 机 关 和 国 家 审 判 机 关 由 于 行 使 的 权 力 通 常 涉 及 全 体 国 民 的 权 利 义 务 或 公 民 的 生 命 自 由 财 产 或 其 他 权 益, 必 须 慎 重 对 待, 故 它 们 行 使 职 能 通 常 采 取 合 议 制 在 组 织 体 系 上 一 般 实 行 领 导 从 属 制, 即 上 级 行 政 机 关 领 导 下 级 行 政 机 关, 下 级 行 政 机 关 从 属 于 上 级 行 政 机 关, 向 上 级 行 政 机 关 负 责 和 报 告 工 作, 目 的 是 保 证 行 政 效 率 而 国 家 权 力 机 关 之 间 和 国 家 审 判 机 关 之 间 不 具 有 领 导 和 被 领 导 的 关 系, 上 级 国 家 权 力 机 关 只 能 通 过 法 律 程 序 撤 销 下 级 国 家 权 力 机 关 制 定 的 同 宪 法 法 律 行 政 法 规 相 抵 触 的 地 方 性 法 规 和 决 议, 上 级 法 院 只 能 通 过 审 判 监 督 程 序 对 下 级 人 民 法 院 的 错 误 判 决 裁 定 予 以 纠 正 四 相 关 概 念 的 区 分 在 现 实 生 活 中, 有 许 多 与 行 政 机 关 有 密 切 相 关 的 概 念, 如 行 政 主 体 行 政 组 织 行 政 机 构 等, 它 们 同 行 政 机 关 既 有 联 系, 又 有 区 别 而 要 从 行 政 法 的 角 度 准 确 把 握 行 政 机 关 的 概 念, 就 应 当 对 他 们 之 间 的 关 系 有 一 科 学 认 识 第 一, 行 政 机 关 与 行 政 主 体 一 般 来 说, 行 政 机 关 是 当 然 行 政 主 体, 但 并 非 所 有 的 行 政 机 关 都 能 成 为 行 政 主 体 譬 如, 政 府 成 立 的 临 时 性 机 构, 人 们 也 称 之 为 行 政 机 关, 但 临 时 性 机 构 只 是 些 协 调 性 机 构, 它 一 般 不 对 外 行 使 国 家 行 政 权, 也 无 需 对 外 承 担 法 律 责 任, 所 以 它 不 是 行 政 主 体, 除 非 经 法 定 授 权 另 外, 并 非 行 政 机 关 在 任 何 场 合 都 是 行 政 主 体 现 实 生 活 中, 行 政 机 关 具 有 多 重 身 份 属 性, 既 可 以 在 民 事 活 动 中 充 当 民 事 主 体, 也 可 以 在 行 政 活 动 中 充 当 行 政 主 体 或 行 政 相 对 人 行 政 机 关 能 否 作 为 行 政 主 体 关 键 是 看 其 究 竟 是 以 何 种 身 份 从 事 何 种 活 动, 如 行 政 机 关 以 民 事 主 体 资 格 参 与 民 事 活 动 时, 它 就 不 是 行 政 主 体, 而 是 机 关 法 人 再 者, 并 非 所 有 行 政 机 关 的 组 成 部 分 都 能 成 为 行 政 主 体, 有 的 行 政 机 构 不 履 行 行 政 职 权 或 不 能 以 自 己 的 名 义 实 施 行 政 活 动, 就 不 具 有 行 政 主 体 资 格 最 后, 能 够 成 为 行 政 主 体 的 行 政 组 织 不 限 于 行 政 机 关, 还 包 括 法 律 法 规 授 权 的 组 织 第 二, 行 政 机 关 与 行 政 组 织 行 政 机 构 行 政 机 关 不 是 单 独 进 行 活 动, 而 是 从 事 一 个 有 组 织 的 的 系 统 的 活 动 每 一 个 行 政 机 关 的 活 动 必 须 和 其 他 行 政 机 关 的 活 动 协 调 一 致, 成 为 系 统 中 的 一 个 分 支, 全 部 行 政 机 关 构 成 行 政 组 织 可 见, 行 政 组 织 和 行 政 机 关 是 种 属 关 系, 它 是 按 照 宪 法 和 法 律 规 定 建 立 的 管 理 国 家 行 政 事 务 的 行 政 机 关 和 行 政 机 构 的 集 合 体 具 体 来 说, 行 政 机 关 和 行 政 组 织, 都 享 有 国 家 行 政 权, 都 是 国 家 行 政 事 务 的 承 担 者, 但 它 们 所 涵 盖 的 范 畴 不 同 行 政 机 关 主 要 是 指 具 体 地 执 行 国 家 行 政 权, 实 施 国 家 行 政 管 理 的 基 础 单 位, 是 能 够 独 立 承 担 其 行 政 行 为 后 果 的 组 织 行 政 机 关 是 行 政 组 织 系 统 中 的 基 础 单 位, 它 能 够 独 立 承 担 其 行 政 行 为 后 果, 而 行 政 组 织 则 是 一 个 由 行 政 机 关 有 机 构 成 的 系 统 作 为 行 政 机 关 的 组 合 体, 行 政 组 织 可 以 再 细 分 为 具 体 的 行 政 机 关 ; 而 在 行 政 法 上, 行 政 机 关 是 最 小 的 基 础 单 位, 它 是 不 能 分 解 的 行 政 组 织 所 承 担 的 事 务 具 有 整 体 性, 行 政 机 关 承 担 的 行 政 事 务 是 行 政 组 织 所 承 担 的 行 政 事 务 的 具 体 化, 具 有 部 分 性 行 政 机 关 的 行 政 行 为 后 果 虽 然 归 属 于 国 家, 但 它 作 为 行 政 管 理 的 基 础 单 位, 当 然 应 代 表 国 家 作 为 行 政 诉 讼 的 被 告, 因 而 是 可 以 独 立 承 担 其 行 政 行 为 后 果 的 基 础 单 位 而 这 一 点 是 行 政 机 构 所 不 具 备 的 行 政 机 构 作 为 构 成 行 政 机 关 的 内 部 单 位, 是 行 政 机 关 事 务 的 具 体 执 行 者, 但 它 是 按 照 行 政 机 关 的 指 示, 以 后 者 的 名 义 展 开 行 政 管 理 活 动 的, 它 不 能 在 实 施 行 政 事 务 时 独 立 发 布 命 令 和 规 定, 其 行 为 的 后 果 也 归 属 于 它 所 属 的 行 政 机 关 所 以, 在 行 政 机 关 行 政 组 织 和 行 政 机 构 这 一 组 概 念 中, 只 有 行 政 机 关 才 具 王 名 扬 : 美 国 行 政 法, 中 国 法 制 出 版 社 995 年 版, 第 3 页 3

4 有 行 政 主 体 的 资 格, 而 行 政 机 构 只 有 在 获 得 法 定 授 权 的 情 况 下, 才 能 成 为 行 政 主 体 行 政 组 织 则 不 能 成 为 行 政 法 律 关 系 的 主 体 一 行 政 机 关 的 结 构 第 二 节 行 政 机 关 的 结 构 和 分 类 行 政 机 关 的 结 构 是 指 构 成 行 政 机 关 各 要 素 的 排 列 组 合 方 式, 主 要 包 括 行 政 机 关 的 横 向 结 构 与 纵 向 结 构 行 政 机 关 的 横 向 结 构 即 县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 按 照 具 体 职 能 的 不 同 而 划 分 为 相 应 的 工 作 部 门 由 于 行 政 事 务 管 理 涉 及 工 业 农 业 商 业 旅 游 业 金 融 业 环 保 业 科 学 教 育 文 化 卫 生 公 安 海 关 等 众 多 职 能, 横 向 结 构 就 是 按 照 这 些 职 能 而 进 行 合 理 的 分 工, 设 置 相 应 的 工 作 部 门 这 些 工 作 部 门 彼 此 平 行, 它 们 在 其 各 自 的 职 权 范 围 内 行 使 职 权 它 们 一 般 接 受 本 级 政 府 的 领 导, 但 也 有 一 些 工 作 部 门 是 接 受 双 重 领 导 的, 即 它 们 既 接 受 本 级 政 府 的 领 导, 又 接 受 上 级 行 政 机 关 的 领 导 因 此, 横 向 结 构 的 设 置 有 利 于 各 个 部 门 分 门 别 类 地 处 理 繁 杂 的 行 政 事 务 但 是, 横 向 结 构 的 分 工 体 系 也 很 容 易 造 成 某 些 细 致 的 行 政 事 务 难 以 认 定 所 属 管 辖 部 门, 从 而 造 成 部 门 之 间 扯 皮 或 推 诿 行 政 机 关 的 纵 向 结 构 指 从 其 所 管 辖 事 务 的 范 围 或 从 其 具 有 的 行 政 权 力 的 大 小 分 为 五 个 等 级 在 该 层 级 结 构 中, 处 于 最 上 端 的 是 中 央 人 民 政 府, 从 上 往 下, 分 别 是 省 自 治 区 和 直 辖 市 人 民 政 府, 设 区 的 市 自 治 州 人 民 政 府, 县 自 治 县 和 不 设 区 的 市 人 民 政 府, 乡 民 族 乡 和 镇 人 民 政 府 各 级 人 民 政 府 在 各 自 所 辖 区 域 内 享 有 行 政 权, 不 存 在 职 权 重 叠 现 象 上 下 级 政 府 是 隶 属 关 系, 下 级 政 府 接 受 上 级 政 府 的 领 导, 地 方 各 级 政 府 接 受 国 务 院 的 统 一 领 导 行 政 机 关 的 纵 向 结 构 设 置 使 得 各 级 行 政 机 关 职 责 明 确 分 级 负 责 统 一 领 导, 有 利 于 行 政 权 力 的 统 一 行 使 和 提 高 行 政 效 率 根 据 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 组 织 法 中 华 人 民 共 和 国 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 和 地 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 等 法 律 规 定, 我 国 现 行 行 政 机 关 的 结 构 如 下 : 第 一, 中 央 行 政 机 关 中 央 行 政 机 关 行 政 职 权 行 使 及 于 全 国 领 域 我 国 具 有 行 政 主 体 资 格 和 法 律 地 位 的 中 央 行 政 机 关 指 国 务 院 国 务 院 各 部 委 及 直 属 机 构 各 部 委 归 口 管 理 的 国 家 局 国 务 院 国 务 院 即 中 央 人 民 政 府, 它 由 全 国 人 民 代 表 大 会 产 生, 是 最 高 权 力 机 关 的 执 行 机 关, 也 是 最 高 行 政 机 关, 统 一 领 导 和 管 理 全 国 行 政 事 务 国 务 院 由 总 理 副 总 理 国 务 委 员 各 部 部 长 各 委 员 会 主 任 审 计 长 和 秘 书 长 组 成 国 务 院 实 行 总 理 负 责 制, 总 理 领 导 国 务 院 的 工 作, 副 总 理 国 务 委 员 协 助 总 理 工 作 国 务 院 会 议 分 为 国 务 院 全 体 会 议 和 国 务 院 常 务 会 议, 前 者 由 国 务 院 全 体 组 成 人 员 组 成, 后 者 由 总 理 副 总 理 国 务 委 员 和 秘 书 长 组 成 总 理 召 集 和 主 持 国 务 院 的 常 务 会 议 和 全 体 会 议, 国 务 院 重 大 问 题 必 须 经 国 务 院 全 体 会 议 或 常 务 会 议 讨 论 决 定 国 务 院 发 布 的 决 定 命 令 和 行 政 法 规, 向 全 国 人 大 和 全 国 人 大 常 委 会 提 出 的 议 案 和 任 免 人 员 名 单, 由 总 理 签 署 国 务 院 享 有 下 列 职 权 : 根 据 宪 法 和 法 律, 规 定 行 政 措 施, 制 定 行 政 法 规, 发 布 决 定 和 命 令 向 全 国 人 民 代 表 大 会 或 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 提 出 议 案 规 定 各 部 委 的 任 务 和 职 责, 统 一 领 导 各 部 委 地 方 行 政 机 关 以 及 其 他 全 国 性 的 行 政 工 作, 改 变 或 撤 销 它 们 不 适 当 的 命 令 指 示 规 章 和 决 定 管 理 对 外 事 务, 同 外 国 缔 结 条 约 和 协 定 2 国 务 院 各 部 各 委 员 会 国 务 院 各 部 各 委 员 会 是 国 务 院 的 工 作 部 门 或 职 能 机 关, 依 法 负 责 与 管 理 某 一 方 面 的 行 政 事 务, 独 立 享 有 对 其 所 辖 行 政 事 务 制 定 行 政 规 章 发 布 决 定 张 正 钊 韩 大 元 主 编 : 比 较 行 政 法, 中 国 人 民 大 学 出 版 社 998 年 版,32 页 4

5 和 命 令 等 方 面 的 权 力, 同 时 还 享 有 对 地 方 各 级 人 民 政 府 中 的 相 应 职 能 部 门 行 政 工 作 的 领 导 权 或 业 务 指 导 权 一 般 来 说, 各 部 所 管 辖 的 业 务 专 门 性 更 强, 而 委 员 会 管 辖 的 业 务 带 有 综 合 性 国 务 院 各 部 各 委 员 会 的 设 立 由 国 务 院 总 理 提 出, 并 由 全 国 人 大 或 全 国 人 大 常 委 会 决 定 各 部 设 部 长 人, 副 部 长 2 4 人 各 委 员 会 设 主 任 人, 副 主 任 2 4 人, 委 员 5 0 人 各 部 各 委 员 会 实 行 部 长 主 任 负 责 制 各 部 部 长 各 委 员 会 主 任 召 集 和 主 持 部 务 会 议 委 务 会 议 或 委 员 会 会 议, 签 署 上 报 国 务 院 的 重 要 报 告 和 下 发 的 各 项 命 令 或 指 示 各 部 委 的 重 大 问 题, 应 向 国 务 院 请 示 报 告 3 国 务 院 直 属 机 构 国 务 院 直 属 机 构 是 国 务 院 依 照 组 织 法 规 定 并 根 据 需 要 而 设 立 的 行 政 机 关, 主 管 各 项 专 门 行 政 事 务, 并 依 照 其 他 法 律 法 规 行 使 一 定 的 行 政 职 权 虽 然 直 属 机 构 的 行 政 级 别 低 于 部 委, 而 且 在 类 别 名 称 上 叫 机 构, 但 其 仍 然 属 于 独 立 的 职 责 部 门, 并 在 依 组 织 法 成 立 时 就 取 得 独 立 的 法 律 地 位, 因 而 是 一 种 行 政 机 关, 具 有 行 政 主 体 资 格, 如 国 家 税 务 总 局 国 家 工 商 行 政 管 理 局 国 家 统 计 局 中 华 人 民 共 和 国 海 关 总 署 国 家 旅 游 局 等 其 职 权 主 要 有 制 定 行 政 规 章 权 行 政 事 项 处 理 权 等 4 国 务 院 部 委 管 理 的 国 家 局 国 务 院 部 委 管 理 的 国 家 局 是 国 务 院 依 照 组 织 法 所 规 定 的 权 限 和 根 据 行 政 事 务 的 需 要 设 立 的 行 政 主 管 职 能 部 门 因 其 行 政 事 务 与 一 定 的 部 委 的 职 能 有 联 系, 便 由 相 应 的 部 委 对 其 行 使 行 政 领 导 权 和 职 能 主 管 权, 但 他 们 仍 然 在 其 成 立 时 就 具 有 独 立 法 律 地 位 和 行 政 主 体 资 格, 属 于 职 能 主 管 机 关 主 要 有 国 家 烟 草 专 卖 局 国 家 冶 金 工 业 局 国 内 贸 易 局 ( 由 国 家 经 贸 委 员 会 归 口 管 理 ) 国 家 中 医 药 管 理 局 ( 由 卫 生 部 门 归 口 管 理 ) 国 家 语 言 文 字 工 作 委 员 会 ( 由 教 育 部 归 口 管 理 ) 国 家 国 有 资 产 管 理 局 ( 由 财 政 部 归 口 管 理 ) 国 家 外 国 专 家 局 ( 由 国 家 人 事 部 门 归 口 管 理 ) 等 第 二, 地 方 行 政 机 关 地 方 行 政 机 关 行 政 权 的 行 使 和 行 政 活 动 的 实 施 只 及 于 一 定 的 区 域 之 内 的 相 关 行 政 事 项 我 国 具 有 行 政 主 体 资 格 的 地 方 行 政 机 关 主 要 有 地 方 各 级 人 民 政 府 各 级 人 民 政 府 设 立 的 派 出 机 关 和 各 级 人 民 政 府 中 的 职 能 部 门 地 方 各 级 人 民 政 府 地 方 各 级 人 民 政 府 由 地 方 各 级 权 力 机 关 产 生, 是 地 方 各 级 权 力 机 关 的 执 行 机 关, 也 是 地 方 各 级 国 家 行 政 机 关, 负 责 组 织 和 管 理 本 行 政 区 域 内 的 一 切 行 政 事 务 地 方 各 级 人 民 政 府 依 法 独 立 享 有 行 政 职 权, 并 对 权 力 行 使 的 后 果 承 担 法 律 责 任 就 其 法 定 职 权 来 看, 主 要 有 制 定 行 政 规 章 权 或 发 布 决 定 命 令 权, 处 理 本 区 域 内 的 行 政 事 务 权, 领 导 和 监 督 本 级 政 府 各 职 能 部 门 和 下 级 人 民 政 府 行 政 工 作 权 等 地 方 各 级 人 民 政 府 分 为 : 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府, 分 别 由 省 长 副 省 长 自 治 区 主 席 副 主 席 市 长 副 市 长 和 秘 书 长 厅 长 局 长 委 员 会 主 任 等 组 成 ; 自 治 州 设 区 的 市 的 人 民 政 府, 分 别 由 州 长 副 州 长 市 长 副 市 长 和 秘 书 长 局 长 委 员 会 主 任 等 组 成 自 治 县 县 不 设 区 的 市 和 市 辖 区 人 民 政 府, 分 别 由 县 长 副 县 长 市 长 副 市 长 区 长 ; 副 区 长 和 局 长 科 长 等 组 成 ; 乡 民 族 乡 镇 人 民 政 府, 分 别 由 乡 长 副 乡 长 镇 长 副 镇 长 组 成 地 方 各 级 人 民 政 府 分 别 实 行 省 长 自 治 区 主 席 市 长 州 长 县 长 区 长 乡 长 镇 长 负 责 制, 并 分 别 主 持 地 方 各 级 人 民 政 府 的 工 作 2 地 方 各 级 人 民 政 府 的 派 出 机 关 所 谓 地 方 人 民 政 府 的 派 出 机 关 是 指 地 方 人 民 政 府 依 法 在 一 定 行 政 区 域 内 设 立 的 行 政 机 关 这 类 派 出 机 关 不 是 一 级 人 民 政 府, 但 却 依 照 组 织 法 行 使 着 一 定 区 域 内 对 所 辖 行 政 事 务 的 组 织 与 管 理 权, 并 能 以 自 己 名 义 作 出 行 政 行 为 和 对 行 为 后 果 承 担 法 律 责 任, 因 而 也 具 有 行 政 主 体 资 格 和 法 律 地 位 派 出 机 关 包 括 三 种 类 型 : 省 自 治 区 人 民 政 府 经 国 务 院 批 准 设 立 的 行 政 公 署 ; 县 自 治 县 人 民 政 府 经 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 批 准 设 立 的 区 公 所 ; 市 辖 区 不 设 区 的 市 的 人 民 政 府 经 上 一 级 人 民 政 府 批 准 设 立 的 街 道 办 事 处 3 地 方 各 级 人 民 政 府 的 职 能 部 门 地 方 人 民 政 府 的 职 能 部 门 是 指 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 依 照 宪 法 和 组 织 法 的 规 定, 根 据 实 际 工 作 需 要 而 设 立 的 若 干 专 门 工 作 部 门, 承 担 某 一 方 面 5

6 行 政 事 务 的 组 织 与 管 理 职 能 他 们 依 法 独 立 享 有 并 行 使 行 政 职 权, 对 特 定 范 围 内 的 行 政 事 项 进 行 决 定 命 令 或 进 行 其 他 法 定 方 式 的 处 理, 并 以 自 己 名 义 承 担 相 应 法 律 后 果, 如 公 安 厅 公 安 局 公 安 分 局 等 行 政 机 关 就 是 如 此 因 而, 它 们 也 具 有 行 政 主 体 资 格 和 法 律 地 位 第 三, 民 族 自 治 地 方 行 政 机 关 民 族 自 治 地 方 行 政 机 关 指 自 治 区 自 治 州 自 治 县 民 族 乡 的 人 民 政 府 及 其 工 作 部 门 ( 民 族 乡 不 设 专 门 工 作 部 门 ) 民 族 自 治 地 方 的 人 民 政 府 既 是 民 族 自 治 地 方 人 民 代 表 大 会 的 执 行 机 关, 也 是 民 族 自 治 地 方 行 政 机 关 同 时, 自 治 区 自 治 州 自 治 县 的 人 民 政 府 与 其 相 应 的 人 民 代 表 大 会 同 为 民 族 自 治 地 方 的 自 治 机 关 民 族 自 治 地 方 行 政 机 关 的 组 织 和 一 般 地 方 行 政 机 关 的 组 织 大 致 相 同, 只 是 自 治 区 自 治 州 自 治 县 人 民 政 府 的 正 职 行 政 首 长 必 须 由 实 行 民 族 区 域 自 治 的 民 族 的 公 民 担 任 民 族 自 治 地 方 的 行 政 机 关 除 了 行 使 宪 法 和 法 律 规 定 的 一 般 地 方 行 政 机 关 的 职 权 外, 同 时 依 照 宪 法 民 族 区 域 自 治 法 和 其 他 有 关 法 律 行 使 自 治 权, 根 据 本 地 方 实 际 情 况 贯 彻 执 行 国 家 的 法 律 政 策 第 四, 特 别 行 政 区 的 行 政 机 关 我 宪 法 第 3 条 规 定 : 国 家 在 必 要 时 得 设 立 特 别 行 政 区, 在 特 别 行 政 区 内 实 行 的 制 度 按 照 具 体 情 况 由 全 国 人 民 代 表 大 会 以 法 律 规 定 根 据 宪 法 的 上 述 规 定, 我 国 已 于 997 年 7 月 日 设 立 香 港 特 别 行 政 区 于 999 年 2 月 20 日 设 立 澳 门 特 别 行 政 区, 全 国 人 民 代 表 大 会 先 后 为 此 专 门 制 定 了 香 港 特 别 行 政 区 基 本 法 和 澳 门 特 别 行 政 区 基 本 法 根 据 香 港 特 别 行 政 区 基 本 法 的 规 定, 香 港 特 别 行 政 区 的 政 府 是 香 港 特 别 行 政 区 行 政 机 关 特 别 行 政 区 政 府 的 首 长 是 特 别 行 政 区 行 政 长 官 特 别 行 政 区 政 府 对 特 别 行 政 区 立 法 会 负 责, 执 行 立 法 会 通 过 并 已 生 效 的 法 律, 定 期 向 立 法 会 作 施 政 报 告, 答 复 立 法 会 议 员 的 质 询 特 别 行 政 区 征 税 和 公 共 开 支 须 经 立 法 会 批 准 特 别 行 政 区 政 府 设 政 务 司 财 政 司 律 政 司 和 若 干 司 处 署 作 为 其 工 作 部 门 特 别 行 政 区 的 主 要 官 员 由 在 香 港 正 常 居 住 连 续 满 5 年 并 在 外 国 无 居 留 权 的 香 港 特 别 行 政 区 永 久 性 居 民 中 的 中 国 公 民 担 任 根 据 澳 门 特 别 行 政 区 基 本 法 的 规 定, 澳 门 特 别 行 政 区 政 府 是 澳 门 特 别 行 政 区 的 行 政 机 关 特 别 行 政 区 的 首 长 是 特 别 行 政 区 的 行 政 长 官 特 别 行 政 区 政 府 对 特 别 行 政 区 立 法 会 负 责, 执 行 立 法 会 通 过 并 已 生 效 的 法 律, 定 期 向 立 法 会 做 施 政 报 告, 答 复 立 法 会 议 员 的 质 询 特 别 行 政 区 政 府 设 若 干 司 局 厅 处 为 其 工 作 部 门 特 别 行 政 区 政 府 主 要 官 员 由 在 澳 门 正 常 居 住 连 续 满 5 年 的 澳 门 特 别 行 政 区 永 久 性 居 民 中 的 中 国 公 民 担 任 二 行 政 机 关 的 分 类 首 先, 按 照 行 政 机 关 所 辖 的 区 域 范 围 可 分 为 中 央 行 政 机 关 和 地 方 行 政 机 关 活 动 范 围 及 于 全 国 行 政 区 域 的 行 政 机 关 为 中 央 行 政 机 关, 拥 有 对 全 国 行 政 事 务 的 管 理 权 ; 我 国 的 最 高 行 政 机 关 是 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院, 即 中 央 人 民 政 府 地 方 行 政 机 关 的 活 动 范 围 仅 限 于 本 行 政 区 域, 只 负 责 处 理 本 行 政 区 域 的 行 政 事 务 我 国 的 地 方 行 政 机 关, 即 地 方 各 级 人 民 政 府, 分 为 两 种 : 一 是 一 般 地 方 人 民 政 府, 包 括 省 直 辖 市 县 ( 市 辖 区 ) 乡 ( 镇 ) 人 民 政 府 ; 二 是 民 族 区 域 自 治 地 方 人 民 政 府, 包 括 自 治 区 自 治 州 自 治 县 人 民 政 府 各 级 地 方 行 政 机 关 既 接 受 上 一 级 地 方 行 政 机 关 的 领 导, 又 统 一 接 受 中 央 行 政 机 关 的 领 导 其 次, 按 照 行 政 机 关 的 工 作 权 限 可 分 为 一 般 行 政 机 关 与 部 门 行 政 机 关 一 般 行 政 机 关 指 一 级 政 府 机 关, 它 的 职 权 由 宪 法 和 有 关 基 本 法 律 规 定, 在 所 管 辖 的 行 政 区 域 内 统 一 领 导 所 辖 各 行 政 机 关 的 工 作, 其 权 限 是 全 方 位 的, 涉 及 各 个 行 政 领 域 的 各 种 行 政 事 务 ; 部 门 行 政 机 关 是 在 一 般 行 政 机 关 领 导 下 的 职 能 机 关, 其 职 权 由 法 律 和 行 政 法 规 加 以 规 定, 其 行 政 活 动 带 有 一 定 的 局 限 性 和 专 门 性, 仅 涉 及 特 定 行 政 领 域 或 特 定 行 政 事 项 但 是 应 当 注 意 的 是, 虽 然 部 门 行 政 机 关 是 一 般 行 政 机 关 的 组 成 部 分, 受 一 般 行 政 机 关 的 领 导, 但 部 门 行 政 机 关 仍 是 独 立 的 行 政 主 体, 其 能 以 自 己 的 名 义 对 外 行 使 职 权 和 由 其 本 身 对 外 承 担 相 应 职 权 行 为 的 法 律 责 任 第 三, 根 据 行 政 机 关 存 在 时 间 长 短 可 分 为 常 设 行 政 机 关 和 临 时 行 政 机 关 常 设 行 政 机 关 6

7 一 般 依 据 宪 法 和 政 府 组 织 法 由 国 家 权 力 机 构 设 置, 有 时 也 由 人 民 政 府 根 据 政 府 组 织 法 自 行 设 置, 它 所 处 理 的 行 政 事 务 具 有 经 常 性, 因 而 是 常 见 存 在 的 行 政 机 关 临 时 行 政 机 关 通 常 由 权 力 机 关 或 人 民 政 府 为 处 理 某 一 临 时 性 或 特 定 的 行 政 事 务 而 设 置 的 暂 时 性 行 政 组 织, 在 该 事 务 处 理 完 毕 后 该 临 时 机 关 即 自 行 或 予 以 撤 销 第 四, 按 照 行 政 管 理 活 动 的 阶 段 可 分 为 决 策 机 关 辅 助 机 关 执 行 机 关 和 监 督 机 关 决 策 机 关 主 要 承 担 行 政 活 动 中 的 决 策 职 能, 如 作 出 决 定 制 定 规 划 发 布 命 令 等 辅 助 机 关 则 是 决 策 机 关 的 信 息 和 决 策 方 案 的 提 供 者 执 行 机 关 是 相 对 于 决 策 机 关 而 言 的, 它 承 担 着 决 策 机 关 的 决 策 的 实 施, 监 督 机 关 则 对 决 策 的 合 理 性 合 法 性 决 策 的 执 行 和 行 政 机 关 的 工 作 人 员 进 行 监 督 在 上 述 四 种 行 政 机 关 中, 执 行 机 关 能 与 行 政 相 对 人 直 接 发 生 行 政 法 律 关 系 第 五, 按 照 行 政 机 关 的 管 理 内 容 可 分 为 职 能 性 行 政 机 关 和 专 业 性 行 政 机 关 职 能 性 行 政 机 关 管 理 的 内 容 是 综 合 性 的 跨 部 门 跨 行 业 的, 如 计 划 审 计 监 察 工 商 税 务 统 计 人 事 财 政 环 保 等 行 政 管 理 机 关 专 业 性 行 政 机 关 管 理 的 客 体 和 内 容 是 专 门 性 专 业 性 部 门 性 的, 如 机 械 水 电 石 油 煤 炭 农 业 旅 游 服 务 矿 产 林 业 地 质 电 子 等 行 政 管 理 机 关 由 于 我 国 过 去 实 行 计 划 经 济 体 制, 专 业 性 行 政 机 关 设 置 过 多, 随 着 市 场 经 济 的 发 展, 政 府 已 经 逐 步 撤 销 合 并 部 分 专 业 性 行 政 机 关, 或 将 部 分 专 业 性 行 政 机 关 改 组 成 具 有 政 府 职 能 的 经 济 实 体 或 国 家 授 权 经 营 国 有 资 产 的 单 位 和 自 律 性 行 业 管 理 组 织 第 三 节 行 政 机 构 一 行 政 机 构 的 概 念 行 政 机 构 是 指 组 成 或 隶 属 于 行 政 机 关 的 各 种 行 政 组 织 如 前 述, 行 政 机 构 是 行 政 组 织 的 构 成 要 素 之 一, 其 本 身 又 是 作 为 行 政 机 关 的 内 部 机 构 而 存 在 的 具 有 行 政 主 体 资 格 的 各 级 人 民 政 府 及 其 职 能 部 门, 可 以 根 据 行 政 管 理 的 需 要 设 置 若 干 办 公 和 办 事 机 构, 以 协 助 行 政 主 体 处 理 和 具 体 办 理 各 项 行 政 事 务 和 机 关 内 部 事 务 行 政 机 构 按 照 行 政 机 关 的 指 示, 以 行 政 机 关 的 名 义 展 开 行 政 管 理 活 动 的, 它 不 能 在 实 施 行 政 事 务 时 独 立 发 布 命 令 和 规 定, 其 行 为 的 后 果 也 归 属 于 它 所 属 的 行 政 机 关 行 政 机 构 的 特 征 和 法 律 地 位 行 政 机 构 是 一 种 行 政 组 织, 属 于 行 政 组 织 系 统 中 的 构 成 单 位, 无 论 其 是 否 有 独 立 的 法 律 地 位, 其 设 置 与 存 在 的 目 的 都 是 为 了 实 现 行 政 事 务 的 管 理 行 政 机 构 设 立 的 法 律 根 据 多 是 行 政 组 织 法, 或 其 他 法 律 法 规 ; 行 政 机 构 设 立 的 过 程, 属 于 行 政 组 织 内 部 程 序, 并 由 相 应 行 政 机 关 根 据 需 求 和 精 简 原 则 决 定 行 政 机 构 本 身 不 具 有 独 立 法 律 地 位, 只 能 以 主 管 行 政 机 关 的 名 义 行 使 行 政 职 权 行 政 机 构 依 照 法 定 授 权, 方 能 成 为 行 政 主 体 行 政 机 构 依 照 法 定 授 权 成 为 行 政 主 体, 并 不 意 味 着 行 政 机 构 同 时 取 得 法 律 上 的 其 他 权 利 能 力 和 行 为 能 力 ; 行 政 机 构 通 过 法 律 法 规 的 授 权, 只 在 授 权 范 围 内 具 有 行 政 主 体 的 法 律 地 位, 但 其 依 然 不 具 有 一 般 性 法 人 资 格 和 地 位 二 可 以 成 为 行 政 主 体 的 行 政 机 构 第 一, 法 律 法 规 授 权 规 定 直 接 设 立 的 专 门 行 政 机 构 根 据 行 政 管 理 的 现 实 需 要, 有 些 法 律 法 规 会 明 确 规 定, 授 权 行 政 机 关 为 处 理 某 一 专 项 行 政 事 务 设 立 一 定 的 专 门 机 构 依 照 法 律 法 规 的 授 权 而 设 立 的 专 门 机 构, 具 有 行 政 主 体 资 格, 如 商 标 法 第 20 条 规 定 : 国 务 院 工 商 行 政 管 理 部 门 设 立 商 标 评 审 委 员 会, 负 责 处 理 商 标 争 议 事 宜 又 如 专 利 法 第 43 条 规 定, 专 利 局 设 立 专 利 复 审 委 员 会, 对 专 利 局 驳 回 申 请 的 决 定 不 服 的, 或 者 对 专 利 局 撤 销 或 者 维 持 专 利 权 的 决 定 不 服 的, 可 以 自 收 到 通 知 之 日 起 三 个 月 内, 向 专 利 复 审 委 员 会 请 求 7

8 复 审 还 有 如 计 量 法 设 立 的 质 量 检 定 机 构, 也 是 行 使 专 向 职 权 的 机 构, 具 有 行 政 主 体 资 格 第 二, 行 政 机 关 的 内 部 机 构 依 照 组 织 法 和 国 家 行 政 管 理 的 需 要 而 设 立 的 行 政 机 关 的 内 部 机 构 可 分 为 两 种 : 一 种 是 各 级 人 民 政 府 直 属 的 内 部 机 构 ; 另 一 种 是 政 府 职 能 部 门 的 内 部 机 构 这 些 内 部 机 构 在 得 到 法 律 法 规 授 权 的 情 况 下 可 以 成 为 行 政 主 体 例 如, 价 格 法 规 定, 各 级 物 价 部 门 的 检 查 机 构 依 法 行 使 价 格 监 督 检 查 和 处 理 价 格 违 法 行 为 的 职 权 消 防 条 例 中 规 定 县 以 上 公 安 机 关 内 部 的 消 防 监 督 机 构 是 行 政 主 体 道 路 交 通 法 规 定, 警 告 50 元 以 下 的 罚 款 吊 销 2 个 月 以 下 的 驾 驶 证, 可 以 由 交 通 警 察 队 裁 决 公 路 法 授 权 交 通 主 管 部 门 设 立 的 公 路 管 理 机 构 可 以 自 己 的 名 义 行 使 一 定 范 围 的 行 政 处 罚 权 第 三, 派 出 机 构 派 出 机 构 是 指 县 级 政 府 职 能 部 门 根 据 工 作 的 需 要 在 一 定 区 域 内 设 立 的 代 表 该 职 能 部 门 管 理 某 项 行 政 事 务 的 派 工 作 机 构 例 如 各 地 工 商 所 税 务 所 公 安 派 出 所 土 地 管 理 所 等 派 出 机 构 自 身 没 有 独 立 的 法 律 地 位, 一 般 不 具 有 行 政 主 体 资 格, 但 在 获 得 法 律 法 规 授 权 的 情 况 下, 便 可 以 以 自 己 的 名 义 行 使 行 政 权, 实 施 具 体 行 政 行 为, 因 而 可 取 得 行 政 主 体 资 格 例 如, 公 安 派 出 所 根 据 治 安 管 理 处 罚 条 例 授 权, 可 以 以 自 己 的 名 义 作 出 50 元 以 下 的 罚 款 或 警 告 的 处 罚 这 里 要 区 别 派 出 机 构 与 派 出 机 关 的 不 同 : 首 先, 两 者 的 设 立 主 体 不 同, 派 出 机 构 由 县 级 政 府 职 能 部 门 设 立, 派 出 机 关 则 是 由 省 市 县 三 级 政 府 部 门 设 立 ; 其 次, 两 者 职 能 不 同, 派 出 机 构 的 职 能 只 限 于 设 立 主 体 的 职 能 范 围 一 部 分, 是 单 一 的, 而 派 出 机 关 的 职 能 范 围 则 是 全 方 位 的 ; 再 次, 两 者 的 法 律 地 位 不 同, 派 出 机 构 本 身 不 具 有 独 立 的 法 律 地 位, 只 有 在 得 到 法 律 法 规 授 权 情 况 下, 才 具 有 行 政 主 体 资 格 ; 而 派 出 机 关 具 有 独 立 法 律 地 位, 能 以 自 己 名 义 行 使 行 政 职 权, 是 行 政 主 体 第 四 节 其 他 行 政 公 务 组 织 一 法 律 法 规 授 权 的 组 织 一 般 说 来, 行 政 职 能 必 须 由 行 政 机 关 或 行 政 机 构 承 担 并 予 以 完 成 但 是 由 于 现 代 行 政 事 务 的 增 加 和 行 政 范 围 的 扩 展, 众 多 带 有 社 会 性 和 专 业 性 的 行 政 事 项, 完 全 依 靠 行 政 组 织 来 承 担 和 完 成 难 以 适 应 现 代 国 家 不 断 出 现 的 新 的 行 政 形 势 发 展 的 需 要, 于 是, 行 政 机 关 和 行 政 机 构 系 统 以 外 的 社 会 组 织 经 过 行 政 主 体 的 授 权 或 依 据 法 律 法 规 的 授 权, 逐 渐 参 与 行 政 活 动, 成 为 承 担 国 家 行 政 活 动 实 现 行 政 目 的 的 法 律 法 规 授 权 组 织 据 此, 我 们 认 为, 法 律 法 规 授 权 组 织 是 指 经 职 权 性 行 政 主 体 依 法 授 权 而 取 得 行 政 权 限, 并 从 事 行 政 管 理 活 动 的 组 织 实 质 是 授 权 性 行 政 主 体 在 我 国, 法 律 法 规 授 权 组 织 是 人 民 群 众 社 会 组 织 参 与 行 政 管 理 的 重 要 法 律 形 式 法 律 法 规 授 权 组 织 具 有 以 下 法 律 特 征 : 第 一 法 律 法 规 授 权 组 织 不 属 于 依 组 织 法 组 成 的 行 政 机 关, 其 成 员 也 不 属 于 依 公 务 员 法 产 生 的 国 家 公 务 员, 它 是 基 于 法 律 法 规 授 权 而 从 事 行 政 管 理 的 特 殊 主 体 在 法 律 未 允 许 或 法 律 禁 止 的 情 况 下, 不 能 通 过 行 政 授 权 创 设 此 类 主 体 第 二 法 律 法 规 授 权 组 织 从 事 行 政 管 理 须 有 具 体 的 法 律 依 据, 必 须 严 格 依 据 被 授 予 的 具 体 职 权 和 权 限 从 事 行 政 管 理, 不 得 违 反 法 律 第 三 法 律 法 规 授 权 组 织 在 组 织 上 具 有 灵 活 性 和 非 正 式 性, 其 人 员 不 在 国 家 行 政 编 制 内, 其 存 续 期 限 取 决 于 行 政 授 权 的 规 定 在 我 国 实 践 中, 此 类 主 体 多 从 事 与 人 民 生 活 密 切 相 关 的 执 法 行 为 及 辅 助 性 行 为, 一 般 不 从 事 行 政 复 议 行 为 和 行 政 强 制 执 行 法 律 法 规 授 权 组 织 的 法 律 地 位 具 有 下 列 特 点 : 首 先, 法 律 法 规 授 权 组 织 在 行 使 法 律 法 规 授 权 行 政 职 能 时, 是 行 政 主 体, 具 有 与 行 政 机 关 基 本 相 同 的 法 律 地 位 法 律 法 规 授 权 组 织 可 8

9 以 以 授 权 法 发 布 行 政 命 令, 采 取 行 政 措 施, 实 施 行 政 行 为, 对 违 法 不 履 行 义 务 或 违 反 行 政 管 理 秩 序 的 相 对 人 采 取 行 政 强 制 措 施 或 实 行 行 政 处 罚 当 然, 法 律 法 规 授 权 组 织 与 行 政 机 关 的 地 位 仍 有 一 定 区 别 : 行 政 机 关 是 一 般 行 政 主 体, 法 律 法 规 授 权 组 织 只 有 在 行 使 被 授 权 职 能 时, 才 成 为 行 政 主 体 ; 行 政 机 关 享 有 的 某 些 职 权 和 管 理 手 段 是 法 律 法 规 授 权 组 织 不 能 享 有 的, 如 行 政 立 法 权 行 政 处 罚 权 中 行 政 拘 留 权 以 及 行 政 复 议 权 裁 决 权 等 其 次, 法 律 法 规 授 权 组 织 以 自 己 名 义 行 使 法 律 法 规 授 权 职 能, 并 由 其 本 身 就 行 使 所 授 权 能 的 行 为 承 担 法 律 责 任 法 律 法 规 授 权 组 织 是 独 立 的 行 政 主 体, 其 行 使 职 能 直 接 以 授 权 法 为 依 据, 故 其 行 为 以 自 己 名 义 作 出, 从 而 其 行 为 责 任 也 只 能 由 它 自 己 承 担 此 外, 法 律 法 规 授 权 组 织 通 常 是 具 有 法 人 地 位 的 社 会 团 体 或 企 事 业 组 织, 其 本 身 也 具 有 对 外 承 担 法 律 责 任 的 能 力 第 三, 法 律 法 规 授 权 组 织 在 非 行 使 法 律 所 授 权 能 的 场 合 不 享 有 行 政 权, 不 具 有 行 政 主 体 地 位 法 律 法 规 授 权 组 织 的 基 本 性 质 是 法 人 或 非 法 人 组 织, 其 只 有 在 行 使 行 政 职 能 时 才 具 有 行 政 主 体 地 位 其 在 行 使 它 作 为 社 会 团 体 企 事 业 单 位 等 本 身 职 能 时, 与 其 他 法 人 或 其 他 组 织 一 样, 处 于 民 事 主 体 或 行 政 相 对 人 的 地 位 法 律 法 规 授 权 的 组 织 主 要 有 下 列 类 型 : 行 政 性 公 司 指 以 公 司 的 构 成 要 件 而 成 立, 从 事 经 济 活 动, 同 时 又 承 担 某 方 面 或 一 部 分 行 政 职 能 的 组 织 随 着 经 济 体 制 改 革 和 政 府 职 能 的 转 变, 为 适 应 商 品 经 济 的 需 要, 由 原 政 府 主 管 部 门 转 变 或 改 建 而 成 的 行 政 性 公 司 大 量 出 现 如 : 物 资 主 管 部 门 改 为 物 资 公 司, 国 有 资 产 管 理 公 司 中 国 船 舶 总 公 司 中 国 石 化 总 公 司 和 中 国 纺 织 工 业 总 公 司 等 这 些 公 司 受 国 家 委 托 经 营 国 家 资 产, 同 时 承 担 本 行 业 部 分 管 理 职 能 2 根 据 授 权 从 事 一 定 行 政 职 能 活 动 的 企 事 业 单 位 社 会 组 织 根 据 目 前 法 律 规 定, 公 益 性 质 的 企 业 在 经 行 政 授 权 后, 可 以 成 为 行 政 主 体, 如 自 来 水 公 司 公 共 汽 车 公 司, 邮 电 公 司 铁 路 运 输 企 业 等 如 中 华 人 民 国 和 国 铁 路 法 第 3 条 规 定 : 国 家 铁 路 运 输 企 业 行 使 法 律 行 政 法 规 授 予 的 行 政 管 理 职 能 事 业 单 位 是 不 以 赢 利 为 目 的, 经 费 实 行 预 算 拨 款 的 从 事 某 种 专 业 性 活 动 的 单 位, 如 学 校 医 院 等 它 们 经 法 律 授 权, 可 以 成 为 行 政 主 体 如 根 据 国 务 院 学 位 条 例 规 定, 学 士 学 位 由 国 务 院 授 权 的 高 等 学 校 授 予, 因 此, 被 授 权 的 高 等 学 校 就 成 为 行 政 主 体, 行 使 学 位 授 予 的 管 理 职 能 如 食 品 卫 生 法 授 予 县 级 以 上 卫 生 防 疫 站 和 食 品 卫 生 监 督 检 验 所 从 事 食 品 卫 生 监 督 的 行 政 职 权 社 会 团 体, 如 消 费 者 协 会 律 师 协 会 会 计 师 协 会 等, 它 们 经 过 行 政 授 权, 也 可 以 成 为 行 政 主 体 例 如 根 据 中 华 人 民 共 和 国 注 册 会 计 师 法 的 授 权, 注 册 会 计 师 协 会 负 责 会 计 师 的 注 册 监 督 管 理 等 工 作 3 临 时 性 组 织 它 是 有 权 机 关 依 组 织 法 程 序 设 置 的 暂 时 性 行 政 组 织 此 类 组 织 的 设 立 必 须 有 法 律 依 据, 并 报 上 级 机 关 批 准 ; 其 设 立 时 有 期 限 规 定, 期 限 届 满 时 丧 失 行 政 主 体 资 格 此 类 组 织 本 身 不 具 有 正 式 编 制, 但 可 以 从 其 他 机 关 借 调 人 员 该 组 织 通 常 称 为 办 公 室 小 组 管 理 委 员 会 等 4 群 众 自 治 性 组 织 它 是 指 由 群 众 自 己 组 成 并 经 有 权 机 关 授 权 从 事 行 政 管 理 活 动 的 社 会 组 织 例 如, 根 据 宪 法 村 民 委 员 会 自 治 法 居 民 委 员 会 自 治 法 规 定, 农 村 村 民 委 员 会 和 城 市 居 民 委 员 会 不 属 于 行 政 机 构, 是 群 众 自 治 组 织 当 经 地 方 行 政 机 关 授 权 后, 它 们 也 可 以 取 得 一 定 的 行 政 职 权 并 从 事 行 政 管 理 5 专 设 性 组 织 是 指 经 有 权 机 关 指 定 或 授 权 而 创 立 的 从 事 特 定 行 政 管 理 的 组 织, 其 管 理 人 员 可 以 兼 职 也 可 以 专 职, 对 专 职 人 员 通 常 附 有 劳 动 报 酬 关 系 例 如 我 国 林 区 和 山 区 设 置 的 护 林 组 织, 基 层 单 位 中 设 置 的 防 火 安 全 组 织, 经 授 权 成 立 的 道 路 交 通 管 理 组 织 群 众 性 物 价 监 督 组 织 市 场 管 理 组 织 等 二 行 政 机 关 委 托 的 组 织 行 政 机 关 委 托 的 组 织 是 指 接 受 行 政 机 关 的 委 托 以 该 行 政 机 关 的 名 义 行 使 一 定 的 行 政 职 9

10 权 从 事 一 定 行 政 事 务 管 理 的 非 国 家 机 关 组 织 受 委 托 的 组 织 不 是 行 政 机 关, 也 不 是 其 他 国 家 机 关, 它 们 的 基 本 职 能 不 是 行 使 行 政 职 能 或 其 他 国 家 职 能, 而 是 从 事 其 他 非 国 家 职 能 性 质 的 活 动 受 委 托 的 组 织 接 受 委 托 后 必 须 遵 循 以 下 规 则 : 受 委 托 组 织 必 须 在 委 托 的 权 限 范 围 内 行 使 职 权, 不 得 自 行 再 委 托 行 政 职 权, 必 须 以 委 托 行 政 机 关 名 义 行 使 行 政 职 权 因 此, 受 委 托 组 织 不 是 行 政 主 体, 其 行 使 受 委 托 职 权 产 生 的 法 律 后 果 由 委 托 行 政 机 关 承 担 由 于 行 政 职 权 具 有 不 可 随 意 处 置 或 转 让 的 特 点, 因 此 受 委 托 的 组 织 并 不 是 随 意 指 定 的, 行 政 机 关 委 托 其 他 机 关 和 社 会 组 织 行 使 职 权 应 当 具 有 法 律 依 据 并 具 备 法 定 条 件 行 政 处 罚 法 首 次 明 确 规 定 受 委 托 行 使 行 政 处 罚 权 的 组 织 必 须 具 有 下 列 条 件 : 受 委 托 组 织 应 是 依 法 成 立 的 管 理 公 共 事 务 的 事 业 组 织 ; 受 委 托 组 织 具 有 熟 悉 有 关 法 律 法 规 规 章 和 任 务 的 工 作 人 员 ; 受 委 托 组 织 履 行 受 委 托 职 能 需 要 进 行 检 查 或 者 技 术 鉴 定 的, 其 应 当 有 条 件 组 织 进 行 相 应 的 技 术 检 查 或 技 术 鉴 定 我 国 目 前 尚 未 有 法 律 对 行 政 受 委 托 组 织 作 出 专 门 的 统 一 规 定, 在 实 践 中 受 委 托 人 的 范 围 大 致 有 三 类 : 企 事 业 单 位, 如 企 事 业 单 位 受 行 政 机 关 委 托 行 使 部 分 计 划 生 育 管 理 权 ; 非 法 人 的 社 会 组 织, 如 村 委 会 受 乡 政 府 的 委 托 进 行 农 业 税 收 征 收 ; 公 民 个 人, 如 治 安 协 防 员 第 五 节 行 政 机 关 编 制 法 一 行 政 机 关 编 制 法 的 含 义 一 般 而 言, 编 制 是 指 对 一 事 物 的 一 种 主 观 的 计 划 活 动 从 法 律 角 度 而 论, 编 制 是 指 国 家 机 关 军 队 企 业 事 业 单 位 内 部 构 成 情 况 的 计 划 和 安 排, 通 常 包 括 该 组 织 或 单 位 的 内 部 结 构 设 置 人 员 定 额 以 及 不 同 人 员 的 比 例 等 的 计 划 它 主 要 包 含 三 个 方 面 的 内 容 : 一 个 组 织 或 一 个 单 位 内 部 机 构 的 设 置, 如 国 务 院 组 成 部 门 内 部 机 构 设 置 ; 一 个 组 织 或 一 个 单 位 内 工 作 人 员 的 定 额 ; 一 个 组 织 或 一 个 单 位 内 部 人 员 的 比 例, 该 比 例 涉 及 到 所 从 事 不 同 性 质 工 作 的 人 员 的 比 例, 内 部 人 员 自 身 自 然 条 件 的 比 例, 如 性 别 年 龄 等 行 政 机 关 编 制 是 指 行 政 机 关 的 内 部 结 构 设 置 人 员 定 额 以 及 内 部 人 员 的 比 例 行 政 机 关 编 制 中 的 机 构 设 置 区 别 于 依 据 政 府 组 织 法 而 进 行 行 政 机 关 设 置, 它 特 指 不 具 有 行 政 机 关 性 质 的 行 政 机 关 内 部 机 构 的 设 置 另 外, 行 政 机 关 编 制 还 要 和 行 政 编 制 区 别 开 来 行 政 编 制 是 指 行 政 管 理 中 从 行 政 经 费 的 来 源 进 行 编 制 划 分 的 一 种 类 型 在 我 国, 属 于 行 政 编 制 的 不 仅 有 行 政 机 关, 还 包 括 各 政 党 和 工 青 妇 等 人 民 团 体 与 行 政 编 制 的 分 类 相 对 应 的 还 有 事 业 编 制 企 业 编 制 和 独 立 的 军 事 编 制 行 政 机 关 编 制 法 是 规 范 行 政 机 关 编 制 工 作 的 法 律 规 范 总 称, 具 体 包 括 确 定 行 政 机 关 编 制 法 的 立 法 目 的 和 立 法 意 义 行 政 机 关 编 制 原 则, 决 定 权 限 申 报 审 批 程 序, 行 政 机 构 设 置 人 员 数 额 职 位 和 各 类 人 员 结 构 比 例, 行 政 经 费 的 来 源 与 控 制, 行 政 编 制 机 构 组 织 的 形 式 权 限, 行 政 编 制 工 作 人 员 的 职 责, 超 编 的 法 律 责 任 等 行 政 编 制 制 度 行 政 机 关 编 制 法 是 行 政 组 织 法 的 基 本 组 成 部 分 制 定 行 政 机 关 编 制 法 具 有 重 要 意 义 随 着 行 政 机 关 的 行 政 权 力 的 范 围 扩 展, 行 政 机 关 总 是 力 图 设 立 新 的 机 构, 配 置 一 定 人 员 实 施 有 针 对 性 地 管 理 所 以, 行 政 机 关 有 扩 大 编 制 的 内 在 冲 动 为 此 必 须 加 强 对 行 政 机 关 编 制 的 立 法, 限 制 行 政 机 关 自 身 膨 胀, 推 进 机 构 改 革 此 外, 通 过 行 政 机 关 编 制 法 使 行 政 机 关 内 部 人 员 在 文 化 程 度 年 龄 层 次 上 形 成 一 个 合 理 的 配 置, 使 行 政 人 员 比 例 符 合 所 从 事 的 工 作 分 工 的 需 要, 也 有 利 于 行 政 机 关 的 结 构 和 功 能 优 化 二 行 政 机 关 编 制 法 的 主 要 内 容 建 国 后, 我 国 制 定 了 许 多 关 于 行 政 机 关 编 制 的 政 策 和 方 案, 例 如 95 年 的 中 央 人 民 0

11 政 府 政 务 院 关 于 调 整 机 构 紧 缩 编 制 的 决 定,955 年 的 关 于 中 央 一 级 机 关 精 简 的 工 作 报 告,962 年 的 关 于 各 级 国 家 机 关 党 派 人 民 团 体 精 简 的 建 议,982 年 的 关 于 国 务 院 机 构 改 革 问 题 的 决 议,988 年 993 年 和 998 年 的 国 务 院 机 构 改 革 方 案 它 们 对 行 政 机 关 编 制 的 规 范 化 起 到 了 重 要 的 推 动 作 用 国 务 院 行 政 机 关 设 置 和 编 制 管 理 条 例 等 法 规 也 为 行 政 机 关 的 编 制 提 供 了 法 律 依 据 但 是, 专 门 的 行 政 机 关 编 制 法 迄 今 仍 未 出 台, 因 此, 当 务 之 急 是 制 定 行 政 机 关 编 制 法, 使 行 政 机 关 编 制 工 作 有 法 可 依 行 政 机 关 编 制 法 至 少 应 包 括 以 下 内 容 : 第 一, 行 政 机 关 编 制 法 的 立 法 目 的 和 意 义 行 政 机 关 编 制 法 的 目 的 应 是 规 范 行 政 机 关 的 编 制 工 作, 实 现 行 政 机 关 编 制 工 作 法 治 化, 通 过 制 定 行 政 机 关 编 制 法, 运 用 法 律 手 段 和 预 算 手 段 控 制 机 构 的 设 置 和 人 员 编 制, 建 立 起 行 政 管 理 体 系 的 自 我 约 束 机 制, 推 动 政 府 机 构 改 革 的 进 程 第 二, 行 政 机 关 编 制 的 原 则 行 政 机 关 编 制 应 在 一 定 原 则 指 导 下 进 行, 以 保 障 编 制 工 作 在 法 定 原 则 指 导 下 进 行 如 适 应 机 构 改 革 需 要 原 则, 适 应 机 构 职 能 转 变 原 则, 稳 定 性 与 连 续 性 原 则 等 在 行 政 机 关 编 制 法 对 某 些 问 题 没 有 具 体 规 定 时, 适 用 行 政 机 关 编 制 原 则 第 三, 规 定 行 政 机 关 编 制 的 来 源 决 定 权 限 申 报 审 批 程 序 国 家 行 政 机 关 总 的 编 制 控 制 权 由 国 家 权 力 机 关 掌 握, 编 制 最 高 限 额 应 由 法 律 加 以 规 定, 行 政 机 关 及 其 机 构 所 需 编 制 应 经 过 科 学 论 证 和 法 定 程 序 进 行 申 报 审 批, 由 有 权 威 的 专 门 机 构 批 准 第 四, 行 政 机 关 机 构 设 置 人 员 数 额 职 位 和 各 类 人 员 结 构 比 例 以 机 构 设 置 合 理 化 职 能 配 置 合 理 化 两 项 工 作 为 基 础, 确 定 新 的 职 能 机 构 和 人 员 定 额 第 五, 行 政 经 费 来 源 和 及 其 控 制 政 府 行 政 经 费 的 支 出 应 按 照 社 会 对 政 府 机 关 劳 务 服 务 需 求 量 来 安 排 因 此 必 须 运 用 预 算 手 段, 借 助 必 要 的 经 济 杠 杆 对 行 政 经 费 进 行 控 制 预 算 手 段 要 以 科 学 定 编 为 基 础, 同 机 关 的 目 标 责 任 制 相 结 合, 并 把 预 算 手 段 建 立 在 法 制 基 础 之 上 第 六, 行 政 编 制 管 理 机 构 的 组 织 形 式 权 限 目 前, 中 央 设 有 国 家 编 制 委 员 会, 但 属 于 临 时 机 构 ; 地 方 编 制 工 作 机 构 多 设 在 人 事 部 门 内 这 种 编 制 管 理 机 构 的 组 织 形 式 与 编 制 工 作 的 权 威 性 要 求 尚 不 相 适 应, 需 要 建 立 从 上 到 下 统 一 领 导 分 级 管 理 的 强 有 力 的 编 制 管 理 机 构, 严 格 执 行 审 批 程 序, 审 查 编 制 方 案, 控 制 编 制 总 数, 实 行 编 制 定 员 标 准 化 科 学 化 第 七, 编 制 工 作 人 员 的 职 责 编 制 法 应 明 确 编 制 工 作 人 员 的 职 责 权 利 和 义 务 第 八, 违 反 行 政 机 关 编 制 法 的 法 律 责 任 编 制 工 作 是 涉 及 国 家 行 政 管 理 体 制 的 大 事, 具 有 严 肃 性, 任 何 地 方 和 部 门 不 按 编 制 规 定 办 事, 擅 自 增 编, 都 是 违 反 法 律 的 行 为, 应 受 到 追 究, 应 根 据 情 节 追 究 有 关 责 任 人 员 的 法 律 责 任 参 考 案 例 案 例 :996 年 5 月 5 日, 梁 某 从 英 德 市 到 韶 关 办 事 次 日 凌 晨 二 时 许, 梁 某 到 其 住 在 韶 关 的 姑 姑 家, 其 姑 姑 家 与 王 某 的 住 所 分 属 前 后 相 邻 的 两 幢 楼 黑 夜 中 梁 误 将 第 5 幢 楼 认 为 是 第 4 幢 楼, 梁 上 楼 到 王 某 家 门 口, 便 用 其 姑 姑 给 的 钥 匙 开 王 的 房 门, 开 了 约 三 分 钟, 门 打 不 开 正 在 睡 觉 的 王 某 夫 妇 被 开 门 声 吵 醒, 以 为 有 小 偷, 便 拿 了 一 把 三 角 刮 刀 去 开 门 梁 某 听 到 房 里 有 动 静 后 没 出 声, 王 开 门 后 发 现 梁 穿 着 大 衣 站 在 门 口, 手 里 拿 着 长 条 状 物,( 实 行 政 机 关 编 制 法 的 立 法 内 容 参 考 了 熊 文 钊 先 生 专 著 现 代 行 政 法 原 理 中 的 相 关 内 容 熊 文 钊 先 生 在 行 政 机 关 编 制 法 中 对 编 制 采 用 的 是 狭 义 的 定 义, 认 为 行 政 机 关 编 制 法 中 不 包 含 一 组 织 或 单 位 的 机 构 设 置 我 们 认 为, 行 政 机 关 编 制 法 中 不 仅 包 含 一 组 织 或 单 位 的 内 部 人 员 定 额 以 及 不 同 人 员 的 比 例 构 成, 而 且 应 当 包 含 一 组 织 或 单 位 的 机 构 设 置 熊 文 钊 : 现 代 行 政 法 原 理, 法 律 出 版 社 2000 年 版, 第 页

12 是 报 纸 ), 便 用 三 角 刮 刀 向 梁 刺 去, 致 梁 右 肩 受 伤, 被 送 医 院 住 院 治 疗 用 去 医 药 费 996 元, 经 韶 关 市 公 安 局 鉴 定 属 轻 微 伤 在 梁 住 院 的 第 二 天, 王 某 前 往 医 院 看 望, 并 向 梁 道 歉 九 公 里 派 出 所 经 调 查 取 证 询 问 当 事 人 后, 于 5 月 25 日 作 出 治 安 管 理 处 罚 裁 决 书, 对 王 殴 伤 他 人 的 行 为 给 予 警 告 处 罚, 并 裁 决 王 某 赔 偿 梁 某 000 元, 负 担 医 疗 费 996 元 王 某 不 服 上 述 两 项 裁 决, 向 韶 关 市 公 安 局 申 请 复 议, 韶 关 市 公 安 局 经 复 议, 作 出 裁 决 维 持 九 公 里 派 出 所 的 原 裁 决, 王 某 仍 不 服, 向 韶 关 市 某 区 人 民 法 院 提 起 诉 讼 请 问, 本 案 中 派 出 所 是 否 有 权 以 自 己 名 义 做 出 行 政 处 罚?( 张 树 义 主 编 : 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法 案 例 教 程, 知 识 产 权 出 版 社 200 年 版, 第 页 ) 简 要 分 析 : 九 公 里 派 出 所 属 于 韶 关 市 公 安 局 派 出 机 构, 一 般 而 言, 派 出 机 构 不 具 有 独 立 法 律 地 位, 不 是 行 政 主 体, 故 不 能 以 自 己 名 义 独 立 做 出 行 政 行 为 但 在 法 律 法 规 授 权 的 情 况 下, 派 出 机 构 可 以 取 得 行 政 主 体 身 份, 可 以 以 自 己 名 义 独 立 做 出 行 政 行 为 本 案 中, 九 公 里 派 出 所 虽 然 是 韶 关 市 公 安 局 的 派 出 机 构, 但 治 安 管 理 处 罚 条 例 明 确 规 定, 公 安 派 出 所 有 警 告 和 50 元 以 下 的 罚 款 权 依 据 授 权, 九 公 里 派 出 所 因 此 而 具 有 了 行 政 主 体 资 格, 其 可 以 以 自 己 名 义 作 出 的 行 政 处 罚, 且 该 行 政 处 罚 是 在 法 律 法 规 授 权 的 范 围 之 内 因 此, 九 公 里 派 出 所 有 权 以 自 己 名 义 作 出 行 政 处 罚 ; 在 诉 讼 中, 它 应 当 作 为 行 政 诉 讼 的 被 告, 由 其 独 立 承 担 责 任 案 例 2:993 年 5 月 23 日, 孟 县 南 河 村 村 民 代 某 为 招 待 客 人, 在 孟 县 集 贸 中 心 国 立 肉 食 柜 台 ( 摊 主 王 国 六 从 业 人 员 王 爱 元 ) 购 买 了 生 猪 肉 和 熟 猪 头 肉, 姜 村 村 民 姜 某 也 在 国 立 肉 食 柜 台 购 买 了 生 猪 肉 和 熟 猪 头 肉, 两 家 食 用 后 造 成 75 人 食 物 中 毒 孟 县 卫 生 防 疫 站 接 到 举 报 后, 进 行 了 调 查, 并 对 引 起 中 毒 的 食 物 进 行 了 卫 生 检 测, 又 经 某 市 卫 生 防 疫 站 复 检, 确 认 熟 猪 头 肉 中 含 有 奇 异 变 形 杆 菌 市 卫 生 防 疫 站 还 对 7 名 中 毒 住 院 的 病 人 进 行 了 奇 异 变 形 杆 菌 的 血 清 凝 结 实 验, 其 中 六 人 凝 结 指 数 超 过 了 正 常 的 指 数 据 此 孟 县 卫 生 防 疫 站 依 据 食 品 卫 生 法 和 山 西 省 食 品 卫 生 监 督 行 政 处 罚 办 法 有 关 规 定, 作 出 行 政 处 罚 决 定 书, 认 定 个 体 肉 食 商 贩 业 主 王 爱 元 未 取 得 卫 生 许 可 证, 加 工 出 售 熟 肉 制 品, 且 生 熟 食 品 不 分, 生 熟 食 品 使 用 工 具 不 分 ; 出 售 的 熟 猪 头 肉 含 有 致 病 菌, 并 造 成 两 起 80 余 人 食 物 中 毒, 决 定 给 予 王 爱 元 罚 款 2400 元 的 行 政 处 罚 王 爱 元 不 服, 向 孟 县 法 院 提 起 诉 讼 称, 卫 生 防 疫 站 是 事 业 单 位, 无 权 进 行 处 罚, 况 且 我 为 从 业 人 员, 不 应 该 受 处 罚, 未 取 得 屠 宰 许 可 证, 是 卫 生 防 疫 站 从 未 通 知 过, 不 知 道 这 道 手 续, 故 请 求 法 院 撤 消 行 政 处 罚 请 问, 卫 生 防 疫 站 有 无 行 政 主 体 资 格? ( 张 树 义 主 编 : 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法 案 例 教 程, 知 识 产 权 出 版 社 200 年 版, 第 页 ) 简 要 分 析 : 县 卫 生 防 疫 站 是 事 业 单 位, 不 是 行 政 机 关, 一 般 无 行 政 主 体 资 格 但 这 并 不 意 味 着 卫 生 防 疫 站 不 能 成 为 行 政 主 体 根 据 行 政 法 原 理, 行 政 机 关 以 外 的 企 事 业 单 位 社 会 组 织 可 能 因 法 律 法 规 的 授 权 而 成 为 行 政 主 体 本 案 中, 县 卫 生 防 疫 站 根 据 食 品 卫 生 法 授 权 成 为 食 品 卫 生 监 督 部 门, 可 以 对 违 反 食 品 卫 生 法 的 单 位 个 人 进 行 行 政 处 罚, 从 而 成 为 法 律 法 规 授 权 组 织 因 此 该 县 卫 生 防 疫 站 在 本 案 中 是 行 政 主 体 参 考 文 献. 张 正 钊 韩 大 元 主 编 : 比 较 行 政 法, 中 国 人 民 大 学 出 版 社 998 年 版, 第 七 章 行 政 组 织 和 行 政 组 织 法 基 本 问 题 之 第 二 节 行 政 机 关 2. 熊 文 钊 : 现 代 行 政 法 原 理, 法 律 出 版 社 2000 年 版, 第 七 章 行 政 主 体 国 家 行 政 机 关, 第 八 章 行 政 主 体 法 律 法 规 授 权 组 织, 第 十 章 行 政 委 托 关 系 2

13 3. 杨 解 君 肖 泽 晟 : 行 政 法 学, 法 律 出 版 社 2000 年 版, 第 四 章 行 政 主 体 之 第 二 节 行 政 机 关 第 三 节 其 它 行 政 公 务 组 织 4. 胡 建 淼 主 编 : 行 政 法 学, 复 旦 大 学 出 版 社 2003 年 版, 第 三 章 行 政 主 体 之 第 一 节 行 政 主 体 思 考 题. 如 何 理 解 行 政 机 关 的 概 念 和 性 质? 2. 什 么 是 行 政 机 关 的 结 构, 我 国 现 行 行 政 机 关 结 构 状 况 如 何? 3. 什 么 是 行 政 机 构, 如 何 理 解 行 政 机 构 行 政 机 关 和 行 政 主 体 的 关 系? 哪 些 行 政 机 构 可 以 成 为 行 政 主 体? 4. 什 么 是 法 律 法 规 授 权 组 织 和 行 政 机 关 委 托 组 织, 如 何 理 解 二 者 之 间 的 关 系? 5. 行 政 机 关 编 制 法 的 主 要 内 容 是 什 么? 3