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1 國 立 台 灣 大 學 社 會 科 學 院 政 治 學 系 政 府 與 公 共 事 務 碩 士 在 職 專 班 論 文 計 畫 書 指 導 教 授.. 徐 斯 勤 博 士 兩 岸 疾 病 預 防 控 制 體 系 之 比 較 探 討 以 SARS 之 處 理 與 其 後 變 革 為 例 研 究 生.. 黃 志 傑 撰 學 號..P 中 華 民 國 100 年 4 月

2 壹 研 究 背 景 與 動 機 一 研 究 背 景 自 有 人 類 的 歷 史 開 始, 不 論 古 今 與 中 外, 階 級 的 貧 賤 富 貴, 與 瘟 疫 的 對 抗 是 每 個 人 都 無 法 迴 避 的 1 從 遠 古 時 代 訴 諸 鬼 神 祈 求 健 康, 隨 著 醫 療 技 術 的 進 步, 尤 其 在 疫 苗 與 抗 生 素 陸 續 的 發 明 以 後 2, 人 類 曾 經 預 言 傳 染 病 將 從 世 界 消 失, 將 永 遠 不 會 再 遭 受 其 威 脅 與 傷 害 人 類 環 境 與 病 原 等 三 者 的 關 聯 是 疫 病 發 生 的 重 要 因 素, 醫 藥 的 發 展 並 無 法 保 證 疫 病 控 制 與 否, 國 家 的 公 共 衛 生 體 系 能 否 介 入, 並 有 效 的 主 導 整 體 防 疫 作 為 3, 才 是 確 保 疫 病 根 絕 的 基 礎 二 研 究 動 機 中 國 自 清 朝 中 葉 以 來, 內 憂 外 患 國 勢 衰 頹, 歐 美 勢 力 的 入 侵 帶 來 戰 爭, 導 致 國 家 貧 困 民 不 潦 生, 但 西 方 科 技 文 明 也 因 此 得 以 進 入, 除 了 工 業 技 術 以 外, 也 讓 國 家 逐 漸 瞭 解 醫 藥 及 公 共 衛 生 的 重 要 性, 更 深 化 對 於 疫 病 的 認 知, 包 括 病 原 體 與 疾 病 之 對 應 及 預 防 與 治 療 方 法 等, 而 非 僅 能 以 瘟 疫 作 為 統 稱 而 已 民 國 成 立 後, 歷 經 軍 閥 割 據 對 日 抗 戰 及 國 共 內 戰 等 時 期, 衛 生 防 疫 的 發 展 基 本 上 是 受 到 限 制 的 1949 年 兩 岸 分 治 以 後, 退 守 台 灣 的 中 華 民 國 與 據 有 中 國 大 陸 的 中 華 人 民 共 和 國 在 公 共 衛 生 政 策 上 走 向 完 全 分 歧 的 道 路, 其 中 疫 控 體 系 亦 是 如 此, 台 灣 的 疾 控 體 系 深 受 日 治 時 期 的 建 制 世 界 衛 生 組 4 織 與 美 援 的 影 響, 而 中 國 大 陸 疾 控 體 系 則 為 共 產 制 度 計 劃 經 濟 下 的 產 物 兩 1 人 類 的 歷 史 就 是 一 幕 幕 與 傳 染 病 奮 戰 的 記 錄, 各 種 病 原 體 亦 不 斷 演 化, 持 續 存 在 結 核 病 早 在 古 埃 及 木 乃 伊 中 就 已 發 現 其 痕 跡, 鼠 疫 在 中 世 紀 的 歐 洲 曾 導 致 全 歐 洲 30% 死 亡,1918 年 流 感 讓 全 球 高 達 5000 萬 人 死 亡, 而 在 21 世 紀 的 現 代, 這 些 疾 病 仍 然 造 成 人 類 相 當 大 的 危 害 218 世 紀, 天 花 盛 行, 英 國 金 納 醫 師 發 現 接 種 牛 痘 可 以 預 防 天 花 感 染, 天 花 於 20 世 紀 70 年 代 獲 得 根 除 ; 人 類 第 一 種 抗 生 素 青 黴 素, 是 英 國 微 生 物 學 家 弗 萊 明 於 1928 年 所 發 現 3 以 小 兒 麻 庳 為 例, 台 灣 於 1982 年 曾 爆 發 全 島 大 流 行, 計 有 1,043 例 報 告 ( 死 亡 109 例 ), 經 加 強 預 防 接 種 後,1983 年 下 降 為 10 例,2000 年 10 月 宣 佈 根 除 4 中 華 民 國 是 世 界 衛 生 組 織 創 始 會 員 國 之 一, 在 具 有 會 籍 時 期 經 常 獲 得 國 際 援 助, 衛 生 條 件 得 以 改 善,1965 年 曾 獲 世 界 衛 生 組 織 頒 發 瘧 疾 根 除 證 明 ; 中 華 民 國 於 1971 年 退 出 聯 合 國, 世 界 衛 生 組 織 的 中 國 席 位 由 中 華 人 民 共 和 國 取 代 2

3 岸 的 疾 控 體 系 亦 分 別 於 上 世 紀 80 至 90 年 代 進 行 重 要 變 革, 尤 其 中 國 大 陸 在 計 劃 經 濟 向 市 場 經 濟 轉 軌 時 期, 政 府 經 費 的 投 入 逐 年 減 少, 並 允 許 防 疫 機 構 以 有 償 服 務 維 持 收 入, 從 而 完 成 各 項 衛 生 防 疫 任 務 2003 年 SARS 疫 情 同 時 襲 捲 中 國 大 陸 台 灣 香 港 及 新 加 坡 等 華 人 四 地, 並 造 成 極 大 的 社 會 衝 擊 與 經 濟 損 失, 而 兩 岸 在 疫 情 處 置 上 實 有 相 當 的 差 異, 而 疫 情 過 後 亦 均 分 別 採 取 變 革 本 研 究 之 動 機 係 嘗 試 以 兩 岸 防 疫 之 體 系 與 優 劣 點 進 行 比 較, 並 透 過 研 究 的 過 程, 能 從 台 灣 的 角 度 對 於 中 國 大 陸 疾 控 體 系 作 更 深 入 的 瞭 解 貳 研 究 目 的 與 問 題 一 研 究 目 的 ( 一 ) 描 述 兩 岸 分 治 後, 疾 病 預 防 控 制 體 系 之 組 織 變 革 ( 二 ) 疾 控 體 系 財 政 來 源 與 業 務 推 展 重 點 之 引 導 ( 三 ) 兩 岸 疾 控 體 系 人 事 晉 用 之 優 劣 點 比 較 ( 四 )SARS 疫 情 對 於 兩 岸 疾 病 預 防 控 制 體 系 之 衝 擊 與 演 進 二 研 究 問 題 ( 一 ) 兩 岸 於 21 世 紀 疾 病 預 防 控 制 體 系 似 均 以 美 國 疾 病 預 防 及 控 制 中 心 為 仿 效 對 象, 但 其 相 互 之 間 有 何 差 異? ( 二 ) 兩 岸 疾 病 預 防 控 制 體 系 均 採 中 央 與 地 方 多 層 架 構, 其 運 作 效 果 為 何? ( 三 ) 中 國 大 陸 以 公 益 事 業 單 位 維 持 疾 病 預 防 控 制 體 系 之 模 式, 其 人 事 權 與 財 政 來 源 與 台 灣 之 異 同 為 何? ( 四 ) 兩 岸 於 SARS 時 期 之 應 變 能 力 為 何? ( 五 ) 後 SARS 時 期 兩 岸 疾 控 之 變 革 為 何? 3

4 參 基 本 觀 念 界 定 一 疾 病 ( 傳 染 性 疾 病 非 傳 染 性 疾 病 ) 疾 病 是 有 機 體 在 一 定 的 條 件 下, 因 病 因 損 害 作 用 後, 因 自 我 調 節 絮 亂 而 導 致 異 常 生 命 活 動 的 過 程 其 最 常 用 的 定 義 是 對 人 體 正 常 形 態 與 功 能 的 偏 離 疾 病 的 結 局 可 以 是 恢 復 正 常 長 期 殘 存 或 導 致 死 亡 人 類 的 疾 病 概 略 來 說 可 以 區 分 成 生 物 病 原 體 引 起 的 疾 病 及 非 傳 染 性 疾 病 兩 大 類 生 物 病 原 體 引 起 的 疾 病 又 稱 為 傳 染 性 疾 病, 依 據 世 界 衛 生 組 織 所 給 予 的 定 義, 傳 染 性 疾 病 是 由 致 病 性 微 生 物 所 引 起 的, 例 如 細 菌 病 毒 寄 生 蟲 或 真 菌 ; 該 類 疾 病 可 直 接 或 間 接 的 在 人 與 人 之 間 傳 播 人 畜 共 通 傳 染 病 是 動 物 的 傳 染 病, 在 傳 播 給 人 時 也 可 以 引 起 疾 病 5, 通 常 傳 染 性 疾 病 可 以 藉 由 直 接 接 觸 已 感 染 的 個 體 感 染 者 之 體 液 及 排 泄 物 感 染 者 所 污 染 到 的 物 體, 亦 可 透 過 飲 水 食 物 空 氣 或 其 他 病 媒 而 散 佈 此 外, 遺 傳 性 疾 病 物 理 或 化 學 損 傷 免 疫 性 疾 病 異 常 的 細 胞 生 長 代 謝 病 和 內 分 泌 疾 病 營 養 性 疾 病 心 因 性 疾 病 及 老 年 性 疾 病 等 可 以 統 稱 為 非 傳 染 性 疾 病 本 文 就 疾 病 預 防 控 制 體 系 之 探 討 係 以 傳 染 性 疾 病 為 主 軸 二 傳 染 病 防 治 法 ( 兩 套 法 規 ) 1949 年 兩 岸 分 治 以 後, 台 灣 與 中 國 大 陸 即 採 行 兩 套 不 同 的 傳 染 病 防 治 法 規, 台 灣 延 用 國 民 政 府 時 期 之 傳 染 病 防 治 條 例 並 持 續 修 訂, 中 國 大 陸 則 於 1989 年 制 定 中 華 人 民 共 和 國 傳 染 病 防 治 法 我 國 傳 染 病 防 治 法 之 立 法 目 的, 在 於 杜 絕 傳 染 病 之 發 生 傳 染 及 蔓 延 其 制 訂 延 革 始 於 1944 年 ( 民 國 33 年 )12 月 6 日 國 民 政 府 制 定 公 布 傳 染 病 防 治 條 例, 該 條 例 對 於 我 國 之 傳 染 病 控 制 有 重 大 的 助 益, 例 如 瘧 疾 天 花 等 疾 病 之 控 制 1980 年 以 後, 由 於 政 府 逐 漸 開 放 民 眾 出 國 觀 光 大 陸 探 親 及 引 進 外 籍 勞 工 等 措 施, 對 臺 灣 之 防 疫 安 全 維 護 已 形 成 重 大 考 驗 20 世 紀 末 期, 又 遭 逢 霍 亂 腸 病 毒 等 疫 5 世 界 衛 生 組 織 4

5 情, 加 上 各 級 政 府 防 疫 權 責 劃 分 不 清 等 因 素, 行 政 院 衛 生 署 乃 進 行 通 盤 考 量, 將 原 傳 染 病 防 治 條 例 進 行 內 文 修 訂, 陳 報 行 政 院 轉 送 立 法 院 審 議, 於 1999 年 ( 民 國 88 年 )6 月 23 日 經 總 統 令 公 布 修 正 名 稱 為 傳 染 病 防 治 法 2003 年 SARS 疫 情 過 後, 行 政 院 衛 生 署 再 參 酌 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 防 治 及 紓 困 暫 行 條 例 之 規 定, 擬 具 傳 染 病 防 治 法 修 正 草 案, 經 立 法 院 審 議 通 過 後 於 2004 年 1 月 修 正 公 布, 全 文 共 75 條 條 文 爾 後 又 因 國 際 衛 生 條 例 修 正 流 感 大 流 行 準 備 及 防 治 預 防 接 種 業 務 推 展 等 因 素 進 行 數 次 小 幅 修 訂 中 國 大 陸 總 結 上 海 市 爆 發 A 型 肝 炎 的 教 訓 經 驗, 於 1989 年 訂 定 中 華 人 民 共 和 國 傳 染 病 防 治 法, 作 為 預 防 控 制 和 消 除 傳 染 病 發 生 與 流 行 之 依 循, 保 障 其 公 眾 的 健 康,2003 年 中, 總 結 對 應 SARS 與 禽 流 感 疫 情 的 經 驗 與 教 訓, 並 為 解 決 原 傳 染 病 防 治 法 存 在 的 不 足 和 缺 限, 對 於 該 法 進 行 修 訂, 並 於 2004 年 8 月 28 日 由 第 十 屆 全 國 人 大 常 委 會 第 十 一 次 會 議 通 過 新 法 修 正 包 括 將 SARS 及 禽 流 感 列 入 法 定 傳 染 病 隱 瞞 謊 報 疫 情 將 受 法 律 制 裁 實 驗 室 病 原 管 理 患 者 隱 私 保 護 及 隔 離 工 作 報 酬 給 付 相 關 規 定 等 在 2003 年 歷 經 SARS 疫 情 後, 台 灣 與 中 國 大 陸 均 能 參 酌 防 疫 實 務 與 其 他 先 進 國 家 之 經 驗, 針 對 各 自 的 傳 染 病 防 治 法 進 行 修 訂, 其 大 致 的 法 規 意 涵 與 主 軸 似 有 相 近 之 處, 尤 其 在 傳 染 病 預 防 疫 情 監 視 與 通 報 傳 染 病 控 制 及 非 歧 視 原 則 等 面 向 而 中 國 大 陸 對 於 SARS 發 生 前, 政 府 長 期 對 於 公 共 衛 生 投 入 的 不 足 及 城 市 農 村 差 距 等 問 題, 在 新 修 訂 法 律 時 亦 特 別 強 調 傳 染 病 防 治 的 保 障 加 強 農 村 和 基 層 傳 染 病 防 治 等 重 點 事 項 三 疾 病 預 防 控 制 體 系 ( 一 ) 中 央 與 地 方 疾 控 體 系 1. 中 國 大 陸 ( 中 央 省 地 級 市 縣 鄉 鎮 ) 中 國 大 陸 在 中 央 設 有 中 國 疾 病 預 防 控 制 中 心, 在 地 方 的 省 市 及 縣 ( 區 ) 三 級 亦 均 設 立 了 疾 病 預 防 控 制 機 構, 中 央 與 地 方 疾 控 中 心 均 屬 於 衛 生 體 系 下 的 公 益 事 業 單 位 中 央 與 地 方 間 計 有 四 層 疾 控 機 構 各 層 級 的 疾 控 中 心 分 別 接 受 當 地 衛 生 部 門 領 導 ( 如 省 級 疾 控 中 心 由 省 衛 生 廳 轄 管 ), 5

6 而 經 費 預 算 亦 是 如 此, 上 下 層 級 疾 控 中 心 之 間 屬 於 業 務 指 導 關 係, 而 非 垂 直 管 理 另 於 鄉 鎮 衛 生 院 設 有 防 保 科 ( 防 保 站 ), 其 職 掌 包 括 疾 病 預 防 與 控 制 疫 情 收 集 與 報 告 及 計 畫 免 疫 等 疾 控 相 關 職 能 6 2. 台 灣 ( 中 央 縣 市 鄉 鎮 ) 依 據 中 華 民 國 傳 染 病 防 治 法, 主 管 機 關 在 中 央 為 行 政 院 衛 生 署, 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府, 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 疾 病 管 制 局 為 衛 生 署 的 附 屬 機 關, 掌 理 全 國 之 疾 控 業 務, 將 全 國 區 分 為 台 北 區 北 區 中 區 南 區 高 屏 區 及 東 區, 並 依 區 域 設 置 六 個 分 局, 由 總 局 垂 直 轄 管 直 轄 市 政 府 及 縣 ( 市 ) 政 府 設 有 衛 生 局, 掌 理 地 方 衛 生 事 務, 局 內 置 有 疾 病 管 制 科 或 疾 病 管 制 處, 衛 生 局 並 於 各 鄉 ( 鎮 市 ) 設 置 衛 生 所, 承 擔 鄉 鎮 轄 區 防 疫 業 務 由 中 央 的 衛 生 署 地 方 縣 ( 市 ) 政 府 衛 生 局 至 基 層 衛 生 所 均 屬 6 互 動 百 科 對 於 鄉 鎮 衛 生 院 之 描 述 : 是 縣 或 鄉 設 立 的 一 種 衛 生 行 政 兼 醫 療 預 防 工 作 的 綜 合 性 機 構, 其 任 務 是 負 責 所 在 地 區 內 醫 療 衛 生 工 作, 組 織 領 導 群 眾 衛 生 運 動, 培 訓 衛 生 技 術 人 員 並 對 基 層 衛 生 醫 療 機 構 進 行 業 務 指 導 和 會 診 工 作 是 農 村 三 級 醫 療 網 點 的 重 要 環 節, 擔 負 著 醫 療 防 疫, 保 健 的 重 要 任 務, 是 直 接 解 決 農 村 看 病 難 看 病 貴 的 重 要 一 關 ; 中 國 大 陸 鄉 鎮 衛 生 院 之 功 能 與 我 國 鄉 鎮 衛 生 所 類 似 6

7 公 務 體 系, 並 由 政 府 全 額 支 應 預 算 ( 二 ) 以 業 務 項 目 說 明 1. 中 國 大 陸 中 國 大 陸 疾 控 體 系 之 行 政 機 關 與 事 業 單 位 係 屬 於 分 離 之 架 構, 衛 生 部 疾 病 預 防 控 制 局 任 務 7, 包 括 負 責 全 國 疾 病 預 防 控 制 和 愛 國 衛 生 工 作 起 草 疾 病 預 防 控 制 和 愛 國 衛 生 運 動 方 面 的 法 律 法 規, 研 究 提 出 政 策 建 議 擬 訂 全 國 重 大 疾 病 防 治 規 劃 國 家 免 疫 規 劃 和 嚴 重 危 害 人 民 健 康 的 公 共 衛 生 問 題 的 干 預 措 施 並 組 織 實 施, 完 善 重 大 疾 病 防 控 體 系 建 設 協 調 有 關 部 門 對 重 大 疾 病 和 公 共 衛 生 實 施 防 控 和 干 預, 防 止 和 控 制 疾 病 的 發 生 和 疫 情 的 蔓 延 組 織 實 施 疾 病 預 防 控 制 規 劃 和 重 大 疾 病 防 治 項 目, 對 落 實 情 況 進 行 監 督 檢 查 負 責 擬 訂 檢 疫 傳 染 病 和 監 測 傳 染 病 目 錄 承 擔 法 定 報 告 傳 染 病 疫 情 信 息 管 理 工 作 承 辦 全 國 愛 國 衛 生 運 動 委 員 會 國 務 院 防 治 艾 滋 病 工 作 委 員 會 的 日 常 工 作 等 而 中 國 疾 病 預 防 控 制 8 中 心 係 以 疾 病 預 防 控 制 重 點 任 務, 加 強 對 疾 病 預 防 控 制 策 略 與 措 施 的 7 中 華 人 民 共 和 國 衛 生 部 疾 病 預 防 控 制 局 職 責 8 中 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 中 心 簡 介 ; 7

8 研 究, 做 好 各 類 疾 病 預 防 控 制 工 作 規 劃 的 組 織 實 施 開 展 食 品 安 全 職 業 安 全 健 康 相 關 產 品 安 全 放 射 衛 生 環 境 衛 生 婦 女 兒 童 保 健 等 各 項 公 共 衛 生 業 務 管 理 工 作, 開 展 應 用 性 科 學 研 究 加 強 對 全 國 疾 病 預 防 控 制 和 公 共 衛 生 服 務 的 技 術 指 導 培 訓 和 質 量 控 制 等 疾 病 預 防 控 制 局 之 任 務 顯 然 以 疾 控 政 策 擬 定 為 主, 而 疾 病 預 防 控 制 中 心 則 依 據 政 策 方 向 執 行 實 務 性 工 作, 中 國 疾 控 體 系 權 管 業 務 除 了 急 性 傳 染 病 防 治 計 劃 免 疫 以 外, 尚 包 括 慢 性 病 食 品 安 全 職 業 病 等 相 關 工 作 至 於 國 際 港 埠 檢 疫 或 傳 染 病 衛 生 監 督 等 業 務 則 分 別 由 國 家 質 量 監 督 檢 疫 9 檢 驗 總 局 及 各 級 衛 生 監 督 所 辦 理, 非 屬 疾 控 業 務 之 範 圍 2. 台 灣 10 衛 生 署 疾 病 管 制 局 的 職 掌 包 括 防 疫 制 度 之 規 劃 及 法 規 研 擬 疫 病 之 預 防 控 制 調 查 及 研 究 事 項 疫 病 爆 發 之 應 變 處 理 事 項 疫 病 之 通 報 及 疫 情 監 視 事 項 疫 病 之 檢 驗 事 項 預 防 接 種 之 規 劃 推 動 港 埠 之 檢 疫 及 衛 生 管 理 疫 苗 及 生 物 製 劑 之 製 造 供 應 研 發 及 技 術 轉 移 事 項 及 營 業 衛 生 之 規 劃 推 動 及 督 導 事 項 等 整 體 組 織 架 構 係 以 疫 病 ( 傳 染 病 ) 之 監 視 防 治 與 檢 疫 業 務 為 主 體, 依 據 傳 染 病 防 治 法 行 使 疾 病 控 制 之 公 權 力, 另 屬 於 慢 性 病 防 治 的 業 務 另 由 衛 生 署 國 民 健 康 局 辦 理, 食 品 衛 生 則 另 由 衛 生 署 食 品 藥 物 管 理 局 掌 理 肆 文 獻 回 顧 一 疾 控 體 系 分 析 ( 一 ) 關 於 中 國 疾 控 體 系 之 探 討 王 穎 等 (2009) 指 出, 中 國 衛 生 部 於 2001 年, 借 鑒 美 國 經 驗 的 基 礎 下, 9 日 常 防 治 疫 情 處 理 確 診 等 是 由 疾 控 中 心 承 辦 基 層 的 各 項 防 治 任 務, 落 實 的 情 況 是 由 衛 生 監 督 所 來 實 施 監 督 的 10 病 管 制 局 全 球 資 訊 網 首 頁 > 本 局 簡 介 8

9 印 發 關 於 疾 病 預 防 控 制 體 制 改 革 指 導 意 見, 於 全 國 組 建 國 家 省 市 及 縣 等 四 級 疾 病 預 防 控 制 中 心 系 統, 中 國 各 級 疾 病 預 防 控 制 中 心 均 為 事 業 單 位 ( 隸 屬 於 同 級 衛 生 行 政 部 門 ), 不 具 管 理 和 監 督 的 權 利, 採 全 ( 差 ) 額 財 政 撥 款 和 業 務 收 入 相 結 合 的 籌 資 方 式 疾 控 中 心 並 不 直 接 對 上 一 級 的 疾 控 中 心 及 上 一 級 衛 生 行 政 單 位 疾 控 部 門 負 責, 而 是 對 同 級 衛 生 行 政 單 位 疾 控 部 門 負 責 整 體 而 言, 與 美 國 疾 病 控 制 中 心 體 系 仍 有 相 當 大 的 差 異 毛 阿 燕 等 (2006) 指 出, 中 國 各 級 疾 病 預 防 控 制 體 系 分 屬 於 不 同 層 次 行 政 主 管 部 門, 與 上 一 級 病 預 防 控 制 中 心 沒 有 行 政 隸 屬 關 係, 只 有 業 務 指 導 作 用 各 級 疾 病 預 防 控 制 中 心 與 處 於 同 一 管 理 層 次 的 醫 院 不 發 生 關 係, 只 是 在 社 區 衛 生 服 務 中 心 ( 地 段 醫 院 或 鄉 鎮 衛 生 院 ) 才 從 機 構 意 義 上 將 醫 療 及 疾 病 預 防 控 制 結 合 在 一 起 現 行 體 系 存 在 的 問 題 尚 包 括, 政 府 的 投 入 政 策 導 致 疾 病 預 防 控 制 機 構 的 趨 利 行 為 及 缺 乏 切 實 可 行 的 績 效 評 估 手 段 以 督 促 系 統 運 作 效 率 等 楊 才 彬 (2008) 以 成 都 市 疾 控 為 例, 檢 討 目 前 中 國 疾 病 預 防 控 制 體 系 建 設 所 面 臨 之 體 制 性 與 機 制 性 問 題 包 括 政 府 的 公 共 產 品 籌 資 職 能 缺 位 疾 病 預 防 控 制 機 構 職 能 錯 位 疾 病 預 防 控 制 行 政 管 理 與 專 業 防 治 分 離 疾 病 預 防 控 制 中 心 行 政 管 理 職 能 與 機 構 性 質 不 相 吻 合 基 層 疾 病 預 防 控 制 機 構 能 力 堪 憂 市 縣 兩 級 疾 病 預 防 控 制 機 構 職 能 定 位 存 在 交 叉, 部 分 設 施 重 複 建 設, 大 疫 情 處 理 效 率 不 高 及 鄉 村 社 區 等 基 層 的 疾 病 預 防 控 制 能 力 極 待 加 強 等 提 出 整 合 成 都 市 衛 生 局 疾 病 預 防 控 制 處 與 市 疾 病 預 防 控 制 中 心, 組 建 成 由 市 衛 生 局 直 屬 管 理, 參 照 國 家 公 務 員 制 度 管 理 之 市 疾 病 預 防 控 制 局, 並 吸 納 各 縣 區 級 疾 控 中 心, 而 採 以 分 局 垂 直 管 理 等, 期 以 解 決 前 述 相 關 問 題 ( 二 ) 關 於 台 灣 疾 控 體 系 之 探 討 蘇 彩 足 等 (2005) 指 出, 中 央 與 地 方 政 府 間 在 疫 情 防 治 上 之 權 責 分 工, 除 依 憲 法 相 關 規 定 外, 我 國 傳 染 病 防 治 法 第 二 條 亦 明 確 規 定 : 本 法 主 管 機 關 : 在 中 央 為 行 政 院 衛 生 署 ; 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府 ; 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 依 此, 具 統 籌 性 的 政 策 性 的 指 揮 性 的 以 及 超 越 地 方 能 力 性 的 事 權 應 交 由 中 9

10 央 處 理, 於 中 央 與 地 方 政 府 間 建 立 暢 通 的 溝 通 管 道 地 方 政 府 應 負 責 第 一 線 的 執 行, 尤 其 是 在 防 止 社 區 擴 散 的 控 制 與 相 關 人 員 的 隔 離 措 施 的 貫 徹 等 方 面, 凡 此 均 符 合 中 央 與 地 方 政 府 間 策 略 性 夥 伴 關 係 的 建 立 我 國 政 府 疾 控 體 系 中 有 關 行 政 組 織, 在 憲 法 上 可 區 分 為 中 央 與 地 方 政 府 兩 個 層 次 ; 而 面 對 疫 情 防 治 實 務 時, 兩 個 層 次 均 是 依 據 傳 染 病 防 治 法 辦 理 行 政 院 衛 生 署 疾 病 管 制 局 成 立 於 1999 年 7 月 1 日, 前 身 為 行 政 院 衛 生 署 防 疫 處 檢 疫 總 所 及 預 防 醫 學 研 究 所, 並 於 2001 年 將 行 政 院 衛 生 署 慢 性 病 防 治 局 之 公 衛 業 務 及 人 力 併 入, 完 成 中 央 機 關 疾 控 體 系 之 整 合 另 因 各 縣 市 政 府 衛 生 局 疾 病 管 制 科 及 鄉 鎮 衛 生 所 防 疫 編 制 有 限 11, 衛 生 署 疾 病 管 制 局 於 各 地 區 所 設 分 局, 將 俟 地 方 政 府 提 出 請 求, 承 擔 機 動 支 援 之 責 ( 三 ) 小 結 綜 觀 兩 岸 疾 控 體 系 之 發 展 均 以 美 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 為 基 礎 範 本, 其 業 務 職 掌 與 功 能 相 似 但 實 際 上, 美 國 與 台 灣 之 疾 控 體 系 較 為 相 近, 均 屬 於 公 務 機 關, 兼 具 行 政 管 理 與 專 業 防 治 之 功 能 而 在 目 前 所 蒐 集 的 資 料 中, 均 未 見 兩 岸 疾 控 體 系 比 較 之 相 關 文 獻, 其 相 互 優 劣 點 值 得 予 以 深 入 探 討 二 疾 控 財 政 改 革 ( 一 ) 關 於 中 國 疾 控 財 政 之 探 討 田 光 等 (2001) 指 出, 在 1970 年 代 以 前, 中 國 政 府 對 各 級 衛 生 防 疫 機 構 的 經 費 是 全 額 投 入, 隨 者 計 劃 經 濟 向 市 場 經 濟 轉 軌,1980 年 代 以 後, 政 府 的 經 費 投 入 逐 年 相 對 減 少, 特 別 是 基 層 衛 生 防 疫 機 構, 大 部 分 不 能 保 證 基 本 工 資, 致 使 業 務 工 作 無 法 正 常 開 展 在 這 樣 的 條 件 下, 國 家 允 許 各 級 衛 生 防 疫 機 構 利 用 自 身 的 優 勢, 向 社 會 開 展 有 償 服 務, 以 此 來 彌 補 衛 生 防 疫 機 構 經 費 投 入 的 嚴 重 不 足, 從 而 實 施 和 完 成 各 項 衛 生 防 病 任 務 張 瑜 等 (2007) 指 出, 當 前 疾 病 11 林 立 人 ( 曾 擔 任 高 雄 縣 政 府 衛 生 局 局 長, 現 任 疾 管 局 第 五 分 局 分 局 長 ) 於 2008 年 7 月 4 日 聯 合 報 投 書 表 示, 縣 市 衛 生 局 疾 病 管 制 科 員 額 編 制, 在 平 時 無 相 關 疫 情 時, 或 許 可 處 理 防 疫 行 政 事 務, 但 突 發 疫 情 時, 人 力 明 顯 不 足, 預 算 亦 相 當 有 限 10

11 預 防 控 制 體 系 財 政 保 帳 不 健 全 之 問 題 保 括 投 入 的 總 量 不 足 投 入 的 結 構 不 合 理 及 投 入 的 機 制 不 穩 定 等 政 府 財 政 投 入 占 機 構 業 務 支 出 的 比 重 過 低, 疾 控 機 構 必 需 提 供 有 償 服 務 創 收, 而 導 致 職 能 的 偏 廢 在 公 共 衛 生 的 投 入 相 較 其 他 社 會 發 展 事 業 為 低, 重 視 疾 病 防 治 項 目 和 基 建 設 備 的 投 入, 忽 視 人 員 經 費 和 公 用 經 費 的 投 入 12 在 政 策 層 面, 缺 乏 統 一 的 有 強 制 力 的 投 入 標 準 在 操 作 層 面 存 在 著 較 大 的 隨 意 性, 在 中 央 項 目 要 求 有 配 套 資 金 的, 在 縣 級 幾 乎 不 能 落 實, 在 市 一 級 也 僅 能 落 實 一 半, 尤 其 在 經 濟 條 件 欠 佳 的 地 區 于 競 進 等 (2005) 指 出, 疾 病 預 防 控 制 公 共 職 能 缺 位 之 所 以 越 演 越 烈,77 %~86% 可 歸 因 於 籌 資 職 能 缺 位, 如 何 解 決 政 府 的 籌 資 職 能 缺 位, 是 扭 轉 各 級 疾 病 預 防 控 制 機 構 公 共 職 能 缺 位 的 治 本 策 略 政 府 在 籌 資 職 能 缺 位 基 礎 上, 容 許 資 金 自 籌, 在 政 府 推 行 的 這 類 管 理 和 補 償 機 制 下, 有 償 服 務 成 為 各 級 疾 病 預 防 控 制 機 構 的 工 作 重 點 於 日 常 工 作 中, 多 增 加 一 點 經 濟 收 益, 維 持 機 構 和 人 員 的 生 存 成 為 各 級 疾 病 預 防 機 構 的 中 心 任 務, 相 當 部 分 的 公 共 產 品 淪 為 准 公 共 產 品 或 商 品 ( 二 ) 關 於 台 灣 疾 控 財 政 之 探 討 依 據 預 算 法 相 關 規 定, 中 央 政 府 各 機 關 執 行 業 務 所 需 經 費 由 政 府 預 算 支 應, 行 政 部 門 於 前 一 年 編 製 下 年 度 公 共 財 用 計 畫, 經 立 法 院 審 議 通 過, 咨 請 總 統 公 布, 成 為 法 律, 稱 為 法 定 預 算, 行 政 部 門 始 得 據 以 執 行 而 縣 市 政 府 預 算 編 列 後, 亦 需 經 由 議 會 審 議 通 過, 才 得 以 支 用 衛 生 署 疾 病 管 制 局 及 各 縣 市 衛 生 局 均 屬 於 公 務 機 關, 防 疫 運 作 所 需 經 費 完 全 由 政 府 預 算 支 應, 相 關 單 位 無 需 以 額 外 的 創 收 來 維 持 機 關 的 財 務 我 國 疾 控 體 系 財 政 編 列 方 式 與 各 先 進 國 家 相 似, 較 無 具 特 殊 性, 綜 整 現 有 書 面 及 網 路 資 料, 亦 罕 見 探 討 台 灣 疾 控 財 政 之 文 獻 ( 三 ) 小 結 疾 控 業 務 是 公 共 衛 生 服 務 重 要 的 一 環, 世 界 各 國 普 遍 由 政 府 公 務 預 算 提 供 12 人 員 經 費 投 入 的 不 足, 將 無 法 足 額 發 放 工 資, 雖 然 房 屋 條 件 改 善, 疾 控 機 構 不 得 不 將 部 分 房 屋 用 來 開 設 門 診, 甚 至 出 租 經 商, 以 換 取 人 員 經 費 11

12 無 償 服 務, 中 國 疾 控 財 政 需 由 機 構 部 分 籌 資 之 運 作 架 構 與 台 灣 美 國 或 其 他 先 進 國 家 完 全 由 公 務 預 算 投 入 之 情 形 完 全 不 同, 而 在 蒐 集 文 獻 中 亦 普 遍 批 判 其 缺 失 惟 相 對 於 政 府 預 算 較 不 足 或 財 政 條 件 不 佳 之 國 家, 中 國 疾 控 特 殊 財 政 運 作 模 式 在 國 家 財 政 改 善 之 過 渡 時 期 或 許 仍 有 參 採 之 處, 可 於 本 文 另 作 討 論 三 疾 控 人 事 政 策 ( 一 ) 關 於 中 國 人 事 政 策 之 探 討 陳 婷 等 (2006) 對 於 中 國 疾 病 預 防 控 制 機 構 人 力 資 源 存 在 的 問 題 包 括 人 力 資 源 總 量 增 長 緩 慢 人 力 資 源 綜 合 素 質 較 低, 專 業 隊 伍 配 置 不 合 理 區 域 及 城 鄉 之 間 疾 控 人 力 資 源 的 差 距 較 大 等 中 國 縣 有 衛 生 機 構 33 萬 個 13, 衛 生 防 疫 機 構 數 僅 占 1.3%, 全 國 衛 生 技 術 人 員 450 萬 人, 衛 生 防 疫 人 原 員 僅 占 4.9%, 疾 病 預 防 控 制 人 員 數 量 顯 然 不 足, 尤 其 在 農 村 地 區 從 年 齡 學 歷 和 專 業 構 成 分 析 來 看, 疾 病 預 防 控 制 機 構 人 力 資 源 素 質 較 低, 而 人 員 結 構 的 不 合 理, 包 括 編 制 待 遇 及 發 展 前 途 等, 導 致 人 才 留 住 困 難, 更 無 力 吸 引 人 才 疾 病 預 防 控 制 機 構 人 力 資 源 絕 大 多 數 集 中 在 大 城 市 的 疾 控 機 構, 區 域 及 城 鄉 之 間 差 距 較 大 謝 洪 彬 等 (2005) 指 出, 對 於 中 國 東 中 西 省 市 縣 各 級 別 疾 病 預 防 控 制 中 心 人 力 配 置 現 況 分 析, 省 市 縣 疾 控 中 心 平 均 在 職 職 工 數 分 別 為 及 48 人 省 級 疾 控 中 心 缺 編 15%, 而 市 級 及 縣 級 疾 控 中 心 分 別 超 編 3% 及 12% 疾 控 中 心 人 員 平 均 年 齡 40 歲,35~44 歲 者 占 31.4%,45~54 歲 者 占 25.7%,55 歲 以 上 者 占 3.5% 學 歷 結 構 中, 研 究 所 學 歷 占 0.8%, 本 科 學 歷 13.4%, 大 專 學 歷 28.8%, 中 專 及 以 下 學 歷 者 占 57% 在 專 業 結 構 上 係 以 臨 床 醫 學 專 業 為 主, 非 醫 學 專 業 人 員 占 36.6% 東 部 疾 控 人 員 平 均 素 質 得 分 是 中 部 的 1.07 倍, 西 部 的 1.12 倍 潘 傳 等 (2008) 指 出, 中 國 當 前 疾 病 預 防 控 制 體 系 人 力 資 源 存 在 的 問 題 包 括, 人 員 數 量 不 足 人 力 資 源 分 布 不 合 理 及 疾 控 機 構 現 有 人 員 結 13 中 國 2003 年 統 計, 全 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 防 疫 站 及 衛 生 防 病 中 心 機 構 數 3,469 個, 人 員 數 206,266 人, 衛 生 技 術 人 員 157,738 人 12

13 構 不 合 理, 能 力 有 待 提 高 等, 而 當 前 疾 控 機 構 人 力 資 源 管 理 有 待 改 善 事 項 尚 有 包 括 : 大 部 分 疾 病 預 防 控 制 機 構 缺 少 人 員 編 制 目 前 疾 病 預 防 控 制 機 構 缺 乏 嚴 格 的 人 員 准 入 和 出 口 的 標 準 績 效 考 核 量 化 困 難 工 資 分 配 不 能 作 到 按 勞 非 配 及 培 訓 系 統 不 健 全 等 ( 二 ) 關 於 台 灣 人 事 政 策 之 探 討 衛 生 署 疾 病 管 制 局 於 1999 年 成 立 初 期 之 編 制 以 衛 生 行 政 衛 生 技 術 研 究 檢 驗 等 專 業 背 景 之 公 務 人 員 為 主, 人 員 進 用 以 公 務 人 員 高 普 考 試 為 主, 並 包 括 少 數 教 育 人 員 ( 聘 任 研 究 員 副 研 究 員 助 理 研 究 員 及 研 究 助 理 等 ) 任 用 者 2001 年 整 併 行 政 院 衛 生 署 慢 性 病 防 治 局 醫 事 人 員 屬 性 之 公 共 衛 生 護 士 等 人 員,2004 年 組 織 條 例 增 列 防 疫 醫 師 進 用 目 前 疾 疾 病 管 制 局 人 員 編 制 係 於 行 政 院 衛 生 署 疾 病 管 制 局 組 織 條 例 相 關 規 範, 採 以 多 元 人 事 進 用 管 道, 包 括 公 務 人 員 高 普 考 試 晉 用 者 占 50%( 主 要 為 衛 生 行 政 及 衛 生 技 術 職 系 ) 醫 事 人 員 任 用 占 35%( 防 疫 醫 師 護 理 人 員 及 放 射 師 等 ) 聘 任 研 究 人 員 及 約 聘 僱 人 員 等 醫 事 人 員 及 教 育 人 員 可 由 機 關 自 行 遴 用, 未 受 公 務 人 員 高 普 考 試 任 用 之 限 制 而 各 地 方 縣 市 衛 生 局 亦 依 其 組 織 規 程 晉 用 人 力, 並 以 高 普 考 試 為 主 要 管 道, 部 分 職 缺 可 以 醫 事 人 員 任 用 綜 整 現 有 書 面 及 網 路 資 料, 罕 見 探 討 台 灣 疾 控 人 事 政 策 之 文 獻 ( 三 ) 小 結 1. 相 較 於 台 灣 而 言, 中 國 各 級 疾 控 人 事 編 制 相 當 龐 大, 尤 其 在 市 縣 兩 級 疾 控 中 心 更 是 顯 著, 其 必 要 性 為 何? 在 人 事 政 策 相 關 文 獻 罕 見 探 討 2. 台 灣 各 級 防 疫 單 位 均 為 公 務 機 關, 大 部 分 的 員 工 屬 於 公 務 員, 而 高 普 考 試 則 是 成 為 正 式 公 務 員 最 基 本 的 條 件, 其 晉 用 人 力 政 策 是 否 優 於 中 國 疾 控 事 業 單 位, 並 未 見 任 何 文 獻 討 論 四 SARS 疫 情 回 顧 ( 一 ) 關 於 中 國 SARS 疫 情 與 應 變 2002 年 11 月 16 日, 於 中 國 廣 東 省 佛 山 縣, 一 名 鄉 級 基 層 幹 部 出 現 不 明 原 13

14 因 高 燒 不 退 等 症 狀 而 就 醫, 此 病 迅 速 在 佛 山 鄰 近 的 縣 市 擴 散, 包 括 河 源 廣 州 及 深 圳 等 此 病 之 發 病 原 因 不 明, 且 特 徵 異 於 一 般 的 肺 炎, 中 國 稱 之 為 非 典 型 肺 炎, 世 界 衛 生 組 織 於 2003 年 3 月 15 日 命 名 為 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 (SARS) 中 國 廣 東 省 疫 情 初 期, 官 方 並 未 公 開 疫 病 相 關 訊 息, 直 至 2003 年 2 月 11 日 世 界 衛 生 組 織 才 收 到 關 於 廣 東 省 非 典 型 肺 炎 爆 發 的 第 一 次 報 告,305 人 感 染,5 人 死 亡,30% 的 病 例 為 醫 護 人 員 14 自 2 月 下 旬 起, 病 毒 即 由 廣 東 向 外 輸 出, 包 括 香 港 越 南 及 新 加 坡 的 醫 療 系 統, 並 蔓 延 至 中 國 其 他 地 區, 尤 其 北 京 天 津 河 北 山 西 及 內 蒙 古 等 省 市 區 最 為 嚴 重 6 月 24 日 世 界 衛 生 組 織 解 除 旅 遊 警 示, 並 自 SARS 疫 區 除 名 依 據 中 國 衛 生 部 最 後 一 次 發 布 非 典 疫 情 資 料 15,SARS 病 例 數 累 計 達 5,327 例, 死 亡 349 例 丁 學 良 (2004) 表 示, 中 國 大 陸 對 於 SARS 應 對 的 方 式 屬 於 強 制 16, 該 體 制 在 最 高 領 導 層 沒 有 作 出 決 策 的 時 候, 它 的 高 層 中 層 和 基 層, 也 就 是 從 中 央 部 門 以 下 的 各 級 各 部 門, 對 SARS 的 應 變 基 本 上 處 於 一 種 沒 有 秩 序 沒 有 程 式 沒 有 綜 合 協 調 的 狀 態 但 是 一 旦 最 高 領 導 層 作 出 決 策, 要 把 SARS 當 成 危 機 處 理 的 時 候, 這 個 體 制 立 刻 就 進 入 總 動 員 的 狀 態 鄭 永 年 等 (2004) 表 示, 中 國 政 治 制 度 表 現 出 三 個 明 確 的 特 點, 包 括 政 治 優 先 政 治 正 確 與 非 透 明 性 等, 對 於 整 體 SARS 應 變 過 程 有 重 大 的 影 響 陳 德 昇 (2004) 表 示, 兩 岸 SARS 危 機 管 理 運 作 與 績 效 主 要 受 其 政 經 體 系 之 影 響 中 國 大 陸 在 威 權 體 制 下, 隱 匿 疫 情, 延 遲 危 機 處 理 達 數 月 之 久, 是 釀 致 SARS 災 難 的 主 因 然 而 中 共 當 局 面 臨 SARS 高 度 危 機 階 段, 權 威 體 制 採 取 最 擅 長 的 強 力 政 治 動 員 措 施 啟 動 宣 傳 機 器 厲 行 嚴 格 執 行 之 行 政 手 段 重 懲 失 職 官 員, 以 及 民 眾 強 烈 之 自 保 作 為, 最 終 得 以 脫 離 SARS 全 面 擴 散 之 威 脅 世 界 衛 生 組 織 傳 染 病 監 測 與 反 應 司 於 2003 年 5 月 發 布 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 國 際 疫 情 爆 發 的 狀 況 與 建 議 中 國 衛 生 部 新 聞 發 言 人 於 2003 年 8 月 16 日 表 示, 鑑 於 全 國 內 地 目 前 已 無 非 典 型 肺 炎 臨 床 診 斷 病 例, 連 續 52 天 沒 有 新 增 非 典 型 肺 炎 臨 床 診 斷 病 例 和 疑 似 病 例 報 告, 非 典 疫 情 已 得 到 有 效 控 制, 衛 生 部 新 聞 辦 公 室 不 再 每 日 公 佈 非 典 疫 情 丁 學 良 分 析 指 出, 中 國 大 陸 應 對 體 制 屬 於 強 制 香 港 為 法 制, 而 台 灣 屬 於 弱 制 14

15 ( 二 ) 關 於 台 灣 SARS 疫 情 與 應 變 台 灣 地 理 位 置 鄰 近 中 國 大 陸 越 南 與 香 港 等 地, 因 經 商 工 作 旅 遊 就 學 及 跨 國 婚 姻 等 因 素, 與 前 項 國 家 地 區 之 人 民 交 流 往 來 極 為 頻 繁 國 際 疫 情 之 蒐 集 因 應 本 屬 衛 生 單 位 職 責, 尤 其 對 於 周 遭 國 家 更 不 容 疏 忽 中 國 大 陸 於 廣 東 省 SARS 疫 情 爆 發 3 個 月 後 向 世 界 衛 生 組 織 進 行 通 報, 該 不 明 疾 病 由 廣 東 逐 漸 向 外 輸 出, 該 組 織 於 3 月 12 日 向 全 球 發 出 警 訊 17 當 時 國 內 尚 無 任 何 SARS 疫 情, 衛 生 單 位 並 無 特 別 積 極 之 作 為 3 月 14 日 衛 生 署 正 式 公 布 2 例 中 國 廣 東 境 外 移 入 病 例 後, 又 陸 續 出 現 數 例, 於 3 月 底 前 所 通 報 之 病 例 多 回 溯 與 前 往 疫 區 相 關 自 4 月 起, 本 土 SARS 疫 情 進 入 爆 發 的 階 段, 包 括 4 月 22 日 及 28 日 和 平 醫 院 與 仁 濟 醫 院 發 生 院 內 感 染 事 件, 台 灣 也 遭 世 界 衛 生 組 織 及 美 國 等 國 家 列 為 旅 遊 警 示 名 單 5 月 以 後, 高 雄 長 庚 醫 院 爆 發 院 感 事 件,5 月 9 日 華 昌 國 宅 疑 似 社 區 感 染 事 件, 疫 情 達 到 高 峰, 此 後 漸 獲 控 制,6 月 17 日 世 界 衛 生 組 織 解 除 旅 遊 警 示,7 月 5 日 自 SARS 疫 區 除 名 確 定 病 例 累 計 346 例, 其 中 37 例 死 亡 陳 德 昇 (2004) 表 示, 台 灣 民 主 政 體 固 然 有 訊 息 開 放 的 優 勢, 但 是 欠 缺 危 機 處 理 的 機 制, 執 行 效 率 宣 導 管 理 與 資 源 整 合 效 率 不 張, 是 導 致 危 機 惡 化 的 重 要 成 因 台 灣 處 理 SARS 的 經 驗 顯 示, 遷 就 民 主 的 程 序 公 共 衛 生 體 系 商 品 化 導 向 媒 體 欠 缺 專 業 與 責 任 的 報 導, 顯 然 不 足 以 因 應 非 常 時 的 危 機 治 理 丁 學 良 (2004) 表 示, 台 灣 對 於 SARS 應 對 的 方 式, 相 較 於 中 國 大 陸 和 香 港, 屬 於 弱 制 疫 情 初 期 並 無 一 整 套 完 整 有 效 的 SARS 應 變 之 法 制 系 統 18, 亦 無 法 如 同 中 國 大 陸 威 權 體 制 進 行 半 軍 事 化 和 軍 事 化 全 面 動 員, 台 灣 在 SARS 初 期 因 缺 乏 規 章 制 度 而 發 生 無 秩 序 情 形 台 灣 從 1980 年 代 後 期 以 降, 已 經 有 非 常 活 躍 的 多 黨 政 治 競 爭 自 主 和 多 元 的 公 民 社 會, 已 經 及 富 有 進 取 精 神 的 自 由 媒 體, 但 是 對 於 SARS 這 樣 的 危 機 時 刻, 最 重 要 的 制 度 性 條 件 在 台 灣 並 沒 有 充 分 具 備, 這 17 世 界 衛 生 組 織 在 收 到 河 內 和 香 港 醫 院 工 作 人 員 病 例 報 告 後, 於 2003 年 3 月 12 日 發 布 警 訊 18 在 法 制 的 社 會 中, 任 何 一 個 團 體 或 個 人, 不 管 是 政 府 部 門 政 府 官 員 專 業 機 構 民 間 團 體, 還 是 普 通 公 民, 在 危 機 時 期 違 反 了 法 律, 都 會 受 到 及 時 的 處 罰 15

16 個 條 件 就 是 全 社 會 各 層 級 各 地 區 遵 守 的 協 調 指 揮 2003 年 3 月 底 之 前, 台 灣 整 體 SARS 是 獲 控 制 的, 僅 有 少 數 境 外 移 入 個 案 然 而 政 府 亦 以 所 謂 零 社 區 感 染 零 死 亡 病 例 及 零 輸 出 病 例 等 三 零 記 錄 為 傲, 過 度 輕 忽 SARS 之 後 續 危 機, 而 有 4 月 陸 續 爆 發 院 內 感 染 之 失 序 情 形, 是 台 灣 SARS 疫 情 主 要 的 引 爆 點 行 政 院 於 4 月 28 日 成 立 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 疫 情 應 變 處 理 委 員 會 19, 提 出 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 應 變 處 理 條 例 草 案 送 立 法 院 審 議,5 月 2 日 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 防 治 及 紓 困 暫 行 條 例 公 布 實 施 自 此,SARS 相 關 疫 情 控 制 經 濟 產 業 因 應 境 外 管 制 強 制 隔 離 及 醫 學 研 究 等, 均 有 法 制 依 循, 各 部 門 確 實 動 員 執 行, 疫 情 逐 漸 獲 得 控 制 ( 三 ) 小 結 1. 在 兩 岸 SARS 疫 情 回 顧 資 料 蒐 集 過 程, 可 以 很 明 顯 的 發 現, 中 國 大 陸 對 於 其 SARS 應 變 之 評 論 相 當 罕 見, 而 官 方 資 料 亦 未 能 詳 述 2. 中 國 大 陸 官 方 訊 息 經 常 描 述 其 中 央 政 府 在 北 京 抗 疫 績 效 為 主, 而 內 部 的 期 刊 少 見 對 於 疫 情 處 理 負 面 的 文 獻, 或 僅 以 側 面 間 接 的 文 字 帶 過, 這 是 相 當 特 殊 的 情 形 20, 與 台 灣 媒 體 公 開 訊 息 與 對 於 政 府 之 批 判 差 異 甚 大 伍 研 究 方 法 資 料 來 源 與 架 構 一 研 究 方 法 每 一 個 國 家 之 行 政 策 略 與 體 系 的 形 成 必 有 其 特 殊 的 時 空 背 景, 兩 岸 分 治 迄 今 60 年, 疾 病 控 制 之 運 作 已 有 各 自 不 同 的 發 展 本 文 研 究 的 主 體 雖 以 後 SARS 時 期 為 比 較 探 討 之 重 點, 但 演 變 之 歷 史 因 素 並 不 容 忽 略, 故 仍 蒐 集 1949 年 以 後 的 疾 控 政 策 的 發 展, 進 一 步 說 明 SARS 時 期 之 所 遭 受 之 衝 擊 與 後 SARS 體 系 改 進 比 較 疾 病 控 制 係 屬 相 當 專 業 性 之 科 目, 且 研 究 涉 及 歷 史 資 料 分 析 及 兩 岸 19 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 防 治 及 紓 困 暫 行 條 例 公 布 後, 更 名 為 行 政 院 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 防 治 及 紓 困 委 員 會 20 福 州 日 報 前 採 訪 部 副 主 任 李 長 青, 被 以 他 向 境 外 網 站 發 表 有 關 登 革 熱 疫 情 文 章 而 遭 官 方 控 告 編 造 故 意 傳 播 虛 假 恐 怖 信 息 罪, 案 件 於 2006 年 1 月 24 日 經 福 州 市 鼓 樓 區 人 民 法 院 判 處 16

17 政 策 比 較, 因 此 採 用 質 性 研 究 的 文 獻 分 析 法 歷 史 分 析 法 及 比 較 研 究 法 等 進 行, 儘 可 能 蒐 集 必 要 的 資 料, 以 提 高 研 究 之 可 信 度 ( 一 ) 內 容 分 析 法 21 內 容 分 析 法 係 一 種 半 定 量 的 研 究 方 法, 針 對 於 所 蒐 集 之 文 獻 內 容 作 客 觀 且 有 系 統 的 分 析, 而 從 其 中 探 討 或 釐 清 事 情 的 本 質 事 實 和 趨 勢, 藉 以 獲 得 分 析 的 成 果 內 容 分 析 法 可 區 分 為 質 化 與 量 化 兩 類, 質 化 分 析 係 經 過 主 觀 程 序 進 行 推 論, 而 量 化 係 計 算 各 變 項 出 現 的 頻 率, 以 進 行 統 計 分 析 本 研 究 係 屬 質 化 分 析, 就 蒐 集 之 文 獻 資 料, 經 過 逐 一 閱 覽 與 整 理 資 料 濃 縮 分 類 及 詮 釋 等 過 程 進 行 論 證, 內 容 分 析 法 自 始 至 終 貫 穿 本 文 寫 作 過 程 除 了 蒐 集 與 主 題 相 關 之 期 刊 文 章 論 文 書 籍 研 究 報 告 及 法 令 規 章 以 外, 並 考 量 中 國 對 於 政 府 資 訊 不 完 全 公 開 平 面 媒 體 管 制 之 因 素, 為 加 強 真 實 訊 息 取 得, 亦 著 重 中 國 網 頁 截 取 或 疾 控 相 關 討 論 區 之 談 話 內 容 之 使 用 ( 二 ) 歷 史 分 析 法 歷 史 分 析 法 係 希 望 從 複 雜 的 歷 史 事 件 中, 發 現 事 件 的 因 果 關 係 及 發 展 規 律, 以 做 為 瞭 解 現 在 和 預 測 將 來 的 基 礎 兩 岸 疾 病 控 制 體 系 發 展 至 今, 均 與 各 自 面 臨 之 外 部 勢 力 及 內 部 社 會 與 經 濟 環 境 密 切 相 關, 歷 史 因 素 之 探 討 是 必 要 的 過 程 本 研 究 就 兩 岸 政 府 學 術 與 專 業 機 構 出 版 品 中, 蒐 集 中 國 分 治 前 及 兩 岸 分 治 後 有 關 疾 病 控 制 相 關 資 料, 並 分 析 其 因 果 關 係, 以 作 為 後 SARS 時 期 兩 岸 疾 控 體 系 與 功 能 比 較 之 基 礎 ( 三 ) 田 野 調 查 法 為 能 瞭 解 中 國 疾 控 體 系 從 業 人 員, 特 別 針 對 市 縣 級 疾 控 中 心 及 鄉 鎮 級 等 基 層 機 構 之 實 際 情 況, 包 括 蒐 集 其 人 事 編 制 經 費 來 源 員 工 待 遇 及 特 殊 事 項 ( 如 表 報 上 傳 真 實 性 業 外 創 收 等 ) 等 資 料, 以 研 判 中 國 第 一 線 疾 控 體 系 之 問 題 所 在 囿 於 兩 岸 政 治 環 境, 無 法 實 地 赴 中 國 調 查 及 調 查 對 象 無 法 接 受 直 接 訪 問 等 因 素, 本 研 究 將 先 行 擬 定 問 卷 題 目, 自 網 頁 討 論 區 蒐 集 基 層 疾 控 人 員 QQ 碼, 隨 有 期 徒 刑 3 年 21 Berelson 最 早 對 內 容 分 析 法 提 供 完 整 的 定 義 17

18 機 的 與 網 友 進 行 討 論, 以 間 接 的 田 野 調 查, 經 由 對 話 過 程 獲 得 問 卷 中 各 個 欄 位 資 訊, 並 進 行 後 續 分 析 二 研 究 流 程 ( 一 ) 研 究 興 趣 與 問 題 意 識 之 形 成 ( 二 ) 確 立 研 究 之 問 題 與 目 的 ( 三 ) 界 定 研 究 之 範 圍 ( 四 ) 針 對 兩 岸 疾 病 控 制 體 系 進 行 資 料 蒐 集 與 歷 史 回 顧 ( 五 ) 針 對 研 究 問 題 與 目 的 設 計 研 究 之 架 構 ( 六 ) 資 料 整 理 與 分 析, 以 後 SARS 時 期 疾 控 體 系 之 變 革 為 中 心 進 行 探 討 ( 七 ) 作 出 研 究 結 論 並 具 體 提 出 政 策 建 議 18

19 三 研 究 架 構 中 國 近 代 疾 病 預 防 控 制 之 源 起 中 外 書 籍 期 刊 論 文 網 頁 討 論 新 聞 媒 體 網 頁 截 取 實 地 參 訪 19

20 陸 章 節 安 排 目 錄 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 背 景 與 動 機 第 二 節 研 究 目 的 與 主 要 研 究 問 題 第 三 節 研 究 方 法 與 架 構 第 四 節 研 究 限 制 第 二 章 文 獻 探 討 第 三 章 中 國 近 代 疾 病 預 防 控 制 之 源 起 第 一 節 中 國 大 陸 ( 民 國 時 期 ) 第 二 節 台 灣 ( 日 治 時 期 ) 第 三 節 小 結 第 四 章 兩 岸 分 治 時 期 疾 控 之 演 變 與 轉 型 第 一 節 中 國 大 陸 計 畫 經 濟 與 市 場 經 濟 第 二 節 台 灣 接 收 轉 型 退 出 聯 合 國 與 體 系 整 合 第 三 節 綜 合 分 析 疾 控 體 系 財 政 與 人 事 第 五 章 兩 岸 於 SARS 時 期 之 因 應 第 一 節 中 國 大 陸 第 二 節 台 灣 第 三 節 兩 岸 於 SARS 因 應 作 為 之 優 劣 比 較 第 六 章 兩 岸 後 SARS 時 期 疾 控 之 變 革 第 七 章 結 論 第 一 節 研 究 發 現 第 二 節 政 策 建 議 20

21 柒 預 期 研 究 成 果 一 國 內 有 關 疾 病 預 防 控 制 之 論 述 多 著 重 於 傳 染 病 防 治 措 施 與 成 效 的 分 析, 而 對 於 組 織 體 系 與 架 構 則 罕 見 討 論 我 國 疾 病 控 制 體 系 以 公 務 機 關 之 運 作 為 主 軸, 與 國 際 各 國 較 為 一 致 然 而 中 國 大 陸 20 世 紀 末 期 經 濟 改 革 因 素, 其 疾 控 體 系 採 以 公 務 機 關 與 事 業 單 位 分 列 本 文 就 此 差 異 之 優 劣 進 行 分 析 與 探 討 二 2003 年 SARS 疫 情 對 於 台 灣 與 中 國 大 陸 造 成 極 大 的 衝 擊, 本 文 亦 就 海 峽 兩 岸 之 防 疫 效 能 進 行 比 較, 包 括 初 期 疾 病 擴 散 的 原 因 中 末 期 政 策 介 入 與 疾 控 體 系 之 相 關 性 等 後 SARS 時 期, 兩 岸 疾 控 各 自 進 行 編 隊 重 整, 對 於 禽 流 感 與 流 感 疫 情 之 因 應 作 為, 可 作 為 該 階 段 因 應 比 較 的 參 採 三 2008 年 我 國 二 次 政 黨 輪 替 後, 兩 岸 關 係 改 善, 官 方 與 半 官 方 之 聯 繫 交 流 更 趨 熱 絡,2010 年 12 月 並 簽 署 兩 岸 醫 藥 衛 生 合 作 協 議, 以 利 雙 方 醫 藥 衛 生 問 題 之 解 決, 其 中 加 強 傳 染 病 防 治 為 本 協 議 最 重 要 之 議 題, 主 要 作 為 包 括 建 立 兩 岸 疫 情 聯 繫 窗 口 建 立 兩 岸 重 大 疫 情 處 理 機 制 及 重 要 傳 染 病 研 究 合 作 等 本 論 文 對 於 兩 岸 疾 控 體 系 之 比 較, 對 於 我 國 防 疫 交 流 實 務 人 員 對 於 中 國 大 陸 對 等 單 位 之 認 知 有 所 助 益 21

22 捌 參 考 文 獻 一 中 文 部 分 ( 一 ) 著 作 期 刊 與 論 文 李 憲 榮,2001 比 較 政 治 學, 前 衛 出 版 社 田 光,2001 有 償 服 務 對 衛 生 防 疫 事 業 的 影 響 與 對 策, 預 防 醫 學 文 獻 信 息,7 (6):706 劉 光 源,2001 積 極 推 行 人 事 制 度 改 革, 衛 生 防 疫 事 業 充 滿 活 力, 廣 東 衛 生 防 疫,27(4):92-94 中 國 人 民 共 和 國 衛 生 部 文 件,2001 衛 生 部 關 於 印 發 關 於 衛 生 監 督 體 制 改 革 實 施 的 若 干 意 見 和 關 於 疾 病 預 防 控 制 體 制 改 革 的 指 導 意 見 通 知, 衛 辦 發 號 解 瑞 峰,2002 拓 寬 基 層 衛 生 防 疫 事 業 發 展 空 間 的 探 索, 中 國 衛 生 事 業 管 理, 2002(3): 張 見 麟,2002 美 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 簡 介, 疾 病 監 測,17(3): 王 業 立,2003 比 較 政 治 的 議 題 與 途 徑, 韋 伯 文 化 國 際 出 版 有 限 公 司 奚 霞,2003 民 國 時 期 的 國 家 防 疫 機 構 -- 中 央 防 疫 處, 民 國 檔 案,2003(4): 戴 志 澄,2003 中 國 衛 生 防 疫 體 系 及 預 防 為 主 方 針 實 施 50 年 紀 念 全 國 衛 生 防 疫 體 系 建 立 50 周 年, 中 國 公 共 衛 生,19(10):1-4 李 蕊,2003 中 美 公 共 衛 生 體 系 比 較 下 論 SARS 對 中 國 公 共 衛 生 體 系 的 未 來 影 響, 視 角,3(3):1-14 李 德 潔,2003 淺 談 入 世 對 衛 生 防 疫 事 業 的 影 響 及 對 策, 現 代 預 防 醫 學, 30(2): 馮 雪,2003 基 層 衛 生 防 疫 事 業 的 發 展 在 於 加 強 管 理 和 增 加 投 入, 地 方 病 通 報,18(1):93 陳 德 昇,2004 兩 岸 SARS 危 機 管 理 比 較, 遠 景 基 金 會 季 刊,5(4): 劉 萬 洋,2004 美 國 州 與 地 方 公 共 衛 生 監 測 簡 介, 衛 生 軟 科 學,18(6):

23 龔 向 光,2004 城 市 疾 病 預 防 控 制 體 系 的 改 革, 中 國 初 級 衛 生 保 健,18(1): 駱 笑 紅,2004 公 共 衛 生 財 政 投 入 對 疾 病 預 防 控 制 的 影 響 及 對 策, 廣 西 預 防 醫 學,10(4): 中 華 人 民 共 和 國 傳 染 病 防 治 法,2004 年 8 月 28 日 修 訂 丁 學 良,2004 應 對 危 機 的 三 種 體 制 : 強 制 法 制 若 制, 遠 景 基 金 會 季 刊, 5(4):1-32 鄭 永 年,2004 SARS 與 中 國 政 治 制 度 的 危 機 管 理, 遠 景 基 金 會 季 刊,5(4): 陳 德 昇,2004 兩 岸 SARS 危 機 管 理 比 較 政 經 體 制 面 分 析, 遠 景 基 金 會 季 刊, 5(4): 蘇 彩 足,2005 從 SARS 的 因 應 檢 討 台 灣 的 行 政 治 理 模 式, 行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 專 題 研 究 計 畫 成 果 報 告 曹 洪 生,2005 依 法 行 政 依 制 治 站 促 進 衛 生 防 疫 事 業 健 康 發 展, 預 防 醫 學 論 壇, 11(1):94-95 于 競 進,2005 重 塑 中 國 疾 病 預 防 控 制 體 系 政 策 研 究 研 究 結 果 簡 介, 衛 生 研 究,34(1):5-7 于 競 進,2005 論 証 中 國 疾 病 預 防 控 制 體 系 的 首 要 問 題, 衛 生 研 究,34(1): 8-9 劉 清 玉,2005 疾 控 機 構 收 支 兩 條 線 管 理 中 存 在 的 問 題 及 對 策, 衛 生 經 濟 研 究, 2005(10):43 許 毅,2005 疾 病 預 防 控 制 撥 款 機 制 研 究, 四 川 大 學 碩 士 學 位 論 文 謝 洪 彬,2005 中 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 人 力 配 置 現 況 分 析, 衛 生 研 究,34(4): 施 培 武,2005 基 層 衛 生 機 構 應 承 擔 的 疾 病 預 防 控 制 職 能 和 工 作 項 目 界 定, 衛 生 研 究,34(6): 陳 婷,2006 我 國 疾 病 預 防 控 制 人 力 資 源 現 況 分 析 與 對 策, 醫 學 與 社 會,19(1): 李 洪 河,2006 建 國 初 期 的 衛 生 防 疫 事 業 探 論, 黨 的 文 獻,2006(4):

24 毛 阿 燕,2006 疾 病 預 防 控 制 體 系 運 行 機 制 研 究, 衛 生 經 濟 研 究,2006(2): 任 志 紅,2006 疾 病 預 防 控 制 機 構 財 物 管 理 的 體 會, 醫 藥 產 業 資 訊,3(15): 胡 潤 華,2006 美 國 疾 病 預 防 控 制 中 心 簡 介, 中 華 醫 學 科 研 管 理 雜 誌,19(1) 胡 克 夫,2006 理 性 生 存 價 值 : 近 代 衛 生 防 疫 法 移 植 的 歷 史 路 徑, 河 北 學 刊, 26(1): 張 群,2006 基 層 疾 病 預 防 控 制 改 革 趨 勢 探 討, 復 旦 大 學 碩 士 學 位 論 文 張 吉 芬,2006, 加 強 疾 病 預 防 控 制 體 系 建 設 的 對 策, 中 國 醫 藥 導 報,3(25): 張 瑜,2007 當 前 疾 病 預 防 控 制 體 系 財 政 保 障 機 制 不 健 全 的 表 現 和 對 策 思 考, 公 共 衛 生 與 預 防 醫 學,18(6):1-3 高 開 燄,2007 美 國 疾 病 預 防 控 制 能 力 及 對 我 國 公 共 衛 生 事 業 發 展 的 幾 點 啟 示, 疾 病 控 制 雜 誌,11(2): 張 山 鷹,2007 美 國 疾 病 預 防 控 制 與 公 共 衛 生 應 急 體 系 介 紹, 海 峽 預 防 醫 學 雜 誌,13(1) 潘 傳,2008 疾 病 預 防 控 制 體 系 人 力 資 源 問 題 和 對 策 分 析, 中 國 衛 生 事 業 管 理,2008(7): 俞 水,2008 山 東 省 公 立 衛 生 機 關 財 政 補 償 研 究, 山 東 大 學 碩 士 學 位 論 文 袁 蓓 蓓,2008 基 本 衛 生 服 務 支 付 方 式 研 究, 山 東 大 學 碩 士 學 位 論 文 楊 才 彬,2008 組 建 疾 控 局 是 深 化 疾 控 體 系 改 革 之 必 由 之 路, 中 國 公 共 衛 生 管 理,24(6): 中 華 民 國 傳 染 病 防 治 法,2009 年 1 月 7 日 修 正 郭 俊 賢,2009 從 香 港 經 驗 看 兩 岸 開 放 政 策 下 之 急 性 傳 染 病 衝 擊, 疫 情 報 導, 25(4): 江 蘇 省 衛 生 廳 學 習 實 踐 科 學 發 展 觀 活 動 調 研 組,2009, 國 內 外 疾 病 預 防 控 制 體 系 及 公 共 衛 生 模 式 簡 述 與 啟 示,20(2):17-20 呂 昌 明,2009, 對 完 善 疾 病 預 防 控 制 體 系 建 設 的 初 探, 中 國 醫 學 創 新,6(6):

25 林 坤 立,2009 務 實 創 新, 推 動 疾 控 事 業 發 展, 南 方 論 刊,2009( 增 刊 1): 6-8 王 穎,2009 中 美 兩 國 疾 病 預 防 控 制 體 系 比 較 研 究, 中 國 衛 生 事 業 管 理,2009 (4): 中 國 人 民 共 和 國 衛 生 部 文 件,2009 衛 生 部 辦 公 廳 關 於 印 發 2009 年 疾 病 預 防 控 制 ( 愛 國 衛 生 ) 工 作 要 點 的 通 知, 衛 辦 疾 控 函 號 ( 二 ) 新 聞 與 網 頁 資 料 宋 麗 雲,2003 高 強 坦 陳 我 國 重 大 疾 病 防 治 工 作 存 在 6 大 問 題, 新 華 網, 中 國 國 務 院 新 聞 辦 公 室 於 2003 年 8 月 16 日 授 權 發 布 每 日 非 典 疫 情 世 界 衛 生 組 織,2003 嚴 重 急 性 呼 吸 道 症 候 群 爆 發 的 狀 況 及 對 最 近 將 來 的 教 訓 李 鴻 光,2004 李 鴻 光 廳 長 在 全 省 12 區 疾 病 控 制 機 構 建 設 項 目 工 作 會 議 上 的 講 話, 陝 西 衛 生 網, 胡 錦 濤,2007 胡 錦 濤 在 中 國 共 產 黨 第 十 七 次 全 國 代 表 大 會 上 的 報 告, 人 民 網 - 人 民 日 報, 吳 革 非,2007 衛 生 監 督 形 勢 與 發 展, 安 徽 省 衛 生 廳, 楊 平,2007 楊 平 廳 長 在 2007 年 全 省 衛 生 應 急 疾 病 控 制 和 衛 生 監 督 工 作 會 議 上 的 講 話, 福 建 衛 生 信 息 網, 48d-ab e0247e&categoryNum= 楊 平,2008 楊 平 廳 長 在 2008 年 全 省 衛 生 工 作 會 議 上 的 講 話, 福 建 衛 生 信 息 網, b04-8d2f-25eb66b2b813&categorynum= 黃 玉 新,2008 對 基 層 公 共 衛 生 體 制 改 革 的 思 考, 首 席 醫 學 網, 61_ html 25

26 西 安 市 人 大 教 科 文 衛 委 員 會 委 辦 公 室,2008 關 於 我 市 公 共 衛 生 工 作 的 現 況 問 題 與 對 策, 西 安 人 大 網, 河 北 省 衛 生 廳, 年 全 國 疾 病 控 制 要 點, 湖 南 省 疾 病 預 防 控 制 中 心,2009 湖 南 省 2009 年 疾 病 預 防 控 制 工 作 要 點, 黃 飛,2009 黃 飛 副 廳 長 在 2009 年 全 省 疾 病 控 制 工 作 會 議 上 的 講 話, 廣 東 省 衛 生 廳, 二 英 文 部 分 Berelson, B. (1952). Content Analysis in Communication Research. Glencoe, Ill: Free Press. Department of Health & Human Services(2010).Review of the centers for disease control and prevention s accountability for property. Lee M-L, et al. Severe Acute Respiratory Syndrome - Taiwan, 2003, MMWR May 23, 2003 / 52(20); Hsieh Y-H, et al. SARS Outbreak, Taiwan, 2003, Emerg Infect Dis, 2004 Feb. Xu R-H, et al. Epidemiologic clues to SARS origin in China. Emerg Infect Dis Jun. 26

921 2 2004/7

921 2 2004/7 95 P.2 P.8 P.11 P.10 P.22 P.14 P.22 2004 7 921 2 2004/7 102 3 11 50 3 188 9 40 15 2 0 28 23 15 287 2 004-921 1 9 9 7-1 9 9 9 2 000-4 2004/7 9 2 1 89 2003 Severe Acute Respiratory Syndrome S A R S S A R

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