中華民國 104年 11月出版 第 179期 目 錄 廉能政府與國家發展/葛永光 水廉政合作治理/楊永年 從國際反貪趨勢談我國廉政經營/ 楊石金 行政論述 地方經濟產業發展之理論與新趨/陳建良 地方花絮 數位隨時看 學習在雲端 嘉e樂學堂 平台啟動

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2 中華民國 104年 11月出版 第 179期 目 錄 廉能政府與國家發展/葛永光 水廉政合作治理/楊永年 從國際反貪趨勢談我國廉政經營/ 楊石金 行政論述 地方經濟產業發展之理論與新趨/陳建良 地方花絮 數位隨時看 學習在雲端 嘉e樂學堂 平台啟動典禮/陳德宗 芬芳錄 臺南市 119到院前緊急救護 政策的先鋒與實踐家-陳漢新/陳智彥 人文關懷 高雄市政府人事處104年九大工作圈 心的對話 淨心 溫心 關懷人事 情 佛陀紀念館活動/謝雨彤 心靈隨筆 以誠號召 贏得漂亮/林振福 中心動態 辦理 104年地方治理研究成果發表會 等8則 封面設計理念 國家如能從參與 法治 透明度 反應力 共識取向 公平與包容性 效率與效能 究責等層面 加強政府 善治 之功能 有助於廉能政府的建立 以及走向世界和平 及穩定 有甚大助益 社 長 馬永芳 編 輯 曾小珍 出 版 研習論壇社 網址 論壇/Index.htm h t t p : / / e l e a r i n g. r a d. g o v. t w / f e t / home/epubs/電子書 中華民國 91年1月1日創刊 社 址 南投市中興新村光明路1號 展售處 電 話 (049) 發行人 李忠正 電子信箱 submit@ .rad.gov.tw 定 價 70元 本刊圖文 非經同意請勿轉載 GPN: 國家書店 松江門市 台北市松江路209號1樓 (02) 網址 五南文化廣場台中市中山路6號 (04) 網址 ISSN:

3 廉 能 政 府 與國家發展 葛永光 重點摘要 1. 從全球治理的觀點來看 廉能政府的建立 對於消除全球的貪腐 讓世界各國 能有效的從事經濟發展 改善人民福祉 以利於全球治理的順利推行 以及走 向世界和平及穩定 有甚大助益 2.一個國家如果能從參與 法治 透明度 反應力 共識取向 公平與包容性 效率與效能 究責等層面 加強政府 善治 之功能 必能有助於廉能政府的 建立 3.廉能政府與國家競爭力息息相關 但廉政也受到許多挑戰 4.要改革走向廉能政府 除要健全政府的內控和外控機制外 也需加強政府的整 合 走向 協力合作 模式的政府 同時在行政組織上要改革成真正 小而 能 的政府 5.廉能政府的建立成敗 除要建立公務員的倫理規範外 最後仍須從教育教導國 民從小養成廉潔自持的觀念與文化 並利用各級教育及機會訓練國民各項專業 及處理事務的能力 壹 前言 1991年蘇聯瓦解後 人類歷史發 能超越國家的體制 來規範許多跨國的 展進入新的一頁 過去的國際關係是建 互動行為 1 為了加強規範跨國的互動 立於 權力平衡 的基礎上 追求對國 行為 聯合國成立了全球治理委員會研 家權力的管制甚或限制 以達成國際體 究相關問題 並在1995年提出報告 全 系平衡或維持現狀的目標 但在1991年 球治理的問題於是獲得廣泛的關注 全 後 全球思考的重點 是如何建立一個 球治理能否成功 與各國能否實行 善 1.Arnaud Blin and Martin Gustavo, Rethinking Global Governance (July, 2007). Retrieved Sep. 15, 2011, from Forum for a New World Governance. 1

4 治 goog governance 又息息相關 際上被批評用 金錢外交 來收買邦交 因此 本文目的即在從全球治理與 國或與中共在國際上競價建交 都助長 善治的概念 來探討建立一個廉能政府 當地國政治高層的貪污與腐化 對當地 與國家發展的關係 政府的 善治 與民主發展 都產生了 貳 全球治理的意涵 負面影響 因此 過去筆者到澳洲訪問 全球治理的意義眾說紛紜 有學者 認為全球治理是 在沒有最高統治權威 下 來治理跨國界的關係 簡言之 全 球治理就是在國際上處理國家在國內所 處理的事務 2 不過 治理 此概 念其實較 政府 的意涵更廣 聯合國 全球治理委員會的報告指出 治理是 個人與組織的 公共與私人的 在管理 他們共同事務的諸多方式的總和 治理 是一個調和衝突或分歧立意及採取合作 行動的持續過程 同時也包括有權迫使 人們服從的正式制度與機制 同時也包 括各種人們同意或以為符合其利益的非 正式制度安排 3 事實上 治理有時 是在沒有政府的情形下進行的 根據聯 合國全球治理委員會的報告 全球治 理 的意涵可展現在以下4個面向 一 在治理議題上 它所針對的物件是單一主權國家所 無法獨立解決的全球性問題 例如氣象 變遷和全球暖化的問題 又如最近發生 在歐洲的難民問題 以及和本文有關的 廉政問題 廉政問題不只是國內問題 也是國 際問 題 例如 過去我 國在國 時 澳洲官員就對此頗多批評 認為臺 灣對南太國家 澳洲視同其後院 的 金錢外交 助長了這些國家的貪腐 也扭曲了當地政府的 善治 與民主發 展 金錢外交 多係秘密外交 從阿 扁時期的例子看出 秘密外交常也助長 國內的貪腐 這個現象 直至馬英九上 台推動 外交休兵 不再搞 金錢外 交 澳洲政府對我態度才有明顯的轉 變 二 在治理主體上 它是多元性的 其中既包括 民族 國家家族 nation-state's family 如國家 國際組織 以及國際建制 也 包括了 跨國性次政治團體 transnational sub-political group 如NGOs 公民運動 跨國公司 以及學術社群 等 治理可以是以國家政府為主體的治 理 governing with government 也 可以是以非政府單位為主體的治理 governance without government 更 可以是國家與非國家行為者共同分享行 動主體的全球性治理 例如 國際透 明組織 Transparency International 2.L.S. Finkelstein, What Is Global Governance? Global Governance, 1, Retrieved Sep. 16, 2011, from 3.Oxford University, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance (USA: Oxford University Press, 1995). 2

5 是一個監察貪污腐敗的國際非政府組 詞 它雖然也同樣可以是 由上而下 織 從1995年起 國際透明組織制定和 的決策模式 但它更可能是 由下而 每年公布清廉指數 提供一個可供比較 上 bottom-up 的一種問題解決模 的國際貪污狀況列表 國際透明組織也 式 更重要的是 當傳統的統治基礎建 跟一些政府合作打擊腐敗 又如 艾格 立於支配與控制時 治理則更加強調協 蒙聯盟 Egmont Group, EG 成立於 商與議價的重要4 1995年 現有147個會員 旨在透過情 因此 廉政必須政府與民間合作 資交換 訓練及專業分享等領域來加強 不僅是要求公務員不受賄 也要要求民 國際洗錢防制之合作 提供各國洗錢防 眾不行賄 要從下而上形成一種廉政的 制及打擊資助恐怖份子之平台 我國於 風氣與文化 1998年加入EG 積極參與會務 並在 從1970年代開始的 第三波 民主 聯絡發展工作小組 OWG 中擔任 化 一直到最近發生在突尼西亞的 茉 EG候選國越南 柬埔寨及尼泊爾之入 莉花革命 5 都說明非民主國家的政 會輔導國 提供相關技術協助及訓練課 治腐敗 常常是影響全球治理過程中 程 這是國家與非國家行為者共同分享 國與國能否理性溝通與協調 共同解決 行動主體性的最佳例子 人類所面臨問題的關鍵因素 總之 貪腐顯然是影響全球治理 三 在治理層次上 包括全球層次 國家層次 次國家 的一個關鍵因素 也是影響全球穩定與 層次 即地方 社區的治理 廉政不能 和平的一個關鍵因素 所以 談全球治 限於國家層次 必須進到地方 社區 理 不但是希望全球能合作建立一個反 甚至家庭層次中 貪腐的機制 同時也是希望各國能建立 四 在治理形式上 傳統的治理是指政府的統治 是 一種以國家中心為主軸 採取 由上而 一個 善治 的政府 走向廉政 以利 於全球治理的進行 參 善治 的意涵 下 top-down 的決策過程 因此 聯合國教科文組織認為 善治 治理變成為政府的另一種名稱 但是 good governance 有八項主要特點6 現在所稱的治理已不再是政府的同義 4.Oxford University, Ibid. 5.茉莉花革命指發生於2010年末至2011年初的北非突尼西亞反政府示威導致政權倒台的事件 因茉莉花 是其國花而得名 茉莉花革命是阿拉伯國家中第一場因人民起義導致推翻現政權的革命 茉莉花革 命對北非及中東產生極大的影響 其抗議示威的模式亦受一些國家的民眾所效法 如阿爾及利亞 埃及等 導致反政府示威的浪潮在一個月內席捲整個北非與中東地區 6.UNESCAP, What is Governance? Retrieved Aug. 25,

6 善治 示意圖 五 共識取向 consensus-oriented 在一個多元而意見紛歧的社會中 善治要求調解社會中的不同利益已達成 廣泛的共識 尤其是針對何者是整個社 會的最佳利益 以及如何可以達成這一 點 它也需要針對人類社會可持續的發 展 以及如何達成這樣的發展 有一個 廣泛和長遠的觀點 這些目標都只能透 一 參與 participation 參與可以是直接或通過合法的中 介機構或代表來達成 但必須要指出的 是 代議民主並不一定意味著對社會中 和社會背景的瞭解來完成 六 公平與包容性 equity and inclusiveness 最易受傷害一群人的關注的會被考慮在 一個社會的福祉取決於確保其所有 決策中 參與需要被告知和組織起來 成員認為 他們與此社會利害相關 並 這意味著代議民主一方面需要結社自由 感到沒有被排除在主流社會外 這需要 和言論自由 另一方面也需要一個有組 所有群體 尤其是最弱勢團體 有機會 織的公民社會 改善或保持自己的福祉 二 法治 rule of law 七 效率和效能 善治要求有公正的法律架構 並能 efficiency and effectiveness 得到公正地執行 它也需要充分保護人 善治是指決策的過程與機構 必須 權 特別是少數民族 公正執法的法律 有效的利用手上的資源 來滿足社會大 需要一個獨立的司法機關 和公正廉潔 眾的需要 效率的概念 在善治下還涉 的警察部隊 及可持續利用自然資源和保護環境 三 透明度 transparency 八 究責 accountability 透明度是指作出的決定及其執行 問責制是善治的關鍵 不僅政府機 完成的方式 都是遵循固定的規則和條 構 而且私營部門和民間社會組織必須 例 這也意味著 訊息是免費提供的 向公眾和他們的利益相關者負責任 誰 而受這些決定影響的人可直接接觸到這 向誰負責 取決於決定或採取的行動是 些訊息 這也意味著有足夠的資料提供 內部還是外部組織或機構而有所不同 給大眾 並且是以易於理解的形式和透 一般而言 一個組織或機構應對那些受 過媒體來提供 到它的決定或行動影響的人負責 如果 四 反應力 responsiveness 一個社會缺乏透明度和法治 問責就無 善治要求所有機構和政治過程在負 責的固定時間架構內 要努力為所有人 民服務 4 過對人類社會或一個社群的歷史 文化 法執行 總之 如果一個國家能達成以上 8個治理的目標 就達到 善治 的境

7 中 華 民 國 104 年 11 月 出 版 第 179 期 月 刊 理 論 與 實 務 界 不 過, 任 一 國 家 都 很 難 達 成 所 有 8 個 目 標, 僅 能 用 這 八 個 目 標 來 作 為 努 力 的 方 向, 或 用 來 作 為 檢 驗 和 比 較 各 國 發 展 的 標 準 如 前 所 述, 全 球 治 理 最 後 還 是 要 落 實 到 國 家 治 理, 國 家 治 理 又 必 須 落 實 到 政 府 的 善 治 上 我 們 可 用 善 治 來 檢 驗 一 國 的 廉 政 和 國 家 發 展 以 參 與 而 言, 一 個 國 家 如 果 有 一 個 成 熟 的 公 民 社 會, 民 眾 能 透 過 大 眾 參 與, 包 括 組 織 社 團 利 用 媒 體 請 願 示 威 遊 行 等 方 式, 充 分 的 表 達 意 見 和 監 督 政 府, 使 政 府 官 員 不 敢 於 貪 腐, 這 對 廉 能 政 府 的 建 立, 有 極 大 的 助 益 其 次, 就 法 治 而 言, 如 果 有 一 個 公 正 獨 立 的 司 法 體 系, 不 但 能 保 障 人 權, 也 能 對 高 官 特 權 份 子 的 違 法 失 職, 在 法 律 上 施 以 懲 處, 使 人 人 在 法 律 之 前 平 等, 以 落 實 不 願 貪 不 必 貪 不 能 貪 不 敢 貪 4 項 公 務 員 廉 政 政 策 當 政 府 官 員 都 能 廉 潔 從 政, 其 心 思 都 能 放 在 公 務 上, 致 力 於 為 民 服 務 及 開 展 施 政, 則 政 府 效 能 必 能 提 升, 同 時, 政 府 也 才 能 吸 引 更 多 有 理 想 和 抱 負 的 人 才 投 入 公 門 就 透 明 度 而 言, 政 府 決 策 及 施 政 透 明, 就 不 會 有 黑 箱 作 業, 也 不 易 有 利 益 交 換 及 貪 腐 發 生, 同 時, 政 府 透 明 化, 也 有 利 於 民 眾 的 監 督, 廉 能 政 府 較 易 建 立 例 如, 我 國 立 法 院 的 政 黨 協 商 制 度, 常 受 外 界 批 評 為 密 室 交 易 7, 許 多 不 為 人 知 的 透 過 幾 個 人 對 法 案 的 利 益 交 換, 就 決 定 了 國 會 的 法 案 通 過 與 否 因 此, 論 者 多 主 張 廢 掉 此 制, 或 開 放 政 黨 協 商 的 過 程 就 反 應 力 而 言, 政 府 是 一 個 龐 大 的 官 僚 體 系, 雖 然 韋 伯 (Max Weber) 將 官 僚 體 系 視 為 一 種 紀 律 化 的 層 級 體 系, 它 的 行 政 人 員 的 選 用 是 基 於 能 力 或 功 績 (merit) 為 考 慮 標 準, 韋 伯 相 信, 官 僚 體 系 是 達 到 一 個 特 定 目 標 的 最 有 效 方 案, 但 它 也 意 識 到 實 際 上 的 官 僚 體 系 將 會 在 許 多 方 面 偏 離 他 的 理 想 的 形 式 (ideal type), 而 官 僚 體 系 總 讓 人 聯 想 到 無 效 率 與 官 樣 文 章 8 例 如, 八 掌 溪 事 件 和 八 八 水 災 中 政 府 的 反 應 遲 緩, 顯 示 出 政 府 反 應 力 不 足 的 具 體 事 例 因 此, 如 何 控 制 官 僚 體 系, 使 之 成 為 有 效 能 的 體 制, 就 成 為 各 國 政 治 領 導 人 的 一 項 重 要 工 作 在 西 方 國 家, 最 常 採 用 的 控 制 行 政 官 僚 模 式 是 監 察 使 (Ombudsman) 制 度 監 察 使 制 度 是 瑞 典 所 創, 對 一 些 涉 及 官 僚 組 織 的 錯 誤 行 政 與 不 公 平 行 政 的 處 理 上, 負 有 監 督 的 責 任 9 臺 灣 也 有 監 察 院, 監 察 委 員 的 職 責 也 是 針 對 政 府 及 官 員 的 違 法 失 職 提 出 糾 彈, 和 西 方 監 察 使 一 樣, 都 是 促 進 廉 能 政 府 的 機 關 政 府 反 應 力 必 須 要 快, 除 政 府 官 員 要 有 敏 捷 的 政 治 敏 感 度 及 危 機 處 理 的 能 力 外, 政 府 也 必 須 建 立 各 項 事 務 及 危 機 處 理 的 SOP(standard operating procedure), 一 旦 事 情 發 生 後, 各 級 官 員 都 能 清 楚 7. 立 法 院 政 黨 協 商 是 黨 團 為 主, 由 立 法 院 長 及 各 黨 黨 團 負 責 人 參 加, 少 數 人 決 定 立 法 院 許 多 重 大 法 案 由 於 黨 團 協 商 時 不 對 外 開 放, 外 界 批 評 為 密 室 政 治 8.Rod Hague, Martin Harrop, Comparative Government and Politics: An Introduction, Humanities Press International. 葛 永 光 譯, 比 較 政 府 與 政 治, 國 民 大 會 編 印 頁 U 5

8 的知道如何按照標準作業程序處理 肆 廉能政府與國家競爭力 就共識取向而言 政府決策如能取 依照國際透明組織公佈的 2006年 得多數民意的共識及支持 政府在執行 全球貪腐趨勢指數 認為政府反貪工 政策時所遇到的阻力 就相對會減少許 作成效不彰的比例高達48% 在2007年 多 因此 政府或政府領導人應有能力 世界各國 貪腐印象指數 Corrup- 提出願景 來凝聚或整合社會大眾的共 tion Perception Index, CPI 評比 於滿 識 讓政府成為一火車頭 引領著大家 分十分代表清廉的評量中 我國政府居 往共同的方向前進 於5.7分 在全球180個納入評比的國家 就公平與包容性而言 必須所有社 會中個體及團體都覺得自己受到公平對 待 且未被排除在外 如此 社會才會 中排名第34名 年 維持5.7分 但排名滑落至39名 在亞洲四小龍中僅 勝南韓 11 和諧穩定 政府工作才能順利推行 就效率和效能而言 由於民主的發 展 政府各機關的相互牽制甚至對立 如行政-立法關係 以及政府機關間的平 行和垂直整合的問題 都使得政府工作 的推動顯得缺乏效率 不但如此 由於 選舉的重要性日增 基於選票的需求 政客亂開支票 許多國家資源不是被浪 費 就是被貪腐掠奪 例如 政府蓋了 許多蚊子館 或是許多 豆腐渣工程 不但無效率 也無效能 因為都未達 就政府效能而言 國際管理學院 IMD 公布2008年世界競爭力排名 較2007年進步5名 但在2010及2011年 年分別上升到第8名和第6名 更重要的 是 以往都是政府效能這一指標拖垮臺 灣的競爭力 但2010及2011年的政府效 能則大幅提升 臺灣的國家競爭力也因 而獲得大幅進展 亞洲各國IMD競爭力排名 除立法 司法的問責機制外 監察使設 臺灣 南韓 香港 新加坡 日本 中國 大陸 立也是希望加強問責的機制 我國是五 臺灣在IMD競爭力排名 成當初設定的目標 甚且浪費了大量公 帑 最後 就問責而言 在西方國家 院的問責機制 看如何能促成廉能政府 的出現 權體制 除立法 司法外 監察院當然 是主要問責機構 後面我們會討論監察 總體 排名 經濟 表現 Transparency International, 2007, 轉引自林鍾沂 王瑞夆 <廉能政府的理論意涵> 刊載於 文 官制度季刊 第一卷 第一期 民98年1月 考試院出版 頁2 11.Ibid. 6

9 比 第5名 因此 臺灣的國家競爭 政府 效能 20 企業 效能 主要是企業效能和基礎建設退步較多 基礎 建設 影響整體經濟表現和國家競爭力 從以 力也維持高名次 但在2013和2014年 筆者自製 同樣的 世界經濟論壇 WEF 公布2012年度全球競爭力報告 臺灣排 名連續3年居第13 WEF分析 臺灣競 上簡單的分析中可看出 政府效能是影 響國家發展的重要指標 當政府效能提 升時 臺灣的國家競爭力也相對獲得提 升 爭力強勁 但需鞏固財政 尤其要注意 伍 廉能政府的挑戰 預算赤字 但政府法規限制指標 去年 一 清廉政府的挑戰 第30 今年躍升至第10 政府決策透明 (一)貪腐根源 俸不足則廉不養 度 今年第6 去年第5 可見 有關政 府效能的指標都有所提升 是臺灣能維 持國家競爭力在國際前段班的重要因 素 根據IMD於2012年5月31日正式發 刊的 IMD世界競爭力年報 臺灣在 59國中排名第7 較2011年後退1名 在 亞太地區13國中 臺灣僅次於香港 第1 新加坡 第4 但仍領先韓國 第22 中國大陸 第23 與日本 第27 臺灣在4項評比中 政府 效能 基礎建設 創歷年最佳成 績 但 經濟表現 因受近期國際情勢 影響 對外出口 外人投資等都不理 想 致影響整體排名 至於 貧窮會助長反社會和不道德的行 為 包括賄賂和收賄 12 此外 發展中 國家公務員薪水偏低 各種風險 例如 生病 意外 失業 偏高 加以缺乏失 業保險制度 勞動市場不健全 這些因 素均使貪污的又因提高 13 中國自古以 來就有 俸足則養廉 的思想 中國古 代官吏的俸祿制度始於戰國時期 俸祿 之設是為勉勵 督促官員盡忠職守 以充分實現國家機器的職能 時自漢以 後 歷代統治者從實踐中逐漸總結出俸 以養廉的經驗並將其作為治國理政的舉 措 並認識到俸祿對於官吏的廉政雖然 不是 定性因素 但是增俸加祿 可以 和2014年 臺灣分居7 11和13名 政 在一定程度上起到養廉防貪的目的 14 府效能在2012年獲得有史以來的最高評 晉朝袁准認為 吏祿厚則養足 養足 12.A. Nwabuzor, Corruption and Development: Initiatives in Economic Openness and Strengthened Rule of Law, Journal of Business Ethics, 59(1-2), 2005: C.W. Gray & D. Kaufmann, Corruption and Development, Finance & Development, 35(1) 1998: 轉引自王政 <如何消除貪污 四種途徑途徑之分析> 文官制度季刊 第一卷第一期 民98年 1月 頁57 14.張晉藩 朱潔琳 <中國古代俸以養廉舉措芻議> 北大法律信息網 5月7日

10 理 論 與 實 務 月 刊 中 華 民 國 104 年 11 月 出 版 第 179 期 則 無 求 於 民, 無 求 於 民, 奸 軌 息 矣 " 唐 朝 白 居 易 認 為, 官 吏 要 去 貪 致 清, 在 乎 厚 其, 均 其 俸 而 已 宋 太 祖 也 指 出 : 吏 不 廉 則 政 治 削, 祿 不 充 則 飢 寒 迫 所 以 漁 奪 小 利, 蠹 耗 下 民, 繇 而 作 矣 明 朝 孔 友 諒 則 曰 : 祿 以 養 廉, 祿 人 過 薄, 則 生 事 不 此 種 種 論 調 皆 指 出 厚 祿 會 促 使 廉 潔 奉 公 抵 制 腐 敗 15 因 此, 政 府 如 何 提 供 公 務 員 足 夠 的 俸 給, 使 其 俸 足 則 養 廉, 專 心 為 民 服 務, 是 達 到 廉 能 政 府 非 常 重 要 的 一 個 舉 措 ( 二 ) 價 值 體 系 的 變 遷 : 笑 貧 不 笑 貪 貪 腐 的 另 一 根 源 當 然 與 文 化 和 價 值 的 變 遷 有 關 例 如, 有 些 學 者 以 儒 家 思 想 來 解 釋 南 韓 的 貪 污 現 象 他 們 認 為 儒 家 文 化 中 的 家 長 制 (patriarchy) 強 調 君 主 和 父 親 的 絕 對 權 威 以 及 忠 孝 的 美 德, 容 易 導 致 送 禮 和 賄 賂 間 的 界 線 模 糊, 同 時 儒 家 思 想 重 視 親 屬 師 生 和 同 鄉 的 情 誼, 這 種 綿 密 的 人 際 關 係 便 形 成 西 方 文 化 所 認 定 的 扈 從 關 係 和 裙 帶 關 係, 並 且 造 成 上 ( 尊 ) 對 下 ( 卑 ) 的 責 任, 因 此 常 見 掌 權 者 運 用 職 權 照 顧 部 屬 或 親 屬 的 現 象 16 更 嚴 重 的 是, 隨 著 時 代 的 變 遷, 工 商 社 會 的 來 臨,21 世 紀 資 本 主 義 帶 來 普 遍 的 貧 富 不 均 法 國 經 濟 學 家 湯 瑪 斯 皮 克 提 (Thomass Piketty) 就 指 出, 如 果 資 本 的 收 益 率 大 於 經 濟 增 長 率, 財 富 就 會 集 中 皮 克 提 提 出, 長 期 來 看, 這 將 導 致 財 富 集 中 和 經 濟 不 穩 定 17 換 言 之, 資 本 主 義 導 致 富 者 越 富, 貧 者 越 貧 的 現 象, 也 因 此 會 導 致 莫 頓 (Robert Merton) 所 說 的 相 對 剝 奪 感 的 產 生 18 在 一 個 貧 富 不 均 及 相 對 剝 奪 感 強 的 社 會 中, 就 容 易 產 生 笑 貧 不 笑 貪 的 價 值 觀 及 拜 金 主 義 的 文 化, 於 是, 貪 腐 及 尋 租 (rent-seeking)( 尋 租 理 論 之 父 的 美 國 經 濟 學 家 戈 登 圖 洛 克 在 1967 年 所 寫 的 論 文 關 於 稅 壟 斷 和 偷 竊 的 福 利 成 本 ) 的 行 為 就 容 易 滋 生 19 ( 三 ) 利 益 團 體 的 遊 說 從 多 元 主 義 理 論 的 觀 點 而 言, 利 益 團 體 可 以 代 表 多 元 利 益 發 言, 且 互 相 制 衡, 對 於 立 法 過 程 能 維 持 一 個 平 衡 的 利 益 是 有 助 益 的 但 是, 越 來 越 多 的 研 究 指 出, 利 益 團 體 是 不 平 衡 的, 有 錢 有 勢 ( 會 員 眾 多 ) 的 團 體 在 立 法 過 程 中 佔 盡 優 勢, 使 國 會 立 法 的 產 出 多 半 是 有 利 於 有 錢 有 勢 的 人 20 更 嚴 重 的 是, 政 客 們 為 了 當 選, 必 須 仰 賴 利 益 團 體 提 供 政 治 15. 張 晉 藩, 朱 潔 琳,< 中 國 古 代 俸 以 養 廉 舉 措 芻 議 >, 北 大 法 律 信 息 網,5 月 7 日, B.M.Dalton, Corruption in Cultural Context: Contradictions within the Korean Tradition," Crime, Law & Social Change, 43(4-5) 2005: ; P. Morriss, Roh Regrets: Leadership, Culture and Politics in South Korea," Crime, Law & Social Change, 28(1) 1997: 轉 引 自 王 政, 前 揭 文, 頁 Thomas Piketty, Capital in the Twenty-First Century (Harvard University Press, 2014). 18.Robert K. Merton, "Social Structure and Anomie". American Sociological Review 3: , Gordon Tullock in David R. Henderson. "Rent Seeking". econlib.org Michael Roskin, Robert Cord, James Medeiros and Walter Jones, 13th ed., Political Science (Pearson, 2014), 8 Chap. 10.

11 獻金 當選後則必須為利益團體關心的 (二)人才甄補不易 法案服務 這樣的金錢交易關係 是導 帕金森法則 Parkinson's Law 致國會金錢和利益交換並導致政治腐化 在行政管理中 行政機構會像金字塔一 的重要原因之一 樣不斷增多 行政人員會不斷膨脹 每 (四)民主轉型的流弊 選舉綁樁 個人都很忙 但組織效率越來越低下 在資本主義民主體制中 隨著選舉 日趨重要 樁腳政治 亦日趨重要 這條定律又被稱為 金字塔上升 現象 22 所以 政府機關中人浮於事 冗員 為了選舉綁樁的需要 政客們平常就必 過多 加之人才引用不易 許多優秀人 須豢養樁腳 不時提供好處及利益給他 才受國會惡質問政文化 待遇不佳及限 們 於是 利用政府的補助預算提供給 制太多 不願到政府服務 都使得政府 樁腳 或協助樁腳包政府大小工程 選 效能受到阻礙 舉時 更是利用政府預算以各種名目綁 (三)官僚體系龐大暨整合問題 樁 這些都助長了政治的貪腐 如前所述 政府此一龐大的官僚 二 效能政府的挑戰 組織 反應慢 決策力不足 加上整合 (一)政府事務龐雜 不易 以及官僚文化 使政府效能不 當代政府所面臨的一個大問題就是 彰 就政府整合而言 以八八水災而 政府超載 overloading 的問題 言 就看到中央政府眾多部會間的整合 由於當代政府事務日趨複雜與專業 使 有問題 再加上中央與地方政府間的垂 得政府組織不斷擴大 人員不斷擴充 直整合有嚴重落差 使得當時政府的救 當政府越來越龐大時 政府就變成一個 災效能受到嚴重質疑 過去省府吳容明 大恐龍 其大腦做成的決策要傳到末稍 副省長曾舉例說過政府的官樣文章與繁 神經 必須經過相當長的時間 於是 文縟節 他說有一件向鄉鎮公所送上的 政府的效能就受到極大影響 至於一個 建築申請案 經過縣府到省府 已經快 民主政府 此現象可能更嚴重 因為政 半年 再從省府到中央 各相關部會都 府決策每一過程 可能都會被多元的利 要會文 最後公文回到他手上已經快一 益團體制衡牽制 政府決策過程常會遇 年 吳敦義在做行政院長時 也曾提過 到對峙 延宕的阻力 使政府效能大打 類似的例子 可見 政府如何加強整合 折扣 21 所以 政府組織精簡 走向一 及減少繁文縟節 卻是提升政府效能的 個小而能的政府 就是許多政治領導人 重要課題 改革的一個重要目標 21.Ibid 年 英國政治學家西里爾 諾斯古德 帕金森 Cyril Northcote Parkinson 通過長期調查研究 出版了 帕金森定律 (Parkinson's Law)一書 參閱G.A.Almond, G.B.Powell, R.J.Dalton, K.Strom, Comparative Government and Politics: An Introduction (Humanities Press International, 2012), Chaps

12 (四)民主轉型流弊 為它的主要職責就是監督和糾彈政府官 此外 在民主轉型時期 民眾政 員的違法與失職 監察院的職權包括 治參與的文化也發生明顯的轉變 現在 彈劾權 糾舉權 糾正權 審計權 調 的民眾變的權力意識高長 主人意識 閱權 調查權 監試權 同時也是陽光 強 變得只知要求 卻吝於支持與肯 法案的實施權責機關 負責財產申報 定政府 變得民粹主義高漲 在這種情 利益衝突迴避 政治獻金和遊說法的執 況下 政府官員每天有忙不完的公務 行 監察院在當前要建立一個廉能政府 還需要處理來自民眾及民代的眾多要求 忠實扮演重要角色 如能更健全的強化 與陳情 更要應付輿論無情的批評與攻 監察院的功能 相信對政府效能的提升 擊 在此情況下 從事政府工作的人 會有正面之助益 確實需要更多的耐心與更好的EQ 二 政府的整合 陸 廉能政府的改革 一 健全政府的內控和外控機制 在 府際 關係 interg over nmen tal relationship, IGR 之治理視野中 協 力 的概念一直扮演舉足輕重的角色 要建立一個廉能政府 首先要建立 近年來 由於全球化 globalization 的 健全的內控和外控機制 不但要使政府 趨勢之下 將會對既有的府際關係帶來 官員不敢貪 不願貪 更要使政府官員 衝擊 同時 亦必須因應公共服務提供 積極任事 勇於負責 且具備足夠能力 的日益增加 因此 政府基於本身的發 創新開創 和解決各項危機 展需求和問題的紓解 將越來越重視政 政府的內控機制 包括檢調體系 府之間的水平府際關係 以及中央與地 廉政署 政風室等機關的掃黑 肅貪 方的垂直府際關係 透過 協力合作管 查賄 內控機制不可謂不多 但為何有 理 collaborative management 或 時績效不彰 就在於各機關間本位主義 協力治理 collaborative governance 和整合不彰 甚至有時存在官官相護 的方式 重新建構或組織一種嶄新的府 的情況 因此 加強機關間的相互協調 際關係 23 這種 協力合作管理 的模 合作 分享情報資訊 積極發掘貪贓不 式 不僅應運用到政府間各部門間平行 法 打擊犯罪 肅清貪腐 維持政府的 的整合 也應運用到中央與地方間垂直 廉潔 養成官員廉潔和勤政的思想 當 的整合 更應運用到政府與民間的協力 有助於政府效能的提升 合作關係上 例如 八八水災時 民間 至於政府的外控機制 西方國家除 各社團及宗教團體競相投入救災 結果 立法和司法外 尚有監察使的設立 我 各界捐贈的物品重疊 如泡麵 礦泉水 國的監察院則是最重要的外控機制 因 等多到吃不完丟掉 就是政府與民間未 23.李長晏 林煥笙 <中央與地方協力夥伴關係之分析 以台中縣潭子段旱溪整治工程為例> 公共 行政學報 第三十一期 民98 年6月頁 國立政治大學公共行政學系發行 10

13 能整合的例子 公務員對國家之認同:公務員是為國 家服務的 不是為政黨服務的 因此 三 行政組織的改革 最後 組織精簡走向小而能的政 府 也是各國政府組織發展的一個趨 公務員為國盡忠 以為國服務為榮 是 每個公務員的基本義務與責任 勢 但是 如何建立一個小而能的政 公務員對政治系統的信心與支持 府 能提升政府效能卻又不致使政府 除了認同國家之外 公務員更應對自己 超載 過重 這是提升政府效能時要考 服務的政治系統有信心 也必須全力支 慮的事情 持自己所服務的機關與政府 對 制度 的忠誠 institutional loyalty 是一個 柒 公務員倫理與廉能政府 公務員最基本的責任 如果自己在監察 中國一貫的倫理道德精神 都是重 視篤實踐履 儒家告訴我們要盡心 要 院或考試院服務 還經常說要廢監察院 或考試院 就不應該在政府機關服務 踐仁 要明明德 要致良知 倫理道德 公務員對同胞的信任 公務員應該 貴在實踐 只有透過實踐過程 以自己 將自己的同胞當作自己人或親人對待 全副生命 來實現道德理想 這樣才能 要信任他們 理解他們 愛護他們 中 把小我和群體的生命結合起來 蔣中正 國人強調人與人間 人與萬物間 有一 先生所提倡的 力行哲學 也是貫通 種仁愛的感通 肯定人與人間 人與萬 了孫中山先生 知難行易 的學說和王 物間 在生命上 存在上的相互關聯 陽明 知行合一 的哲學 24 政府是為 因此在倫理道德規範上比較重視仁愛 民服務的 如何實踐為民服務的理念與 鼓勵仁民愛物的關懷 也因為強調仁 貫徹 以民為主 的精神 是建立廉能 愛 中國人才如此關懷生命 尊重生命 政府的基本要求 26 此外 從康德學派的觀點看 倫理 公務員對自己同胞更應有 仁民愛 物 的關懷 是一種義務 責任 亦即 以行為之義 最後 公務倫理 public administra- 務或責任來界定倫理 公務員是政府組 tion ethics 亦稱為 行政倫理 或 成最重要的成員 當然需要具備某些行 公務道德 以及 服務倫理 pub- 為的義務與責任 才能促成一個廉能政 lic service ethics 或 服務道德 其 府的建立 最基本的是 公務員如同一 在行政系統中也應稱為 公德 相當 25 般國民 需具備以下的倫理價值觀 於往日之 官箴 27 既然是 公德 24.葛永光 <中華傳統文化教育在台灣 途徑與方法> 發表於 2015 海峽兩岸中華傳統文化與現代 化研討會 民進中央 葉聖陶研究會與中國教育學會共同 北京 參閱Michael Roskin, Robert Cord, James Medeiros and Walter Jones, op.cit., Chap 沈清松 <三民主義的時代意義> 載於胡佛 沈清松 周陽山 石之瑜等人著 中華民國憲法與 立國精神 台北 三民書局 1993 頁 繆全吉 彭錦鵬 顧慕晴 蔡良文 人事行政 修正再版 台北 國立空中大學

14 就是所有公務人員應具備之倫理義務 四 涉足不當場所 不得涉足不當場 與責任 這些倫理義務包括 忠誠 所 不得與職務有利害關係者做不 紀律 服從 效率 課 當接觸 責 專業化 等 從上倫理 還 五 出差 不得在出差時在茶點或必要 包括個人層面之 倫理意識 道德 之簡便食宿 交通外接受飲宴或其 感 責任 正當行為 以及 他應酬活動 28 裁量基準 等 具體的對公務員公德 六 演講撰稿 每小時不得超過5,000 的要求 就需化為法令或政策來要求公 元 每千字不得超過2,000元 務員應做到基本的倫理義務 我國行政 院參考各國及國際組織的規範 於97年 捌 結論 6月通過 公務員廉政倫理規範 以 一個廉能政府需有健全的倫理道 落實 不願貪 不必貪 不能貪 不敢 德價值觀支撐 因此 政府必須從家庭 貪 4項公務員廉政政策 其重點簡要 和學校教育做起 從小教導孩童要有廉 陳述如下 潔的觀念 並形成一種社會的價值文化 公務員廉政倫理規範的核心內容 觀 成為廉能政府的社會文化基礎 同 一 請託關說 應於3日內簽報長官並 時 有廉能的公務員才有助於建立一個 知會政風機構 二 受贈財物 對與職務有利害關係者 所為之餽贈 應予拒絕或退還 例外 (一)公務禮儀:案例:監院帶團 出國訪問贈禮捐贈機關保藏 (二) 長官之獎勵 救助或慰問 (三)受 贈財物在市價500元下 (四)婚喪喜 善治的政府 進而提升國家競爭力 因 此 政府除了在教育體系中就要培養青 年負責 忠誠 紀律 道義感 及各項 專業能力外 並且要不時透過各種在職 訓練 加強公務員廉政觀念和辦事 服 務及處理危機的能力 一個廉能政府的 建立 必能加速國家的進步與發展 並 提升國民的幸福感 慶 就退離職 生育 傷病等之受 贈 不超過3,000元 三 飲宴應酬 不得參加與職務有利 害關係之飲宴應酬 例外 公務禮 關鍵字 全球治理 善治 究責 國家 競爭力 帕金森法則 相對剝 奪感 協力合作管理 儀 民俗節慶 長官對部屬之慰 勞 獎勵 結婚 退離職 生育等 活動 作 者 葛永光 台大政治系暨國家發 展研究所教授 28.陳清秀(廉能政府與公務倫理之探討) 文官制度季刊 第一期 民98年1月頁117 12

15 水 廉 政 合作治理 楊永年 重點摘要 1.水廉政合作治理專指南水局推動的廉政透明之專案計畫 本計畫執行期間南水 局沒有發生任何弊案 也因為強調行政透明 廠商可以安心提升工程品質 或 不需額外支出公關成本 2.南水局同仁在資訊公開透明的態度 也有正面的轉變 願意主動揭露重要工程 或專案所面臨的問題 而因廉政議題不僅是南水局內部問題 也是公共議題 水廉政合作治理帶入公共監督的概念 讓南水局合作治理成效得以提升 3.水廉政合作治理可說是跨域合作治理的典範 要直接讓水資源利用成效提升 不應只推動水廉政合作治理 應推動更多機關組織的合作治理 甚至 南水 局與南檢合作治理的模式 也可以推廣 甚至變成區域治理的議題與模式 然 而 民眾 含員工 人際互動模式如果不變 或若廉政議題不再受到重視 南 水局的治理機制或模式 可能再回到水廉政合作治理機制未推動前的景象 壹 緒論 本論文主要在論述水利署與廉政合 是 每遇久旱不雨 就可能出現供水吃 作治理及其成效 本議題具有重要性與 緊的現象 因此必須推動節水或儲水 特殊性 值得研究與論述 因為水資源 只是節水政策推動除了水價過低不易 一直是臺灣重要的公共議題 雖然臺灣 調整 另個問題在於治水區域治理機制 雨量豐沛 但卻仍經常缺水 原因是臺 不夠健全 這也是合作治理的議題 灣河川湍急 而且新建水庫困難重重 也是困難所在 因為水資源治理機關分 加以 水庫上游因為經濟開發與 或 散於中央與地方政府不同的組織 包括 山林盜採 導致水土保持存在困境 以 水利署所屬之水資源局 水庫 河川 致水資源無法永續利用 另個嚴重問題 局 自來水公司 農田水利會等 但這 13

16 些只是和水資源掌控有關的組織 這還 治理機制催生有其時代或制度背景 但 不包括如水土保持局 林務局 以及地 主要是水利署與廉政署積極合作 才有 方政府 含都市與土地規劃部門 等機 辦法發揮水廉政合作治理效能 因為水 關 因此同樣存在合作治理的議題 廉政合作治理直接發揮防貪或防弊的效 另一方面 臺灣每年多會有颱風 果 間接也讓南水局水利 清淤 工程 造訪 甚至近年才有的強降雨 使得水 品質提升 讓水資源有更好的運用 或 庫在雨量豐沛時必須作調節性洩洪 導 者 水廉政合作治理 雖非直接和水資 致下游水災的發生 為了保護水資源 源利用有關 但影響水資源運用甚巨 或為能善予利用水資源 長期以來水利 本論文即針對水廉政合作治理模式進行 署多以 工程方法 進行工程治理強 研究 同時透過論述與分析 讓理論與 化水資源運用與管理 但因為工程方法 實務作更深入之連結 需要龐大經費 復因整個社會經濟與政 貳 研究目的 治環境的制度因素 間接或直接導致貪 瀆問題的發生 例如 2010年間曾有水 利署官員不願擔任河川局長的情形 因 為當時經常有河川局長遭檢調約談的案 例 而貪瀆問題的發生和大環境也有關 係 例如2009年發生八八風災 不僅造 成下游嚴重水患 也因大量土石流導致 水庫淤積嚴重 因此 中央政府必須投 入大量經費進行防洪 疏濬以及清淤工 程 然龐大經費編列與使用 在當時政 經制度影響下 使得工程施作過程存在 貪瀆風險 為確保工程品質 以及避免 貪腐問題發生 南水局於是推動水廉政 合作治理機制 經過多年推動水廉政合 作治理 南水局沒有發生貪瀆弊案 大 型清淤工程品質獲得肯定 同時執行許 多行政透明措施並有成效 綜言之 經濟部水利署南區水資源 局 簡稱南水局 和臺南地方法院檢察 署 簡稱臺南地檢署或南檢 共同催 生水廉政合作治理機制 如果沒有水廉 政合作治理機制 原來南水局的治理模 式 含組織文化 不會改變 所以不會 有現今行政透明機制 雖然水廉政合理 14 水廉政合作治理 從字面意義是 指水利署和廉政署針對廉政議題進行合 作 目的在提升治理成效 不過實務運 作上 是水利署和廉政署合作 而兩機 關之合作主要從南水局開始 先和臺南 地檢署取得合作關係 再各自向上呈 報 形成經濟部與法務部的合作 但比 較正確的說法是 本論文是指水利署 南區水資源局 與廉政署 臺南地檢 署 的合作 楊永年 目的在型塑行政透明政府 發揮預防貪 瀆的功能 同時提高水資源的治理效 能 主要的原因是 水利署龐大的預算 經費 通常與水利工程有關 因此如何 吸引優質廠商參與水利工程 除能讓水 利工程品質獲得保障 目的當然在提升 水資源運作的效能 合理的思維是 水 資源是公共議題 是大家 不同機關或 組織 必須關心的議題 也因此 如何 設計合作治理模式 就變得非常重要 就字面上的意義 合作治理 collaborative governance 強調的是跨機 關合作 而如前述 其內涵應包括政府 與非營利組織 含民間團體 但學理

17 中 華 民 國 104 年 11 月 出 版 第 179 期 月 刊 理 論 與 實 務 上, 根 據 Ansell & Gash(2007) 對 合 作 治 理 的 定 義, 所 指 的 是 讓 一 或 多 個 政 府 機 關, 直 接 參 與 非 本 身 業 務 治 理 的 安 排, 同 時 透 過 集 體 的 決 策 過 程, 而 這 過 程 是 正 式 共 識 導 向 以 及 審 議 式, 目 的 是 在 執 行 公 共 政 策 或 管 理 公 共 方 案 或 資 財 " 1 不 過, 這 樣 的 定 義 套 用 在 本 研 究 議 題, 有 許 多 討 論 的 空 間, 以 下 分 6 點 進 行 說 明 第 一, 這 定 義 只 談 一 或 多 個 政 府 機 關, 這 陳 述 固 然 合 理, 但 有 討 論 空 間 ; 因 為 公 共 議 題 通 常 會 有 來 自 非 營 利 組 織 的 投 入, 而 且 非 營 利 組 織 經 常 因 為 彈 性 大 或 靈 活 性 高, 可 以 完 成 政 府 無 法 完 成 的 事 項, 因 此 不 能 忽 略 非 營 利 組 織 的 投 入 廣 義 而 言, 政 府 大 學 ( 含 公 立 與 私 立 ) 政 府 或 私 人 捐 助 成 立 之 財 團 法 人 或 基 金 會, 以 及 社 會 企 業 等, 均 屬 非 營 利 組 織 的 範 圍, 但 本 論 文 所 謂 之 非 營 利 組 織, 並 不 包 括 政 府 機 關 在 內 就 本 論 文 合 作 治 理 的 實 作 情 形, 主 要 的 合 作 機 關 是 廉 政 署 水 利 署 ; 但 執 行 過 程 還 有 國 立 成 功 大 學 研 究 團 隊, 以 及 臺 灣 透 明 組 織 參 與 其 中 第 二, 國 立 成 功 大 學 雖 屬 政 府 機 關, 但 任 務 與 屬 性 並 非 政 府 機 關, 沒 有 執 法 的 公 權 力 或 責 任 卻 有 很 強 的 研 究 發 展 能 力 臺 灣 透 明 組 織, 屬 國 際 透 明 組 織 的 分 支 機 構, 擁 有 國 際 連 結 很 強 的 網 絡 關 係, 屬 非 營 利 組 織 也 可 稱 非 政 府 組 織 第 三, 水 廉 政 合 作 治 理 處 理 的 議 題 是 水 資 源 管 理 的 廉 政 議 題, 卻 是 兩 個 業 務 不 直 接 相 關 的 政 府 機 關, 但 因 為 核 心 任 務 不 同, 導 致 組 織 運 作 存 在 諸 多 差 異 性 再 深 入 論 述, 長 期 以 來 水 利 署 主 要 以 工 程 方 法 解 決 水 資 源 的 問 題, 卻 可 能 忽 略 人 文 ( 法 律 與 管 理 ) 因 素, 導 致 組 織 文 化 的 偏 頗, 造 成 水 資 源 ( 合 作 ) 治 理 模 式 受 到 質 疑 至 於 廉 政 署 成 立 之 初, 最 主 要 是 為 了 反 貪, 但 肅 貪 是 結 果 導 向, 反 而 受 到 比 較 多 的 民 眾 媒 體 與 政 治 期 待, 肅 貪 難 免 會 成 為 焦 點 任 務 不 過, 廉 政 署 和 水 利 署 的 合 作, 卻 自 然 導 向 比 較 健 康 的 防 貪 思 維 原 因 在 於, 肅 貪 可 能 會 讓 員 工 恐 懼 或 造 成 抗 拒, 防 貪 或 行 政 透 明, 卻 可 提 升 工 作 生 活 品 質 本 論 文 主 要 在 探 討 水 利 署 與 廉 政 署 合 作 的 治 理 機 制, 藉 由 理 論 與 實 務 的 探 討, 建 構 廉 能 政 府 的 治 理 模 式 由 於 作 者 參 與 水 廉 政 合 作 治 理 研 究 將 近 4 年, 這 機 制 前 身 為 環 境 結 盟, 或 水 廉 政 合 作 治 理 可 說 是 臺 南 環 境 結 盟 的 後 續 作 為 ; 關 於 環 境 結 盟 曾 係 對 抗 環 境 污 染 的 典 範 合 作 治 理 模 式 ( 楊 永 年,2012a;2013 ) 有 關 水 廉 政 合 作 治 理 研 究 過 程 立 即 回 饋, 提 供 水 利 署 南 區 水 資 源 局 進 行 實 作 的 參 考 因 此 嚴 格 說 來, 水 廉 政 合 作 治 理 機 制, 其 實 不 只 有 水 利 署 與 廉 政 署, 還 包 括 作 者 所 屬 的 國 立 成 功 大 學, 以 及 臺 灣 透 明 組 織 ( 非 營 利 組 織 ), 共 同 形 成 緊 密 的 合 作 夥 伴 關 係 重 點 在 於, 南 水 局 建 立 好 的 制 度 改 變 起 點, 但 因 能 有 效 動 員 組 織 內 部 與 外 部 資 源, 因 1. 合 作 治 理 定 義 的 原 文 如 下 :A governing arrangement where one or more public agencies directly engage nonstate stakeholders in a collective decision-making process that is formal, consensus-oriented, and deliberative and that aims to make or implement public policy or manage public programs or assets. 15

18 此可以在短時間內達到 防貪 或反貪 用進行連結 可重新定義 水廉政合作 的效果 只是 所使用的方法不是那麼 治理 即讓水資源與廉政兩個 或 直接 激烈 而是以間接 柔性或行政 以上的組織 透過誘因的建立 以直接 透明的方式 進行反貪的組織變革 或間接參與本身業務治理的安排 以及 第四 所謂集體決策過程也有討論 多元與透明決策過程 發展正式與非正 空間 理想上 集體是指全體的意思 式關係建立共識 目的在強化水資源的 問題在於民主社會中 有些民眾對於公 利用成效 根據這樣的定義 可以歸納 共事務之關心 可能缺乏誘因 因此集 或定義出依變項是合作治理成效 至於 體有時可能只是少數 菁英 的意見 自變項 則包括誘因的建立 結構的發 或者 如果決策過程透明 或有管道進 展與連結 含正式與非正式關係的建 行公共參與 也具有集體或行政透明的 立 以及業務分工與整合的網絡關 意義 第五 就合作治理定義中 過程 係 並透過組織間合作 達成合作治理 是正式 共識導向以及審議式 進行論 成效的提升 如圖1所示 即在描繪自 述 依經濟學諾貝爾得主 North (1990) 變項 包括誘因 結構 組織間合作 的看法 非正式比正式規範 因此合作 與依變項 合作治理成效 之間的關聯 非正式化 可能有助達成共識 提升合 性 作成效 當然 正式規範有時也可促進 因為合作的前提 必須先存在誘 非正式的合作 或者 正式 非正式 因 也就是要有合作意願 也就是雙方 審議式都是手段 能夠提升合作成效才 組織 或多方為達相同目標 透過正 是重點 第六 合作治理的目的 在提 式與非正式管道或關係的建立 並從組 升治理成效 因此處理或執行公共 政 織間合作進行規劃 並以發揮合作治理 策 議題 其實也是手段 問題又在 成效為標的 套用在水廉政合作治理 於 政府處理許多公共議題 卻經常因 即在透過誘因與結構設計 同時強化組 為本位主義 或缺乏合作的誘因 使得 織間合作機制 讓水資源利用最大化 成效不彰 只是 合作治理成效若僅解釋為水資源 參 研究架構 利用最大化 可能窄化了治理成效的意 綜合前述6點 再和水資源有效運 義 因為還可以有水利工程品質的提 圖1 水廉政合作治理研究架構 16

19 升 工作滿意度提升 服務品質的提 的需求 誘因 不是自然生成或先天存 升 防止貪瀆或弊案的發生 生態保育 在的 而是外在環境提供資訊傳遞過 含水土保持 環境教育 休閒與觀 程 information processing 產生的結 光品質與功能的提升等 但為避免研究 果 因此 首先必須思考的是 南水局 議題過多難以聚焦 本論文主要在探討 與臺南地檢署合作的誘因是什麼 由誰 貪瀆或弊案之防止 並從行政透明的角 提出 其前提應該是 不只是雙方都能 度 以兼顧水資源運用效能之提升進行 接受的目標或誘因 而且是能公開而且 研究 可以獲得社會大眾支持 或至少上級單 綜言之 若只有防弊並不是水利 位要能支持的目標 才能慢慢推廣至整 署 南水局 的主要組織任務 但若發 體組織 也才具有激勵效果 因此 首 生貪瀆弊案 可能造成民眾 含民意機 長 領導者 接受或支持固然重要 如 關與上級機關 信任解體 因此 以課 何 創造誘因 讓所有組織成員都能接 責或行政透明角度 可以讓提升水資源 受 則涉及如何運作資訊產生動員效果 運用相關議題 如防貪 納入考量 再 有關 從另一角度思考 為了讓水資源運用效 Clark & Wilson 1961 認為組織 能提升 可以使用的策略很多 包括工 本身就是誘因系統 incentive systems 程 生態 節水 政風 廉政 政治 或者首長 領導者 認同或具有誘 與經濟制度等 都可以設計不同的策 因 就可啟動誘因系統 就可以動員整 略 但本論文主要從廉政合作治理的角 個組織 再者 如果目標 誘因 設定 度 進行水利署 南水局 與廉政署 和組織任務相同 就可以形成整體組織 特別是政風室與臺南地檢署 之合作治 的激勵效果 以南水局與臺南地檢署合 理機制研究 而為切入這議題 本論文 作過程檢視 一開始主要是從防弊的角 分別從建立誘因 發展結構 建立組織 度出發 也就是說 南水局不希望龐大 間合作等 以下分從這三個層面進行論 的治水預算 發生貪瀆弊案 而這剛好 述 而本研究架構 主要從作者長期研 是地檢署的任務 檢察官的職責 或 究救災體系之資訊 動員與組織間合作 者 如果南水局重要的工程建設發生弊 而來 楊永年 2009 或者 誘因呼 案 可能腐蝕機關形象 造成民眾信任 應資訊 結構呼應動員 整個思維更為 感的流失 這樣的目標很容易被首長 完整 領導者 接受 因而形成誘因 並願意 肆 建立誘因 動員整體組織 而為具體化或操作化 而合作的發生 必須存在誘因 incentives 或足以吸引雙方 或多 方 合作的條件 至於誘因的產生 有時是外在資訊運作產生的結果 例 如 Salancik & Pfeffer 1977 認為人 形成組織成員共同的誘因 南水局長透 過不同的管道 希望讓南水局重大工程 公開化 或至少讓地檢署檢察官與廉政 委員 能深入瞭解水利工程背後的複雜 性 可以降低其對工程品質上下其手的 疑慮 17

20 換言之 南水局與臺南地檢署具 從發展結構的觀點分析 建立合作的連 有共同的誘因 目標 因而願意發展 結 而背後也是在設計行動方案 因 合作關係 問題在於 防貪不是南水局 此南水局在101年委託學術單位 進行 的核心任務 但卻是非常重要的核心價 南水局 行政透明專案 行動研究 值 因為一旦南水局發生貪瀆事件 所 也就是說 南水局透過與外部學術單 有的努力都會被抹殺 因此 從南水 位的連結 強化其研究發展功能 並透 局領導者的角度 還是有必要從防貪 過學術平臺 協助水廉政合作治理 或 開始 進行組織系統改造 重要的原 者 為了執行這項行政透明專案研究 因也在於 許多水利 河川 組織 也等於協助南水局建構與強化結構之設 在民國100年左右發生多起疑似貪瀆案 計 例 並見諸媒體 而這也是南水局希望 根據Bolman & Deal 投入防貪機制的重要誘因 由於誘因 對結構的解釋 他們認為結構的基本假 的存在 讓行為人產生承諾 commit- 設有六 第一 組織存在是為了完成既 ments 並進一步願意為工作目標付 定目標 套用在水廉政治理 主要在反 出心力 Robertson & Tang 1995 針 貪或避免重大工程出現貪瀆弊案 如果 對組織行為與理性選擇兩個層面 比較 大工程已經完成 南水局可能認為目標 與分析承諾在集體行動的角色 他們發 已經達成 因而失去了誘因 第二 存 現非正式結構扮演重要角色 而非正式 在最適合環境的 組織 結構 由於環 結構和North 1990 所稱的非正式規 境不斷在改變 人事也有更迭 結構也 範 informal constraints 是相同的概 會因人事的變動而有調整 因為每個人 念 而不論是正式或非正式 都和發展 的專業領域 個性 認知 價值觀等存 結構有關 在差異 也使得結構關係產生變化 第 伍 發展結構 三 唯有結構與環境契合才能發揮最大 擁有共同誘因只是建立南水局與臺 南地檢署合作的第一步 接下來必須建 立雙方的正式與非正式關係 而結構就 是把不同組織 團體 的關聯性作串連 或連結 雖然南水局設有政風室 但南 水局的主要任務不在防貪 或防貪其實 是南水局長期以來組織運作的副產物 而這其實也是組織分工 或分化 的問 題 McCasky 1974 指出組織分化會 導致整合與資訊運作問題的出現 因此 南水局與南檢的合作 也是政府組織分 工後 產生的整合與資訊運作問題 而 18 的組織效能 如果大環境不重視反貪議 題 就可能反映在結構設計上 或若反 貪議題獲得重視 也會在結構設計上獲 得印證 第四 專業化可以提高工作表 現 每個工作項目或領域 均有其專業 性 但不能為了專業分工 失去了專業 分工之間的整合 舉辦不同的活動 包 括舉辦研討會 座談會 論壇等 均存 在整合的功能 第五 協調與控制是組 織效能不可或缺的要素 因此結構設計 有助組織 間 協調與控制 第六 組 織發生的問題主要係因結構設計不當所 引起

21 為促進組織間合作 舊金山南灣 鹽田復育專案計畫 為期50年的計畫 於2003年開始執行 有很好的專案架 構 這架構整合超過50個組織 這樣的 結構模式 可以從圖2看出端霓 如圖2 所示 本計畫由加州海岸保護局 聯邦 野生動物保育署 以及加州野生動物局 3個機關 組織 主導 專案團隊則由 來自10位不同單位的代表所組成 專案 執行過程 同時還有諸多與不同地方政 圖2 舊金山南灣鹽田復育專案架構圖 2 府與組織的協調會議 不同議題的專業 討論 以及不同規模的公聽會或公共論 看出不同個人與單位間互信程度 工作 壇 由於作者曾針對這個計畫 進行1 承諾程度 以及分享資訊的程度 例如 年 的參與觀察與研究 深 Kast & Rosenzweig 1985: 234 定義結 感這結構具有永續性 而且是合作治理 構為不同單位間連結之流程 互動與模 架構的典範 重點是 他們有吸引人的 式 既然如此 南水局與臺南地檢署之 目標 鹽田復育 並以保育鳥類與物種 間 就必須有結構與議題的設計 將兩 作復育指標 就是復育廢育鹽田 同 者的關係作緊密的連結 而如前述 透 時考量復育 休閒 防災等3個功能 過學術單位委託計畫的執行 在某種程 如果用這個計畫和水廉政合作治理研究 度上 同時強化的流程互動與資訊分享 計畫相較 鹽田復育計畫似乎具體性與 機制 再詳細論述 為了建立南水局與 積極性較強 參與人員部分 鹽田復育 南檢之間的合作關係 南檢特別邀請檢 計畫也較多元化 甚至有不同層次的科 察官擔任南水局廉政會報之廉政委員 學技術顧問 這也是本計畫比較欠缺 表徵上 南水局也透過這個平臺 主動 的 再者 本計畫有不同規模的公共論 讓南檢瞭解南水局業務屬性之訊息 透 壇 分享成果 技術與資訊 這些也是 過訊息的公開與瞭解 進一步對南水局 本計畫所沒有的 當然 兩個計畫的背 組織運作有信心 但南檢對南水局而 景與屬性不同 嚴格說來不能相提並 言 畢竟仍屬外部單位 結構的連結無 論 但無論如果 鹽田復育計畫結構 法如同內部組織般緊密 仍值得我們研究 但長期運作的結果 讓南檢與南水 再就的結構意義探討 結構可以是 局官員互信度與瞭解度提高 或導致非 流程的解釋與定位 而從結構的形成可 正式關係更為緊密 但這無法從正式的 2.本圖係舊金山南灣鹽田復育計畫專案經理John Bourgeois所提供 並允許引用 19

22 結構關係看出 而這正是結構的非正式 的誘因 合作的意願 合作的能力 合 意義 楊永年 或者 作的潛力等 依North 1990 的理論 這屬非正式規 而如前述 南水局與南檢原本就 範的範疇 比正式規範 結構 更為重 有很強的 防貪 合作誘因與意願 南 要 合理的推論是 結構能發揮動態或 檢有很強的肅貪能力與潛力 具有威嚇 動員的效果最為重要 因此 南水局與 作用 因為肅貪是南檢的機關任務 至 南檢需要的是非正式的結構連結 這部 於南水局機關任務在維護與運用水資 分又和領導者對結構的詮釋有關 由於 源 其核心價值不在肅貪或防貪 因此 水廉政治理最先係由南水局發起 自然 組織的肅貪與防貪能力弱 但因設有政 會從正式結構與非正式關係進行導引與 風室 屬於政風或廉政系統 具有防貪 連結 換言之 南水局為展現其對防貪 能力 但政風室 系統 可透過廉政署 或行政透明的重視 在結構分工上 也 和檢察機關 地檢署 有連繫 所以也 特別重視採購流程改造 同時形成公共 可發揮肅貪的效果 整體而言 因為南 參與監督的效果 而為讓採購資訊更為 水局與南檢分別上呈經濟部與法務部 公開 同時設計回饋機制 讓廠商也能 因 此 能 力 與 潛 力 都 非 常 強 A g r a n o ff 產生監督或防弊的效果 綜言之 讓南 2007 將知識管理和網絡關係進行連 水局的努力獲得更多的認同與能量 組 結思考 他同時指出 合作通常會在網 織間合作也是必須發展的方向 絡關係 相互接觸 以及互動過程中發 陸 組織間合作 生 換言之 透過座談會 論壇 參訪 南水局與臺南地檢署合作 其實 已經是組織間合作的概念 但為讓組織 間合作更為紮實 南水局和臺南地檢署 分別向上呈報 因而舉辦經濟部與法務 部的合作 例如2011年12月19日由南水 局在曾文水庫的水芙蓉飯店 主辦大型 研討會 邀請來經濟部長 由次長出 席 法務部長 當時曾勇夫部長親自 出席 也彰顯其對水廉政合作治理機制 的支持對重視 而且當時的公共工程 委員會李鴻源主委亦蒞臨指導 等於開 啟了經濟部與法務部跨部合作的大門 也因為這次的活動等於公開表達中央兩 個部對水廉政合作治理的正面態度 也 等於強化南水局與臺南地檢署的合作關 係 Robertson 1996 指出有效能的組 織間合作包括4個重要因素 包括合作 20 活動 研討會等活動設計 具有知識累 積的效果 甚至透過這些活動的辦理 可以進一步擴大網絡關係之建立 綜言之 南水局與南檢水廉政合 作治理 從南檢與南水局兩個組織的合 作 擴大到多個組織的合作 因為在建 構合作治理過程中 同時增加了經濟 部 法務部 公共工程委員會 國立成 功大學 水利署 廉政署 臺灣透明組 織 廉政志工 臺南市政府等機關組織 與團體 納入並成為水廉政合作治理的 網絡結構 這就像大約2005年時 環境 結盟由南檢 環保局 臺南社區大學合 作開始 因環境保護與污染整治成效顯 著 所以參與的機關組織與團體愈來愈 多 甚至後來加入的南水局 也因為環 境結盟的合作治理機制受惠 因而發展

23 出水廉政合作治理機制 這些也都是組 改善為廉政友善體制 包括政治 經 織間合作的典範案例 值得推廣或進一 濟 社會 甚至更大的資本主義架構推 步發展更多的網絡連結關係 原因在 動 貪瀆之風可能再起 事實上 如果 於 貪瀆弊案仍在發生 對於水廉政合 設定水資源運用效能為目的 水廉政合 作治理機制的不重視 可能就讓貪瀆之 作治理並非直接相關的研究議題 或只 風再起 因此 這又回到誘因與結構設 是眾多議題之一 然而 從水廉政合作 計的問題 才能不斷強化合作治理的成 治理的案例 卻也顯示合作治理的確達 效 到防弊的功能 進一步讓工程發包 採 柒 結論與建議 購 與執行品質提升 可以提升水資源 水廉政專案計畫執行約4年 4年期 間南水局沒有發生任何弊案 這也算是 重要的治理成效 因為沒有弊案 廠商 可以安心提升工程品質 或不需額外支 出公關成本 而且經過3年行政透明專 案計畫執行 座談與宣導 南水局同仁 在資訊公開透明的態度 也有正面的轉 變 至少在廉政會報上 願意揭露重要 工程或專案所面臨的問題 這些都屬於 水廉政合作成效的提升 應該說 廉政 議題不僅是南水局內部問題 也是公共 議題 因此 透過廉政會報 帶入學術 與司法人員 讓南水局行政運作更為透 明 這等於帶入公共監督的概念 因此 也讓合作治理成效得以提升 水廉政合 作治理可說是跨域合作治理的典範 跨 域的意義或概念包括不同區域 不同領 域 不同層級等 要直接讓水資源利 用成效提升 不應只推動水廉政合作治 理 應推動更多機關組織的合作治理 甚至 南水局與南檢合作治理的模式 也可以推廣 甚至變成區域治理的議題 與模式 楊永年 2015 廉政議題受到重視 有其大環境 的因素形成誘因 並進一步透過結構的 建立 以及組織間合作機制的建構 提 升合作治理的成效 而在整個大環境未 運用效能 就外部形象而言 因為南水 局重視廉政議題 也開啟外機關參與內 部運作或管理決策的機會 增加外部組 織對南水局的信任感 但未來仍有許多 挑戰 改革必須持續 進一步成為組織 文化的一部分 而外部機制 如政治制 度 提升 也會是重要因素 或者 從 南水局開始 形塑廉能政府的形象 形 成典範的治理模式 有其重要貢獻 南水局的主要任務是提升水資源 治理成效 而影響水資源運用的因素很 多 例如工程 管理 生態保育 地 質 水土保持等 和水資源運用的機關 或組織也相當的多 水資源治理是南水 局的組織任務 但如果廉政遭到質疑或 挑戰 整個南水局的貢獻都會被否定 如前述 大環境或制度因素如果不變 水廉政合作治理可能受到挑戰 換言 之 民眾 含員工 人際互動模式如果 不變 水廉政建構的合作治理機制或模 式 可能再回到水廉政合作治理機制未 推動前的景象 再者 組織文化 代表 組織成員對南水局或推動水廉政政策理 念認同度 是另個重要議題 如果南水 局組織文化建構更為紮實 或持續不斷 進行水廉政機制之強化 廉政治理之內 涵 可深入或深化成為日常工作生活的 21

24 一部分 就存在廉政合作治理之永續意 Agranoff, R. (2007) Collaborative Knowledge Management: A New Dimension 義 in Public Administration. Paper pre關鍵字 水廉政 合作治理 行政透明 pared for the 2007 Annual Conference of the American Society for Public Ad- 作 者 楊永年 國立成功大學政治系 暨政治經濟研究所 教授 參考文獻 楊永年 2006 組織行為 理論與實 務 桃園 中央警察大學出版社 楊永年 2009 八八水災救災體 系之研究 公共行政學報 第32 期 2009年9月 頁 楊永年 2012 水廉政的故事 2012 年8月 臺灣透明組織電子 報 partprint.phtml?part=epaper201207& Style=3&PartPage=3 楊永年 2012a 環境結盟 解決觀 音海岸汙染問題 中國時報 2012 年5月17日 時論廣場 A15版 觀念平臺 楊永年 2013 社會觀察 臺灣還有 多少日月光 中國時報 2013年 12月17日 時論廣場 A16版 楊永年 2014 南水局如何推動行政 透明 2014年9月 臺灣透明組織 電子報 com/front/bin/ptdetail. phtml?part= &partpage=2 楊永年 2015 治理乾旱三大困境 中國時報 1月1日 時論廣場 A 14版 22 ministration, Washington, DC, USA, March. Ansell, C., & Gash, A. (2007). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory. 18: Clark, P.B., & Wilson, J.Q.(1961). Incentive Systems: A Theory of Organizations. Administrative Science Quarterly p Kast, F. E., & Rosenzweig, J. E.(1985). Organization & Management: A Systems and Contingency Approach. (4th ed.). New York: McGraw-Hill Book Company. McCasky, M.B.(1974).An introduction to Organizational design. California Management Review North, D. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press. Robertson, P.J. (1996) Interorganizational Relationships: Key Issues for Integrated Services. Working Paper. School of Public Administration, University of Southern California, Los Angles, CA. 編按 本文部分英文參考文獻未列 若 有需要請洽本刊

25 從國際反貪趨勢談我國廉政經營 楊石金 重點摘要 1.臺灣貪腐嗎 我國的廉政經營策略為何 本文先先從國際間對貪腐定義的改 變 說明企業界的背信 詐欺 企業內線交易等 一樣被國際認定為貪腐行 為 貪腐已不再被視為公部門獨有的病態 且屬國際社會必需面對的共同課 題 2.國際社會對反貪腐的關注 歷經美國 反境外行賄法 的施行 各國區域性反 貪腐盟約逐一簽訂 國際透明組織提出 國家廉政體系 的概念 到聯合國通 過 反貪腐公約 反貪腐共識與政策已大致形成 接著從國際廉政評比 國 內廉政民意調查及貪腐犯罪統計 說明我國目前廉政概況 也指出國人對清廉 的迷思與現階段反貪腐工作的隱憂 3.最後 從政府的責任 檢視現階段政府的努力 包括訂頒 國家廉政建設行動 方案 成立廉政專責機構 訂定 揭弊者保護法 草案 通過聯合國反貪腐 公約施行法等 末以對公部門廉政經營 提出展現首長清廉執政的決心 型塑 公務倫理 強化規管措施 違失風險管理4項建議作為全文總結 壹 前言 一 廉政建設是國家發展的基礎條件 廉政是任何時代及政府皆需面對 分配 更使得人民對政府的施政喪失信 心 的課題 廉政建設與國家發展縱非重要 廉政用國際化的詞彙來說 就是反 關係 但至少是必要關係 一個追求廉 貪腐 近20年已成為國際顯學之一 所 潔的政府 講究誠信的社會並不能滿足 以如此 廉政與國際間社會 經濟互動 國家整體發展需要 但若不追求 勢將 發展有著絕對關係 國際合作係為追求 浸蝕國家發展成就 甚至變成絆腳石 各國發展利益 而貪腐確阻礙了發展 畢竟貪腐不僅扭曲了國家社會資源合理 如果從經貿投資面向觀察更是明顯 23

26 二 貪腐不再被認定是政府公部門獨有 的病態行為 腐的國際性非政府組織 International 談反貪腐 需先認識貪腐 近年 Non-governmental Organization, INGO 學界對貪腐的定義看法逐漸一致 最常 國際透明組織在2000年提出了國家廉 被引用的定義 濫用公權力以謀取 政體系 National Integrity System 概 私利 the misuse of public power for 念 構成國家廉政建設要件 也是跨國 private profit Senturia 1993 因著 性比較研究重要架構 國際透明組織出 政府職能的改變及國際現實 已不能 版 制約貪腐 建構國家廉政體系 一 滿足廉政建設的需求 國際透明組織 書中提出其主要立論為 如果將反貪腐 Transparency International TI 在 比喻為一座希臘神廟 需要多根支柱支 2000年即將貪污界定為 濫用受委託 撐 廟的頂部 國家廉潔程度的每一端 的權力謀取私利 the misuse of entrust- 都由一系列支柱支撐著 每根支柱都是 ed power for private benefit Pope 2000 國家廉政體系的要素 也就是一些制度 p.2 這樣的定義與亞洲開發銀行 與實踐 包括 行政機關 立法機關 ADB 政黨 選舉委員會 審計總署 司法 tion 對貪污的定義 濫用公共或私 文官體系 執法機關 公共採購 監察 人職位以謀取個人利益 the abuse of 特使 反貪腐機構 媒體 民間社會 public or private office for personal gain 私人企業 地方政府 國際組織等16根 幾乎一致 換句話說 國際組織認為 支柱 貪腐不再是政府公部門的病態行為 私 另該著作同時藉由 國家廉政體 部門一樣會發生且需防杜違反公共利益 系 的概念 提供評估檢視國家廉政建 濫權牟私的行為 設指標 在我國提到貪腐 國人直接聯想公 (一)貪腐行為不是只發生在公部門 部門的貪污及不當行為 事實上貪污治 公 私及第三部門違反公共利益濫 罪條例適用對象 為公務員及其共犯 權牟私的行為 一樣應被視為貪 即使非公務員行賄罪亦會觸犯貪污治罪 腐 條例 企業界的貪腐行為 例如背信 (二)廉政建設非任何一個政府機構能獨 詐欺 企業內線交易等 一樣是聯合國 立完成 也非公部門所能獨立完 反貪腐公約列為貪瀆犯罪行為 在臺灣 成 它包括了公部門 私部門及第 也不例外 只是適用法令不是貪污治罪 三部門的共同努力 還必需聯結國 條例而已 更何況一個企業掏空案 其 際合作 惡性 牟利金額 合法權益損失乃至對 社會的影響 每每遠較公務員貪污甚是 嚴重 三 國家廉政體系的提出 24 作為國際上專門致力於抑制貪污貪 (三)提供了廉政建設可以被評估與檢視 的指標 四 國際社會對反貪腐的關注 觀察國際反貪腐趨勢 國際透明

27 組織的倡議並非唯一 反貪腐所以成為 員腐敗行為的公約 Convention on the 國際社會關注的議題 與美國政府的積 Fight Against Corruption Involving Offi- 極推動有絕對的關係 美國早在1977年 cials of the European Communities or Of- 美國制定 反境外行賄法 the For- ficials of Member States 2001由亞太 eign Corruption Practices Act 明確規 國家通過的非約束性協議 ADB/OECD 範美國企業不得以賄賂等非法方式獲取 亞太反腐敗行動計畫 ADB/OECD 合約 若違反規定 FCPA可處公司最 Anticorruption Action Plan for Asia and 高100000美元罰金 可處個人5年有期 the Pacific 以及2003年的 非洲聯盟 徒刑和200萬美元罰金 由於當時美國 預防和打擊腐敗公約 African Union 是唯一實行FCPA的國家 為維持其企 Convention on Preventing and Combating 業在海外得以公平競爭 美國政府自 Corruption 等 最後聯合國2003年9月 1988年開始運用其國際影響力 透過 通過了 聯合國反貪腐公約 the UN 經濟合作展組織 OECD 世界貿易 Convention against Corruption 作為各簽 組織 WTO 世界銀行 the World 約國發展國際合作反貪腐的最高指引 Bank 及聯合國 UN 等國際組織 六 聯合國反貪腐公約 以發表反貪腐宣言及簽訂公約 協定方 式 要求會員國立法禁止境外行賄外國 公務員並採取具體打擊貪腐行為 我國 在92年2月修正公布貪污治罪條例增列 對於外國公務員 就跨區貿易 投資或 其他商業活動有關事項行賄者科處徒刑 之規定 五 透過國際條約解決貪腐問題 聯合國反貪腐公約成立實屬難事 主因是必需突破反腐敗被多數國家視為 內政的通念及各國對貪腐犯罪認定不 同 例如快單費 在某國被視為貪瀆行 為 但另一國是可被允許的 未律定為 犯罪 基於國際社會社經高度互動的事 實及司法互動之需求 特別是有影響力 的國際組織多年努力下 聯合國反貪腐 反貪腐成為近20年來建構國際經 公約的內容 為大多數國家所接受 在 貿體制熱門話題 這股趨勢促使各國政 第30個簽署國批準後第90天 2005年12 府與非政府組織紛紛投入反貪腐相關課 月14日正式生效 成為聯合國史上通過 題研究與推動 最主要方式 就是透 的第一指導國際反腐敗的法律文件 過國際條約與承諾共同打擊貪腐 例如 全球已有175個國家簽署並承諾逐步實 1996年發佈的 美洲國家反腐敗公約 行 Inter-American Convention Against Cor- 該公約除序言外計8章 71條 包 ruption 1997年發佈的 歐洲理事會 括總則 預防措施 定罪和執法 國際 反腐敗刑法公約 COE Criminal Law 合作 追繳資產 技術援助和訊息交 Convention Against Corruption 以及 流 實施機制 以及最後條款 聯合國 歐洲理事會反腐敗民法公約 COE 毒品和犯罪問題辦公室認為公約提供了 Civil Law Convention Against Corrup- 全球合力反貪腐的幾項機制 tion 打擊歐洲共同體或成員國官 25

28 理 論 與 實 務 月 刊 中 華 民 國 104 年 11 月 出 版 第 179 期 ( 一 ) 預 防 貪 污 聯 合 國 反 腐 敗 公 約 第 2 章, 闡 述 了 針 對 公 部 門 和 私 營 機 構 建 置 防 貪 措 施 各 項 要 求, 包 括 成 立 預 防 性 反 貪 腐 機 構 ; 訂 定 預 防 性 反 貪 腐 政 策 ; 建 立 政 府 部 門 透 明 公 正 的 選 才 制 度 重 要 職 務 輪 調 促 進 透 明 度 及 防 止 利 益 衝 突 之 制 度 提 供 充 分 之 報 酬 及 培 訓 調 提 高 公 職 競 選 經 費 及 政 黨 經 費 之 透 明 度 ; 律 定 公 職 人 員 行 為 守 則, 諸 如 舉 發 貪 腐 涉 及 利 益 衝 突 之 餽 贈 申 報 措 施 等 ; 建 立 公 正 公 開 的 採 購 制 度 及 加 強 財 政 管 理 之 透 明 和 課 責 ; 強 化 審 判 和 檢 察 機 關 廉 政 措 施 ; 採 取 適 當 措 施, 以 防 止 私 部 門 之 貪 腐 ; 鼓 勵 社 會 參 與 ; 打 擊 洗 錢 活 動 等 10 個 面 向 其 中, 第 12 條 企 業 反 貪 部 門, 特 別 要 求 締 約 國 協 助 企 業 研 訂 行 為 守 則, 並 強 化 帳 冊 和 紀 錄 保 存 財 務 報 表 揭 露 及 會 審 措 施, 禁 止 設 立 帳 冊 外 之 帳 戶 與 帳 冊 不 符 之 交 易 浮 報 支 出 使 用 不 實 憑 證 等 第 13 條 則 呼 籲 各 締 約 國 透 過 政 府 資 訊 公 開 公 共 教 育 及 鼓 勵 檢 舉, 積 極 推 動 非 政 府 組 織 社 區 力 量 及 其 他 民 間 團 體 一 同 參 與 反 貪 工 作, 並 同 時 提 高 公 眾 對 貪 污 的 警 覺 性 及 認 識 如 何 打 擊 貪 污 ( 二 ) 刑 事 定 罪 和 執 法 刑 事 定 罪 和 執 法 部 分 的 要 求 列 於 聯 合 國 反 腐 敗 公 約 第 3 章, 計 有 28 條 在 有 關 貪 腐 的 刑 事 定 罪 方 面, 較 重 要 的 有 : 賄 賂 行 為 ( 包 括 行 受 賄 ) 不 僅 發 生 於 公 務 員 外 國 或 國 際 政 府 組 織 官 員 應 確 定 為 犯 罪, 賄 賂 行 為 發 生 在 私 部 門 間 一 樣 應 確 定 為 犯 罪 ; 私 部 門 竊 取 或 侵 占 因 職 務 而 受 託 之 財 產 應 確 定 為 犯 罪 ; 此 外 影 響 力 交 易 財 產 來 源 不 明 洗 錢 行 為 妨 害 司 法 確 定 為 犯 罪 在 執 法 方 面, 則 要 求 保 護 舉 報 人 證 人 鑒 定 人 被 害 人, 同 時 主 張 反 貪 腐 機 關 有 權 採 取 特 殊 偵 查 手 段 在 對 貪 腐 的 制 裁 方 面, 除 刑 事 定 罪 外, 還 包 括 取 消 任 職 資 格 沒 收 非 法 所 得 律 定 法 人 責 任, 以 及 確 保 因 貪 腐 行 為 而 受 到 損 害 之 實 體 或 自 然 人 有 權 獲 得 賠 償 等 這 些 要 求, 在 我 國 大 部 分 都 已 實 現, 只 是 程 度 是 否 足 夠 的 問 題 有 些 部 分 則 有 待 修 法, 例 如 揭 弊 者 保 護, 則 正 處 於 立 法 階 段 有 些 部 分, 則 顯 然 對 未 來 反 貪 腐 或 廉 政 工 作 的 執 行, 會 有 相 當 程 度 的 影 響, 包 括 發 生 在 私 人 企 業 之 間 的 行 受 賄 入 罪 議 題, 因 為 背 信 或 詐 欺 罪 是 否 盡 符 這 樣 的 理 念 尚 有 商 榷 空 間 特 別 是 影 響 力 交 易 入 罪, 縱 不 進 行 修 法, 亦 勢 將 促 成 法 界 對 違 背 職 務 行 賄 罪 應 採 取 法 定 職 務 或 實 質 影 響 力 說 提 出 共 識 ( 三 ) 國 際 合 作 公 約 第 4 章 規 定 締 約 國 應 當 就 打 擊 公 約 規 定 的 犯 罪 進 行 國 際 合 作, 包 括 引 渡 受 刑 人 移 交 司 法 互 助 刑 事 訴 訟 程 序 之 移 轉 管 轄 執 法 合 作 聯 合 偵 查 在 引 渡 合 作 方 面 應 確 認 雙 重 犯 罪 原 則 的 適 用, 且 承 諾 不 將 貪 污 犯 罪 視 為 政 治 犯 罪 在 司 法 互 動 方 面, 除 須 提 供 指 定 形 式 的 相 互 司 法 協 助 外, 亦 須 採 取 適 當 措 施 協 助 追 查 凍 結 扣 押 和 沒 收 貪 污 得 益, 不 得 以 銀 行 保 密 為 理 由 拒 絕 提 供 不 過 由 於 我 國 的 特 殊 政 治 及 外 交 環 境, 有 關 是 類 涉 及 國 際 法 義 務 之 履 行, 應 本 以 互 惠 原 則 為 第 一 考 量 26

29 (四)資產追回 (一)2014年CPI分數最低的仍是政治經 資產追回被列在公約第5章 規定 濟風險顧問公司調查 採民意調查 締約國應當對外流貪腐資產的追回提供 模式 詢問對中央與地方政府首長 合作與協助 包括 預防和監測犯罪所 及各類公部門的清廉及影響程度 得的轉移 直接追回財產 通過以沒收 比較2013年及2014年原始調查結果 為手段的國際合作追回財產 資產的返 資料 再納入CPI評比11類公務人 還和處置等 資產追回是許多國際性反 員中 有5類公務員的清廉度在跨 貪腐協議的重要概念 嚴格說應該是國 國企業高階經理人主觀印象中是退 際合作的一部分 第43條有關國際合作 步的 分別為行政檢查 如消防安 的條文 便促請締約國盡力互相提供協 檢 衛生 環保等 退步1.79 助 以便偵查和起訴 公約 所界定的 司法系統 退步1.06 稅務機關 犯罪行為 尤其是在追回資產方面 資 退步0.32 軍事機關 退步0.07 產追回特別列為一章或許是基於其重要 政府土地開發及計畫核准部門 性 如公約第51條所示返還資產是本公 退步0.06 約的一項基本原則 締約國應當在這方 (二)與2013年比較分數退步最多的是環 面相互提供最廣泛的合作和協助 為達 球透視機構的調查 採專家評估模 成這項基本原則 該章也規範了若干必 式 分析貪腐 尤其指影響商業活 要的反洗錢舉措 動 在政 經引發之問題 從商業 貳 我國的廉政概況 一 清廉印象指數的排名 依據國際透明組織 Transparency 角度看 貪腐與獲得商業許可 有 利政策或規劃之相關程度 詳細評 估企業作業流程是否存在貪腐的問 題 International 於2014年12月3日公布 CPI固然以對公部門貪腐的主觀印 2014年清廉印象指數 Corruption Per- 象為主 但調查的範疇相當程度的包涵 ceptions Index,下簡稱CPI 我國分數 公 私部門間的互動 是否存在官商勾 為61分 滿分100分 在全球175個 結的情形 防杜企業與公部門之行 受 國家及地區中總排名第35名 分數與 賄 利益衝突 公共工程及違反政府採 2013年相同 名次進步1名 勝過約八 購法等不法行為 顯然一直是被國際關 成 79.7% 納入評比的國家 在亞洲 注 我國必需努力改善的課題 地區則位居第5名 其實 臺灣已連續 3年都得到61分 但名次分別為2012年 的37名 2013年的36名 到2014年的35 名 連續2年向上提升 依最近10年來 排名 臺灣屬中高度清廉國家 我國在2014年的各項調查中互有消 長 雖無太大變化 但值得注意 二 行賄指數的排名 國際透明組織在本2011年11月2日 發布了第4次全球 行賄指數 Bribe Payers Index BPI 調查 該年計調 查全球28個主要出口經濟體 排名前5 名依序為荷蘭 瑞士 比利時 德國與 27

30 日本 中國大陸與俄羅斯則分別排名第 之影響 103年數據應結合往後數據作 27名與最末 我國排名19名 得分7.5分 長期觀察 以瞭解貪瀆犯罪情勢是否惡 雖與前1次2008年調查相同 但排名則 化 稍有後退 2008年的調查我國為14名 在貪腐案件定罪率部分 監察院 經檢視可能係因本次評比國家增加 以 100年5月的專案調查研究報告 依據司 及我國近年積極偵辦企業貪腐案件所 法院統計90年1月至97年12月刑事案件 致 該調查亦凸顯跨國企業海外行賄是 於各審級法院確定之定罪率為87.72% 許多國家反貪腐面臨的重要課題 而貪污治罪條例案件於各審級法院確定 行賄指數 是國際透明組織以問 之定罪率則為48.52% 惟自馬總統97年 卷調查測量全球主要出口國家海外公司 5月上任以來迄103年12月止 各地檢署 行賄程度所建構的指數 評分以0到10 偵辦貪瀆案件 總計起訴9,213人次 判 之間 分數愈低代表該國企業在海外投 決確定者有罪及無罪計4,575人次 其 資的行賄情形愈嚴重 商業賄賂妨害國 中判決有罪確定者3,107人 定罪率達 際貿易公平競爭 腐化國家公職人員 67.9% 又從98年7月 國家廉政建設行 並使公 私部門貪腐更加惡化 國際透 動方案 實施以來迄103年12月之貪瀆 明組織自1999年進行調查並公布結果 定罪率達73.5% 顯示偵辦貪瀆案件之 已日漸受各國重視 與同為國際透明 定罪率 近年已相對提升 組織公布的清廉印象指數調查相較 顯 四 法務部的廉政民意調查 示近年國內發生多起企業詐欺 非法掏 空 內線交易等案件 其對國家經濟造 成的衝擊甚至比傳統貪污更見嚴重 三 我國貪腐犯罪統計 28 法務部自86年起每年均辦理廉政民 意調查 用以長期觀察民眾對廉政觀感 的變化 103年的調查主要的結果為 (一)受訪者對公務人員清廉程度的評 從各地檢署偵查終結貪瀆案件起訴 價 在受調查的26類公務員中 清 情形 觀察貪瀆起訴人數占期中人口之 廉程度高的前5名與102年調查相 變化情形 91年 每10萬期中人口貪瀆 同 依序為 公立醫院醫療人員 起訴率 為4.8 單位 人/10萬人 即 監理人員 一般公務人 每10萬期中人口中 有4.8人以貪瀆罪名 員 消防安檢人員 軍 起訴 以下略 97年最高為6.4 之 人 清廉程度評價第21名以後 後大致呈現下降趨勢 至102年已降為4 者 包括 縣市議員 立法委 103年復上升為5.5 研判係立法院於 員 政府公共工程人員 以及 102年8月6日修正通過軍事審判法有關 土地開發業務人員 上述人員 管轄之相關條文(第1條 第34條及第237 在102年調查後段班 至於 政府採 條) 導致軍事檢察署所受理之貪瀆案件 購人員 的排名則是從20名下降至 移送各檢察機關續行偵辦 進而增加起 第22名 另本次受訪者對各類人員 訴人數 基此 為排除軍事審判法修正 清廉程度評價的平均數顯著高於歷

31 年調查平均的人員類別有 一般公 論政府部門或社會大眾 都存著對實踐 務人員 監理人員 與 公立 清廉的迷思與隱憂 醫院醫療人員 3類人員 顯著低 (一)肅貪就能清廉 打擊貪污犯罪只是 於歷年調查平均的人員類別有 鄉 清廉方式之一 澈底肅貪並非完全 鎮市公所首長及主管 政府公 清廉 而是消極治標 積極治本作 共工程人員 土地開發業務人 法應是反貪腐 讓貪污形成前腐敗 員 等12類人員 環境被淨化 這才是清廉最重要的 (二)就常見的違反廉政之不當行為來 根基 看 受訪者認為 企業用送錢或提 (二)清廉的投資會立竿見影 清廉需要 供好處來影響政策 的現象 居4種 長期規劃與深耕 從小教育養成 違反廉政之不當行為之首 次嚴重 不會立竿見影 長遠來說 其節省 臺灣選舉賄選 第3是 民眾請 的社會付出 不只是金錢 將比 人向公務人員關說 至於 民眾 短期內整肅幾件貪污犯罪之不法所 向政府人員送紅包 的行為則排第4 得高出無數倍 排序未變 但在送紅包及關說程 度已較往年改善 (三)清廉無法以數字計算 公部門雖已 有一些KPI參考指標 但指標效度 (三)受訪者認知的公務人員清廉形象 宜再檢視 以符清廉的實際面貌 管道 有高達72.3%的最主要是來 運用更科學的統計分析語言來詮釋 自電視 其次是親友 45.0% 與 清廉 並進一步量化這些因子 輔 報紙 42.5% 再其次是網路 以類似工程學清晰的系統結構設 23.2% 來自個人經驗者只有 計 發展全方位清廉偵測架構 對 17.7% 於整體清廉現象的描述 解釋 控 我國政府清廉度從國際評比及具體 制 預測與預防將有莫大的幫助 數據而言 逐漸進步中 但在國內廉政 (四)清廉是經濟富裕的阻力 生意人常 民調反映的卻是對政府在打擊貪污工作 說 水清則無魚 暗示做生意環 成效甚不滿意 有學者認為因貪腐案件 境太乾淨 太清廉 是無利可圖 受到媒體廣泛報導所致 有學者認為在 的 逐漸形成奸詐取巧的灰色企業 特定地區觀察到民眾對廉政低度評價 文化 政府須堅定表示 企業或商 未必代表高度貪腐 而可能係因此地區 場也許能透過作帳或投機賺取暴 有高度倫理標準 以致受訪者難以容忍 利 但若以清廉及誠信為企業內部 貪腐 文化 可以創造無限商機與永續價 五 實踐清廉的迷思 值 近10年來倡導的企業社會責任 儘管廉政一直都是各個政府施政承 CSR 就是最好的體現 諾 也是人民對政府基本期許 但從國 (五)政策錯誤還算清廉 社會意識近年 際反貪腐倡議及國內廉政情勢分析 不 高漲 尤其青年新世代對於國家經 29

32 濟環境非常不滿與失望 以往貪污 等因素 每個國家或城市存著不同的貪 所得高達新臺幣1億元以上者已是 腐態樣 小則監守自盜手法不同 大則 驚人 惟錯誤政策所帶來損失更為 惡意汙染環境程度有別 國內目前反貪 嚴重 近來幾項重大國家建設工程 腐策略似乎仿效鄰近的香港 新加坡以 的舞弊事件已是明證 及歐美等高清廉印象指數的國家居多 (六)施政效能滿意等同於政府清廉 一開始也許沒有不妥之處 但是畢竟我 能 建立在 廉 的基礎之上 雖 國的貪腐成因 態樣 分布 特性及嚴 然有效能 也不一定是清廉 反 重性等與其他國家有別 謬誤錯置反貪 之 清廉卻是達成效能的最佳方 策略可能導致事倍功半的效果 因此 式 施政的滿意度所代表的 能 本土化反貪腐策略邏輯之形成亟待建 也許反映當下的民意趨向或結 構 以有效因應及解決國內潛存的貪腐 果 但須經的起合法的檢驗 才是 行為 真 清廉 (三)資源整合缺乏的隱憂 六 現階段反貪腐工作隱憂 澄清清廉迷思後 對於清廉的直覺 務部廉政署人員編制及相關預算 資源 觀念因認識不足而產生錯誤迷思 衍生 有限 除了系統性的資源整合策略外 目前反貪工作之隱憂 相關部門的主動投入才是關鍵 反貪腐 (一)忽視貪腐可怕的隱憂 貪污被直覺地認為是嚴重犯罪型 態 主要包括竊取或侵佔公有財物 利 用職務機會詐取財物以及行賄行為等3 種 從犯罪學角度來看 屬白領犯罪 研究範疇 經濟犯罪 且以 個別犯 罪人 角度來觀察 惟我們都忽略貪污 深層涵義- 腐敗 不一定是以 貪 污犯 的型態呈現 腐敗不容易被察覺 的原因是它會化身潛藏在各種制度 方 案 流程或例行事務 若未被發掘或出 的資源要在國家概念層次下方能實現 以各機關的立場而言 是不會輕易將本 機關的資源投入在短時間內不易看見成 果的廉政業務上 尤其許多機關常存在 一種偏見 機關內部政風做太多事 自挖瘡疤 機關內推展廉政工作的 資源往往受到限制 忽略了清廉環境建 構成本遠低於後續強力肅貪所投入的成 本 且貪腐而生之長期損害更是難以估 計 (四)社會文化與價值觀偏差隱憂 現具體貪污犯行而被揭露 其可能默默 反貪腐最終隱憂仍為社會倫理道德 腐蝕資源 會比單一貪污事件所造成的 與價值觀偏差 必須從小導正 父母親 損害更為可怕 職教育是第一關鍵 再來是學校教育 (二)策略邏輯謬誤的隱憂 貪腐產生的原因非常多 主要還是 導源於社會價值 制度設計與民情風俗 30 抗制貪腐業務受限於主管機關法 最後才是社會職場與文化環境 目前功 利主義現代社會 似乎成為滋養貪腐溫 床 倫理道德與誠信教育不只是用說 的 用喊的 而是要有系統的育成與踐

33 行 形成風氣與習慣 才是貪腐消失後 稽內控及推動作業流程透明 讓貪腐可 的真正富足社會 能性降到最低 在 肅貪 面 積極偵 參 政府的責任 一 現階段政府的努力 辦貪瀆 遵守程序正義 落實保障人 權 提升定罪率 廉政署成立之初 被質疑中央三 廉政經營非公部門能獨立完成 級機關如何規劃 推動國家廉政政策 終需賴政府的引領 良善治理本來就是 其作法仍為透過行政院中央廉政會報提 政府的責任 政府必需做到二件事 第 案 推動國家廉政政策 廉政署獨創駐 一 提供長遠有效反貪腐政策 以引領 署檢察官制度 以確保司法偵查獨立 國家公 私部門走向清廉 第二 公部 在經費 人力不足下 依然受理與貪瀆 門本身不能容許貪腐滋生 行政院97年 相關案件9,259件 立案偵辦2,034件 成立中央廉政委員會 負責廉政重大措 調查結果移送檢察機關523件 已起訴 施之諮詢與審議 98年7月參考國際透 者計224件 定罪率高達98.8% 明組織倡議的國家廉政體系架構 以及 聯合國反貪腐公約的內容 訂頒了 國 家廉政建設行動方案 作為當前廉政工 作的最高指導文件 由於方案引用 國家廉政體系 的 概念且由國發會列管 故在我國 國家 廉政體系 的實踐與列管已成為政府施 政的重要項目之一 與他國多由透明織 織分會對當地國實施NIS評鑑大不同 二 成立廉政專責機構 三 通過聯合國反貪腐公約施行法 我國廉政法案中 已送行政院審查 有 揭弊者保護法 草案 公職人員 財產申報法 草案 公職人員利益衝 突迴避法 草案 以及法務部審查中的 獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法 修正草 案等10種法令 其中最重要即為立法院 甫過的 聯合國反貪腐公約施行法 我國雖未簽署聯合國反貪腐公約 為展現反貪腐之決心及與全球反貪腐趨 聯合國反貪腐公約第6條及第36條 勢接軌 以 制定施行法 方式 推動 規定 我國100年7月20日成立了法務部 聯合國反貪腐公約 內國法化 立法 廉政署 作為廉政專責機構 廉政署以 院於104年5月5日審議通過 我國擬加 降低貪瀆犯罪率 提高貪瀆定罪率及 入聯合國反貪腐公約案 總統於104 保障人權為目標 職司 反貪 防 年6月22日簽署加入書 並於104年5月 貪 肅貪 及國家廉政政策之規 20日公布 聯合國反貪腐公約施行法 劃 在 反貪 面 除了強化公務機關 預訂於104年12月9日施行 正式在國 廉政宣導外 廉政署也協同政風機構 內發生法律效力 擴大社會參與反貪腐工作 使全民正確 認識貪腐之危害 建立貪腐零容忍的信 念 在 防貪 面 致力建構政府部門 透明課責 的公務環境 藉由強化內 聯合國反貪腐公約施行法 條 文只有7條 明訂該公約之規定具有國 內法律之效力 其重點有二 第一 有 關公約之規定涉及國際法義務之履行 31

34 係以締約國之間相互合作為基本精神 待 禁止政府資訊的濫用與保密 揭 以互惠為根本原則 爰明定有關國際法 弊 遊說 行政中立等均有所規範 特 義務之履行應本於互惠原則 第二 在 別是在與機關承商等利害關係人的互動 本公約施行法施行後 國內法令與行 上 我國在這方面的法令不少且嚴格 政措施如有不符本公約規定者 各級 各級政府機構應積極宣導 政府機關也應於3年內完成法令之制 (三)強化規管措施 訂 定 修正或廢止 以及行政措施之 改進 由於 聯合國反貪腐公約 內容 所列的預防措施 定罪和執法 國際合 作 追繳資產 已屬絕大多數國家的共 識 且具各國廉政建設有實質 具體的 助益 四 對公部門廉政經營的建議 行政管理健全 貪腐行為就難以滋 生 落實機關內稽內控是行政管理必要 手段 行政院於100年推動政府內部控 制制度 建立風險評估 標準作業流程 與控制重點 以及執行內部稽核 隨著 2013年全美反舞弊性財務報告委員會發 起組織 Committee of Sponsoring Orga- 人民的信任是政府最大的資產 貪 nizations of the Treadway Commission 腐足以摧毀這項資產 公部門必需維持 縮寫COSO 調整內部控制整合架構 並積極提升清廉度 從廉政經營角度來 強調舞弊偵防的重要性 行政院配合修 看 以下的認知與作為誠不可或缺 正 政府內部控制制度設計原則 將 (一)展現首長清廉執政的決心 貪腐及資訊不透明可能洐生的舞弊違失 廉政工作成敗之關鍵取決於主政者 決心 首長的關注在那裡 同仁的努力 納入評估與防制 (四)違失風險管理 就跟到那裡 首長對廉政的支持不僅表 不論機關內部控制多嚴謹 仍難 現在公開明白的宣示 強調對廉政的要 完全避免違失案件 機關除做好風險管 求 也表現在以身作則 只有首長採取 理外 也須有危機處理之準備 機關應 實際行動 才能夠讓公務員和民眾確信 結合內控制度 提列風險業務 事件及 政府對貪腐的不能容忍 新加坡的清廉 人員 採行必要防杜作為 包括有效稽 度在亞洲國家一直保持第一 該國貪污 核 鼓勵並保護內部揭弊 要求政風等 調查局強調這與前總理李光耀的肅貪決 具稽核職能的單位主動發掘貪瀆違失案 心有絕對關係 件 發揮自檢自律功能 對於已有違法 (二)型塑公務倫理 之虞無從預防者 移送司法機關外 同 公務倫理包括從事公職應有的核 心價值觀 以及公務職場應遵循的行為 準則 先進國家對於公部門行為準則一 向強調 對於利益衝突迴避 兼職 投 資 借貸的限制 收受禮物與接受招 時追究行政責任 面對貪瀆或重大違失案件機關應 主動發掘 明快處置 配合偵辦 對外 說明 之處理原則 由新聞發言人就機 關對涉案人員行政懲處情形 因應預防 措施與如何配合偵辦等作為主動 同步 32

35 發布新聞 如屬機關首長指示移送者尤 關鍵字 廉政 反貪腐 廉政經營 應向媒體說明 以彰顯首長推動廉政工 作之決心 肆 結論 廉政是國家發展的基石 貪腐會 腐蝕國家發展的成就 失去人民信賴政 府 一切的建設都將陷於事倍功半 廉 政的本質是一項系統工程 需要一種綜 合性的策略 世界各國面對抗衡貪腐的 議題發展出了許多的工具 這些工具脫 離不了廉政經營的3個基本面向 那就 是倫理 透明與課責 且其基礎就建立 在全民貪腐零容忍的共識上 這些工具 必需相互為用才能發展綜效 通常也不 會是由單一的政府部門來執行 而是需 要公私部門共同配合努力 在國際上 各國更漸漸的讓這些工具 在合作的前 提下被有效的執行 以降低貪腐對本國 的影響 作 者 楊石金 法務部廉政署副署長 參考文獻 余致力(2002) 非政府組織與反貪腐運 動 國際透明組織與臺灣透明組織 簡介 余致力 蘇毓昌(2011) (國家廉政體系 與測量) 余致力主編 廉政與治 理 第1章 美國在臺協會(1996) 跨國賄賂 美國國務院電子期刊(2006) 約翰 布蘭 多利諾 John Brandolino 大衛 盧納 David Luna 通過國際條約 與承諾解決腐敗問題 聯合國毒品和犯罪問題辦公室(2009) 聯合國反腐敗公約的要點 聯合國毒品和犯罪問題辦公室(2010) 聯合國反腐敗公約技術指南 有人類就有犯罪 有組織就有貪 行政院中央廉政委員會(2015) 行政院 腐 貪腐無法根本避免 惟若執政者善 中央廉政委員會第14次會議資料 用抗衡貪腐工具 展現決心 貪腐絕對 我國廉政狀況分析 可以控制 貪腐的控制也非一蹴可及 惟絕不能停歇 不能放棄 不能忽視 因為清廉與貪腐僅一線之隔 一方的力 量削弱了 另一方就伺機崛起 更因為 法務部廉政署(2015) 法務部廉政署103 年廉政民意調查報告書 余致力(2015) 舍我其誰 兩岸四地廉 政研究與倡議 貪腐像是疾病 很容易感染與蔓延 初 期不積極治療 日後就會形成難以治癒 的貪腐癌末 33

36 行政論述 地方經濟產業發展之理論與新趨 陳建良 重點摘要 1.政府的經濟政策規劃 目的都在促進成長 提升福利 並減少景氣波動的幅 度 一個有效的 effective 政策 從規劃 制訂 推動到評估 都應該有 促進社會融合凝聚的考量在內 2.資料驅動的分析是有效政策的前提 唯有透過實際資料的收集分析 才能發掘 問題核心 研擬正確對策 並據以實施推動 同時 也應透過政策評估的工 具 在成本效益的概念下檢視政策成效 3.在現代商業發展的新趨勢之下 公部門要推動產業發展 應該要有創新的思維 與作法 唯有借重完整的資料收集與嚴謹分析 才能掌握問題核心並據此規劃 政策 透過政策的推動與評估 一方面促進產業成長 另一方面化解社會紛 擾 壹 前 言 34 一國的經濟政策 無論是中央政府 與器材 以及各種政府統計規劃 也因 或地方政府層級的規劃 目的都在促進 此 臺灣的政府統計在國際間享有高品 成長 提升福利 並減少景氣波動的幅 質的美譽 Deaton and Paxson, 1994 度 一個有效的 effective 政策 從 然而 我國的政府統計品質雖然 規劃 制訂 推動到評估 都應該有促 廣獲國際認可 並不保證資料分析的內 進社會融合凝聚的考量在內 政策要能 涵也有同樣的強度 觀諸臺灣當前各種 有效而完善 首要之務是資料的廣泛收 問題紛雜 相當程度是來自於媒體解讀 集與完整分析 資料是一切決策的依據 事件的眼光與立場各異 各類群體接受 與基礎 愈是先進的國家 資料處理也 訊息的來源管道有別 對同一事件就有 愈嚴謹 臺灣中央政府的政事資料由主 完全迥異的觀點 因而造成訊息的不對 計總處統籌 可以追溯自1950年代美國 稱 這些不對稱廣泛存在政府與民眾之 援助臺灣時期 引進當時最先進的技術 間 官方與媒體之間 城市與鄉村之

37 行政論述 間 高低所得之間 不免造成群體間的 出口貿易 因而工作機會與工資成長都 對立與政務推動的阻礙 政府部門必須 受限 更有甚者 由於我國小型開放經 先掌握問題本質 才能面對並回應群 濟體的特性 當全球景氣起伏時 臺灣 眾的質疑 積極推動政策 掌握問題 不可避免會受到大國經濟波動帶起漣漪 的要件 建立在資料驅動的分析 Data 的強化影響 一旦主要商品出口地區的 driven analysis 之上 質言之 唯有 經濟衰退 我國的經濟成長就遲緩 也 在以資料為基礎的分析上論辨政策的優 因此 近年來政府大力推動服務貿易的 劣 才能消弭不同群體間的訊息不對 發展 主要目的就在減輕我國經濟發展 稱 凝聚共識以促進社會融合 對於工業和製造業貨品出口的依賴 轉 2008年以降 全球都遭遇金融危 而致力於服務業商品的輸出 就觀光旅 機的衝擊 經歷嚴重的經濟衰退 各國 遊產業而言 國外旅客來台等同於我國 政府無不傾全力振興經濟 相繼推出史 觀光資源的出口 近年來我國觀光業蓬 無前例的寬鬆貨幣政策以及擴張財政政 勃發展 就是服務業出口最成功的顯例 策 這些短期政策固然可以在第1時間 之一 減緩景氣波動的幅度 力挽經濟緊縮之 貳 從觀光旅遊產業探討公私部 門資料的內涵 狂瀾於既倒 卻未必可作為長期經濟發 展之持續動力 理由是貨幣當局與中央 政府的短期政策工具 長期持續擴張終 究會受到限制 也因此 要追求穩定的 經濟成長 在穩健的貨幣政策和財政政 策之外 推動具有前瞻性的產業發展政 策同樣重要 產業政策不止是中央政府 的權責 地方政府的角色也不遑多讓 尤其當中央的財政預算受限時 地方政 府的政策積極性也愈形重要 臺灣經濟的發展長期以來依賴出 口貿易帶動成長 export-led growth 早期的出口貿易比較偏向勞動力密集 labor intensive 產業 所以多數的家 庭只要能提供勞動力 藉由家庭代工的 形式 就可以分享出口貿易帶來的利 益 隨著臺灣的經濟發展與產業升級 出口產業從勞動力密集逐漸轉向資本密 集 capital intensive 與技術密集 skill intensive 尤其是資通訊科技的快速 發展 使得低技術人力不再容易受惠於 2008年之前 我國平均每10年到15 年增加1百萬觀光客 2008年之後 平 均每一年就增加1百萬觀光客 突然增 加這麼大量的觀光客到臺灣來 各項軟 硬體建設都需要有所配合 才能賺取觀 光客的消費 所以 交通部觀光局近年 來在各重要景點興建公共建設 提供更 優質的旅遊品質 民間業者體認觀光客 倍增現象 各種形式的旅館民宿大量增 加 但是比硬體建設更重要的是觀光軟 實力的問題 觀光客從哪裡來 他們選 擇來臺而不去其他國家的主要原因是什 麼 有哪些是我們提供不足或配合不夠 的 如果這些問題沒有具體的答案 就 不易完全掌握觀光客的需求 觀光旅遊 產業發展也難以竟全功 以下從幾個不同的觀光旅遊資料 討論以資料與決策的關聯性 行政院主 計總處從1960年代開始 每年都執行家 庭收支調查 收集1萬多個抽樣樣本家 35

38 行政論述 戶的所得與支出 問項中包含家戶的旅 放大陸旅客來台觀光有關 圖3區分旅 遊支出 根據此資料內容 可以觀察經 客的來源地區 可以發現美洲 歐洲 濟發展過程中臺灣家戶旅遊支出行為的 紐澳和非洲的來台旅客數量變化都不 變化 圖1是過去30年期間臺灣家戶的 大 唯獨亞洲地區一枝獨秀 圖4進一 旅遊支出與所得成長率 以1976年為基 期 設定為100% 來觀察 臺灣地區的 家戶實質所得水準從1970年代中期開始 大幅成長 至1990年代晚期到達340% 高峰 2005年稍減至320%左右 1 相對 地 自1976年至1995年止 家戶旅遊支 出有將近1,000%的成長 之後遞減至 2005年的800% 同一期間每人實質旅遊 支出最高有將近1,300% 左右的成長 至 2005年仍維持在1,000% 之上 圖中清楚 可見1987年開始至1990年代中期 臺灣 圖1 臺灣家戶旅遊支出與所得成長率 1976=100 家戶在旅遊支出有明顯增加的趨勢 可 能的因素有二 一是政府於1987年開放 臺灣居民至大陸地區探親 之後又開放 至大陸投資 二是新台幣於1985年開始 對美元大幅度升值 二年半之內升值幅 度將近45% 台幣相對外國貨幣的實質 購買力增加 使得出國旅遊相對划算 上述結果顯示 從全國家戶平均的角度 來觀察 家戶旅遊支出隨著經濟發展而 加速成長 旅遊支出成長率遠超過所得 圖2 來台旅客總人數 成長率 從政府的角度來看 配合經濟 發展的進程推動觀光旅遊 是不可忽視 的產業發展政策 再由交通部觀光局提供的入境旅客 資料來觀察 圖2顯示來台旅客總人數 在2000年還不到3百萬人 到了2014年 已經將近1千萬人 旅客人數的變化轉 折發生在2008年 顯然和當年度政府開 圖3 來台旅客人數 依地區 1.家庭收支調查的問項在2007年之後改版 家戶的旅遊支出項目不再出現 此處的資料分析只進行到 2005年 36

39 行政論述 支出成長率高於所得成長率 旅遊政策 以及匯率變化時 家戶的旅遊支出傾向 會有更大的改變 對特定地區開放觀光 或給予旅客優惠 將會帶動更多旅客流 量 所以 政府可以藉由政策引導旅遊 消費支出和吸引觀光客 進而達到促進 經濟成長與提升國民所得的目標 除了從本國資料觀察國人旅遊支出 圖4 亞洲來台旅客人數 依地區 與外人來台旅遊的變化趨勢 還可以引 用來自國外的資料 提供我國作為外國 人旅遊目的地的政策思考 根據Chinese International Travel Monitor 2015 的內 容顯示 中國出國旅客1年成長20% 到 2014年人數已經超過1億 這是中國官 方的統計數字 同一份報告說明 中國 的國際旅客變得更年輕 獨立思考 也 更為科技節約 這個內容就不必然是官 圖5 大陸港澳 日 韓來台旅客人數占比 步把來自亞洲地區的旅客再做區分 可 方統計所能提供的訊息 而是Hotel.com 這個私人機構透過網路訂房的資料 經 見港澳 日本和韓國的來台旅客在2008 過整理分析所獲得的結論 報告中另外 年之後都有微幅增加 唯獨大陸地區的 提及 中國的國際旅客有80%採用線上 旅客數量遽增 圖5是幾個主要地區來 訂房系統 而且超過半數是以手機預定 台旅客的占比 早年日本旅客占全部來 行程 其中消費頂端的5%旅客 每日 台旅客的比例超過30% 2008年之後降 的支出金額 不包含住宿 超過10萬台 低到30%以下 韓國旅客占比一直是個 幣 線上訂房以及手機預定行程的資 位數 港澳旅客在2008年之前比例大多 訊 可能來自公司自己的線上資料庫 不超過15% 2008年大陸港澳地區合計 的旅客占比就達到25% 至2014年將近 55% 近年來大陸旅客已是來臺觀光客 的主體 根據上述個體和總體的統計數字來 看 可以發現資料本身提供諸多訊息 可以作為政策制訂的參據 從長期的發 展經驗來看 家戶 以及人均 的旅遊 但是中國國際旅客的每日消費金額 私 人部門未必有完全的資訊 可能的來源 是透過官方資料取得 國際旅客在旅遊 地通常享有退稅優待 只要透過在國外 退稅的資料 就可以明確估計中國旅客 在海外旅遊時 某一金額以上每日消費 額度的詳細分配 37

40 行政論述 該報告另外指出 大陸旅客未來 國旅客退稅等資料 是公部門的公務資 1年最想去旅遊的國家 臺灣只排名在 訊 遊客偏好 特定商品購買與銷售 第10名 遠遠落後於澳 日 法 美 則是私部門才有的訊息 藉由公私部門 韓 德 泰等國家 對中國旅客最友 的資訊整合與分析 可以大幅增加資料 善的國家 前4名分別是韓 泰 日 的內涵與價值 同時彰顯以資料驅動決 星 臺灣只排名第7 不過 透過 Hotel. 策分析的重要性 com線上搜尋旅遊目的地 臺北市排名 第2 只落後於香港 顯然 透過該網 站進行線上搜尋的大陸旅客 臺北是最 具有吸引力的城市之一 我們可以合理 猜測 採用線上搜尋的旅客 可能也是 年紀較輕 知識水準較高 選擇自由行 較多的 給定上述的訊息 可以引伸幾 個直接的政策隱含 首先 臺灣對大陸 國際旅客的友善程度顯有不足 友善程 度的面向很廣 從來台簽證的難易到是 否有簡體字的路標店招 都可能使旅客 感受到友善與否的誠意度 如果要提升 大陸旅客對我國的友善觀感 如何才能 有明確的方向 另一方面 臺灣的旅遊 相關網站 是否在網路上提供足夠的訊 息與服務 讓那些知識高 自主性強 透過網路搜尋臺灣旅遊的年輕中國大陸 旅客 可以即時妥善安排到臺灣來旅遊 的行程 對於這些問題的解答 可能都 需要資料收集與分析的持續努力 從上述說明可以得知 要分析國 際旅客的行為 必須同時有私部門和公 部門的統計資料 彼此交叉驗證 才 能夠得到全面的訊息 作為政策制訂的 指引 以觀光產業發展所需的資料來 看 關於整體旅客人數 旅館家數 房 間數 旅遊業雇用人數 商業報稅與外 38 參 公私部門聯手的實例與政策 效果的評估 美國知名創業家 John Doerr 在 2011 年提出1個消費行為新概念 簡稱為 SoLoMo 這是3個英文字的字首連結起 來的 分別是 So = Social 社會 Lo = Local 在地 Mo = Mobile 行動裝 置 亦即社會連結 在地扎根與行動 裝置 John Doerr認為這是構建當代消 費行為新趨勢的3個基本元素 國內目 前有不少網路行銷公司 主要工作項目 是連結農產品的生產者與消費者 將中 間通路商的層層收費成本去除 這種公 司的功能就包含了SoLoMo的概念 他 們旨在促進社會發展 提升在地價值 而且是透過行動裝置構建銷售網絡 農 民將農產品賣給收購的大盤商 通常不 易有好價錢 直接透過網路行銷公司賣 給消費者 同樣產品的售價可能提高幾 成到數倍不等 消費者只要能用比市價 低的價格買到特定生產者的高品質產 品 就會直接向生產者購買 網路商家 和農民也都因此而受惠 這個商業模式雖然改變了傳統的產 銷方式 將中間的轉銷成本去除 但基 本上還是遵循市場機制達到效率境界 如果私部門可以自行運作順暢 此時的

41 中 華 民 國 104 年 11 月 出 版 第 179 期 行 政 論 述 月 刊 公 部 門 可 以 有 什 麼 角 色? 在 這 個 特 定 的 例 子 上, 私 部 門 發 揮 市 場 機 制 的 效 能, 公 部 門 還 是 可 以 從 政 府 具 有 公 信 力 的 立 場 提 供 公 共 財, 例 如 補 助 農 民 進 行 農 產 品 藥 物 檢 驗, 或 輔 導 產 銷 班 改 善 包 裝 品 質 製 程, 以 及 敘 述 產 品 的 能 力 ; 此 處 的 公 部 門 層 級, 可 以 是 中 央, 也 可 以 是 地 方, 甚 至 是 鄉 鎮 等 次 級 區 域 的 公 務 單 位 更 進 一 步 來 看, 如 果 公 私 部 門 整 合 的 資 料 顯 示, 某 些 地 區 的 某 些 產 品 最 具 有 市 場 力 (market power; 也 就 是 定 價 能 力 ), 就 可 以 考 慮 集 中 資 源 投 注 在 特 定 地 區 的 特 定 產 品 上 當 然, 政 府 資 源 的 投 入, 是 否 改 善 當 地 農 產 品 的 銷 路 農 戶 的 所 得 收 入, 甚 至 帶 動 區 域 發 展, 都 仍 須 透 過 資 料 進 行 評 估 再 以 公 部 門 進 行 商 圈 建 設 促 進 旅 遊 產 業 的 計 畫 案 為 例, 一 個 完 整 的 商 圈 規 劃, 必 須 搭 配 考 慮 的 項 目 可 能 包 括 公 車 路 線 捷 運 路 線 個 人 開 ( 騎 ) 車 路 線 交 通 動 線 停 車 場 規 劃,U bike 節 慶 促 銷 住 宿 接 駁 交 通 指 揮 等, 要 有 全 盤 考 量 才 能 達 到 整 體 成 效 從 公 部 門 的 角 度 來 看, 這 些 規 劃 是 否 合 乎 成 本 效 益, 應 該 透 過 資 料 進 行 評 估 以 簡 化 的 角 度 來 看, 計 畫 案 的 成 本 面 考 量 是 政 府 的 投 入 經 費, 效 益 面 的 估 計 即 商 家 多 賺 的 收 入 關 於 商 圈 政 策 的 成 本 效 益 評 估, 是 不 是 只 要 看 政 府 政 策 實 施 之 前 和 之 後, 政 府 支 出 和 商 家 收 入 變 化 的 直 接 比 較 就 好? 從 資 料 分 析 的 學 理 來 看, 政 策 效 果 的 評 估 不 必 然 是 政 策 實 施 前 後 變 化 的 直 接 比 較, 一 種 方 式 是 透 過 差 異 中 差 異 模 型 (Difference-in- Differences Model) 進 行 差 異 中 差 異 模 型 的 操 作 很 主 觀, 計 算 方 式 是 先 從 資 料 中 定 義 2 個 族 群,1 個 不 受 政 策 影 響,1 個 受 政 策 影 響 例 如 有 2 個 商 圈, 分 別 稱 為 甲 商 圈 和 乙 商 圈 假 設 甲 商 圈 沒 有 政 府 輔 導, 這 是 不 受 政 策 影 響 的 控 制 組 (control group) ; 另 一 個 乙 商 圈 是 政 府 政 策 進 行 輔 導 的, 政 策 工 具 包 含 社 群 網 站 APP 商 圈 的 輔 導 政 策 等, 這 是 受 到 政 策 影 響 的 處 遇 組 (treatment group) 在 這 些 條 件 之 下, 控 制 組 的 商 圈 在 政 策 實 施 時 間 點 前 後 的 商 業 表 現 差 異, 並 無 任 何 政 府 政 策 的 影 響, 純 粹 歸 因 於 經 濟 環 境 的 變 化 ; 處 遇 組 在 政 策 實 施 時 間 點 前 後 的 商 業 表 現 差 異, 就 有 來 自 經 濟 環 境 變 化 以 及 政 策 推 動 兩 個 效 果 的 加 總 將 處 遇 組 在 政 策 推 動 時 間 點 前 後 的 表 現 差 異 ( 同 時 歸 因 於 經 濟 環 境 變 化 + 政 策 推 動 ), 減 去 控 制 組 在 政 策 推 動 前 後 的 表 現 差 異 ( 只 歸 因 於 經 濟 環 境 的 變 化 ), 經 濟 環 境 變 化 的 效 果 在 兩 組 之 間 互 減 抵 消, 剩 下 的 就 是 單 純 的 政 策 推 動 淨 效 果 (net effect) 因 此, 要 評 估 1 個 政 策 推 動 之 後 的 效 果 大 小, 直 接 衡 量 政 策 推 動 的 成 效 也 許 有 困 難 ; 同 時 比 較 兩 個 區 域,1 個 是 有 政 策 推 動 的, 另 一 個 是 沒 有 政 策 推 動 的, 兩 相 比 較 就 能 精 確 估 算 政 策 效 果 針 對 差 異 中 差 異 模 型 的 實 際 應 用, 可 以 我 國 簽 訂 ECFA 的 政 策 成 效 為 例 說 明 依 據 行 政 院 公 布 的 政 策 宣 導 39

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Microsoft Word - 10100000191.doc 臺 灣 集 中 保 管 結 算 所 股 份 有 限 公 司 辦 理 認 購 ( 售 ) 權 證 帳 簿 劃 撥 作 業 配 合 事 項 部 分 條 文 修 正 條 文 對 照 表 附 件 1 修 正 條 文 現 行 條 文 說 明 第 五 章 認 購 ( 售 ) 權 證 之 權 利 行 使 第 一 節 認 購 權 證 採 證 券 給 付 或 以 證 券 給 付 之 認 購 權 證 發 行 人 得 選

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