缩 写 和 缩 略 语 BP CAS CEN CLR CODE CPF ESW IBRD IDA IEG IFC IMF ISN JSAN MIGA OP OPCS PLR PRSP RVP SCD WBG 世 行 程 序 国 别 援 助 战 略 国 别 合 作 说 明 完 成 总 结 和 经 验

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1 磋 商 稿 世 界 银 行 集 团 : 与 国 家 合 作 的 新 方 法 世 界 银 行 国 际 金 融 公 司 多 边 投 资 担 保 机 构 2014 年 3 月 17 日

2 缩 写 和 缩 略 语 BP CAS CEN CLR CODE CPF ESW IBRD IDA IEG IFC IMF ISN JSAN MIGA OP OPCS PLR PRSP RVP SCD WBG 世 行 程 序 国 别 援 助 战 略 国 别 合 作 说 明 完 成 总 结 和 经 验 回 顾 发 展 有 效 性 委 员 会 国 别 伙 伴 框 架 经 济 和 部 门 工 作 国 际 复 兴 开 发 银 行 国 际 开 发 协 会 独 立 评 估 小 组 国 际 金 融 公 司 国 际 货 币 基 金 临 时 战 略 说 明 工 作 人 员 联 合 建 议 说 明 多 边 投 资 担 保 机 构 业 务 政 策 业 务 政 策 和 国 别 服 务 绩 效 和 经 验 回 顾 减 贫 战 略 文 件 地 区 副 行 长 系 统 性 国 别 诊 断 世 界 银 行 集 团

3 讨 论 稿 世 界 银 行 集 团 与 国 家 合 作 的 新 方 法 目 录 I. 引 言... 1 II. 为 什 么 要 制 订 新 方 法... 1 A. 世 界 银 行 集 团 战 略... 1 B. 国 别 援 助 战 略 (CAS) 面 临 的 挑 战... 2 C. 临 时 战 略 说 明 (ISN) 面 临 的 挑 战... 4 III. 与 国 家 合 作 的 新 方 法... 4 A. 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD)... 6 B. 国 别 伙 伴 框 架 (CPF)... 6 C. 绩 效 和 经 验 回 顾 (PLR)... 8 D. 完 成 总 结 与 经 验 回 顾 (CLR)... 8 E. 国 别 合 作 说 明 (CEN)... 9 IV. 新 的 国 别 合 作 方 法 的 其 他 方 面... 9 A. 一 个 世 界 银 行 集 团... 9 B. 系 统 性 地 考 虑 风 险 C. 与 公 民 的 接 触 和 伙 伴 关 系 D. 停 止 对 减 贫 战 略 文 件 / 工 作 人 员 联 合 建 议 说 明 (PRSP/JSAN) 的 要 求 E. 对 世 界 银 行 业 务 手 册 的 修 改 V. 接 下 来 的 步 骤 图 表 图 1. 与 国 家 合 作 的 新 方 法... 6 图 2: 国 别 伙 伴 框 架 的 选 择 过 滤... 7 附 件 附 件 A. CPF 指 令 草 稿 附 件 B. 建 议 对 业 务 手 册 进 行 的 修 改... 18

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5 磋 商 稿 世 界 银 行 集 团 与 国 家 合 作 的 新 方 法 I. 引 言 1. 世 界 银 行 集 团 ( 世 行 集 团 ) 正 在 制 订 与 国 家 合 作 的 一 套 新 方 法, 以 支 持 以 可 持 续 的 方 式 消 除 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 这 两 个 目 标 的 实 现 本 文 件 定 稿 并 正 式 提 交 世 界 银 行 集 团 董 事 会 之 后, 将 帮 助 各 位 执 行 董 事 了 解 新 方 法 的 细 节, 包 括 拟 议 中 新 的 世 界 银 行 集 团 国 别 合 作 指 令 ; 还 将 争 取 董 事 们 批 准 实 施 新 方 法 所 需 的 某 些 政 策 改 变 2. 世 行 集 团 制 订 了 一 项 新 战 略, 承 诺 帮 助 各 国 以 可 持 续 的 方 式 实 现 以 下 两 个 雄 心 勃 勃 的 目 标 : 结 束 极 端 贫 困, 促 进 共 同 繁 荣 ( 下 文 简 称 双 重 目 标 ) 这 项 新 战 略 首 次 把 世 界 银 行 集 团 所 有 主 要 机 构 作 为 一 个 整 体 都 包 含 在 内 它 提 出 了 世 行 集 团 将 如 何 重 新 定 位, 为 客 户 提 供 量 身 定 做 的 解 决 方 案, 并 使 自 己 的 各 项 活 动 配 合 上 述 双 重 目 标 的 实 现 新 战 略 还 呼 吁 世 行 集 团 与 包 括 私 人 部 门 在 内 的 其 他 机 构 建 立 伙 伴 关 系, 增 加 合 作 ; 同 时 还 要 大 力 加 强 集 团 内 部 各 部 门 之 间 的 协 作 3. 实 施 这 个 新 战 略 要 求 在 组 织 上 和 业 务 上 作 出 一 些 改 变 其 中 最 突 出 的 就 是 制 订 一 套 与 国 家 合 作 的 新 方 法, 以 强 化 世 行 集 团 国 别 工 作 规 划 的 战 略 重 点 新 方 法 以 目 前 的 国 别 援 助 战 略 (CAS) 的 编 写 和 执 行 过 程 为 基 础, 但 对 它 进 行 了 改 进, 并 增 加 了 新 的 内 容, 以 使 世 行 集 团 作 为 世 界 银 行 集 团 整 体 来 运 作, 帮 助 各 国 实 现 结 束 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 的 双 重 目 标 1 II. 为 什 么 要 制 订 新 方 法 4. 制 订 这 个 新 方 法, 一 方 面 是 由 于 新 的 世 界 银 行 集 团 战 略, 另 一 方 面 是 由 于 世 行 管 理 层 和 执 行 董 事 们 指 出 现 有 的 国 别 援 助 战 略 和 临 时 战 略 说 明 产 品 面 临 诸 多 挑 战 A. 世 界 银 行 集 团 战 略 5. 第 一 个 原 因 是 新 的 世 界 银 行 集 团 战 略 的 出 台 这 个 新 战 略 将 上 述 双 重 目 标 置 于 世 界 银 行 的 工 作 中 心 由 于 世 行 集 团 与 成 员 国 合 作 的 独 特 能 力, 同 时 它 又 具 有 由 公 共 和 私 人 伙 伴 形 成 的 一 个 全 球 网 络, 可 以 为 客 户 提 供 专 门 定 制 的 发 展 解 决 方 案, 因 此 非 常 适 合 承 担 这 个 使 命 世 行 集 团 整 合 财 务 资 源 知 识 和 经 验 以 及 在 全 球 的 领 导 力 量, 为 世 界 发 展 议 1 国 别 援 助 战 略 和 国 别 伙 伴 战 略 虽 然 名 称 不 同, 但 是 同 一 类 文 件 本 文 件 中 统 一 称 为 国 别 援 助 战 略 (CAS)

6 程 做 出 贡 献, 这 是 其 他 机 构 难 以 企 及 的 不 过 基 于 过 去 的 经 验, 同 时 也 由 于 全 球 新 的 发 展 趋 势 和 日 益 变 化 的 客 户 需 求, 世 界 银 行 集 团 已 经 认 识 到 它 必 须 改 善 工 作 方 式 并 重 新 进 行 自 我 定 位, 才 能 成 功 地 以 可 持 续 的 方 式 实 现 消 除 贫 困 和 推 动 繁 荣 的 目 标 6. 当 前 发 生 的 很 多 变 化 要 求 世 行 集 团 进 行 内 部 改 革, 如 打 破 机 构 之 间 的 相 互 孤 立, 扩 大 知 识 共 享, 改 善 人 力 资 源 的 调 配, 强 化 世 行 集 团 的 财 务 基 础 一 个 关 键 问 题 是 促 进 世 行 集 团 内 部 机 构 之 间 的 更 好 合 作, 同 时 要 更 重 视 充 分 利 用 私 营 部 门 来 为 发 展 问 题 提 供 解 决 方 案 然 而, 要 更 好 地 促 进 双 重 目 标 的 实 现, 还 要 求 世 行 集 团 重 新 考 虑 如 何 与 各 个 国 家 合 作 世 界 银 行 集 团 的 工 作 议 程 必 须 更 好 地 根 据 各 国 不 断 变 化 的 情 况 加 以 调 整, 作 出 应 对 必 须 缩 短 各 国 借 鉴 世 界 各 地 经 验 所 需 的 时 间, 并 提 供 实 践 经 验 证 明 可 行 同 时 又 适 应 当 地 情 况 的 解 决 方 案 世 行 集 团 还 必 须 加 强 和 改 善 与 公 民 和 各 种 利 益 相 关 者 的 接 触, 制 订 使 穷 人 受 益 并 适 用 于 相 关 国 家 国 情 的 解 决 方 案 7. 根 据 数 十 年 来 对 哪 些 作 法 行 之 有 效 哪 些 作 法 不 奏 效 的 了 解, 世 界 银 行 集 团 正 在 推 行 一 种 专 注 于 提 供 发 展 解 决 方 案 的 文 化 这 意 味 着 从 注 重 单 个 项 目 转 向 注 重 为 客 户 提 供 个 性 化 解 决 方 案 世 行 集 团 的 工 作 议 程 将 把 知 识 支 持 和 金 融 服 务 结 合 起 来, 以 支 持 各 国 应 对 各 种 发 展 挑 战 世 行 集 团 将 越 来 越 重 视 那 些 有 重 大 发 展 影 响 能 改 善 穷 人 和 弱 势 人 口 生 活 的 合 作 世 行 集 团 将 支 持 那 些 有 可 衡 量 的 结 果 并 可 在 不 同 行 业 不 同 地 区 进 行 复 制 的 合 作 世 行 集 团 的 工 作 议 程 将 加 强 选 择 性, 将 有 限 资 源 集 中 用 于 那 些 可 能 对 减 贫 产 生 深 远 影 响 并 帮 助 各 国 走 向 更 高 更 可 持 续 的 发 展 道 路 的 合 作 8. 这 种 雄 心 勃 勃 的 合 作 意 味 着 要 冒 风 险 随 着 世 行 集 团 逐 渐 转 向 提 供 解 决 方 案 的 文 化, 它 将 更 加 强 调 发 展 结 果, 在 保 留 严 格 的 诚 信 和 操 守 规 范 及 环 境 和 社 会 保 障 政 策 的 同 时 建 立 起 一 定 容 忍 度, 允 许 聪 明 地 冒 险 9. 世 界 银 行 集 团 新 的 战 略 方 向 要 求 它 有 一 种 新 的 与 国 家 合 作 的 方 法 这 种 方 法 的 核 心 是 国 别 伙 伴 框 架 (CPF), 它 将 取 代 目 前 的 国 别 援 助 战 略 (CAS) 制 订 和 执 行 过 程 它 以 CAS 过 程 中 的 最 佳 元 素 为 基 础 国 家 伙 伴 框 架 将 以 基 于 证 据 的 分 析 作 支 撑, 这 将 有 助 于 世 行 集 团 选 择 那 些 能 为 帮 助 各 国 实 现 双 重 目 标 发 挥 最 大 影 响 的 工 作 领 域 这 种 新 方 法 将 有 助 于 强 调 对 发 展 结 果 的 重 视, 同 时 推 动 世 行 集 团 内 所 有 机 构 工 作 的 整 合, 帮 助 各 国 取 得 显 著 的 发 展 影 响, 从 而 加 强 世 行 集 团 发 展 工 作 的 有 效 性 新 方 法 还 将 采 取 更 加 积 极 主 动 的 风 险 管 理 以 下 章 节 将 对 这 种 新 方 法 进 行 更 为 详 细 的 阐 述 10. 世 界 银 行 集 团 管 理 层 正 在 制 订 一 个 完 整 的 培 训 和 宣 传 计 划, 以 确 保 世 行 集 团 的 工 作 团 队 了 解 这 个 新 方 法 并 能 切 实 实 施 但 是, 光 靠 新 的 指 令 程 序 指 导 或 培 训 不 能 确 保 新 方 法 的 成 功 实 施 成 功 实 施 需 要 世 行 集 团 文 化 的 改 变, 要 强 调 明 确 目 标, 注 重 结 果, 并 在 世 行 集 团 内 外 打 破 常 规 边 界, 开 展 合 作 它 还 要 求 我 们 接 受 一 个 现 实 : 世 行 集 团 的 国 别 工 作 要 想 取 得 重 大 的 发 展 影 响, 它 就 不 能 面 面 俱 到, 而 是 必 须 选 择 性 地 在 最 重 要 的 领 域 开 展 工 作 B. 国 别 援 助 战 略 (CAS) 面 临 的 挑 战 11. 提 出 新 方 法 的 第 二 个 原 因 是 现 有 的 CAS 模 式 面 临 诸 多 挑 战 世 界 银 行 的 国 别 援 助 战 略 刚 开 始 时 是 一 种 保 密 的 内 部 文 件, 但 到 现 在 已 经 发 生 了 很 多 演 变 原 来 只 是 一 个

7 页 附 在 贷 款 文 件 后 面 的 一 个 文 件, 现 在 已 成 为 一 种 需 经 董 事 会 全 体 成 员 讨 论 的 独 立 文 件 1990 年, 国 际 开 发 协 会 (IDA) 第 9 次 增 资 时 决 定, 世 行 应 当 对 所 有 IDA 国 家 编 写 国 别 援 助 战 略 ;1992 年, 世 行 董 事 会 决 定 对 所 有 活 跃 的 借 款 国 的 国 别 援 助 战 略 进 行 讨 论 2005 年, 世 行 管 理 层 又 采 取 了 另 一 个 重 要 步 骤, 引 入 基 于 结 果 的 国 别 援 助 战 略, 此 后 这 一 直 是 世 行 集 团 阐 明 它 在 每 个 国 家 的 发 展 工 作 方 式 的 主 要 途 径 12. 采 用 基 于 结 果 的 国 别 援 助 战 略, 目 的 是 使 世 行 集 团 的 国 别 工 作 方 案 更 具 战 略 性 和 选 择 性 强 调 注 重 结 果, 是 为 了 引 导 世 行 集 团 的 团 队 将 干 预 行 动 对 准 他 们 能 产 生 最 大 影 响 的 部 门 在 此 过 程 中 要 考 虑 各 国 的 具 体 需 求 以 及 世 行 本 身 的 比 较 优 势 和 其 他 发 展 伙 伴 的 工 作 强 调 对 结 果 的 衡 量 也 会 促 使 世 行 放 弃 那 些 影 响 很 小 或 不 可 衡 量 的 工 作 领 域 基 于 结 果 的 国 别 援 助 战 略 自 实 施 以 来, 已 经 成 为 世 行 集 团 国 别 业 务 模 式 的 核 心 从 2005 年 到 2013 年, 先 后 编 写 了 190 份 国 别 战 略 报 告 和 大 量 的 CAS 进 展 报 告 大 多 数 国 家 现 在 都 在 执 行 第 二 份 基 于 结 果 的 CAS, 有 些 国 家 已 经 有 了 更 多 这 种 战 略 13. 基 于 结 果 的 CAS 带 来 了 一 些 好 处 它 使 世 行 集 团 的 国 别 工 作 更 加 突 出 重 点, 并 使 它 与 各 国 的 合 作 更 好 地 配 合 对 方 的 优 先 事 项 回 顾 性 研 究 发 现, 该 机 制 的 灵 活 性 使 它 能 根 据 世 行 日 益 多 元 化 的 客 户 ( 包 括 国 际 开 发 协 会 国 家 国 际 复 兴 开 发 银 行 国 家 和 脆 弱 国 家 ) 制 订 恰 当 的 工 作 方 案 2 此 外,CAS 也 变 得 越 来 越 精 练 和 突 出 重 点 然 而, 基 于 结 果 的 CAS 并 没 有 达 到 所 有 的 预 期 效 果, 世 行 集 团 当 前 的 国 别 合 作 模 式 面 临 的 挑 战 依 然 没 有 解 决 14. 尽 管 强 调 结 果, 但 有 的 国 别 援 助 战 略 仍 然 采 取 一 种 以 交 易 为 核 心 的 方 式, 而 不 是 专 注 于 更 具 战 略 性 的 合 作 目 标 和 预 期 成 果 独 立 评 估 小 组 (IEG) 的 分 析 显 示, 缺 乏 好 的 结 果 框 架 仍 是 CAS 制 订 实 施 过 程 中 的 一 个 问 题 有 些 CAS 提 出 的 是 分 散 在 很 多 不 同 部 门 的 活 动 清 单, 而 不 是 描 述 通 向 显 著 发 展 影 响 的 清 晰 结 果 链 虽 然 这 些 活 动 总 体 来 说 都 与 世 行 集 团 的 减 贫 使 命 一 致, 但 他 们 可 能 缺 乏 重 点, 不 是 集 中 在 可 能 产 生 最 大 影 响 的 问 题 和 干 预 措 施 上 CAS 文 件 本 身 的 组 成 有 时 也 说 明 缺 乏 对 成 果 的 重 视 有 的 CAS 报 告 会 包 括 长 篇 累 牍 的 来 自 二 手 分 析 的 背 景 材 料, 但 对 工 作 方 案 的 预 期 结 果 却 只 有 粗 略 的 描 述 15. 从 以 前 的 战 略 中 总 结 经 验 教 训 是 CAS 过 程 中 的 一 个 基 本 要 素 然 而, 某 些 CAS 完 成 报 告 (CASCR) 中 所 包 含 的 经 验 教 训 过 于 笼 统, 并 不 能 对 后 来 的 CAS 设 计 提 供 有 用 信 息 这 些 经 验 教 训 往 往 看 重 国 家 层 面 的 泛 泛 成 果, 而 不 是 针 对 世 界 银 行 集 团 在 该 国 的 工 作 所 产 生 的 影 响 此 外, 没 有 什 么 系 统 的 方 法 来 从 CAS 完 成 报 告 中 捕 捉 那 些 适 于 跨 国 或 跨 区 域 学 习 交 流 的 内 容 16. 现 在 的 大 多 数 国 别 援 助 战 略 是 与 国 际 金 融 公 司 (IFC) 联 合 编 写 的, 必 要 时 也 包 括 多 边 投 资 担 保 机 构 (MIGA) 联 合 制 订 CAS 加 强 了 世 行 集 团 各 机 构 在 国 家 层 面 的 协 同 作 用 和 相 互 协 调 然 而, 虽 然 在 某 些 国 家 已 经 作 出 了 很 大 努 力, 但 在 加 强 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 对 CAS 过 程 的 介 入 方 面 各 国 的 表 现 各 异 在 那 些 与 国 际 金 融 公 司 接 触 很 多 的 国 家, 国 际 金 融 公 司 的 国 别 战 略 和 工 作 规 划 通 常 已 经 成 为 世 行 集 团 发 展 解 决 方 案 的 一 个 内 在 组 成 部 份 而 在 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 业 务 有 限 的 国 家, 这 两 个 机 构 的 工 作 2 见 国 别 援 助 战 略 : 回 顾 与 未 来 的 方 向 世 界 银 行 (2009) 3

8 在 CAS 中 只 有 短 短 的 几 节 世 行 集 团 通 常 不 是 作 为 一 个 整 体 来 确 定 与 各 国 合 作 的 重 点, 不 同 机 构 之 间 的 工 作 协 调 往 往 有 较 大 的 临 时 性 随 意 性 17. 经 验 还 表 明, 很 多 国 别 援 助 战 略 对 风 险 的 讨 论 较 为 薄 弱 通 常 情 况 下, 关 于 风 险 的 部 分 并 不 将 识 别 出 来 的 风 险 与 CAS 工 作 方 案 相 联 系, 也 不 说 明 将 以 何 种 方 式 进 行 风 险 管 理 没 有 对 国 别 援 助 方 案 中 包 含 的 风 险 进 行 审 查 的 标 准 方 法, 这 导 致 很 难 区 分 一 个 战 略 是 高 风 险 还 是 低 风 险 C. 临 时 战 略 说 明 (ISN) 面 临 的 挑 战 18. 提 出 这 个 新 方 法 还 有 一 个 原 因 是 当 前 的 临 时 战 略 说 明 (ISN) 制 度 不 尽 人 意 临 时 战 略 说 明 的 本 意 是 针 对 处 于 冲 突 中 的 国 家 制 订 指 导 世 行 集 团 活 动 的 简 短 说 明, 直 到 可 以 制 订 完 整 的 援 助 战 略 为 止 3 然 而 现 有 的 政 策 程 序 和 指 南 不 够 清 晰, 相 关 的 国 家 团 队 在 决 定 什 么 时 候 使 用 ISN 时 有 很 大 的 自 由 裁 量 权 结 果 就 是 ISN 不 只 被 用 于 冲 突 国 家, 还 被 用 于 其 他 各 种 各 样 的 情 况, 包 括 世 界 银 行 集 团 在 一 个 国 家 长 时 间 没 有 业 务 之 后 与 之 恢 复 合 作 的 情 况, 国 家 有 高 度 政 治 不 确 定 性 的 情 况, 以 及 需 要 将 CAS 周 期 与 国 家 自 身 的 发 展 规 划 周 期 相 协 调 的 情 况 在 过 去 四 年 里, 世 行 已 制 订 了 27 个 ISN, 这 些 国 家 情 况 迥 异 : 既 有 索 马 里 这 样 世 行 刚 恢 复 业 务 制 订 一 个 初 步 计 划 的 国 家, 也 有 埃 及 这 样 有 大 量 世 行 长 期 投 资 的 国 家 很 多 时 候 世 行 的 国 别 团 队 都 选 择 使 用 多 个 ISN, 有 些 国 家 甚 至 接 连 出 台 三 个 ISN 关 于 ISN 的 指 南 要 求 这 是 简 短 的 说 明 文 件, 不 需 要 包 括 结 果 矩 阵, 但 近 期 的 某 些 ISN 篇 幅 很 长, 用 详 细 的 结 果 矩 阵 描 述 长 期 目 标 不 管 是 出 于 何 种 意 图 和 目 的, 很 多 ISN 已 成 为 两 年 期 的 国 别 援 助 战 略 19. 过 度 依 赖 ISN 有 一 个 重 大 缺 点 ISN 不 经 过 国 别 工 作 团 队 的 正 式 评 估, 也 不 象 CAS 那 样 由 独 立 评 估 小 组 定 期 审 查 如 果 一 个 CAS 结 束 之 后 制 订 ISN, 那 么 直 到 准 备 下 一 份 CAS 时 才 需 准 备 前 一 份 CAS 的 完 成 报 告, 而 且 这 份 完 成 报 告 将 既 包 括 CAS 的 实 施 期, 也 包 括 随 后 的 ISN 所 覆 盖 的 时 期 在 那 些 接 连 实 施 多 个 ISN 的 国 家, 这 意 味 着 可 能 对 该 国 的 战 略 十 年 多 都 得 不 到 正 式 审 议, 那 时 相 关 经 验 教 训 早 已 过 时 由 于 ISN 不 要 求 有 结 果 矩 阵, 所 以 也 很 难 对 它 们 进 行 评 估 在 一 个 世 界 银 行 集 团 刚 开 始 恢 复 接 触 业 务 处 于 起 步 阶 段 的 国 家, 这 相 对 来 说 不 是 什 么 问 题 但 在 那 些 世 行 有 大 量 长 期 投 资 或 大 量 后 备 投 资 项 目 的 国 家, 没 有 结 果 框 架 没 有 系 统 的 完 成 报 告 要 求 是 一 个 值 得 担 心 的 问 题 III. 与 国 家 合 作 的 新 方 法 20. 现 在 提 出 的 国 别 合 作 新 方 法 旨 在 解 决 当 前 方 法 中 存 在 的 问 题, 并 使 新 的 世 行 集 团 战 略 以 及 双 重 目 标 在 国 家 层 面 具 有 操 作 性 新 方 法 以 现 在 的 CAS 方 法 为 基 础, 但 对 它 有 所 强 化, 并 引 入 了 支 持 世 行 集 团 战 略 实 施 转 向 以 提 供 解 决 方 案 为 重 的 合 作 的 新 元 素 这 种 新 3 关 于 ISN 的 细 节 参 见 OP/BP2.30 ( 发 展 合 作 与 冲 突 ) 4

9 方 法 具 有 灵 活 性 和 适 应 性, 可 用 于 世 行 集 团 目 前 有 执 行 中 或 规 划 中 项 目 的 所 有 类 型 的 成 员 国 这 个 新 方 法 仍 以 国 家 为 重 点, 但 它 将 确 保 世 行 集 团 所 支 持 的 发 展 目 标 符 合 世 行 集 团 的 总 体 战 略 和 比 较 优 势 根 据 新 方 法, 先 要 开 展 对 国 家 的 诊 断 分 析, 对 它 面 临 的 发 展 挑 战 进 行 严 格 及 时 的 分 析, 为 后 续 的 合 作 文 件 打 下 基 础 制 订 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 的 过 程 将 比 以 前 的 CAS 过 程 更 为 系 统 地 进 行 经 验 总 结, 使 国 别 团 队 可 以 更 及 时 地 根 据 各 国 需 要 进 行 调 整, 分 享 相 关 经 验 新 方 法 中 也 包 括 新 的 系 统 性 风 险 评 估 22. 这 种 新 方 法 将 对 那 些 世 界 银 行 集 团 无 法 作 出 中 期 或 长 期 发 展 目 标 承 诺 的 国 家 和 那 些 存 在 较 高 不 确 定 性 但 世 行 集 团 仍 能 开 展 中 期 合 作 的 国 家 作 出 明 确 区 分 新 方 法 将 对 各 种 不 同 工 具 在 何 种 情 况 下 使 用 以 及 对 每 种 工 具 有 何 具 体 要 求 作 出 明 确 规 定 23. 制 订 国 别 伙 伴 框 架 的 过 程 将 以 与 所 有 利 益 相 关 者 的 广 泛 磋 商 为 基 础 公 民 和 私 营 部 门 的 意 见 将 被 考 虑 在 内 与 这 种 强 调 广 泛 接 触 的 方 针 相 一 致, 世 行 集 团 新 的 国 家 合 作 方 法 反 映 了 世 行 集 团 新 战 略 的 制 订 过 程 以 及 后 续 活 动 中 就 如 何 提 高 国 别 工 作 的 有 效 性 所 开 展 的 广 泛 内 部 和 外 部 协 商 的 结 果 24. 这 个 新 方 法 包 括 四 个 主 要 组 成 部 分 它 以 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 为 核 心, 但 其 他 部 分 对 全 面 的 国 别 合 作 方 法 也 同 样 重 要 下 面 的 章 节 对 新 方 法 的 各 个 组 成 部 分 以 及 新 提 出 的 国 别 合 作 说 明 (CEN) 进 行 了 描 述 4 有 项 目 是 指 有 由 国 际 开 发 协 会 国 际 复 兴 开 发 银 行 资 金 或 世 行 管 理 的 信 托 基 金 出 资 的 世 行 集 团 活 动 管 理 层 没 有 提 出 要 对 只 有 付 费 咨 询 服 务 (RAS) 的 国 家 制 订 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 或 国 别 合 作 说 明 (CEN) 5

10 图 1. 与 国 家 合 作 的 新 方 法 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD) 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 绩 效 和 经 验 回 顾 (PLR) 完 成 总 结 和 经 验 回 顾 (CLR) A. 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD) 25. 新 的 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD) 将 对 一 个 国 家 必 须 解 决 的 发 展 制 约 以 及 它 所 面 临 的 有 助 于 以 环 境 社 会 和 财 政 上 可 持 续 的 方 式 加 快 实 现 结 束 极 端 贫 困 推 动 共 同 繁 荣 之 目 标 的 机 会 进 行 及 时 以 证 据 为 基 础 的 评 估 虽 然 推 动 包 容 性 增 长 将 是 SCD 分 析 的 核 心 主 题, 但 同 时 也 将 对 可 持 续 性 问 题 给 予 充 分 重 视 SCD 分 析 将 利 用 所 有 可 用 的 信 息, 并 在 必 要 时 开 展 新 的 分 析 研 究 它 将 反 映 最 近 的 性 别 评 估 的 结 果, 并 视 情 反 映 脆 弱 性 评 估 国 家 经 济 备 忘 录 气 候 变 化 影 响 分 析 以 及 其 他 世 行 集 团 的 经 济 和 部 门 研 究 (ESW) 的 成 果 它 还 将 借 鉴 其 他 捐 助 国 和 发 展 伙 伴 本 国 研 究 人 员 和 政 府 等 世 行 以 外 的 研 究 成 果 SCD 分 析 将 不 限 于 世 行 集 团 目 前 有 业 务 的 领 域 或 行 业, 而 是 要 重 点 针 对 实 现 双 重 目 标 所 面 临 的 关 键 挑 战 由 于 不 对 分 析 范 围 设 限,SCD 有 望 刺 激 世 行 集 团 与 国 家 之 间 的 公 开 前 瞻 性 对 话, 把 重 点 放 在 对 该 国 发 展 议 程 最 为 重 要 的 问 题 上, 而 不 是 对 世 行 集 团 的 业 务 最 重 要 的 问 题 上 26. SCD 将 是 制 订 国 别 伙 伴 框 架 的 前 期 工 作, 将 提 出 一 套 该 国 应 当 着 力 解 决 的 重 点 领 域, 从 而 在 充 分 考 虑 可 持 续 性 的 基 础 上 加 快 该 国 两 个 目 标 的 实 现 尽 管 SCD 的 准 备 过 程 中 将 与 政 府 部 门 私 营 部 门 和 其 他 利 益 相 关 者 密 切 磋 商, 但 它 反 映 的 是 世 行 集 团 的 看 法 它 将 为 世 行 集 团 与 客 户 的 协 商 提 供 一 个 基 础, 并 有 助 于 将 国 家 世 行 集 团 和 其 他 发 展 伙 伴 的 努 力 集 中 于 那 些 对 实 现 两 大 目 标 影 响 最 大 的 领 域 27. SCD 的 全 面 性 将 因 国 情 而 异 那 些 已 有 大 量 可 用 数 据 和 信 息 的 国 家 的 SCD 将 比 其 他 国 家 更 加 深 入 如 一 些 信 息 有 限 的 脆 弱 国 家 SCD 的 作 用 之 一 是 找 出 那 些 导 致 我 们 无 法 全 面 理 解 一 国 发 展 挑 战 的 知 识 和 数 据 差 距 因 此, 在 数 据 有 限 的 国 家,SCD 将 指 出 为 改 善 证 据 基 础 要 优 先 开 展 哪 些 工 作 不 过, 无 论 现 有 数 据 多 还 是 少, 所 有 的 SCD 都 要 最 大 限 度 地 利 用 已 有 数 据, 确 定 一 套 明 确 的 重 点 领 域 28. SCD 将 由 多 部 门 的 团 队 在 国 家 管 理 团 队 的 指 导 下 编 写, 有 严 格 的 质 疑 审 查 过 程 为 确 保 SCD 提 供 最 高 质 量 的 分 析 并 提 供 高 信 心 指 数 的 建 议, 对 SCD 将 采 取 和 其 他 重 要 的 地 区 性 ESW 同 样 的 审 核 程 序 审 核 会 议 将 由 负 责 国 家 所 在 地 区 业 务 的 副 行 长 (RVP) 主 持, 世 行 集 团 内 包 括 国 际 金 融 公 司 多 边 投 资 担 保 机 构 以 及 全 球 性 业 务 和 跨 界 解 决 方 案 领 域 的 各 个 部 门 都 会 积 极 参 与 和 目 前 的 ESW 一 样,SCD 将 被 送 交 执 董 会, 供 他 们 了 解 相 关 信 息 B. 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 29. 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 将 代 替 国 别 援 助 战 略 (CAS) 成 为 引 导 世 界 银 行 集 团 对 成 员 国 的 发 展 规 划 的 主 要 工 具 CPF 将 保 持 世 行 集 团 的 国 家 主 导 模 式, 以 成 员 国 对 本 国 发 展 目 标 6

11 的 愿 景 作 为 出 发 点 来 制 订 世 行 的 战 略 世 行 和 成 员 国 还 将 借 鉴 SCD 的 分 析 来 共 同 制 订 国 别 伙 伴 框 架 的 发 展 目 标 这 些 目 标 将 来 自 国 家 自 身 的 发 展 目 标, 但 它 们 同 时 又 是 SCD 中 确 定 的 那 些 目 标 符 合 世 行 集 团 的 比 较 优 势, 并 有 助 于 以 可 持 续 方 式 结 束 极 端 贫 困 和 推 动 共 同 繁 荣 然 后, 国 别 伙 伴 框 架 将 阐 述 一 个 具 有 选 择 性 和 灵 活 性 有 助 于 该 国 实 现 CPF 目 标 的 工 作 规 划 CPF 将 包 括 世 界 银 行 集 团 的 所 有 活 动, 而 不 管 资 金 来 自 何 方 相 关 信 托 基 金 的 目 标 也 将 完 全 融 入 到 CPF 当 中 CPF 中 的 工 作 规 划 将 对 其 他 发 展 伙 伴 的 活 动 予 以 明 确 考 虑, 并 会 寻 求 利 用 他 们 的 活 动 来 支 持 双 重 目 标 的 实 现 图 2. 国 别 伙 伴 框 架 的 选 择 过 滤 国 家 发 展 目 标 双 重 目 标 CPF 目 标 世 界 银 行 集 团 比 较 优 势 30. 虽 然 国 别 伙 伴 框 架 将 由 SCD 基 于 证 据 的 分 析 作 为 基 础, 但 它 并 不 是 一 份 ESW 研 究 报 告 它 将 较 为 简 短 不 超 过 25 页, 同 时 更 加 突 出 重 点, 只 提 供 为 说 明 所 提 工 作 规 划 所 需 的 背 景 CPF 将 加 强 世 行 集 团 国 别 工 作 对 结 果 的 重 视, 它 将 围 绕 一 个 结 果 框 架, 而 这 个 结 果 框 架 确 定 了 世 行 集 团 的 活 动 预 计 将 帮 助 该 国 实 现 哪 些 目 标, 描 述 CPF 目 标 与 该 国 发 展 目 标 之 间 的 联 系, 以 及 衡 量 取 得 的 进 展 所 用 的 指 标 它 还 将 描 述 CPF 目 标 将 如 何 以 可 持 续 方 式 推 动 双 重 目 标 的 实 现 就 国 别 伙 伴 框 架 而 言, 世 界 银 行 集 团 的 战 略 将 保 持 灵 活 性, 可 以 根 据 国 家 优 先 领 域 国 情 变 化 以 及 实 施 中 获 得 的 经 验 而 加 以 修 改 在 具 有 高 度 不 确 定 性 的 国 家, 如 脆 弱 国 家, 一 份 CPF 所 覆 盖 年 份 中 后 几 年 的 目 标 和 世 界 银 行 集 团 的 活 动 可 能 无 7

12 法 在 最 初 的 CPF 中 明 确 下 来 但 CPF 过 程 的 灵 活 性 使 之 可 以 在 后 期 进 行 修 订 更 新, 对 活 动 作 出 更 好 的 规 划 31. 对 世 界 银 行 集 团 有 运 行 中 的 业 务 规 划 的 国 家, 将 每 四 至 六 年 制 订 一 次 国 别 伙 伴 框 架 将 CPF 的 期 限 从 CAS 过 程 中 通 常 使 用 的 四 年 延 长 到 六 年, 可 以 有 更 长 时 间 来 看 到 发 展 成 果 的 显 现 不 过, 各 国 工 作 团 队 需 要 每 两 年 对 CPF 进 行 一 次 更 新 此 外, 如 果 情 况 需 要, CPF 到 期 时 可 以 进 行 最 高 两 年 的 延 期 这 将 使 世 界 银 行 集 团 在 等 待 重 大 变 化 ( 如 政 府 将 出 台 新 战 略 ) 的 同 时 继 续 维 持 当 前 的 战 略 和 国 别 援 助 战 略 类 似,CPF 也 将 提 交 董 事 会 讨 论, 并 需 要 遵 守 信 息 获 取 政 策 经 董 事 会 讨 论 后, 他 们 将 向 公 众 公 开 C. 绩 效 和 经 验 回 顾 (PLR) 32. 世 行 与 国 家 合 作 的 新 方 法 在 各 个 阶 段 都 很 强 调 学 习 在 实 施 阶 段, 国 家 和 世 行 集 团 将 持 续 对 进 展 情 况 进 行 监 测, 随 时 总 结 经 验 每 两 年 要 进 行 一 次 绩 效 和 经 验 回 顾 (PLR), 回 顾 的 结 果 将 被 用 来 对 世 行 的 工 作 规 划 进 行 必 要 修 改, 并 向 世 行 集 团 董 事 会 汇 报 实 施 进 展 PLR 将 是 一 个 简 短 的 文 件, 专 注 于 国 别 伙 伴 框 架 生 效 以 来 该 国 的 主 要 发 展 以 及 世 行 的 业 务 规 划 / 项 目 组 合 的 进 展 和 绩 效, 以 期 从 实 施 过 程 中 总 结 经 验 教 训, 并 引 入 中 期 调 整 措 施, 更 新 结 果 框 架, 或 根 据 需 要 对 国 别 伙 伴 框 架 延 期 PLR 将 被 用 于 编 写 关 于 发 展 目 标 的 详 细 内 容 以 及 实 现 这 些 目 标 需 要 开 展 但 在 当 初 编 写 或 最 近 一 次 更 新 CPF 时 未 能 清 楚 阐 述 的 活 动 这 个 动 态 的 过 程 将 使 相 关 的 工 作 团 队 可 以 对 未 能 预 见 的 国 情 变 化 作 出 反 应, 并 吸 取 该 国 和 其 他 国 家 CPF 实 施 过 程 中 获 得 的 经 验 教 训 在 一 个 CPF 到 期 时,PLR 可 被 用 来 对 CPF 延 期, 最 多 可 延 长 两 年 33. 定 期 的 项 目 组 合 审 核 将 是 CPF 监 测 过 程 的 一 个 内 在 组 成 部 分, 也 是 PLR 的 一 个 重 要 信 息 来 源 5 项 目 组 合 审 核 将 检 查 项 目 组 合 的 状 态, 找 出 亟 待 解 决 的 关 键 问 题 既 包 括 只 和 某 项 业 务 相 关 的 问 题, 也 包 括 系 统 性 问 题 这 种 操 作 层 面 的 分 析 将 被 纳 入 对 CPF 实 施 情 况 的 PLR 回 顾 不 是 单 独 进 行 项 目 组 合 审 核, 而 是 把 它 纳 入 对 国 家 整 体 工 作 规 划 的 审 核, 这 将 有 助 于 确 保 将 对 项 目 具 体 实 施 问 题 的 讨 论 与 更 高 层 次 的 目 标 紧 密 联 系 起 来 D. 完 成 总 结 和 经 验 回 顾 (CLR) 34. 在 一 个 国 家 的 CPF 到 期 时, 世 界 银 行 集 团 将 与 该 国 合 作, 进 行 自 我 评 估, 并 发 布 完 成 总 结 和 经 验 回 顾 (CLR) 报 告 CLR 既 是 扩 大 世 行 集 团 的 知 识 提 高 发 展 成 效 的 手 段, 也 是 加 强 问 责 的 一 个 工 具 作 为 CLR 的 一 个 组 成 部 分, 国 别 工 作 团 队 需 要 对 世 行 工 作 规 划 的 执 行 情 况 世 行 集 团 的 表 现 以 及 该 战 略 与 双 重 目 标 的 契 合 度 进 行 自 我 评 估 自 我 评 估 将 以 最 新 的 PLR 中 的 成 果 框 架 为 基 础 预 计 独 立 评 估 小 组 (IEG) 将 对 世 行 集 团 的 自 我 评 估 进 行 验 证, 对 报 告 的 内 容 加 以 核 实 确 认 35. CLR 的 重 点 是 学 习 虽 然 问 责 也 是 一 个 重 点, 但 CLR 的 主 要 目 的 是 增 加 有 助 于 世 行 集 团 向 各 国 提 供 更 好 支 持 的 知 识 不 管 是 CLR 本 身 针 对 的 国 家 还 是 世 界 银 行 集 团 其 他 的 客 户 国 为 此, 世 行 将 提 出 指 导 意 见, 要 求 相 关 工 作 团 队 重 点 找 出 具 体 的 经 验 教 训 可 以 5 由 于 PLR 中 将 包 括 项 目 组 合 审 核, 因 此 建 议 退 出 OP/BP13:16 条, 不 再 保 留 单 独 的 国 别 项 目 组 合 审 核 (CPPR) 程 序 8

13 在 整 个 世 行 集 团 对 这 些 经 验 教 训 加 以 整 合, 根 据 不 同 部 门 或 不 同 类 型 的 发 展 挑 战 提 供 关 于 哪 些 作 法 行 之 有 效 的 信 息 世 行 集 团 管 理 层 将 定 期 对 CPF 方 法 进 行 回 顾 性 研 究, 以 便 总 结 好 的 做 法 和 经 验 教 训 36. 在 每 个 CPF 到 期 时 都 将 编 写 CLR 报 告, 其 中 的 信 息 应 被 用 于 指 导 下 一 个 CPF 或 国 别 合 作 说 明 (CEN) 的 制 订 它 将 作 为 附 件 附 在 下 一 个 战 略 中, 并 在 集 团 总 结 中 加 以 讨 论 E. 国 别 合 作 说 明 (CEN) 37. 在 极 少 数 情 况 下, 由 于 某 些 国 家 的 不 确 定 性, 世 界 银 行 集 团 可 能 无 法 就 具 体 目 标 作 出 承 诺, 无 法 制 订 工 作 规 划 或 开 展 大 规 模 的 中 期 合 作, 这 样 就 无 法 编 写 国 别 伙 伴 框 架 在 这 种 情 况 下, 世 行 集 团 将 准 备 一 份 国 别 合 作 说 明 (CEN) CEN 将 是 一 个 简 短 重 点 突 出 的 说 明, 描 述 短 期 性 的 合 作, 执 行 CEN 的 同 时 世 行 集 团 可 以 规 划 带 有 中 期 影 响 的 业 务 活 动 一 个 CEN 通 常 为 期 个 月, 如 果 到 期 后 的 形 势 仍 不 适 于 编 写 国 别 伙 伴 框 架, 可 继 续 代 之 以 另 一 份 CEN 38. CEN 将 取 代 现 有 的 临 时 战 略 说 明 (ISN) 正 如 上 面 所 谈 到 的,ISN 原 本 是 要 用 于 存 在 冲 突 的 国 家, 但 现 在 被 广 泛 用 于 各 种 情 况 CEN 的 使 用 不 以 存 在 冲 突 或 政 治 不 稳 定 为 前 提, 而 是 取 决 于 世 界 银 行 集 团 目 标 的 时 间 性 即 使 是 在 冲 突 或 政 治 不 稳 定 的 国 家, 如 果 世 行 可 以 开 展 具 有 中 期 或 长 期 影 响 的 活 动, 那 么 还 是 要 准 备 一 个 CPF 并 注 明 相 关 风 险 而 在 那 些 世 行 集 团 长 期 没 有 业 务 刚 恢 复 接 触 的 画 家, 或 是 受 冲 突 影 响 本 国 政 府 没 有 清 楚 的 发 展 规 划 的 国 家, 或 者 在 其 他 导 致 无 法 制 订 中 期 规 划 的 情 况 下,CEN 可 能 是 较 为 合 适 的 39. 鉴 于 使 用 CEN 的 特 殊 环 境, 制 订 CEN 前 不 进 行 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD), 也 不 编 写 完 整 的 成 果 框 架 但 是,CEN 要 确 定 短 期 的 目 标, 也 要 指 出 世 行 集 团 所 支 持 的 该 国 长 期 发 展 愿 景 CEN 还 应 包 括 足 以 支 撑 所 提 出 的 工 作 规 划 的 充 分 分 析 很 多 时 候, 信 息 的 缺 乏 会 迫 使 世 界 银 行 集 团 限 制 它 与 某 个 国 家 的 合 作 所 以, 通 过 经 济 和 部 门 研 究 (ESW) 如 脆 弱 性 评 估 贫 穷 研 究 部 门 研 究 提 供 更 多 信 息 将 是 CEN 的 一 个 重 要 目 标 A. 一 个 世 界 银 行 集 团 IV. 新 的 国 别 合 作 方 法 的 其 他 方 面 40. 世 界 银 行 集 团 要 想 做 到 影 响 最 大 化, 它 的 所 有 机 构 就 必 须 共 同 努 力, 提 供 发 展 解 决 方 案 这 个 新 方 法 将 解 决 许 多 在 过 去 导 致 不 同 机 构 的 活 动 难 以 协 调 的 挑 战 所 有 的 SCD CPF 和 CEN 都 将 是 由 世 行 集 团 所 有 机 构 的 领 导 层 批 准 的 共 同 产 品 但 是, 每 个 机 构 在 各 个 国 家 的 介 入 程 度 将 由 各 国 面 临 的 挑 战 和 机 遇 以 及 世 行 集 团 各 机 构 的 介 入 能 力 决 定 在 两 个 或 两 个 以 上 世 行 集 团 机 构 有 深 层 介 入 在 同 一 部 门 有 互 补 性 目 标 的 国 家, 相 关 团 队 可 以 拟 订 一 项 联 合 实 施 计 划 这 一 管 理 工 具 将 有 助 于 协 调 不 同 机 构 的 活 动, 以 确 保 它 们 的 方 向 活 动 实 施 次 序 和 资 源 使 用 可 以 对 双 重 目 标 的 实 现 产 生 最 大 影 响 在 那 些 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 介 入 程 度 很 高 的 国 家, 这 些 机 构 可 以 主 持 或 共 同 主 持 SCD 和 CPF 的 审 查 回 顾 9

14 41. 在 CAS 过 程 中, 世 界 银 行 集 团 不 同 机 构 之 间 的 协 调 有 时 是 临 时 性 的, 在 一 定 程 度 上 取 决 于 每 个 团 队 的 选 择 为 确 保 在 所 有 情 况 下 都 保 持 适 当 的 协 调, 世 界 银 行 集 团 正 在 建 立 区 域 协 调 机 制 这 就 是 国 际 金 融 公 司 世 界 银 行 和 多 边 投 资 担 保 机 构 各 家 的 区 域 管 理 团 队 的 季 度 联 席 会 议, 会 上 将 审 议 需 要 制 订 哪 些 国 家 的 SCD 和 CPF, 并 确 定 每 个 机 构 的 恰 当 介 入 水 平 这 些 会 议 也 可 以 找 出 需 要 制 订 联 合 实 施 计 划 的 情 况, 以 及 确 定 哪 些 SCD 和 CPF 的 审 查 将 由 国 际 金 融 公 司 或 多 边 投 资 担 保 机 构 主 持 或 共 同 主 持 B. 系 统 性 地 考 虑 风 险 42. CPF 将 用 标 准 化 具 有 操 作 性 的 风 险 评 级 工 具 来 进 行 系 统 性 风 险 分 析, 取 代 CAS 中 对 风 险 的 随 意 性 讨 论 这 一 新 工 具 将 确 保 相 关 团 队 考 虑 所 有 的 重 大 风 险, 并 考 虑 对 最 严 重 的 风 险 进 行 管 理 的 各 种 方 案 这 将 增 加 透 明 度, 使 所 有 利 益 相 关 者 更 好 地 了 解 CPF 规 划 对 国 家 发 展 带 来 的 风 险 ( 既 包 括 CPF 的 既 定 目 标, 也 包 括 意 外 的 不 良 后 果 ) 系 统 性 的 风 险 分 析 将 使 世 行 管 理 层 对 风 险 高 的 国 别 工 作 规 划 给 予 更 多 关 注 和 支 持 43. CPF 中 关 于 风 险 的 章 节 将 对 一 国 的 最 主 要 风 险 以 及 如 何 与 该 国 合 作 管 理 这 些 风 险 进 行 讨 论 虽 然 CPF 将 避 免 设 计 描 绘 多 种 情 景, 但 编 写 风 险 章 节 的 团 队 将 能 够 说 明 如 果 最 严 重 的 风 险 变 为 现 实, 世 行 集 团 的 工 作 规 划 将 如 何 调 整 这 对 脆 弱 国 家 和 其 他 具 有 高 度 不 确 定 性 和 高 风 险 的 环 境 来 说 尤 其 重 要 C. 与 公 民 的 接 触 和 伙 伴 关 系 44. 为 充 分 了 解 各 国 的 国 情 和 发 展 需 要, 需 要 与 各 方 面 利 益 相 关 者 进 行 磋 商 和 接 触, 包 括 政 府 民 间 团 体 私 营 部 门 等 因 此, 按 照 世 行 集 团 战 略, 这 个 新 方 法 中 所 有 产 品 SCD CPF PLR CLR 以 及 CEN( 尽 最 大 可 能 ) 都 将 通 过 有 利 益 相 关 者 参 与 的 适 当 协 作 性 过 程 而 产 生 在 编 写 SCD 的 过 程 中, 世 界 银 行 集 团 将 努 力 与 政 府 团 队 智 库 私 营 部 门 和 民 间 团 体 协 作 或 合 作 负 责 编 写 SCD 的 团 队 也 将 通 过 与 包 括 民 间 团 体 和 私 营 部 门 在 内 的 利 益 相 关 者 的 磋 商, 了 解 人 们 对 优 先 事 项 的 想 法 以 及 他 们 的 偏 好 但 是,SCD 最 终 还 是 世 界 银 行 集 团 所 作 的 分 析, 对 该 国 的 重 点 领 域 提 出 清 晰 建 议, 使 之 能 在 以 可 持 续 的 方 式 减 少 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 方 面 取 得 最 大 进 展 与 公 民 广 泛 接 触 不 会 使 SCD 成 为 对 搜 集 到 的 各 方 面 意 见 的 泛 泛 描 述 45. CPF 工 作 规 划 本 身 将 通 过 与 政 府 的 密 切 合 作 而 制 订, 通 常 是 与 各 级 政 府 的 几 个 部 委 来 协 商 但 世 行 与 国 家 的 接 触 将 不 限 于 政 府, 而 是 要 和 SCD 一 样, 包 括 与 社 会 上 其 他 部 门 的 合 作 在 制 订 工 作 规 划 并 监 测 其 进 展 的 过 程 中, 世 行 集 团 将 寻 求 与 各 类 利 益 相 关 者 接 触, 包 括 民 间 团 体 私 营 部 门 以 及 在 该 国 开 展 工 作 的 其 他 捐 助 机 构 46. CPF 工 作 规 划 也 将 反 映 世 界 银 行 集 团 与 其 他 发 展 伙 伴 的 协 作 为 了 充 分 调 动 资 源, 加 强 不 同 机 构 之 间 的 协 调, 改 善 与 客 户 国 本 身 发 展 重 点 的 契 合 度, 世 行 集 团 将 与 其 他 捐 助 机 构 密 切 合 作 CPF 将 明 确 阐 明 这 种 协 作, 并 描 述 不 同 机 构 之 间 如 何 相 互 补 充 如 果 SCD 确 定 的 优 先 事 项 是 世 行 集 团 自 己 缺 乏 能 力 或 资 源 的 领 域, 那 么 与 其 他 机 构 的 协 作 就 更 为 重 要 在 这 种 情 况 下,CPF 应 当 描 述 如 何 通 过 其 他 发 展 伙 伴 的 努 力 或 通 过 世 行 与 发 展 伙 伴 的 协 作 来 解 决 这 些 优 先 事 项 10

15 D. 停 止 对 减 贫 战 略 文 件 / 工 作 人 员 联 合 建 议 说 明 (PRSP/JSAN) 的 要 求 47. 由 于 新 方 法 中 强 化 了 对 减 贫 的 重 视, 世 行 集 团 管 理 层 建 议 消 除 对 IDA 国 家 在 世 行 制 订 国 别 战 略 前 向 世 行 提 交 减 贫 战 略 文 件 (PRSP) 的 要 求 新 的 CPF 将 支 持 各 国 政 府 实 现 包 括 减 贫 和 共 同 繁 荣 目 标 在 内 的 国 家 发 展 计 划, 但 这 种 计 划 具 体 采 用 何 种 形 式 应 由 各 国 结 合 本 国 的 决 策 流 程 和 能 力 来 决 定 要 求 一 个 国 家 每 隔 几 年 就 编 写 一 份 完 整 的 减 贫 战 略 文 件, 这 给 很 多 本 来 能 力 就 有 限 的 低 收 入 国 家 造 成 了 很 大 负 担 当 前 要 求 IDA 国 家 在 CAS 讨 论 前 向 世 行 提 交 减 贫 战 略 文 件 的 作 法, 有 时 被 不 正 确 地 视 为 华 盛 顿 ( 世 行 ) 对 国 家 发 展 战 略 的 批 准 各 国 如 果 自 己 愿 意 的 话, 可 以 继 续 使 用 减 贫 战 略 文 件 的 方 法 来 准 备 本 国 的 发 展 战 略 但 以 后 将 不 要 求 在 制 订 CPF 之 前 向 世 行 提 交 减 贫 战 略 文 件 48. 新 的 SCD 和 CPF 也 将 不 再 要 求 编 写 工 作 人 员 联 合 建 议 说 明 (JSAN) 与 减 贫 战 略 文 件 一 起 提 交 世 行 执 董 会 目 前, 世 界 银 行 集 团 和 国 际 货 币 基 金 组 织 (IMF) 都 要 对 各 国 提 交 的 减 贫 战 略 文 件 进 行 审 核, 向 这 些 国 家 的 政 府 世 行 和 IMF 董 事 会 及 其 他 利 益 相 关 者 提 出 建 议 但 减 贫 战 略 文 件 完 成 并 由 本 国 批 准 时, 实 际 上 已 经 体 现 了 广 泛 的 国 内 协 商 意 见 以 及 世 界 银 行 和 国 际 货 币 基 金 组 织 的 建 议 另 外, 今 后 在 编 写 SCD 的 过 程 中, 世 行 集 团 的 团 队 将 考 察 该 国 的 发 展 计 划, 而 CPF 将 包 含 世 行 集 团 工 作 人 员 对 该 计 划 完 整 而 简 洁 的 评 估 但 管 理 层 提 议, 编 写 JSAN 将 不 再 是 一 项 政 策 要 求 49. 世 界 银 行 和 国 际 货 币 基 金 组 织 的 工 作 人 员 已 经 讨 论 了 这 些 提 议 并 一 致 表 示, 世 行 将 继 续 与 国 际 货 币 基 金 组 织 在 国 家 层 面 密 切 合 作 此 外, 在 需 要 编 写 JSAN 的 情 况 下 ( 例 如, 重 债 穷 国 需 要 这 一 文 件, 或 者 IMF 的 融 资 窗 口 继 续 对 此 有 要 求 ), 世 行 将 与 IMF 的 工 作 人 员 合 作 编 写 这 一 文 件 E. 对 世 界 银 行 业 务 手 册 的 修 改 50. 实 行 与 国 家 合 作 的 新 方 法, 需 要 对 当 前 世 界 银 行 业 务 手 册 进 行 修 改 6 除 了 用 新 的 世 界 银 行 集 团 国 别 合 作 指 令 替 换 BP2.11( 国 别 援 助 战 略 ) 以 外, 还 要 对 世 界 银 行 业 务 手 册 作 出 一 些 其 他 修 改, 包 括 以 下 内 容 ( 完 整 的 修 改 清 单 见 附 件 2): (a) 退 出 OP13.16 和 BP13.16( 国 别 项 目 组 合 绩 效 评 估 ): 按 照 新 的 作 法, 对 项 目 组 合 的 审 查 将 融 入 PLR, 因 此 没 有 必 要 再 单 独 进 行 国 别 项 目 组 合 绩 效 评 估, 因 此 将 不 再 需 要 这 项 业 务 政 策 (OP) 和 世 行 程 序 (BP) (b) 从 OP2.30 和 BP2.30( 发 展 合 作 与 冲 突 ) 中 删 除 关 于 临 时 战 略 说 明 (ISN) 的 内 容 : ISN 将 被 淘 汰, 代 之 以 国 别 合 作 说 明 (CEN),CEN 将 被 包 括 在 国 别 合 作 指 令 中, 使 所 有 关 于 国 别 战 略 的 信 息 都 集 中 在 一 处 业 务 手 册 中 所 有 关 于 ISN 的 内 容 都 将 被 删 除 (c) 从 OP1.00( 减 贫 ) 中 删 除 关 于 PRSP 和 JSAN 的 脚 注 2: 因 为 不 再 有 编 写 JSAN 的 要 求, 所 以 不 再 需 要 这 个 脚 注 (d) 对 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 的 其 他 编 辑 修 改 很 多 OP 和 BP 都 提 到 CAS 和 ISN 有 必 要 将 它 们 改 为 CPF 和 CEN 另 外, 出 于 加 强 选 择 性 和 战 略 协 调 性 的 考 虑, 有 必 要 作 出 6 IFC 和 MIGA 目 前 正 在 根 据 新 方 法 对 其 内 部 管 理 程 序 和 指 南 进 行 修 改 11

16 一 些 调 整, 说 明 CPF 中 需 要 反 映 的 某 些 部 门 问 题 和 专 题 问 题 只 是 视 情 而 定, 不 是 强 制 性 要 求 ( 详 情 见 附 件 2) V. 接 下 来 的 步 骤 51. 世 行 管 理 层 认 为, 上 述 新 的 国 别 合 作 方 法 将 有 力 支 持 世 界 银 行 集 团 的 集 团 战 略, 支 持 以 可 持 续 方 式 结 束 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 的 双 重 目 标 为 全 面 实 施 上 述 新 方 法, 有 必 要 对 业 务 手 册 进 行 修 订 因 此, 管 理 层 将 争 取 执 董 会 对 上 面 第 IV 部 分 第 48 段 所 描 述 的 政 策 修 改 的 支 持 这 些 修 改 反 映 了 与 多 方 磋 商 后 收 集 的 意 见, 包 括 与 各 执 行 董 事 办 公 室 的 大 量 双 边 讨 论 在 整 个 世 界 银 行 集 团 的 讨 论 以 及 与 客 户 和 外 部 利 益 相 关 者 的 讨 论 52. 经 董 事 会 批 准 后, 世 行 管 理 层 将 开 始 全 面 实 施 新 的 国 别 合 作 框 架 然 而 会 有 一 个 过 渡 期, 在 这 期 间 董 事 会 将 继 续 接 收 国 别 援 助 战 略 (CAS) 在 2014 年 7 月 1 日 或 之 后 的 举 行 的 关 于 国 别 合 作 的 概 念 决 定 审 议 的 对 象 都 将 是 国 别 伙 伴 框 架 (CPF), 国 别 团 队 现 在 已 经 开 始 准 备 用 来 支 持 CPF 编 制 的 SCD 2015 年 1 月 1 日 之 后 提 交 给 董 事 会 的 战 略 应 全 部 是 CPF 或 CEN 但 在 2015 年 1 月 1 日 以 前, 董 事 会 将 继 续 接 收 在 2014 年 7 月 1 日 以 前 启 动 且 完 成 了 大 部 分 编 写 工 作 的 CAS 或 ISN 战 略 文 件 不 过, 世 行 已 经 发 出 了 临 时 指 南, 要 求 各 团 队 不 要 等 到 编 写 CPF 时 再 考 虑 世 行 新 的 集 团 目 标 所 有 编 写 中 和 有 待 编 写 的 CAS 和 CAS 进 展 报 告 都 应 明 确 说 明 世 行 集 团 的 工 作 与 减 贫 和 共 同 繁 荣 这 两 个 目 标 之 间 的 联 系 12

17 附 件 A. CPF 指 令 草 稿 世 界 银 行 集 团 指 令 国 别 合 作 世 界 银 行 信 息 获 取 政 策 分 类 公 开 文 件 号 [ 由 法 律 事 务 副 行 长 局 政 策 与 程 序 框 架 主 管 指 定 ] 发 布 和 实 施 日 期 2014 年 7 月 1 日 内 容 关 于 世 界 银 行 集 团 国 别 合 作 框 架 的 指 导 适 用 范 围 世 界 银 行 集 团 本 草 稿 只 供 磋 商 使 用, 现 在 尚 不 用 于 实 施, 也 不 被 视 为 对 这 一 问 题 的 完 整 陈 述 发 布 方 国 际 复 兴 开 发 银 行 国 际 开 发 协 会 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 总 裁 主 办 方 业 务 规 划 和 国 别 服 务 (OPCS) 副 行 长 ; 国 家 金 融 公 司 集 团 企 业 战 略 部 (CCSDR) 主 任 ; 多 边 投 资 担 保 机 构 副 总 裁 及 首 席 运 营 官 13

18 第 1 节 目 的 和 适 用 范 围 1. 本 指 令 对 世 界 银 行 集 团 各 机 构 规 划 与 成 员 国 的 合 作 框 架 ( 包 括 SCD CPF 和 CEN) 提 供 指 导 2. 本 指 令 适 应 于 世 界 银 行 集 团 第 2 节 定 义 本 指 令 中 所 用 术 语 定 义 如 下 : a. 世 行 : 国 际 复 兴 开 发 银 行 和 国 际 开 发 协 会 b. 完 成 总 结 和 经 验 回 顾, 或 CLR: 由 世 界 银 行 集 团 编 写 的 完 成 总 结 和 经 验 回 顾, 定 义 见 下 文 第 3 节 c. 国 别 合 作 说 明, 或 CEN: 对 国 别 合 作 的 说 明, 定 义 见 下 文 第 3 节 d. 国 别 伙 伴 框 架, 或 CPF: 由 世 行 编 写 的 阐 明 与 某 国 的 国 别 伙 伴 关 系 框 架 的 文 件, 定 义 见 下 文 第 3 节 e. IBRD: 国 际 复 兴 开 发 银 行 f. IDA: 国 际 开 发 协 会 g. IFC: 国 际 金 融 公 司 h. MIGA: 多 边 投 资 担 保 机 构 i. 绩 效 和 经 验 回 顾, 或 PLR: 对 绩 效 和 经 验 的 总 结 回 顾, 定 义 见 下 文 第 3 节 j. 系 统 性 国 别 诊 断, 或 SCD: 对 国 家 的 系 统 性 诊 断 分 析, 定 义 见 下 文 第 3 节 k. 世 界 银 行 集 团 或 世 行 集 团 : 国 际 复 兴 开 发 银 行 国 际 开 发 协 会 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 第 3 节 范 围 1. CPF 确 定 世 界 银 行 集 团 拟 通 过 实 现 哪 些 目 标 和 发 展 结 果 来 支 持 成 员 国 以 可 持 续 的 方 式 结 束 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 它 是 指 导 世 界 银 行 集 团 向 成 员 国 的 发 展 规 划 提 供 支 持 的 核 心 工 具 2. CPF 由 世 界 银 行 集 团 准 备, 它 的 起 点 是 成 员 国 对 本 国 发 展 目 标 的 愿 景, 而 这 是 由 成 员 国 自 己 主 导 的 战 略 过 程 然 后, 根 据 SCD 的 分 析, 同 时 结 合 世 行 集 团 的 比 较 优 势 以 及 与 成 员 国 的 对 话, CPF 将 确 定 世 界 银 行 集 团 在 其 实 施 期 内 要 帮 助 该 国 实 现 的 目 标 和 发 展 结 果 1 然 后 CPF 将 描 述 一 个 针 对 该 国 需 求 具 有 选 择 性 和 灵 活 性 的 工 作 规 划 既 考 虑 当 前 实 施 中 的 活 动, 也 考 虑 将 来 欲 开 展 的 活 动 3. 在 有 限 的 情 况 下, 世 界 银 行 集 团 可 以 准 备 一 个 CEN, 而 不 是 CPF CEN 适 用 于 那 些 世 界 银 行 集 团 无 法 确 定 具 体 目 标 制 订 工 作 规 划 或 者 难 以 在 中 期 开 展 较 大 规 模 合 作 的 国 家 在 那 些 世 行 集 团 长 期 没 有 业 务 刚 恢 复 接 触 的 画 家, 或 是 受 冲 突 影 响 的 国 家 脆 弱 国 家, 以 及 其 他 导 致 无 法 制 订 中 期 规 划 的 情 况 下,CEN 可 能 是 较 为 合 适 的 1 CPF 从 由 世 行 集 团 进 行 的 性 别 评 价 中 汲 取 信 息 并 加 以 讨 论, 如 果 世 行 集 团 认 为 其 他 机 构 开 展 的 性 别 评 价 令 人 满 意, 也 可 利 用 它 们 的 评 价 ( 参 见 OP4.20) 14

19 系 统 性 国 别 诊 断 (SCD) 4. CPF 不 是 一 种 分 析 文 件, 但 它 是 基 于 以 证 据 为 基 础 的 系 统 性 分 析 它 是 由 一 个 SCD 作 支 撑, SCD 为 世 界 银 行 集 团 与 客 户 之 间 就 世 行 集 团 优 先 业 务 领 域 开 展 的 战 略 对 话 提 供 信 息 SCD 是 由 世 界 银 行 集 团 通 过 与 客 户 国 的 政 府 部 门 私 营 部 门 和 其 他 利 益 相 关 者 密 切 磋 商 而 进 行 的 诊 断 分 析 它 对 国 家 在 加 快 实 现 以 可 持 续 方 式 结 束 极 端 贫 困 和 促 进 共 同 繁 荣 的 目 标 方 面 面 临 哪 些 制 约 存 在 哪 些 机 会 进 行 系 统 评 估 这 种 分 析 不 限 于 目 前 世 界 银 行 集 团 正 在 开 展 业 务 的 地 区 或 部 门, 也 不 限 于 世 行 集 团 预 期 该 国 近 期 有 需 求 的 地 区 或 部 门 5. SCD 根 据 现 有 的 证 据 作 出 最 好 的 分 析 它 将 对 减 贫 的 驱 动 要 素 以 及 实 现 包 容 性 发 展 可 持 续 地 减 少 极 端 贫 困 和 推 动 共 同 繁 荣 的 过 程 中 面 临 的 可 持 续 性 问 题 和 制 约 因 素 进 行 全 面 讨 论 SCD 会 确 定 一 系 列 最 有 利 于 该 国 实 现 减 贫 和 共 同 繁 荣 目 标 的 优 先 领 域 这 些 优 先 领 域 将 成 为 世 行 就 制 订 CPF 进 行 磋 商 的 一 个 出 发 点 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 6. CPF 以 较 短 的 篇 幅 对 世 界 银 行 集 团 与 成 员 国 的 伙 伴 关 系 提 出 一 个 综 合 而 具 有 选 择 性 的 框 架 不 过, 世 界 银 行 集 团 各 机 构 与 每 个 国 家 计 划 和 实 际 的 合 作 程 度 可 能 根 据 该 国 面 临 的 挑 战 机 会 以 及 世 行 机 构 的 能 力 而 有 所 不 同 必 要 时 CPF 可 由 联 合 实 施 计 划 加 以 补 充, 联 合 实 施 计 划 将 更 详 细 地 描 述 世 行 集 团 不 同 机 构 计 划 如 何 协 作, 来 支 持 成 员 国 优 先 领 域 目 标 的 实 现 2 7. 对 世 界 银 行 集 团 的 一 个 机 构 或 多 个 机 构 有 规 划 中 或 进 行 中 的 工 作 项 目 的 国 家,CPF 通 常 每 4-6 年 编 制 一 次 编 制 时 间 和 它 的 期 限 根 据 国 家 的 情 况 而 定 ( 如 政 治 周 期 或 国 家 发 展 战 略 的 编 写 周 期 ) 编 制 CPF 和 PLR( 见 下 文 ) 的 时 间 允 许 有 一 定 的 灵 活 性, 以 便 充 分 考 虑 国 家 的 形 势 发 展 8. CPF 有 选 择 地 以 国 家 自 身 的 发 展 规 划 为 基 础 CPF 的 编 写 过 程 包 括 与 政 府 部 门 公 民 和 其 他 利 益 相 关 者 就 国 家 的 发 展 规 划 进 行 对 话 CPF 要 清 楚 阐 述 基 于 结 果 的 合 作, 以 结 果 框 架 为 中 心 结 果 框 架 描 述 世 行 集 团 的 活 动 预 期 将 帮 助 该 国 实 现 哪 些 目 标, 而 这 些 目 标 又 与 该 国 的 发 展 目 标 有 何 关 联 CPF 的 目 标 来 自 国 家 自 身 的 发 展 目 标, 同 时 又 反 映 世 行 集 团 的 比 较 优 势, 并 与 结 束 极 端 贫 困 和 推 动 共 同 繁 荣 的 目 标 相 一 致 CPF 中 要 提 出 预 期 的 贷 款 数 量 以 及 可 能 采 用 的 业 务 工 具 9. CPF 系 统 性 地 评 估 风 险, 并 列 出 实 现 CPF 目 标 面 临 的 高 风 险 或 重 大 风 险, 以 及 世 行 集 团 的 国 别 合 作 可 能 对 国 家 带 来 的 未 预 见 的 负 面 影 响 CPF 将 指 出 如 何 与 国 家 合 作, 管 理 这 些 高 风 险 / 重 大 风 险 绩 效 和 经 验 回 顾 (PLR) 10. 世 界 银 行 集 团 与 成 员 国 持 续 对 国 别 合 作 框 架 的 实 施 进 行 监 测 和 经 验 总 结 CPF 实 施 每 两 年 或 实 施 中 期, 世 界 银 行 集 团 要 与 成 员 国 合 作, 编 写 PLR 一 份 简 短 的 总 结 文 件 PLR 的 重 点 是 自 CPF 发 布 以 来 该 国 的 主 要 发 展 以 及 世 行 集 团 工 作 计 划 和 项 目 组 合 的 进 展 与 绩 效, 着 眼 于 从 CPF 的 实 施 中 总 结 经 验, 提 出 中 期 调 整, 更 新 原 有 的 结 果 框 架, 必 要 的 话 提 出 CPF 延 期 在 原 CPF 到 期 时, 可 以 编 写 一 份 PLR 进 行 CPF 延 期, 视 国 情 需 要 最 高 可 延 长 两 年 完 成 总 结 和 经 验 回 顾 (CLR) 2 工 作 项 目 是 指 由 国 际 开 发 协 会 国 际 复 兴 开 发 银 行 资 金 或 世 行 管 理 的 信 托 基 金 出 资 的 世 行 集 团 活 动 15

20 11. 在 CPF 到 期 时, 世 界 银 行 集 团 与 国 家 合 作, 进 行 自 我 评 价, 并 发 布 一 份 CLR, 利 用 原 CPF 中 的 结 果 框 架 进 行 绩 效 评 估 CLR 也 要 对 CPF 的 设 计 和 世 行 集 团 的 表 现 进 行 评 估 CLR 既 是 扩 大 世 行 集 团 知 识 增 强 发 展 有 效 性 的 工 具, 也 是 一 个 问 责 工 具 通 过 CLR 总 结 的 经 验 教 训 将 反 映 在 下 一 期 CPF 或 CEN 的 设 计 中 独 立 评 估 小 组 将 对 世 行 集 团 的 自 我 评 估 进 行 验 证, 对 报 告 内 容 加 以 核 实 确 认 国 别 合 作 说 明 (CEN) 12. CEN 将 是 一 个 简 短 重 点 突 出 的 说 明, 描 述 短 期 性 的 合 作, 执 行 CEN 的 同 时 世 行 集 团 可 以 规 划 带 有 中 期 影 响 的 业 务 活 动 一 个 CEN 通 常 为 期 个 月, 如 果 到 期 后 的 形 势 仍 不 适 于 编 写 CPF, 可 继 续 代 之 以 另 一 份 CEN 13. 鉴 于 CEN 着 眼 于 短 期 合 作, 对 CEN 既 不 需 要 PLR 也 不 需 要 SCD 但 是,CEN 要 有 充 分 分 析 来 支 撑 它 所 提 出 的 工 作 规 划 虽 然 CEN 不 包 括 详 细 的 成 果 框 架, 但 它 要 描 述 工 作 目 标 以 及 如 何 来 评 价 进 展 状 况 CEN 也 包 括 对 实 现 相 关 目 标 面 临 的 风 险 的 评 估 关 于 风 险 的 部 分 要 讨 论 如 何 管 理 风 险, 说 明 世 界 银 行 集 团 对 国 情 变 化 的 应 对 措 施 14. 后 续 CPR 或 CEN 的 编 写 中 要 包 括 对 上 一 期 CEN 的 评 估, 考 虑 相 关 经 验 教 训, 但 不 对 CEN 准 备 单 独 的 CLR 磋 商 与 伙 伴 关 系 15. CPF PLR SCD 以 及 CEN( 尽 最 大 可 能 ) 都 将 通 过 与 政 府 的 紧 密 磋 商 来 进 行 编 写, 通 常 包 括 不 同 层 级 政 府 的 若 干 部 委 和 机 构 为 向 CPF PLR SCD 以 及 CEN( 尽 最 大 可 能 ) 的 编 写 提 供 更 多 信 息, 世 行 集 团 还 要 ( 通 过 磋 商 和 恰 当 的 协 作 过 程 ) 与 私 营 部 门 和 其 他 利 益 相 关 者 接 触 16. 世 界 银 行 集 团 努 力 推 动 国 家 主 导 的 援 助 管 理, 增 强 项 目 的 选 择 性 使 之 更 符 合 世 行 的 使 命 及 比 较 优 势 世 行 集 团 与 其 他 发 展 伙 伴 开 展 合 作, 以 调 动 更 多 资 源, 并 谋 求 不 同 机 构 之 间 的 更 好 协 调 以 及 与 国 家 自 身 发 展 重 点 的 配 合 与 业 务 的 关 联 17. 对 每 项 贷 款 业 务, 董 事 会 文 件 要 注 明 最 近 一 次 CPF PLR 或 CEN 发 布 的 日 期, 并 说 明 该 项 业 务 将 如 何 有 助 于 实 现 CPF PLR 或 CEN 中 提 出 的 结 果 如 果 一 项 业 务 严 重 偏 离 CPF PLR 或 CEN, 文 件 要 说 明 原 因 第 4 节 豁 免 根 据 发 布 方 授 权, 国 际 复 兴 开 发 银 行 常 务 副 行 长 和 首 席 运 营 官 可 以 免 除 本 指 令 中 任 何 条 款 的 要 求 16

21 第 6 节 临 时 条 款 1. 本 指 令 适 用 于 于 2014 年 7 月 1 日 及 以 后 进 行 概 念 决 定 审 查 的 所 有 CPF 和 CEN 以 及 在 2014 年 7 月 1 日 以 前 举 行 概 念 决 定 审 查 但 是 于 2015 年 1 月 1 日 及 以 后 提 交 董 事 会 的 国 别 援 助 战 略 和 临 时 战 略 说 明 2. 所 有 于 2015 年 1 月 1 日 后 进 行 的 中 期 回 顾 和 完 成 报 告 也 将 遵 循 本 指 令 在 其 他 情 况 下, 2014 年 7 月 1 日 前 仍 有 效 的 指 南 ( 如 2010 年 11 月 版 世 行 程 序 2.11, 国 别 援 助 战 略 ) 适 用 于 第 6 节 第 1 段 未 包 括 的 所 有 国 别 援 助 战 略 和 临 时 战 略 说 明 第 7 节 生 效 日 期 本 指 令 于 2014 年 7 月 1 日 生 效 第 8 节 发 布 方 本 指 令 由 国 际 开 发 协 会 国 际 复 兴 开 发 银 行 国 际 金 融 公 司 和 多 边 投 资 担 保 机 构 总 裁 发 布 第 9 节 主 办 方 业 务 规 划 和 国 别 服 务 (OPCS) 副 行 长 ; 国 际 金 融 公 司 集 团 企 业 战 略 部 (CCSDR) 主 任 ; 多 边 投 资 担 保 机 构 副 总 裁 及 首 席 运 营 官 第 10 节 相 关 文 件 1. 世 界 银 行 集 团 程 序, 国 别 伙 伴 框 架, 2014, 文 件 编 号 2. 世 界 银 行 集 团 指 南, 国 别 伙 伴 框 架, 2014, 文 件 编 号 ( 包 括 CPF 模 板 ) 3. 世 界 银 行 集 团 指 南, 系 统 性 国 别 诊 断, 2014, 文 件 编 号 4. [ 世 界 银 行 程 序 2.11, 国 别 援 助 战 略,2010 年 11 月 版 ] 对 本 指 令 的 问 题 应 当 向 主 办 方 提 出 17

22 附 件 B. 建 议 对 业 务 手 册 进 行 的 修 改 行 动 现 有 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 中 建 议 修 改 的 内 容 ( 标 为 红 色 ) 说 明 OP1.0 减 贫 删 除 脚 注 2 2. 符 合 IDA 贷 款 条 件 的 世 行 成 员 国 通 过 结 果 导 向 的 减 贫 战 略 文 件 (PRSP) 描 述 减 贫 愿 景 以 及 实 现 其 目 标 的 战 略 世 行 与 国 际 货 币 基 金 组 织 在 工 作 人 员 联 合 建 议 说 明 (JSAN) 中 共 同 对 政 府 的 减 贫 战 略 进 行 审 议 关 于 低 收 入 和 中 等 收 入 国 家 结 果 导 向 的 减 贫 战 略 的 更 多 细 节, 工 作 人 员 应 当 参 照 面 向 发 展 结 果 的 管 理 网 站 OP 发 展 合 作 与 冲 突 删 除 8-10 及 相 关 脚 注 对 冲 突 过 渡 国 家 的 支 持 8. 为 编 制 对 处 于 冲 突 过 渡 时 期 没 有 国 别 援 助 战 略 (CAS) 的 国 家 或 者 因 受 冲 突 影 响 原 有 CAS 不 再 适 应 需 要 的 国 家 的 援 助 规 划, 世 行 将 编 写 临 时 战 略 说 明 (ISN) ISN 是 世 行 对 这 类 国 家 的 近 期 或 中 期 活 动 计 划 执 行 期 间 世 行 可 能 逐 步 增 加 活 动 也 就 是 说, 如 果 一 国 内 某 些 地 区 已 经 实 现 和 平, 那 么 世 行 可 对 那 些 地 区 提 供 援 助 ( 在 其 他 条 件 可 接 受 的 情 况 下 ) ISN 中 的 援 助 优 先 领 域 可 能 不 同 于 CAS 15 CPF 指 令 ( 2) 指 出,CPF 的 起 点 是 成 员 国 对 本 国 发 展 目 标 的 愿 景, 而 这 种 确 定 发 展 战 略 的 过 程 是 由 成 员 国 自 己 主 导 因 此,CPF 程 序 将 包 含 对 政 府 战 略 的 审 议 由 于 PRSP/JSAN 将 不 再 由 董 事 会 讨 论, 建 议 世 界 银 行 集 团 不 再 编 写 JSAN 如 果 国 际 货 币 基 金 的 程 序 中 需 要 世 行 集 团 的 意 见, 世 行 将 予 以 协 作, 编 写 联 合 评 估 ISN 将 由 国 别 合 作 说 明 (CEN) 取 代,CEN 适 用 范 围 更 广 泛, 适 用 于 所 有 世 行 集 团 不 能 确 定 工 作 目 标 编 制 规 划 或 无 法 在 中 期 开 展 一 定 规 模 的 合 作 的 国 家 对 冲 突 国 家 或 冲 突 过 渡 国 家 的 战 略 既 可 以 采 取 CPF 的 形 式, 也 可 以 采 取 CEN 形 式 受 冲 突 影 响 国 家 的 文 件 特 别 需 要 的 内 容 和 程 序 将 在 随 本 指 令 发 布 的 一 份 指 南 中 说 明 9. 在 以 下 情 况 下 可 启 动 ISN: (a) 进 行 中 的 冲 突 使 世 行 工 作 人 员 无 法 前 往 该 地 区 识 别 世 行 可 支 持 的 活 动 或 对 世 行 活 动 进 行 检 查, 也 使 该 国 无 法 有 效 执 行 这 些 活 动 实 现 活 动 目 标 ; (b) 有 理 由 预 期 会 出 现 持 续 稳 定 或 可 持 续 的 正 式 停 火 ; (c) 世 行 有 有 效 的 合 作 单 位 ; 并 且 (d) 有 证 据 表 明 存 在 有 力 的 国 际 合 作 且 世 行 可 以 发 挥 明 确 作 用 18

23 ANNEX B 行 动 现 有 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 中 建 议 修 改 的 内 容 ( 标 为 红 色 ) 说 明 ISN 为 期 最 长 24 个 月, 经 执 董 会 批 准 可 予 以 延 长 10. ISN 要 与 冲 突 各 方 达 成 的 和 平 协 议 和 重 建 计 划 中 的 优 先 目 标 和 行 动 顺 序 高 度 一 致 如 果 需 要 采 取 地 区 性 行 动 来 为 巩 固 和 平 和 发 展 打 下 基 础, 或 解 决 该 国 以 外 受 冲 突 影 响 人 口 的 需 求,ISN 可 以 包 括 在 直 接 冲 突 方 以 外 其 他 国 家 的 活 动 如 果 这 些 国 家 支 持 并 参 与 这 些 活 动 的 话 BP 发 展 合 作 与 冲 突 修 改 1, 以 反 映 1 ISN 已 由 CEN 1. 在 世 界 银 行 有 活 跃 的 贷 款 项 目 的 受 冲 突 影 响 国 家, 世 行 援 助 通 常 由 国 别 援 取 代 助 战 略 (CAS) 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 确 定 如 果 冲 突 导 致 世 行 援 助 面 临 的 环 境 发 生 重 大 变 化, 由 负 责 该 国 的 主 管 决 定 以 下 事 项 : ISN 由 CEN 取 代 见 对 OP 2.30 的 说 明 (a) 在 针 对 变 化 了 的 情 况 作 出 调 整 充 分 考 虑 世 行 的 诚 信 责 任 和 冲 突 对 世 行 援 助 实 现 CAS 确 定 的 目 标 将 有 何 影 响 的 前 提 下, 继 续 按 照 CASCPF 开 展 援 助 是 否 可 行 ; (b) 根 据 当 前 形 势 是 否 应 当 启 动 临 时 战 略 说 明 (ISN) 国 别 合 作 说 明 (CEN); 或 ( 加 上 关 于 新 CPF 指 令 的 脚 注 ) (c) 继 续 进 行 援 助 活 动 是 否 已 不 可 能, 2 是 否 应 开 始 编 写 一 份 观 察 简 报 删 除 4-9 及 相 关 脚 注 ISN 的 内 容 对 冲 突 过 渡 国 家 的 支 持 ISN 由 CEN 取 代 见 对 OP 2.30 的 说 明 4. 对 冲 突 过 渡 国 家 的 ISN 通 常 要 包 括 对 该 国 情 况 的 讨 论, 包 括 法 律 环 境 世 行 在 该 国 的 业 务 历 史 以 及 地 区 和 国 际 伙 伴 的 作 用 此 外 还 应 包 括 以 下 内 容 : (a) ISN 确 立 短 期 援 助 目 标 (1-6 个 月 ) 和 中 期 目 标 (6 个 月 -2 年 ), 并 提 出 实 现 这 些 目 标 的 援 助 方 案 它 提 出 执 行 援 助 方 案 的 筹 资 计 划, 世 行 的 详 细 预 算 包 括 援 助 所 需 的 行 政 成 本 ISN 会 指 出 在 这 种 环 境 内 开 展 工 作 所 需 的 特 殊 措 施 3 ISN 中 还 包 括 风 险 评 估 进 入 和 退 出 策 略 以 及 如 果 情 况 恶 化 ( 特 别 是 冲 突 重 19

24 ANNEX B 行 动 现 有 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 中 建 议 修 改 的 内 容 ( 标 为 红 色 ) 说 明 新 爆 发 的 话 ) 将 采 取 的 应 急 反 应 它 还 描 述 评 估 进 展 所 需 的 基 准 指 标 和 监 测 指 标, 以 及 与 董 事 会 举 行 定 期 协 商 的 时 间 表 (b) ISN 包 含 的 文 字 记 录 和 统 计 分 析 可 能 少 于 CAS 由 于 冲 突 过 渡 国 家 形 势 多 变, 大 多 数 统 计 数 字 可 能 无 法 得 到 不 可 靠 或 不 完 整, 进 行 长 期 经 济 预 测 可 能 也 是 不 现 实 的 但 无 论 如 何,ISN 要 包 括 足 以 支 撑 短 期 至 中 期 战 略 的 编 写 的 充 分 分 析 (c) ISN 可 以 包 括 直 接 冲 突 方 以 外 国 家 的 活 动 如 果 这 些 国 家 的 政 府 支 持 并 参 与 这 些 活 动 的 话 5. ISN 中 世 行 的 紧 急 援 助 根 据 OP 8.00, 对 危 机 和 紧 急 情 况 的 快 速 反 应 以 及 OP/BP 10.00, 投 资 项 目 融 资, 提 供 ISN 程 序 6. 为 一 个 冲 突 过 渡 国 家 的 全 国 或 某 些 地 区 编 写 ISN 时, 国 别 团 队 将 与 相 关 的 国 际 和 地 区 机 构 进 行 磋 商 7. 在 准 备 ISN 前 期, 国 别 团 队 工 作 人 员 组 织 由 对 冲 突 或 其 他 紧 急 情 况 有 经 验 的 世 行 专 家 组 成 的 咨 询 委 员 会, 就 ISN 的 编 写 提 供 技 术 支 持 在 ISN 的 整 个 实 施 期 咨 询 小 组 通 常 继 续 向 国 别 团 队 提 供 支 持 国 别 团 队 要 尽 早 咨 询 LEG OPCS 和 集 团 金 融 信 用 风 险 局 ( 如 果 该 国 具 备 IBRD 贷 款 资 格 ) 或 资 源 动 员 局 ( 如 果 该 国 具 备 IDA 援 助 资 格 ) 8. ISN 由 法 律 事 务 副 行 长 等 人 根 据 地 区 程 序 批 准 然 后 由 负 责 地 区 事 务 的 副 行 长 以 备 忘 录 的 形 式 提 交 常 务 副 行 长 并 抄 送 业 务 规 划 和 国 别 服 务 (OPCS) 副 行 长, 注 明 需 要 管 理 层 注 意 的 特 别 问 题 ( 常 务 副 行 长 可 以 要 求 业 务 委 员 会 进 行 审 议 ) 常 务 副 行 长 批 准 ISN 后, 所 属 地 区 部 门 将 其 提 交 董 事 会 讨 论, 并 视 情 对 特 殊 筹 资 机 制 或 为 实 现 有 效 援 助 而 对 世 行 政 策 或 程 序 作 出 的 例 外 安 排 加 以 批 准 20

25 ANNEX B 行 动 现 有 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 中 建 议 修 改 的 内 容 ( 标 为 红 色 ) 说 明 9. 最 终 的 ISN 将 和 CAS 一 样 向 公 众 公 开, 遵 守 同 样 的 公 开 条 件 4 BP IBRD 贷 款 IBRD 对 冲 产 品 和 IDA 贷 款 的 财 务 条 件 修 改 1 1. 世 行 工 作 人 员 对 IBRD 金 融 产 品 进 行 最 优 使 用 的 讨 论 是 IBRD 与 借 款 方 对 话 的 内 在 组 成 部 分, 以 帮 助 后 者 加 强 金 融 资 产 - 负 债 管 理 能 力, 或 在 后 者 没 有 良 好 的 风 险 管 理 战 略 的 情 况 下 帮 助 它 制 订 此 类 战 略 编 写 国 别 项 目 组 合 绩 效 评 估 (CPPR) 和 国 别 援 助 战 略 (CAS) 国 别 伙 伴 框 架 为 审 议 债 务 管 理 问 题 和 相 关 战 略 讨 论 未 来 业 务 中 金 融 工 具 的 选 择 提 供 了 一 个 机 会 OP 环 境 行 动 计 划 修 改 3 BP 环 境 行 动 计 划 修 改 8 3. 世 行 利 用 环 境 行 动 计 划 (EAP) 中 的 环 境 信 息 和 分 析 进 行 援 助 规 划, 确 保 对 环 境 问 题 给 予 恰 当 关 注 世 行 鼓 励 每 个 国 家 的 政 府 将 EAP 融 入 部 门 和 国 家 发 展 规 划 在 适 当 的 时 候, 世 行 与 每 个 国 家 的 政 府 合 作, 确 保 EAP 中 的 信 息 在 具 有 连 续 性 的 环 境 规 划 过 程 中 (a) 被 纳 入 国 别 援 助 战 略 国 别 伙 伴 框 架, 4 (b) 指 导 规 划 的 制 订 和 项 目 层 面 细 节 问 题 的 确 定 8. 在 适 当 的 时 候, 国 别 管 理 单 位 (CMU) 通 过 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 国 别 援 助 战 略 (CAS) 和 国 别 援 助 战 略 进 展 报 告 向 执 行 董 事 告 知 EAP 的 情 况 此 外,IDA 定 期 向 董 事 会 报 告 IDA 国 家 的 EAP 情 况 在 政 府 允 许 的 情 况 下, CMU 可 应 执 行 董 事 要 求 向 其 提 供 EAP 副 本 世 行 正 式 收 到 EAP 并 获 得 政 府 同 意 后,CMU 即 向 世 行 信 息 中 心 (InfoShop) 提 供 一 份, 有 兴 趣 者 可 向 信 息 中 心 索 取 OP 对 危 机 和 紧 急 情 况 的 快 速 反 应 修 改 10 降 低 风 险 和 预 防 危 机 OP 采 购 10. 世 界 银 行 集 团 认 识 到 将 降 低 风 险 预 防 危 机 融 入 高 风 险 国 家 或 冲 突 加 剧 国 家 的 发 展 战 略 的 重 要 性, 鼓 励 这 类 国 家 将 旨 在 减 少 未 来 灾 害 或 危 机 影 响 的 政 策 和 程 序 ( 包 括 预 防 和 减 轻 影 响 的 措 施 ) 包 括 在 国 家 发 展 战 略 中 应 当 成 为 这 些 国 家 的 国 别 援 助 战 略 临 时 战 略 说 明 和 减 贫 战 略 文 件 的 内 在 组 成 部 分 必 要 时 这 些 问 题 要 反 映 在 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 中 关 于 CPPR 的 OP/BP 条 款 退 出, 原 CPPR 过 程 将 成 为 CPF 过 程 的 一 部 分 现 在 正 在 对 OP 3.10 进 行 修 订, 使 之 与 政 策 和 程 序 框 架 相 符 涉 及 CPF 的 修 改 将 被 包 括 在 修 订 后 的 文 件 中 CPF 反 映 出 一 种 选 择 性 合 作 当 EAP 的 信 息 与 世 界 银 行 集 团 的 国 别 规 划 相 关 时, 在 CPF 中 提 到 它 可 能 是 恰 当 的 如 果 不 相 关, 就 不 要 求 将 它 融 入 CPF ( 见 对 OP 4.02 的 说 明 ) 如 果 和 世 行 业 务 有 关, 降 低 风 险 预 防 危 机 事 宜 将 是 CPF 的 一 部 分 国 家 的 发 展 战 略 或 PRSP 是 国 家 自 己 所 有 自 己 主 导 的 战 略, 世 界 银 行 集 团 只 能 鼓 励 它 们 将 这 方 面 措 施 纳 入 它 们 自 己 的 战 略 21

26 ANNEX B 行 动 现 有 业 务 政 策 (OP)/ 世 行 程 序 (BP) 中 建 议 修 改 的 内 容 ( 标 为 红 色 ) 说 明 修 改 26 国 家 采 购 评 价 26. 世 行 定 期 评 价 借 款 方 本 国 的 采 购 法 律 规 定 程 序 和 实 践 以 及 负 责 机 构 以 便 :(1) 更 好 了 解 采 购 环 境 以 及 具 体 业 务 中 存 在 的 不 良 采 购 或 腐 败 采 购 风 险 ;(2) 确 定 它 们 是 否 适 于 世 行 投 资 项 目 ;(3) 指 导 行 动 计 划 的 制 订 和 改 善 为 此, 世 行 或 者 与 政 府 联 合 进 行 国 别 采 购 评 价, 或 者 进 行 业 务 采 购 审 议 (OPR) 可 独 立 进 行, 也 可 作 为 全 面 诚 信 评 价 的 一 部 分 通 过 这 种 评 价 找 出 贷 款 协 议 中 需 要 对 该 国 采 购 程 序 作 出 的 例 外 安 排, 以 确 保 借 款 方 遵 守 采 购 指 南 中 的 国 内 招 标 条 款 必 要 时, 评 价 结 果 将 被 纳 入 世 界 银 行 集 团 的 国 别 伙 伴 框 架 (CPF) 世 行 的 国 别 援 助 战 略, 以 指 导 世 行 对 能 力 建 设 和 其 他 采 购 改 革 的 支 持, 包 括 以 发 展 政 策 贷 款 (DPL) 形 式 提 供 的 支 持 采 购 评 价 的 结 果 只 有 在 与 世 行 业 务 相 关 的 情 况 下 才 需 要 包 括 进 CPF OP/BP 国 别 项 目 组 合 绩 效 评 估 退 出 整 个 OP/BP 退 出 OP/BP CPPR 将 被 融 入 CPF 过 程 22