財 團 法 人 中 技 社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日 創 設, 以 引 進 科 技 新 知, 培 育 科 技 人 才, 協 助 國 內 外 經 濟 建 設 及 增 進 我 國 生 產 事 業 之 生 產 能 力 為 宗 旨 初 期 著 力 於 石 化

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1 專 題 報 告 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 (Ⅳ) 電 業 自 由 化 中 華 民 國 103 年 12 月

2 財 團 法 人 中 技 社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日 創 設, 以 引 進 科 技 新 知, 培 育 科 技 人 才, 協 助 國 內 外 經 濟 建 設 及 增 進 我 國 生 產 事 業 之 生 產 能 力 為 宗 旨 初 期 著 力 於 石 化 廠 之 設 計 與 監 建,1979 年 轉 投 資 成 立 中 鼎 工 程, 承 續 工 程 業 務 ; 本 社 則 回 歸 公 益 法 人 機 制, 朝 向 裨 益 產 業 發 展 之 觸 媒 研 究 污 染 防 治 與 清 潔 生 產 節 能 及 環 保 技 術 服 務 與 專 業 諮 詢 2006 年 本 社 因 應 社 會 環 境 變 遷 的 需 求, 在 環 境 與 能 源 業 務 方 面 轉 型 為 智 庫 的 型 態, 藉 由 專 題 研 究 研 討 會 論 壇 座 談 會 等, 以 及 發 行 相 關 推 廣 刊 物 與 科 技 新 知 叢 書, 朝 知 識 創 新 服 務 的 里 程 碑 邁 進, 建 構 資 訊 交 流 與 政 策 研 議 的 平 台 ; 協 助 公 共 政 策 之 規 劃 研 擬, 間 接 促 成 產 業 之 升 級, 達 成 環 保 節 能 與 經 濟 繁 榮 兼 籌 並 顧 之 目 標 本 著 創 社 初 衷, 為 求 對 我 們 所 處 的 環 境 能 有 更 深 的 貢 獻 以 及 協 助 產 業 發 展, 對 國 內 前 瞻 性 與 急 迫 性 的 能 源 環 境 及 經 濟 議 題 邀 集 國 內 外 專 家 進 行 研 究 探 討, 為 廣 為 周 知, 提 供 讀 者 參 考, 特 發 行 此 專 題 報 告 本 專 題 報 告 係 由 本 社 召 開 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 ( 第 三 年 度 ) 系 列 座 談 之 電 業 自 由 化 主 題 研 討, 集 結 八 位 引 言 人 及 多 位 與 談 人 的 寶 貴 資 料, 包 括 台 灣 綜 合 研 究 院 吳 再 益 院 長 台 電 公 司 環 境 保 護 處 蔡 顯 修 處 長 成 功 大 學 陳 家 榮 教 授 台 電 公 司 綜 合 研 究 所 徐 真 明 所 長 台 灣 經 濟 研 究 院 楊 豐 碩 所 長 台 電 公 司 綜 合 研 究 所 洪 紹 平 主 任 台 北 大 學 張 四 立 教 授 台 電 公 司 企 劃 處 李 清 榮 博 士 台 電 公 司 李 漢 申 前 總 經 理 台 電 公 司 企 劃 處 林 正 義 處 長 雲 林 科 技 大 學 蔡 岳 勳 副 教 授 台 電 公 司 法 務 室 胡 大 民 主 任 及 台 灣 機 電 工 程 服 務 社 杜 悅 元 副 總 經 理, 最 後 由 顧 洋 教 授 進 行 總 結, 撰 寫 結 論 與 建 議, 極 具 參 考 價 值 發 行 人 : 潘 文 炎 主 編 : 余 騰 耀 顧 洋 杜 悅 元 執 行 編 輯 : 王 釿 鋊 鄒 倫 許 湘 琴 楊 錦 桂 發 行 者 : 財 團 法 人 中 技 社 地 址 / 106 台 北 市 敦 化 南 路 二 段 97 號 8 樓 電 話 / 傳 真 / 網 址 / 本 社 專 題 報 告 內 容 已 同 步 發 行 於 網 站 中, 歡 迎 下 載 參 考 ISBN:

3 財 團 法 人 中 技 社 序 言 電 力 供 需 與 國 家 安 全 及 民 生 需 求 息 息 相 關, 長 期 以 來 我 國 對 於 電 力 事 業 營 運 的 考 量, 以 滿 足 社 會 民 生 需 求 及 經 濟 發 展 為 主 要 目 標, 忽 略 電 力 事 業 本 身 就 是 社 會 發 展 過 程 重 要 的 決 定 條 件, 更 是 邁 入 環 境 永 續 必 需 的 變 革 工 具 台 電 肩 負 任 務 相 當 繁 重 且 兼 具 多 重 角 色 定 位, 既 是 一 般 企 業, 也 是 國 營 企 業, 還 是 能 源 事 業, 三 者 角 色 不 同, 其 功 能 自 然 不 盡 相 同 而 其 擔 負 之 能 源 事 業 的 角 色 則 必 須 能 提 供 全 民 與 產 業 充 足 穩 定 安 全 價 廉 與 乾 淨 的 能 源 以 台 電 而 言, 又 需 受 到 不 少 法 令 規 章 的 節 制 與 主 管 ( 行 政 立 法 ) 機 關 的 監 管 : 如 配 合 政 府 政 策 之 補 貼 ( 如 弱 勢 補 貼 綠 能 收 購 等 ) 與 電 價 凍 漲, 不 僅 無 法 合 理 反 映 成 本 且 增 加 巨 額 負 擔 ; 又 如 配 合 政 策 推 動, 發 展 綠 能 與 智 慧 電 網, 提 早 投 入 的 資 金, 短 期 內 亦 無 法 回 收, 不 具 成 本 效 益 等 等 這 些 節 制 或 監 管 不 論 是 否 合 理, 但 絕 對 會 減 弱 企 業 的 經 營 效 率 與 競 爭 力, 也 讓 其 成 為 無 法 永 續 經 營 的 絆 腳 石 本 社 基 於 公 益 法 人 角 色, 自 2012 年 起 開 始 一 系 列 能 源 電 力 有 關 議 題, 邀 集 國 內 能 源 電 力 相 關 領 域 專 家 學 者, 匯 聚 智 慧 與 經 驗, 進 行 能 源 電 力 相 關 議 題 的 研 討, 並 將 歷 年 成 果 彙 編 成 冊, 出 版 包 括 :( 一 ) 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 專 題 報 告 ( ): 從 供 應 端 需 求 端 能 源 價 格 與 管 理 法 規 等 觀 點 切 入 探 討 ;( 二 ) 核 四 關 鍵 議 題 報 告 ( ): 應 用 情 境 模 擬 方 式, 對 供 電 安 全 減 碳 目 標 及 經 濟 等 面 向 提 出 衝 擊 影 響 ;( 三 ) 台 灣 能 源 與 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 (Ⅱ) ( ): 從 供 電 成 本 對 用 電 價 格 售 電 之 浮 動 電 價 差 別 電 價 及 智 慧 電 表 ( 網 ) 進 行 剖 析 推 動 再 生 能 源 面 臨 的 挑 戰 ;( 四 ) 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 Ⅲ 專 題 報 告 ( ): 探 討 國 際 間 以 空 污 法 管 制 二 氧 化 碳 之 發 展 趨 勢 二 氧 化 碳 納 入 空 污 法 管 制 對 我 國 電 力 供 應 之 影 響 本 (2014) 年 度 仍 延 續 往 年 系 列 座 談 會 方 式, 考 量 台 電 公 司 面 臨 電 業 自 由 化 及 民 營 化 的 挑 戰 似 已 成 為 不 可 避 免 之 趨 勢, 但 如 何 兼 顧 能 源 政 策 維 持 供 電 安 全 與 穏 定 以 及 維 持 合 理 的 電 價 又 可 保 護 消 費 者 權 益 及 臺 灣 社 會 環 境 之 永 續 發 展, 相 關 政 策 之 推 動 與 法 令 制 ( 訂 ) 定 修 正, 故 選 定 電 業 自 由 化 為 研 討 主 軸, 針 對 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 ; 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 ; 台 電 的 因 應 策 略 及 構 想 ; 電 業 法 及 相 關 法 令 之 修 訂 建 議 等 四 項 主 題 進 行 探 討, 最 後 綜 整 具 體 建 議 結 論, 彙 編 成 冊 因 此, 期 能 提 供 政 府 相 關 機 關 與 電 力 事 業 及 電 力 能 源 供 需 之 產 業 或 社 會 大 眾 參 考

4 目 錄 前 言 1 第 一 章 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 3 作 者 : 楊 豐 碩 所 長 台 灣 經 濟 研 究 院 洪 紹 平 主 任 台 灣 電 力 公 司 綜 合 研 究 所 第 二 章 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 41 作 者 : 張 四 立 教 授 台 北 大 學 自 然 資 源 與 管 理 研 究 所 李 清 榮 博 士 台 灣 電 力 公 司 企 劃 處 第 三 章 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 77 作 者 : 李 漢 申 先 生 台 灣 電 力 公 司 前 總 經 理 林 正 義 處 長 台 灣 電 力 公 司 企 劃 處 第 四 章 因 應 電 力 自 由 化 電 業 法 及 相 關 法 令 之 修 訂 建 議 105 作 者 : 蔡 岳 勳 副 教 授 雲 林 科 技 大 學 科 技 法 律 研 究 所 胡 大 民 主 任 台 灣 電 力 公 司 法 律 室 第 五 章 結 論 與 建 議 171 作 者 : 顧 洋 教 授 台 灣 科 技 大 學 化 工 系

5 前 言 電 力 供 應 的 安 全 與 穩 定, 是 維 繫 現 代 社 會 運 作 與 經 濟 發 展 的 關 鍵, 為 了 維 持 電 力 供 應 相 關 事 業 持 續 有 效 的 經 營, 自 1990 年 以 來, 電 力 市 場 的 開 放 與 自 由 化, 已 成 為 許 多 國 家 電 力 市 場 改 革 的 政 策 方 向 一 般 而 言, 電 力 市 場 自 由 化 的 主 要 目 標, 是 拆 解 傳 統 電 力 供 應 相 關 事 業 垂 直 整 合 之 發 輸 配 售 電 業 務 的 市 場 結 構, 並 透 過 市 場 的 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 並 可 吸 引 民 間 或 外 資 投 入 電 力 基 礎 建 設, 減 少 政 府 財 政 支 出 與 負 擔, 進 而 帶 來 長 期 的 消 費 者 利 益 國 際 間 推 動 電 力 市 場 自 由 化, 迄 今 已 經 二 十 餘 年, 因 各 國 推 動 背 景 與 驅 動 因 素 不 同, 其 採 行 推 動 模 式 不 盡 相 似, 推 動 績 效 亦 差 異 甚 大, 有 部 份 電 力 市 場 之 電 價 下 降, 但 在 美 國 英 國 等 也 發 生 多 次 停 電 危 機 各 國 推 動 電 力 市 場 自 由 化 之 經 驗 顯 示 : 電 力 市 場 自 由 化 之 推 動, 須 奠 基 在 長 期 穩 定 政 策 支 持, 及 有 效 的 市 場 設 計 規 範 監 管 機 制 惟 電 力 市 場 除 了 經 營 效 率 外, 亦 牽 涉 到 電 力 供 應 的 長 期 穩 定 環 境 衝 擊 消 費 者 保 護 等 層 面 之 考 量 我 國 自 有 能 源 匱 乏, 大 量 依 賴 進 口 能 源, 而 且 電 力 供 給 體 系 相 對 規 模 小 而 獨 立, 欠 缺 有 效 的 能 源 備 援 系 統, 面 對 電 力 市 場 自 由 化 的 推 動, 更 是 須 謹 慎 應 對 的 艱 鉅 挑 戰 我 國 政 府 亦 曾 多 次 硏 擬 電 業 法 修 正 草 案, 主 要 方 向 在 朝 自 由 化 進 行, 但 因 內 外 在 條 件 與 環 境 不 成 熟, 均 未 能 完 成 修 法 101 年 經 濟 部 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 研 議 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 希 望 解 構 台 電 公 司 之 獨 占 現 況, 推 動 民 營 化, 重 組 電 力 市 場, 提 升 經 營 績 效, 並 設 置 獨 立 管 制 機 構 來 決 定 電 價 調 整 幅 度 及 調 整 時 機 本 專 題 報 告 特 別 邀 請 多 位 對 於 能 源 事 業 經 營 專 業 學 養 及 經 驗 豐 富 之 國 內 專 家 學 者, 審 慎 參 酌 世 界 各 國 在 推 動 電 力 市 場 自 由 化 之 經 驗 與 其 後 續 對 電 力 供 應 相 關 事 業 之 影 響, 並 歸 納 其 獲 得 經 驗 與 教 訓 以 及 回 顧 我 國 過 去 電 業 自 由 化 修 法 之 歷 程, 經 過 四 場 次 之 專 家 學 者 座 談 會 集 思 廣 益 後, 考 量 能 源 安 全 經 濟 發 展 及 國 際 趨 勢, 針 對 民 國 103 年 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 評 估 其 中 有 關 電 業 自 由 化 規 劃 所 可 能 產 生 之 影 響, 提 出 具 體 建 議, 以 提 供 政 府 相 關 主 管 機 關 參 酌, 也 期 待 我 國 未 來 順 利 推 動 電 力 市 場 自 由 化 後, 能 持 續 提 供 國 計 民 生 所 需 之 優 質 電 力 服 務 1

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7 第 一 章 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 一 前 言 楊 豐 碩 洪 紹 平 郭 婷 瑋 歐 美 各 國 在 90 年 代 之 前 即 已 開 始 推 動 電 業 自 由 化, 隨 著 時 間 的 演 進, 各 國 的 電 力 市 場 制 度 之 優 劣 缺 失 亦 逐 漸 浮 現, 而 使 得 原 有 之 電 力 市 場 架 構 有 修 正 之 必 要, 如 加 州 因 電 力 解 除 管 制 方 案 嚴 重 扭 曲, 使 加 州 兩 家 最 大 的 電 力 公 司 瀕 臨 破 產, 且 因 電 力 供 給 不 足, 不 斷 發 生 停 電 與 限 電 危 機 因 而, 在 我 國 電 力 市 場 自 由 化 正 開 始 起 步 之 時, 實 有 必 要 密 切 觀 察 其 他 先 進 國 家 實 行 電 力 自 由 化 之 經 驗 與 未 來 進 展, 一 方 面 可 做 為 規 劃 我 國 電 力 市 場 時 之 參 考, 亦 可 免 於 重 蹈 覆 轍, 以 發 展 出 一 個 適 合 台 灣 本 土 化 的 電 力 市 場 架 構 與 運 作 模 式, 增 進 市 場 競 爭 機 制 與 維 護 消 費 者 權 益, 進 而 建 立 公 平 合 理 之 競 爭 環 境 推 動 電 業 自 由 化 對 我 國 而 言 並 非 新 議 題, 過 去 為 推 動 電 業 自 由 化 所 提 之 電 業 法 修 正 草 案, 歷 來 在 行 政 院 及 立 法 院 有 諸 多 提 案 版 本, 但 皆 在 立 法 院 多 次 進 出 無 法 順 利 三 讀 通 過 長 期 以 來, 台 電 公 司 經 營 在 現 行 過 度 行 政 干 預 下, 市 場 機 制 受 到 嚴 重 扭 曲, 電 價 無 法 反 映 合 理 成 本, 造 成 經 營 嚴 重 虧 損, 而 政 策 性 負 擔 又 無 法 完 全 轉 嫁 成 本 至 消 費 者 因 此, 現 今 在 政 策 規 劃 上, 遂 有 希 望 透 過 引 進 市 場 自 由 化 競 爭 及 電 業 結 構 重 組 等 措 施 之 構 思, 藉 此 提 升 電 業 效 率 與 改 善 當 前 經 營 環 境 依 據 經 濟 部 於 103 年 2 月 11 日 函 送 行 政 院 審 議 電 業 法 修 正 草 案 之 電 業 結 構, 除 電 網 業 外, 我 國 將 開 放 發 電 業 售 電 業 加 入 市 場, 但 短 期 內 仍 維 持 台 電 綜 合 電 業 經 營 型 態, 並 成 立 電 力 調 度 中 心 統 籌 執 行 電 力 調 度, 且 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 長 期 則 推 動 廠 網 分 離, 切 割 發 電 與 電 網 部 門 因 此, 隨 著 電 力 市 場 競 爭 程 度 的 逐 漸 提 高, 電 業 除 面 臨 用 戶 市 場 重 新 分 配 的 問 題 外, 並 需 面 對 電 業 環 境 的 改 變, 如 新 電 業 管 制 機 構 與 電 價 管 制 機 制 電 力 調 度 中 心 的 成 立 及 廠 網 分 離 等 然 而, 我 國 在 推 動 電 業 自 由 化 時, 為 避 免 推 動 後 產 生 經 營 效 率 仍 無 法 改 善 機 制 設 計 淪 為 空 談 或 導 致 市 場 失 靈 等 不 良 反 應, 須 先 有 效 釐 清 其 推 動 思 維 及 可 行 模 式, 以 順 利 完 成 後 續 修 法 作 業 故 本 文 主 要 可 分 三 大 部 分 進 行 探 討, 首 先, 透 過 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 案 例, 學 習 及 借 鏡 其 推 動 發 展 經 驗 ; 再 者, 了 解 國 內 推 動 電 業 自 由 化 目 的 及 意 義, 釐 清 當 前 所 面 臨 課 題, 以 有 效 釐 清 推 動 時 應 考 量 之 因 素 ; 最 後, 藉 由 過 去 我 國 推 動 電 業 自 由 3

8 化 之 歷 程 現 況 及 作 法, 提 出 當 前 推 動 電 業 自 由 化 之 看 法 與 建 議 二 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 之 經 驗 與 借 鏡 ( 一 ) 電 業 自 由 化 之 整 體 發 展 趨 勢 依 據 國 外 電 業 自 由 化 之 發 展 經 驗, 以 美 國 標 準 化 設 計 SMD 為 例, 電 力 市 場 之 開 放 主 要 有 二 個 發 展 主 軸 :(1) 發 電 競 爭 機 制 之 建 立 (2) 輸 電 網 路 使 用 權 之 開 放, 兩 者 交 匯 於 節 點 電 價 ; 再 加 上 用 戶 端 選 擇 權 之 開 放 所 形 成 之 售 電 競 爭, 構 成 了 整 體 電 業 市 場 解 除 管 制 之 核 心 基 礎 模 式 而 美 國 電 業 自 由 化 知 名 電 力 專 家 Sally Hunt 所 著 電 力 市 場 競 爭 將 其 歸 結 為 幾 個 重 要 內 涵 -(1) 競 爭 性 市 場 之 要 件 : 流 動 性 ( 同 一 時 地 同 一 價 眾 多 賣 者 與 買 者 ) 效 率 性 ( 價 格 接 受 者 ) 和 完 整 性 ( 一 套 完 整 之 遠 期 與 現 貨 之 多 元 市 場 和 風 險 管 理 工 具 );(2) 產 業 組 織 與 功 能 : 分 為 發 電 輸 電 調 度 配 電 和 售 電 ( 其 中 發 售 電 競 爭, 輸 配 電 管 制, 調 度 則 維 持 中 立 );(3) 市 場 競 爭 模 式 : 分 為 獨 佔 獨 買 批 發 競 爭 和 零 售 競 爭 四 種 模 式 ;(4) 市 場 交 易 規 則 : 分 為 轉 供 ( 代 輸 ) 模 式 分 散 模 式 ( 雙 邊 交 易 為 主, 自 願 電 力 池 ) 和 一 體 化 模 式 ( 集 中 交 易, 強 制 電 力 池 );(5) 市 場 設 計 的 四 大 支 柱 : 不 平 衡 電 能 壅 塞 管 理 輔 助 服 務 以 及 計 畫 排 程 與 調 度 ;(6) 解 除 管 制 五 大 改 革 重 點 : 需 求 端 ( 計 量 需 量 反 應 現 貨 價 ) 交 易 規 則 ( 集 中 或 雙 邊 交 易 ) 輸 電 業 務 模 式 ( 廠 網 分 離 管 制 輸 電 與 調 度 之 合 一 ) 供 給 端 ( 開 放 抑 制 獨 占 力 ) 和 零 售 開 放 ( 用 戶 選 擇 權 最 終 保 障 服 務 ) 整 體 而 言, 依 照 美 國 SMD 標 準 化 設 計 需 具 備 八 項 主 要 功 能 :(1) 雙 邊 合 約 (2) 日 前 市 場 與 即 時 市 場 (3) 日 前 市 場 備 轉 市 場 和 輸 電 服 務 之 共 同 最 佳 化 (4) 節 點 邊 際 電 價 (LMP) (5) 輸 電 權 交 易 (FTR CRR) (6) 確 保 長 期 電 力 供 應 : 如 發 電 容 量 市 場 (ICAP) (7) 需 量 反 應 (DR) (8) 抑 制 市 場 力 措 施 針 對 上 述 攸 關 電 業 自 由 化 之 基 礎 思 維 與 各 種 可 能 模 式, 擬 進 一 步 加 以 綜 合 歸 納 如 下 : 1. 市 場 模 式 (1) 市 場 競 爭 模 式 分 析 國 際 間 已 實 施 電 業 自 由 化 國 家 之 經 驗, 電 力 市 場 所 採 用 之 市 場 競 爭 模 式, 依 據 競 爭 程 度 的 不 同, 大 致 可 分 為 競 標 躉 購 批 發 代 輸 零 售 代 輸 自 願 性 電 力 池 及 強 制 電 力 池 等 五 種 各 種 競 爭 方 式 比 較 如 表 1-1 4

9 表 1-1. 各 種 電 力 市 場 開 放 競 爭 方 式 之 比 較 開 放 競 爭 方 式 對 既 存 電 業 之 影 響 競 爭 程 度 實 施 過 程 施 行 實 例 競 標 躉 購 批 發 代 輸 零 售 代 輸 強 制 電 力 池 ( 集 中 交 易 ) 自 願 性 電 力 池 ( 雙 邊 合 約 + 集 中 交 易 ) 較 小 小 ; 限 於 新 增 機 組 或 簡 單 線 路 狀 由 綜 合 電 業 經 營 無 購 電 選 擇 權 5 公 平 代 輸 費 率 我 國 各 階 段 開 放 之 民 營 電 廠 中 ; 電 網 仍 保 持 現 中 ; 間 接 競 爭, 用 戶 稍 複 雜 ; 需 要 釐 訂 日 本 美 國 聯 邦 及 歐 盟 規 定 大 ; 發 電 業 間 競 爭, 複 雜 ; 需 維 持 公 平 紐 西 蘭 挪 威 大 ; 仍 保 持 現 狀, 有 用 戶 購 電 選 擇 秩 序 及 相 關 配 套 技 美 國 各 州 英 但 有 直 接 衝 擊 權, 售 電 業 開 放 競 爭 術 措 施 歐 盟 各 國 相 當 複 雜 ; 需 建 立 澳 州 新 加 坡 大 ; 發 電 系 統 需 與 大 ; 發 電 業 間 競 爭, 新 市 場 管 理 組 織 及 韓 國 前 英 國 電 輸 電 系 統 分 離 由 ISO/TSO 調 度 維 持 公 平 與 秩 序 力 池 紐 西 蘭 挪 威 大 ; 交 易 (MO) 與 調 大 ; 發 電 業 間 競 爭 由 極 複 雜 ; 交 易 風 險 美 國 加 州 英 國 度 (SO) 分 離 ISO/TSO 調 度 大 等 就 整 個 電 力 市 場 的 性 質 而 言, 未 來 開 放 競 爭 後, 若 未 強 制 分 割 台 電 發 電 部 門 為 數 家 發 電 公 司, 則 電 力 市 場 可 能 形 成 寡 占 市 場, 原 屬 台 電 之 發 電 部 門 將 為 此 市 場 中 的 優 勢 廠 商, 具 有 強 大 的 市 場 佔 有 率 及 市 場 力 量 而 就 個 別 電 力 市 場 來 說, 發 電 市 場 與 售 電 市 場 為 可 競 爭 的 產 業, 但 由 於 發 電 廠 之 投 資 金 額 頗 為 可 觀, 因 此 預 料 在 初 期, 市 場 可 能 形 成 寡 占 或 獨 占 性 競 爭 市 場, 而 尚 無 法 達 到 完 全 競 爭 狀 態 而 售 電 部 門 係 屬 服 務 業 性 質, 進 入 障 礙 小, 因 此 開 放 競 爭 後 之 市 場 結 構 可 趨 近 於 完 全 競 爭 或 獨 占 性 競 爭 市 場 至 於 輸 配 電 市 場 由 於 具 自 然 獨 占 的 性 質, 政 府 對 其 維 持 管 制, 進 入 障 礙 大, 且 電 業 法 修 正 草 案 中 並 亦 規 定 僅 有 一 家 且 為 國 營, 故 將 仍 維 持 獨 占 的 性 質 (2) 廠 網 分 離 模 式 由 於 電 網 具 有 自 然 獨 占 特 性, 大 多 數 國 家 將 之 歸 類 為 不 可 競 爭 部 門, 必 須 接 受 管 制, 電 業 自 由 化 廠 網 分 離 旨 在 經 由 發 電 廠 和 電 網 之 分 離, 有 效 達 成 (1) 電 網 資 產 擁 有 者 可 以 公 平 開 放 其 網 路 供 市 場 參 與 者 使 用 ;(2) 系 統 操 作 者 ( 調 度 機 構 ) 可 以 公 平 調 度 電 源 和 電 網 ;(3) 發 電 廠 可 以 達 到 公 平 上 網 代 輸 或 競 價 的 目 的 綜 觀 世 界 各 國 之 廠 網 分 離, 依 其 分 離 程 度, 概 可 歸 納 成 三 種 模 式 :(1) 會 計 分 離 電 廠 和 電 網 隸 屬 於 公 用 事 業 母 公 司 下 進 行 會 計 分 離, 另 成 立 獨 立 之 調 度 機 構 (ISO);(2) 經 營 權 分 離 電 廠 輸 電 ( 含 電 網 與 調 度 ) 隸 屬 於 公 用 事 業 母 公 司 下 進 行 經 營 權 分 離 ( 事 業 部 ) 或 法 律 分 離 ( 企 業 集 團 下 之 子 公 司 );(3) 所 有 權 分 離 成 立 獨 立 之 輸 電 公 司 ( 含 電 網 與 調 度 ), 發 電 隸 屬 於 另 一 家 公 司 ( 見 下 圖 1-1)

10 圖 1-1 廠 網 分 離 模 式 歐 盟 指 令 原 最 低 要 求 為 會 計 與 功 能 分 離, 而 獨 立 輸 電 運 轉 機 構 (ITO) 方 案 於 2009 年 正 式 開 始 實 施, 顯 示 從 會 計 分 離 管 理 分 離 已 演 進 至 法 律 分 離 進 而 所 有 權 分 離 (TSO) 之 要 求 日 本 原 僅 要 求 十 家 電 力 公 司 之 輸 電 部 門 必 須 進 行 會 計 與 資 訊 分 離 而 已, 但 近 年 來 開 始 推 動 電 業 全 面 自 由 化, 更 進 一 步 推 動 輸 配 電 的 廣 域 化 與 中 立 化, 期 望 能 達 成 法 律 分 離 或 所 有 權 之 分 離 而 其 他 國 家 則 皆 要 求 輸 電 部 門 之 操 作 權 與 所 有 權 應 與 其 他 業 務 分 離, 如 美 國 英 國 北 歐 新 加 坡 南 韓 等 (3) 電 力 交 易 ( 市 場 操 作 者,MO) 與 調 度 管 理 ( 系 統 操 作 者,SO) 機 構 關 於 電 力 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 組 織 設 計 應 該 有 幾 個 原 則, 要 先 有 明 確 的 法 令 授 權, 再 來 是 政 府 部 門 的 有 效 監 督 管 理, 最 後 是 市 場 及 調 度 規 則 的 事 先 訂 定 要 設 計 管 理 機 構 首 先 要 考 量 的 是 其 組 織 應 該 要 按 照 制 度 的 規 劃, 例 如 是 採 取 集 中 交 易 雙 邊 合 約 還 是 兩 種 交 易 並 存, 再 來 管 理 機 構 的 組 織 定 位 是 獨 立 性 的 還 是 營 利 與 非 營 利 性 的 另 外 監 督 機 構 是 由 政 府 設 立 管 制 機 構 還 是 另 外 成 立 委 員 會, 都 依 各 國 情 況 不 一 而 有 別 基 本 上, 在 集 中 市 場 與 雙 邊 合 約 搭 配 的 交 易 制 度 下, 電 力 市 場 的 結 構 比 較 複 雜, 相 對 來 講, 交 易 與 調 度 管 理 機 構 所 負 擔 的 責 任 就 會 比 較 重, 發 生 網 路 壅 塞 的 情 況 可 能 會 比 較 多, 如 何 解 決 這 些 問 題, 是 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 一 大 挑 戰 在 僅 有 集 中 交 易 的 電 力 市 場 下, 競 爭 性 的 機 制 比 較 不 容 易 產 生, 優 勢 地 位 廠 商 利 用 其 優 勢 來 操 控 市 場 價 格 的 可 能 性 比 較 高, 因 此 交 易 與 調 度 管 理 機 構 就 必 須 在 這 方 面 多 加 注 意 另 外, 有 關 交 易 與 調 度 管 理 機 制 的 設 計 模 式 方 面, 交 易 與 調 度 管 理 機 制 的 管 理 層 級 有 一 個 兩 難 的 問 題, 就 是 如 何 能 在 兼 顧 市 場 參 與 者 的 意 見 表 6

11 達 下, 使 得 交 易 與 調 度 運 作 能 符 合 利 益 迴 避 的 原 則 以 其 他 國 家 的 經 驗 來 看, 以 強 制 法 律 將 交 易 與 調 度 管 理 機 構, 與 電 業 或 相 關 利 益 組 織 分 割 是 最 好 的 作 法, 如 此 在 運 作 上 比 較 不 容 易 產 生 不 公 平 的 現 象 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 組 織 設 計 原 則 要 考 量 交 易 成 本, 到 底 是 要 設 電 力 交 易 所 (PX) 還 是 電 力 調 度 中 心 (ISO), 首 先 必 須 考 慮 到 交 易 成 本 是 不 是 增 加 ; 再 來 是 市 場 與 組 織 之 間 的 成 本 關 係, 像 是 業 者 與 管 理 機 構 之 間 的 溝 通 協 調 也 要 考 慮 另 外 就 是 電 力 調 度 與 電 力 交 易 的 介 面 關 係, 如 電 力 價 格 之 決 定 報 價 之 後 輸 電 費 率 要 之 訂 定 壅 塞 的 情 況 下 重 新 定 價 的 方 式 等, 因 為 作 業 流 程 有 連 續 性, 若 是 分 開 由 兩 個 機 構 負 責, 將 會 增 加 交 易 成 本 (4) 市 場 類 型 商 品 電 能 : 電 能 市 場 的 價 格 可 反 映 出 負 載 預 測 和 可 用 來 滿 足 該 負 載 的 發 電 水 準 前 一 日 電 能 市 場 的 市 場 結 清 價 格, 反 映 出 次 一 日 每 小 時 供 給 的 邊 際 成 本, 市 場 邊 際 價 格 (LMP) 則 反 映 了 不 同 地 區 的 輸 電 限 制 ISO/RTO 會 先 公 布 其 負 載 預 測, 由 發 電 業 者 投 標, 提 出 其 價 格 出 力, 再 由 市 場 軟 體 以 前 一 日 市 場 電 能 及 即 時 市 場 可 調 度 之 備 轉 容 量 共 同 最 適 為 目 標, 計 算 最 低 成 本 的 發 電 排 程, 前 一 日 電 能 市 場 與 備 轉 容 量 市 場 的 價 差, 會 導 致 有 彈 性 的 機 組 在 這 兩 個 前 一 日 市 場 中 游 移 即 時 市 場 則 於 每 個 小 時 的 分 鐘 前 開 始 運 作, 會 依 據 未 被 排 程 的 新 標 單 更 新 供 給 預 測, 算 出 每 小 時 達 到 供 需 均 衡 的 新 價 格 輔 助 服 務 : 電 力 系 統 運 作 的 安 全 在 自 由 化 市 場 中 都 是 透 過 各 項 輔 助 服 務 的 功 能 來 達 成, 包 括 頻 率 電 壓 備 轉 全 黑 啟 動 等, 調 度 與 交 易 規 則 中 必 須 針 對 這 些 輔 助 服 務 量 與 價 的 訂 定 方 式, 以 及 系 統 安 全 的 標 準 及 事 故 處 理 的 緊 急 程 序 做 出 詳 細 規 範, 以 確 保 電 力 系 統 的 安 全 未 來 電 力 調 度 中 心 對 於 輔 助 服 務 的 購 買, 可 以 合 約 簽 訂 方 式 與 市 場 機 制 為 之 容 量 : 為 了 確 保 電 力 系 統 的 可 靠 度, 系 統 應 保 有 超 過 尖 峰 負 載 以 上 容 量, 因 此 有 些 地 區 的 也 為 發 電 容 量 設 立 市 場, 以 PJM 為 例, 每 個 配 電 公 司 必 須 依 其 用 戶 之 負 載 量, 滿 足 其 容 量 要 求, 容 量 取 得 方 式 可 透 過 自 己 的 發 電 容 量 雙 邊 合 約 或 至 容 量 市 場 購 買 容 量 來 滿 足 容 量 要 求 集 中 型 的 容 量 市 場 的 優 點 為 可 提 供 系 統 操 作 者 透 明 的 採 購 機 制 與 標 準 化 的 容 量 商 品, 有 助 於 市 場 監 督, 且 流 動 性 較 雙 邊 交 易 市 場 為 高, 若 搭 配 有 許 多 小 型 售 電 業 者 活 躍 的 零 售 市 場 則 更 為 有 利 但 也 有 一 些 缺 點, 如 增 加 了 市 場 設 計 的 複 雜 度 提 高 設 計 缺 失 的 風 險 以 及 較 高 的 管 理 成 本 等 7

12 時 間 財 務 輸 電 權 (FTR):FTR 是 一 種 財 務 避 險 契 約, 可 避 免 因 為 輸 電 網 路 損 失 或 壅 塞 所 造 成 的 價 格 波 動 FTR 商 品 是 以 實 體 輸 電 網 路 區 段 定 義, 包 括 一 個 注 入 點 及 一 個 提 出 點, 但 不 代 表 購 買 FTR 者 就 有 該 段 線 路 的 所 有 權, 只 表 示 擁 有 前 一 日 市 場 該 段 線 路 壅 塞 成 本 ( 兩 點 間 之 LMP 差 異 ) 的 收 入 權 FTR 最 初 的 所 有 人 為 輸 電 線 路 業 主, 藉 由 出 售 FTR 給 售 電 業 者, 輸 電 業 主 可 以 得 到 收 入 回 收 線 路 投 資 部 分 成 本, 也 可 產 生 投 資 新 輸 電 線 路 的 誘 因 FTR 的 買 方 則 可 迴 避 掉 輸 電 壅 塞 成 本 的 波 動, 得 到 已 知 且 固 定 的 價 格, 再 移 轉 給 用 戶, 用 戶 也 能 得 到 較 穩 定 的 電 價 按 目 前 電 業 法 修 正 案 之 規 劃, 並 未 明 確 說 明 是 否 會 設 立 電 力 交 易 所, 但 主 管 機 關 似 乎 傾 向 於 以 雙 邊 合 約 為 主 但 雙 邊 合 約 屬 於 長 期 遠 期 (Forward) 或 短 期 遠 期 ( 前 一 日, 通 常 亦 將 其 歸 為 現 貨 ), 而 即 時 之 供 給 與 需 求 不 一 定 會 與 契 約 量 完 全 符 合, 到 時 一 定 會 發 生 即 時 電 能 不 平 衡 的 現 象, 對 於 即 時 之 供 需 平 衡, 必 須 有 即 時 市 場 來 處 理, 故 實 有 必 要 建 立 競 標 之 電 力 現 貨 市 場 且 唯 有 透 過 現 貨 市 場 之 競 標 過 程, 利 用 區 域 或 節 點 訂 價, 才 能 發 現 電 力 之 現 貨 價 格, 提 供 給 投 資 人 做 網 路 擴 建 或 電 廠 投 資 之 參 考 依 據, 故 仍 有 建 立 即 時 電 力 現 貨 市 場 與 價 格 之 必 要 而 針 對 電 力 特 有 屬 性 下 從 市 場 制 度 設 計 之 完 整 性 來 看, 宜 有 一 套 從 中 長 期 市 場 日 前 市 場 時 前 市 場 到 即 時 市 場, 分 別 考 量 其 交 易 商 品 運 作 機 制 交 易 模 式 和 角 色 功 能 之 整 體 搭 配, 以 利 逐 步 階 段 性 動 態 調 節, 而 能 達 到 即 時 之 電 力 供 需 平 衡, 如 下 圖 1-2 圖 1-2 電 力 市 場 演 進 過 程 8

13 (5) 交 易 模 式 依 國 外 先 進 國 家 電 力 市 場 演 化 經 驗 來 看, 從 獨 買 交 易 模 式 演 進 至 批 發 競 爭 交 易 模 式, 可 能 過 渡 至 電 力 代 輸 交 易 模 式 階 段, 將 涉 及 到 輸 電 計 費 問 題, 一 般 可 採 用 邊 際 成 本 法 (LMP) 和 嵌 入 成 本 法 ( 包 括 郵 票 法 百 萬 瓦 里 法 潮 流 跟 蹤 法 和 合 同 路 徑 法 ) 一 旦 進 入 批 發 競 爭 階 段, 輸 電 網 路 成 為 公 共 運 輸 (common carrier) 樞 紐 設 施 (essential facility), 須 強 制 性 公 平 開 放 其 使 用 權 予 所 有 市 場 參 與 者 而 批 發 電 力 交 易 模 式 可 分 為 集 中 交 易 與 雙 邊 合 約 等 二 類, 集 中 交 易 係 指 購 電 者 ( 零 售 商 或 大 工 業 用 戶 ) 與 售 電 者 ( 發 電 業 者 ) 皆 至 集 中 市 場 進 行 競 價 交 易 ; 雙 邊 合 約 則 是 買 賣 雙 方 簽 訂 雙 邊 合 約 電 力 集 中 交 易 模 式 因 為 由 電 力 調 度 中 心 或 電 力 交 易 所 根 據 發 電 業 者 投 標 的 資 料 調 度, 能 夠 安 排 最 佳 的 電 力 調 配 排 程 輔 助 服 務 輸 電 的 壅 塞 管 理 等 等, 來 滿 足 系 統 用 電 的 需 求, 也 能 使 電 力 池 價 格 透 明 化, 有 利 於 買 賣 雙 方 進 行 財 務 上 的 避 險 措 施 主 要 的 優 點 在 於 可 將 電 力 系 統 的 外 部 性 內 生 化 處 理, 因 此 不 但 可 降 低 交 易 成 本, 促 進 市 場 的 效 率, 亦 可 使 市 場 失 靈 的 程 度 降 低 其 主 要 缺 點 則 在 於 其 對 於 電 力 現 貨 交 易 市 場 服 務 提 供 的 壟 斷 性 質, 使 得 電 力 交 易 所 外 的 交 易 受 到 限 制, 降 低 了 電 力 買 賣 雙 方 的 交 易 選 擇 權 與 自 由 度, 沒 有 辦 法 提 供 強 烈 的 誘 因, 來 鼓 勵 新 的 發 電 業 容 量 投 入 若 是 只 允 許 發 電 方 進 行 競 標, 在 發 電 容 量 較 緊, 市 場 只 存 在 少 數 的 發 電 業 者 或 發 電 業 者 規 模 相 差 懸 殊 的 時 候, 電 力 池 的 價 格 容 易 被 少 數 操 縱 由 於 電 價 會 有 波 動 的 風 險, 可 能 會 讓 電 力 設 備 投 資 人 有 報 酬 率 的 疑 慮, 所 以 需 要 訂 實 體 電 力 或 財 務 契 約, 一 般 來 說, 集 中 市 場 之 現 貨 電 價 之 波 動 為 電 力 市 場 中 主 要 之 風 險 來 源, 發 電 業 者 因 電 價 波 動 之 不 確 定 性 而 無 法 維 持 收 益 穩 定, 購 電 者 則 必 須 面 對 現 貨 電 價 高 漲 時 昂 貴 之 購 電 成 本 故 大 多 數 之 電 力 用 戶 與 發 電 業 者 多 藉 由 簽 訂 合 約 之 方 式 讓 電 價 與 電 量 維 持 在 一 固 定 波 動 範 圍, 此 即 為 合 約 市 場 在 電 力 交 易 制 度 中 的 之 角 色 對 發 電 廠 而 言, 有 雙 邊 合 約 交 易 市 場 存 在 時, 可 採 取 簽 訂 長 期 並 將 價 格 公 式 化 的 契 約, 其 風 險 的 管 理 較 簡 易, 而 如 果 僅 有 短 期 競 價 方 式 市 場 時 ( 例 如 有 每 日 交 易 的 交 易 所 ), 其 面 對 的 風 險 管 理 較 複 雜 困 難 未 來 如 果 同 時 考 慮 市 場 效 率 與 風 險 管 理 時, 可 採 取 大 部 份 簽 訂 價 格 公 式 化 的 長 期 契 約 以 分 攤 風 險, 但 應 仍 有 部 份 透 過 交 易 市 場 的 競 價 作 業 ( 如 電 能 平 衡 市 場 ), 反 應 出 供 需 的 狀 況 以 增 加 市 場 效 率 此 外, 若 市 場 交 易 皆 在 場 外 透 過 雙 邊 交 易 完 成, 所 有 成 本 及 價 格 資 訊 都 將 喪 失 透 明 性, 最 後 將 只 有 大 工 業 或 商 業 用 戶 可 透 過 談 判, 獲 得 較 佳 之 電 力 合 約 條 件, 而 一 般 住 宅 小 用 戶 則 淪 為 談 判 桌 下 的 犧 牲 品 (6) 結 算 模 式 市 場 價 格 的 決 定 方 式 有 採 用 市 場 結 清 價 格 (Marginal Clearance 9

14 Price, MCP;System Marginal Price, SMP) 者 或 市 場 報 價 成 交 價 格 (Pay As You Bid, PAB) 的 方 式 ; 前 者 多 用 於 廠 商 不 具 市 場 力 的 情 況 下, 而 後 者 則 是 為 了 預 防 有 潛 在 的 市 場 力 濫 用 的 情 況 時 所 採 用 目 前 多 數 國 家 採 行 市 場 結 清 價 格 作 為 決 定 集 中 市 場 之 批 發 電 價 之 方 式, 以 鼓 勵 供 給 端 依 其 邊 際 成 本 報 價 (7) 區 域 / 節 點 電 價 區 域 / 節 點 定 價 係 利 用 各 地 區 不 同 的 節 點 價 格 反 應 輸 電 損 失 和 網 路 限 制 之 成 本, 由 於 電 力 輸 送 有 輸 電 損 失 和 輸 電 系 統 瓶 頸 的 限 制, 因 此 各 地 的 電 力 市 場 價 格 便 呈 現 出 差 異 的 情 況, 以 反 映 輸 電 損 失 和 輸 電 壅 塞 的 成 本, 也 因 此 區 域 / 節 點 的 價 格, 便 成 為 發 電 輸 電 和 需 求 面 管 理 DSM 的 投 資 或 決 策 基 礎 由 於 各 地 之 負 載 需 求 和 發 電 情 況 隨 時 在 變, 因 此 區 域 / 節 點 之 電 價 亦 隨 時 改 變, 區 域 / 節 點 間 的 電 價 差 就 代 表 了 適 當 的 變 動 輸 電 成 本, 此 種 訂 價 模 式 可 提 供 符 合 經 濟 效 率 發 電 之 訊 息, 適 合 競 爭 市 場, 亦 是 不 會 導 致 扭 曲 訊 息 的 訂 價 方 式 由 此 種 訂 價 方 式 所 產 生 的 經 濟 租 都 歸 輸 電 網 路, 因 此 可 被 用 來 抵 償 輸 電 損 失 和 紓 解 電 力 網 路 之 壅 塞 程 度 2. 監 督 管 制 制 度 由 於 電 力 市 場 所 具 有 的 物 理 及 經 濟 特 性, 電 力 調 度 在 極 短 的 時 間 內 必 須 瞬 間 達 到 供 需 平 衡, 且 要 維 持 電 力 系 統 可 靠 安 全 與 品 質, 同 時 電 力 又 無 法 儲 存, 而 需 求 面 在 即 時 的 情 況 下 對 價 格 的 反 應 相 當 有 限, 無 法 對 價 格 做 出 彈 性 反 應, 因 此 或 多 或 少 總 是 有 單 方 面 市 場 力 ( 供 給 面 ) 濫 用 情 況 存 在, 因 此 不 能 僅 以 一 般 的 商 業 法 規 ( 如 : 公 平 交 易 法 反 托 拉 斯 法 證 券 交 易 法 等 ) 來 監 督 管 制, 而 必 須 另 建 立 一 套 健 全 的 專 業 的 特 別 為 電 力 市 場 及 電 力 調 度 而 設 計 之 電 力 監 管 機 制 依 據 各 個 國 家 的 作 法, 政 府 在 電 力 市 場 中 所 扮 演 的 角 色 可 分 成 三 類, 一 種 是 協 助 輔 導 的 角 色, 政 府 並 沒 有 介 入 市 場, 甚 至 在 管 制 的 部 分 都 非 常 的 放 任 自 治, 完 全 以 市 場 機 制 為 主, 但 是 此 種 完 全 以 市 場 競 爭 理 論 的 模 式 來 形 成 電 力 市 場 的 例 子 並 不 多 見 ; 第 二 種 政 府, 是 扮 演 創 始 推 動 者 的 角 色, 在 推 動 了 市 場 的 自 由 化 初 期, 政 府 開 始 設 計 了 一 些 機 制, 然 後 就 退 出, 市 場 歸 市 場, 政 府 不 干 預 ; 第 三 種 是 規 劃 執 行 者 的 角 色, 政 府 無 論 在 市 場 規 劃 建 立 執 行 修 正 各 時 期 都 扮 演 了 重 要 的 一 份 子 由 各 國 電 力 市 場 運 作 經 驗 來 看, 一 個 成 功 而 有 效 率 的 電 力 市 場 及 調 度 監 管 機 制 必 須 符 合 下 列 原 則 : (1) 市 場 及 調 度 監 管 制 度 之 設 計 必 須 具 有 前 瞻 性 (forward-looking) 及 彈 性 和 可 適 應 性 (flexibility and adaptability), 能 預 防 及 即 時 更 正 任 何 微 小 的 市 場 設 計 錯 誤 (2) 市 場 的 監 督 單 位 及 程 序 必 須 受 到 政 府 管 制 機 構 的 充 分 全 力 支 持 基 本 10

15 上 所 有 的 監 管 事 務 都 要 依 法 行 政, 所 以 主 管 機 關 必 須 要 有 法 律 授 權, 主 管 機 關 的 監 督 權 限, 也 必 須 要 在 法 律 上 確 定 而 監 督 的 內 容 也 要 依 據 相 關 的 行 政 命 令, 要 依 照 調 度 規 則 交 易 規 則 來 進 行, 相 關 的 業 者 則 有 遵 守 的 義 務 (3) 市 場 監 督 機 構 必 須 定 期 與 不 定 期 準 備 一 致 性 的 電 力 市 場 與 輸 配 電 系 統 運 作 的 績 效 評 估 結 果 與 報 告 (4) 所 有 業 者 提 送 資 訊 與 市 場 操 作 資 訊 必 須 公 開 揭 露, 且 須 提 供 給 所 有 市 場 參 與 者, 使 市 場 參 與 者 能 分 析 並 自 我 保 護, 亦 應 提 供 給 監 督 及 管 制 機 構 及 一 般 大 眾, 作 為 監 督 市 場 運 作 及 檢 驗 監 督 管 制 機 制 是 否 背 離 全 民 福 祉 之 用 (5) 監 督 的 機 制 必 須 真 正 獨 立 於 市 場 管 理 者 系 統 運 作 者 及 利 益 相 關 團 體 監 督 機 關 必 須 要 有 獨 立 性, 必 須 要 能 避 免 業 者 和 行 政 部 門 的 干 擾 ; 調 度 交 易 價 格 和 電 力 交 易 市 場 決 策 也 都 需 要 透 明 化 ; 監 督 機 關 的 監 督 效 力 有 糾 正 罰 金 勒 令 停 業 或 歇 業, 而 針 對 電 力 調 度 中 心 或 電 力 交 易 所 亦 可 以 解 散 或 接 管, 這 一 部 分 都 必 須 要 有 法 律 授 權 基 本 上, 自 由 化 後 之 電 力 市 場 不 能 由 政 府 機 關 層 層 管 制, 而 是 儘 可 能 讓 市 場 機 制 去 解 決 問 題, 有 明 顯 或 重 大 問 題 的 時 候, 才 由 監 督 機 關 介 入, 這 樣 才 能 維 持 市 場 的 穩 定 度 3. 調 度 機 構 之 角 色 與 定 位 系 統 調 度 之 獨 立 可 透 過 兩 種 型 態 達 成, 一 種 是 所 謂 ITO 模 式, 即 將 發 輸 配 售 各 自 成 立 子 公 司, 其 中 輸 配 電 子 公 司 擁 有 網 路 資 產 所 有 權 與 操 作 權, 亦 即 由 輸 配 電 子 公 司 內 部 成 立 調 度 或 系 統 運 轉 部 門 統 籌 相 關 業 務 另 外 一 種 係 為 將 調 度 功 能 獨 立 切 割 出 來 成 立 電 力 調 度 中 心, 與 其 他 發 輸 配 售 功 能 分 離 運 作 之 型 式, 亦 即 所 謂 ISO 模 式, 所 有 權 與 操 作 權 分 屬 不 同 單 位 負 責 兩 種 模 式 之 比 較 可 參 見 表 1-2 表 1-2 ISO 與 ITO 模 式 比 較 比 較 項 目 ISO( 功 能 分 離 ) ITO( 法 律 分 離 ) (1) 指 令 功 能 移 至 他 組 織 ISO, 與 輸 電 部 門 之 操 作 功 能 如 何 劃 輸 配 電 部 門 與 其 他 部 門 間 在 行 1. 輸 配 電 部 分, 不 易 理 解 為 會 計 員 工 情 資 等 方 面 較 能 門 獨 立 性 (2) 輸 配 電 部 門 與 其 他 部 門 ( 發 明 確 區 隔, 獨 立 性 較 高 售 ) 間 僅 會 計 分 離, 獨 立 性 受 到 挑 戰 ISO 與 其 他 輸 配 電 業 務 間 無 資 控 股 公 司 集 團 內 之 資 金 關 係, 可 能 2. 與 ISO 間 金 關 係, 對 於 集 團 公 司 無 偏 袒 誘 偏 袒 發 售 子 公 司, 需 要 對 母 公 司 之 資 金 關 係 因 加 以 規 範 11

16 3. 穩 定 供 電 4. 監 督 彈 性 5. 投 資 6. 風 險 管 理 擔 當 輸 配 電 業 務 調 度 功 能 的 ISO 與 輸 配 電 資 產 擁 有 者 分 屬 輸 配 電 子 公 司 可 以 和 目 前 一 樣, 進 不 同 組 織, 如 何 劃 分 以 確 保 中 立 行 輸 配 系 統 開 發 維 護 和 運 轉 一 貫 性 和 對 供 電 穩 定 的 影 響 需 要 加 作 業 以 考 量 (1) 需 就 ISO 與 輸 配 電 資 產 擁 有 者 有 無 超 過 界 線 干 涉 行 為 或 其 劃 分 是 否 恰 當 等 加 以 監 督 (2) 另 需 監 督 輸 配 電 部 門 與 發 售 部 門 間 之 會 計 分 離 情 資 管 制 輸 配 電 部 門 全 體 已 是 別 的 組 織, 較 等 能 掌 握 其 中 立 性 之 施 行 情 形, 也 較 (3) 由 於 系 統 操 作 專 業 性 高, 輸 配 能 透 過 政 策 管 制 加 以 規 範 電 資 產 擁 有 者 依 調 度 指 令 進 行 機 器 開 關 操 作, 外 界 很 難 檢 驗 有 無 確 保 中 立 性, 其 相 對 政 策 管 制 成 本 可 能 較 高 (1) 輸 配 電 子 公 司 自 己 進 行 設 備 投 (1)ISO 可 以 獨 立 投 資 資 與 運 維 管 理, 不 受 發 售 子 公 司 左 右 而 可 適 當 進 行 投 資 (2) 發 售 子 公 司 不 受 輸 配 電 子 公 司 (2) 輸 配 電 部 門 與 發 售 電 部 門 間 管 制 束 縛, 經 營 自 由 度 得 以 提 升, 之 投 資 具 競 爭 與 抵 換 關 係 有 利 競 爭 中 追 求 效 率, 開 展 創 新 顧 客 服 務 和 發 展 新 事 業 收 益 變 動 風 險 較 大 的 發 售 電 部 門 輸 配 電 子 公 司 與 發 售 電 子 公 司 不 會 對 輸 配 電 子 公 司 的 財 務 產 生 間 之 風 險 難 以 切 割 直 接 影 響, 其 可 能 之 破 產 風 險 較 小 ( 二 ) 先 進 國 家 個 案 經 驗 1. 英 國 整 體 而 言, 英 國 歷 經 四 次 改 革, 過 去 從 電 力 池 模 式 (Power Pool) 到 新 電 力 交 易 協 議 (New Electricity Trading Arrangement, NETA) 以 至 於 英 國 電 力 交 易 與 傳 輸 協 議 (British Electricity Trading & Transmission Arrangement, BETTA) 之 三 階 段 演 進 未 來 則 將 朝 向 2013 年 所 通 過 立 法 依 EMR 電 力 市 場 改 革 白 皮 書 下 之 各 項 改 革 機 制 英 國 電 業 改 革 自 1989 電 業 法 修 訂 後, 將 中 央 發 電 局 (Central Electricity Generation Board, CEGB) 改 組 成 兩 家 發 電 公 司 一 家 輸 電 公 司 與 12 家 區 域 12

17 供 電 公 司 (Regional Electricity Companies, RECs) 同 時 為 因 應 新 的 電 業 情 勢, 英 國 政 府 於 1990 年 4 月 1 日 成 立 新 的 電 業 管 制 機 構 - 電 業 管 制 局 (the Office of Energy Regulation, OFFER) 以 統 籌 管 理 新 的 電 力 市 場, 此 機 構 於 2000 年 改 制 為 天 然 氣 暨 電 力 市 場 管 制 局 (Office of Gas and Electricity Markets, OFGEM) 1989 電 業 法 修 訂 後 成 立 了 英 格 蘭 及 威 爾 斯 地 區 的 強 制 性 集 中 交 易 市 場, 要 求 100MW 以 上 的 機 組 必 須 強 制 投 標, 並 以 系 統 邊 際 價 格 (SMP) 結 算 ( 電 力 池 購 電 價 格 = 能 量 價 格 + 容 量 價 格, PPP=SMP+LOLP*(SMP-VOLL)) 1995 年 12 月 英 國 政 府 要 求 區 域 供 電 公 司 必 須 釋 出 部 分 股 權 而 成 為 民 營 的 英 國 國 家 輸 電 公 司 (National Grid Company, NGC) 2001 年 3 月 後, 電 力 市 場 之 運 作 則 以 新 電 力 交 易 協 議 (New Electricity Trading Arrangement, NETA) 做 為 規 範, 由 強 制 性 集 中 交 易 改 成 自 願 性 集 中 交 易 配 合 雙 邊 合 約 的 方 式 所 有 的 發 電 業 者 將 不 再 以 系 統 邊 際 價 格 (SMP) 獲 得 同 樣 的 支 付, 而 是 需 要 去 尋 找 自 己 的 買 者 ( 售 電 業 或 用 戶 ), 也 就 是 出 價 成 交 的 方 式 (Pay-as-Bid) 其 市 場 包 括 遠 期 期 貨 和 短 期 電 力 市 場 及 平 衡 機 制 市 場 惟 自 1990 年 開 始 長 達 15 年 的 英 國 電 力 市 場 化 改 革, 並 未 擴 及 蘇 格 蘭 地 區 從 而 形 成 競 爭 市 場, 故 2004 年 7 月 英 國 政 府 經 由 通 過 新 能 源 法, 期 能 為 英 格 蘭 威 爾 斯 蘇 格 蘭 三 大 地 區 ( 統 稱 Great Britain,GB) 奠 定 統 一 的 競 爭 性 市 場 法 律 基 礎, 揭 示 英 國 第 三 次 電 力 市 場 化 改 革 的 啟 動 2005 年 4 月, 英 國 電 力 交 易 和 傳 輸 協 議 (BETTA) 正 式 開 始 實 施, 將 NGC 的 調 度 功 能 轉 移 到 新 的 系 統 調 度 機 構 大 不 列 顛 系 統 調 度 中 心 (Great Britain System Operator, GBSO) 統 一 負 責 電 力 調 度 和 系 統 平 衡, 而 NGC 只 是 作 為 輸 電 所 有 者 (TO) 參 與 到 市 場 交 易 中 ; 並 通 過 所 制 定 新 的 平 衡 和 結 算 規 則 線 路 與 系 統 使 用 規 範 和 電 網 規 範 等 法 規, 統 一 了 定 價 方 法 和 電 網 使 用 合 約, 立 基 在 NETA 交 易 體 系 的 基 石 上, 建 立 統 一 的 電 力 交 易 平 衡 和 結 算 系 統 2011 年 7 月 英 國 重 新 檢 討 電 力 市 場 改 革, 並 公 布 電 力 市 場 改 革 白 皮 書 (Electricity Market Reform, EMR), 其 目 標 有 三 : 確 保 供 電 安 全 確 保 永 續 低 碳 技 術 投 資 充 足 效 益 最 大 化 與 成 本 最 小 化 依 EMR 白 皮 書, 未 來 的 電 力 批 發 市 場 將 引 進 兩 項 新 機 制, 由 系 統 操 作 者 (National Grid) 負 責 管 理 : 具 價 差 合 約 形 式 之 饋 電 電 價 (feed-in tariff) 機 制 及 容 量 合 約 (capacity agreement), 此 二 機 制 又 透 過 設 定 碳 價 格 下 限 及 排 放 標 準 兩 項 措 施 支 援 ( 圖 1-3) 預 計 2013 年 將 通 過 形 成 立 法,2014 年 開 始 實 施 白 皮 書 內 所 規 劃 的 各 種 市 場 改 革 機 制 13

18 政 府 制 定 整 體 政 策 及 關 鍵 參 數 系 統 操 作 者 (National Grid) 提 供 分 析 依 據 供 政 府 決 策 並 管 理 相 關 機 制 長 期 低 碳 誘 因 價 差 合 約 (CfDs) 容 量 市 場 簽 訂 充 分 可 靠 的 容 量 協 議 以 確 保 供 電 安 全 投 資 低 碳 發 電, 並 以 碳 價 下 限 與 排 放 績 效 標 準 支 援 在 現 有 電 力 市 場 內 運 作 EMR 機 制, 包 括 再 生 能 源 義 務 ( 至 2017) 與 小 規 模 饋 電 價 格 優 惠 (FIT) 圖 1-3 英 國 電 力 改 革 白 皮 書 之 新 市 場 機 制 與 管 理 資 料 來 源 :Dept. of Energy and Climate Change(2012), Electricity Market Reform 2. 美 國 加 州 Policy Overview, UK 加 州 電 力 自 由 化 改 革 始 於 1996 年, 其 電 力 市 場 的 設 計 主 要 著 重 在 打 破 原 電 力 市 場 的 三 大 民 營 公 用 電 業 發 輸 配 售 之 壟 斷 勢 力, 避 免 不 同 用 戶 群 或 加 州 配 電 事 業 間 成 本 之 交 叉 補 貼, 以 及 透 過 調 低 與 凍 結 零 售 電 價, 以 確 保 消 費 者 能 從 自 由 化 政 策 中 獲 得 利 益 2000 年 夏, 電 價 開 始 產 生 異 常 之 高 漲 現 象, 批 發 市 場 的 電 價 解 制 後 上 漲 了 將 近 10 倍 左 右, 但 零 售 市 場 的 電 價 卻 因 AB1890 解 制 法 案 之 規 定, 不 但 凍 結 且 每 年 向 下 調 整 10%, 三 大 綜 合 電 業 (SDG&E, PG&E, SCE) 必 須 被 強 迫 在 批 發 市 場 以 高 價 購 電 而 在 零 售 市 場 以 低 價 售 電, 又 無 法 將 批 發 市 場 高 漲 之 電 價 轉 嫁 給 消 費 者 造 成 虧 損, 導 致 其 財 務 危 機 ; 同 時 緊 急 事 故 發 生 更 加 頻 繁, 南 加 州 常 常 發 生 無 預 警 斷 電, 並 開 始 實 施 輪 流 限 電 2001 年 1 月 30 日 加 州 電 力 交 易 所 (CalPX) 停 止 運 作, 改 由 ISO 管 理 電 力 市 場 集 中 交 易 ( 排 程 協 調 者 Scheduling Coordinator, SC 仍 負 責 雙 邊 交 易 ) 此 次 加 州 電 力 危 機 使 得 加 州 成 為 電 業 自 由 化 最 著 名 的 失 敗 案 例, 各 國 於 推 動 電 業 自 由 化 時 無 不 引 以 為 鑑 經 過 數 年 演 變, 目 前 美 國 加 州 批 發 市 場 的 商 品 服 務 十 分 多 樣, 包 括 能 量 ( 實 質 供 需 平 衡 與 虛 擬 供 需 平 衡 ) 容 量 ( 剩 餘 容 量 與 彈 性 容 量 ) 輔 助 服 務 ( 調 度 機 組 升 降 載 的 頻 率 控 制 冷 機 與 熱 機 備 載 容 量 ) 其 它 ( 壅 塞 收 入 權, CRR), 採 最 佳 化 市 場 邊 際 結 算 價 格 機 制, 而 區 域 邊 際 價 格 由 能 量 容 量 線 損 等 價 格 組 成, 如 圖 1-4 同 一 城 市 社 區 的 用 戶 亦 可 透 過 社 區 選 擇 整 14

19 合 (Community Choice Aggregation, CCA) 方 式, 整 合 地 區 性 公 家 機 關 商 業 及 一 般 用 戶 之 負 載 需 求 與 分 散 型 發 電 設 備, 參 與 電 力 市 場 買 賣, 並 推 動 需 量 反 應 及 綠 色 電 力 能 量 容 量 線 損 區 域 邊 際 價 格 圖 1-4 區 域 邊 際 價 格 組 成 (1) 前 一 日 市 場 (Day-ahead market) 前 一 日 市 場 用 來 確 定 每 小 時 的 市 場 結 算 價 格 和 機 組 排 程, 分 析 必 須 運 轉 的 機 組 降 低 出 價, 生 產 成 最 低 的 電 能 成 本, 同 時 滿 足 可 靠 性 的 需 求 ; 交 易 日 的 7 天 前 開 放 市 場, 交 易 日 的 前 一 天 關 閉, 結 果 在 下 午 1 時 發 表 前 一 日 市 場 的 三 個 流 程 是 : 市 場 力 之 消 除 整 合 遠 期 市 場 (Integrated Forward Market, IFM) 和 剩 餘 容 量 排 程 (Residual Unit Commitment,RUC) 如 果 任 何 出 價 無 法 滿 足 市 場 力 的 測 試, 就 需 要 調 整, 系 統 會 決 定 最 有 效 率 的 排 程 表, 以 解 決 區 域 的 可 靠 性 整 合 遠 期 市 場, 則 同 時 分 析 電 能 和 輔 助 服 務 市 場, 以 確 定 需 要 的 傳 輸 容 量 ( 壅 塞 管 理 ), 並 確 認 供 需 標 單 平 衡 的 所 需 備 轉 容 量 當 遠 期 市 場 無 法 滿 足 預 測 的 負 載, 則 ISO 可 利 用 剩 餘 容 量 排 程, 以 最 低 成 本 購 買 額 外 更 多 的 容 量 (2) 即 時 市 場 (Real-time market) 即 時 市 場 是 一 個 在 所 有 的 其 他 程 序 運 行 後, 即 時 採 購 能 量 ( 包 括 備 轉 ) 及 管 理 壅 塞 的 現 貨 市 場 這 個 市 場 產 生 的 能 量 須 達 成 瞬 間 需 求 的 平 衡, 如 果 需 求 下 降 就 減 少 電 源 供 給, 提 供 所 需 的 輔 助 服 務, 並 可 在 極 端 的 條 件 下 抑 低 需 求 即 時 市 場 由 小 時 前 排 程 (HASP) 15 分 鐘 即 時 排 程 容 量 (RTUC) 5 分 鐘 即 時 排 程 容 量 (RTD) 所 組 成 小 時 前 排 程 包 括 能 量 與 輔 助 服 務 的 價 格, 於 交 易 時 間 前 75 分 鐘 關 閉 市 場 ;15 分 鐘 即 時 排 程 容 量 包 括 能 量 與 輔 助 服 務 的 價 格, 須 承 諾 機 組 可 以 在 5 個 小 時 內 完 成 起 動 ;5 分 鐘 即 時 排 程 容 量 包 括 能 量 的 價 格, 其 為 RUC 的 彈 性 可 用 的 剩 餘 容 量 15

20 圖 1-5 加 州 市 場 交 易 時 程 (3) 壅 塞 收 入 權 (congestion revenue right, CRR) 這 是 一 種 金 融 工 具, 用 來 管 理 在 前 一 日 調 度 程 序 產 生 的 電 能 壅 塞 費, 這 些 權 利 可 以 以 壅 塞 邊 際 成 本 被 分 配 或 拍 賣, 是 組 成 整 合 遠 期 市 場 區 域 邊 際 價 格 的 一 部 分 收 入 的 權 利 賦 予 其 持 有 人 在 給 定 的 交 易 時 段 線 路 發 生 壅 塞 時 可 收 取 款 項, 如 果 在 給 定 的 交 易 時 段 的 輸 電 壅 塞 情 況 是 相 反 方 向 的 時 候, 則 要 求 持 有 人 支 付 費 用 (4) 收 斂 投 標 (Convergence bidding) 這 是 一 個 讓 市 場 參 與 者 可 以 於 前 一 日 市 場 購 買 或 出 售 電 能 的 服 務, 在 即 時 市 場 上 則 必 須 反 向 出 售 或 購 買, 也 被 稱 為 虛 擬 投 標, 可 迫 使 提 前 一 日 和 即 時 市 場 價 格 拉 近, 或 稱 之 收 斂, 亦 可 提 高 市 場 參 與 者 之 數 目, 增 加 流 動 性 同 時 也 讓 進 行 實 體 電 力 買 賣 的 發 電 業 者 及 公 用 電 業 可 以 利 用 虛 擬 投 標 的 策 略, 減 少 前 一 天 和 即 時 市 場 價 格 變 動 方 向 判 斷 錯 誤 的 風 險 上 述 各 項 交 易 商 品 參 見 表 1-3 表 1-3 電 力 商 品 項 目 與 市 場 之 關 係 市 場 程 序 能 量 輔 助 服 務 彈 性 容 量 剩 餘 容 量 壅 塞 收 入 權 前 一 日 市 IFM * 場 RUC 即 時 市 場 HASP RTUC RTD 其 他 (CRR) * 註 : 電 能 包 括 實 體 與 虛 擬 彈 性 容 量 與 剩 餘 容 量 於 前 一 日 市 場 交 易, 於 即 時 市 場 使 用 16

21 3. 日 本 日 本 於 第 二 次 世 界 大 戰 之 後, 為 了 保 護 及 培 植 國 內 產 業, 因 此 對 電 業 加 諸 許 多 的 管 制 近 年 來 隨 著 世 界 電 業 自 由 化 潮 流, 其 政 府 對 電 力 產 業 也 開 始 採 取 逐 步 開 放 政 策 1995 年 日 本 電 業 法 修 正, 開 始 於 電 力 產 業 中 引 進 競 爭, 開 放 獨 立 發 電 業 (IPPs) 進 入 市 場, 但 其 發 電 只 能 躉 售 給 具 區 域 獨 占 特 性 的 發 輸 配 售 業 務 之 垂 直 整 合 電 力 公 司 ( 一 般 電 氣 事 業 者 ); 此 外, 並 開 放 成 立 特 定 電 氣 事 業 者, 亦 即 我 國 分 散 型 發 電 業 者, 申 請 後 可 利 用 其 自 有 線 路 直 接 供 電 給 附 近 用 戶 電 價 管 制 方 式 則 引 進 標 竿 比 較 法, 以 促 使 電 業 積 極 提 昇 效 率 1999 年 5 月 電 業 法 修 正 則 著 重 於 零 售 市 場 的 開 放, 特 定 規 模 電 氣 事 業 者 (power producer and supplier, PPS), 其 可 透 過 區 域 電 力 公 司 的 輸 配 電 設 備 代 輸, 供 電 給 有 選 擇 權 的 用 戶, 用 電 規 模 大 於 2000KW 以 上 特 高 壓 用 戶, 即 可 行 使 用 戶 購 電 選 擇 權, 之 後 並 逐 年 開 放 其 他 高 壓 用 戶 之 購 電 選 擇 權 2005 年 4 月 電 力 交 易 所 正 式 運 作 後, 開 始 有 了 電 能 集 中 交 易 市 場, 包 括 現 貨 市 場 與 遠 期 市 場 但 經 過 這 樣 的 改 革 後, 仍 然 沒 有 改 變 一 般 電 力 業 者 區 域 獨 佔 的 情 勢, 零 售 業 者 的 市 佔 率 極 低 (2011 年 度 3.6%), 有 部 分 區 域 甚 至 沒 有 新 加 入 業 者, 而 且 跨 區 供 電 也 僅 有 一 例, 由 此 可 見 一 般 電 力 業 者 間 並 沒 有 直 接 競 爭 的 事 實 至 於 費 率 方 面, 自 部 分 自 由 化 以 來, 雖 然 已 提 供 不 同 的 費 率 方 案, 但 尖 峰 費 率 或 不 受 燃 料 費 影 響 之 費 率 方 案 則 幾 乎 厥 如 在 2011 年 東 北 震 災 後, 日 本 政 府 重 新 思 考 電 力 系 統 改 革 之 必 要, 規 劃 分 三 階 段 推 動 全 面 性 的 電 業 自 由 化, 含 蓋 建 立 時 前 和 即 時 之 電 力 交 易 市 場 如 圖 1-6 其 重 點 包 括 1 : 第 1 階 段 : 設 立 廣 域 系 統 調 度 機 構 鑒 於 震 災 後 電 力 供 需 情 況, 擴 大 廣 域 系 統 運 用 是 當 前 的 課 題, 應 就 可 行 之 部 分 加 緊 實 施 因 此, 須 儘 速 進 行 檢 討 廣 域 系 統 調 度 機 構 的 詳 細 制 度 設 計, 經 過 客 觀 且 透 明 的 檢 討, 以 2 年 後 (2015) 設 立 廣 域 系 統 調 度 機 構 訂 定 廣 域 的 系 統 計 畫 案 與 強 化 供 需 調 整 機 能 的 時 程, 並 依 據 制 定 必 要 的 規 定 與 系 統 建 構 的 準 備 情 況 下 先 進 行 此 部 分 第 2 階 段 : 進 入 零 售 市 場 的 全 面 自 由 化 為 了 實 現 用 戶 購 電 選 擇 權, 要 儘 早 實 施 進 入 零 售 市 場 的 全 面 自 由 化, 但 是 要 實 現 這 個 目 標, 低 壓 代 輸 制 度 等 必 要 制 度 建 置 是 不 可 或 缺 的, 因 此 相 關 制 度 的 檢 討 要 儘 早 進 行, 目 標 3 年 後 零 售 全 面 自 由 化 此 外, 為 了 建 置 新 進 入 市 場 之 業 者 得 以 簡 單 確 保 電 源 的 的 競 爭 環 境, 批 發 電 力 市 場 也 需 要 活 性 化 對 於 廢 除 批 發 管 制, 雖 然 從 批 發 市 場 活 性 化 觀 點 來 看, 朝 向 及 早 廢 除 為 佳, 惟 另 一 方 面 轉 移 期 間 也 要 有 一 定 的 考 量, 因 此 將 在 零 售 市 場 1 摘 自 日 本 電 力 市 場 改 革 委 員 會 專 門 報 告 17

22 全 面 自 由 化 時 加 以 廢 除, 在 此 之 前 依 批 發 管 制 下 所 訂 下 的 契 約, 只 要 當 事 人 不 改 約, 可 以 其 締 約 條 件 繼 續 存 續 同 時, 因 零 售 自 由 化 供 電 義 務 廢 除 ( 最 終 保 障 服 務 及 普 遍 服 務 除 外 ), 須 實 施 供 電 能 力 確 保 義 務 與 最 終 電 源 投 標 制 度 作 為 確 保 穩 定 供 電 的 最 後 機 制 ( 參 見 圖 1-7) 第 3 階 段 : 法 律 上 分 離 後 輸 配 電 部 門 的 更 加 中 立 化 與 費 率 管 制 的 廢 除 為 了 能 使 輸 配 電 部 門 中 立 化, 包 含 家 庭 用 戶 在 內 的 費 率 管 制 廢 除 是 不 可 或 缺 的, 也 要 定 出 解 除 過 渡 期 間 措 施 的 必 要 條 件 因 此 雖 然 希 望 儘 早 實 施, 惟 對 於 輸 配 電 部 門 的 更 加 中 立 化, 需 要 修 改 穩 定 供 電 所 需 的 指 揮 機 能 預 計 實 行 時 程 為 5~7 年 後 (2018 年 ~2020 年 ) 對 於 法 律 上 分 離 後, 進 行 輸 配 電 部 門 中 立 化 時, 需 要 注 意 不 能 讓 穩 定 供 電 所 需 之 資 金 調 度 產 生 困 難 加 入 零 售 市 場 全 面 自 由 化 後, 隨 著 競 爭 的 進 展 情 況, 亦 將 逐 步 廢 除 費 率 管 制 從 保 護 消 費 者 觀 點 來 看, 宜 有 一 定 的 過 渡 期, 在 輸 配 電 部 門 中 立 化 等 各 種 制 度 完 備 一 邊 確 認 導 入 智 慧 電 錶 等 競 爭 環 境 建 置 與 實 質 競 爭 進 展 後, 再 解 除 過 渡 期 措 施 ( 參 見 圖 1-8) 圖 1-6 日 本 三 階 段 全 面 電 業 自 由 化 資 料 來 源 :METI(2013), 日 本 電 力 市 場 改 革 委 員 會 專 門 報 告, BCG 譯 18

23 圖 1-7 零 售 市 場 之 開 放 圖 1-8 輸 配 網 路 中 立 化 19

24 三 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 及 面 臨 課 題 電 業 自 由 化 的 意 義, 在 於 促 進 市 場 競 爭 提 昇 經 營 效 率 及 增 進 消 費 者 福 利, 作 法 上 乃 將 市 場 競 爭 機 制 引 進 具 競 爭 性 的 非 網 路 部 門, 並 透 過 對 電 業 的 功 能 性 分 割, 讓 同 時 擁 有 網 路 設 施 的 垂 直 整 合 電 業 無 法 利 用 其 既 有 的 優 勢 地 位, 妨 礙 非 網 路 部 門 ( 發 電 售 電 ) 的 市 場 競 爭 ( 一 ) 我 國 電 業 經 營 環 境 與 特 性 電 力 由 於 無 法 儲 存 及 產 銷 一 致 性, 且 電 業 投 資 具 資 本 密 集 輸 配 電 力 網 設 施 具 明 顯 區 域 獨 占 性 等 特 性, 因 此 傳 統 上, 國 內 外 的 電 力 事 業 主 要 為 國 營 獨 占 事 業 台 灣 為 一 獨 立 的 島 嶼 國 家, 電 力 系 統 孤 立 難 以 及 時 從 他 處 取 得, 過 去 以 來 為 考 量 電 業 規 模 經 濟 發 揮 且 對 民 生 重 大 的 影 響, 因 此, 同 樣 地 電 力 事 業 主 要 也 由 發 輸 配 電 垂 直 整 合 的 國 營 台 電 公 司 所 獨 占 經 營 以 台 灣 電 業 的 經 營 環 境 來 看, 在 欠 缺 自 產 能 源 而 長 期 仰 賴 進 口, 電 源 開 發 及 輸 變 電 設 備 興 建 不 易, 以 及 電 力 需 求 成 長 迅 速 等 情 況 下, 電 業 市 場 的 自 由 化 規 劃 應 考 量 國 內 特 殊 的 環 境 特 性 茲 將 國 內 環 境 特 性 與 限 制 條 件 說 明 如 下 : 1. 海 島 型 孤 立 電 力 系 統 一 般 而 言, 電 業 自 由 化 架 構 設 計 與 未 來 交 易 制 度 規 劃, 必 須 同 時 考 量 經 濟 ( 市 場 競 爭 經 營 效 率 ) 與 技 術 ( 系 統 安 全 供 應 可 靠 ) 兩 方 面, 有 時 在 系 統 可 靠 度 的 要 求 上, 可 能 會 出 現 與 市 場 競 爭 衝 突 的 情 況, 此 時 兩 者 間 的 取 捨 就 必 須 與 外 在 環 境 互 相 配 合 台 灣 是 屬 於 海 島 型 的 孤 立 電 力 系 統, 電 力 網 路 系 統 受 到 自 然 環 境 的 限 制 而 無 法 與 外 界 聯 通, 若 系 統 一 旦 出 現 問 題 時, 無 法 獲 得 外 界 電 力 系 統 的 支 援, 因 此, 通 常 在 系 統 可 靠 度 的 要 求 上, 必 須 維 持 較 高 的 水 準 2 2. 能 源 供 應 穩 定 及 多 元 化 的 安 全 考 量 國 內 99% 以 上 的 能 源 供 應 來 自 進 口, 而 為 促 使 能 源 的 穩 定 供 應 以 及 減 輕 能 源 不 足 的 衝 擊, 能 源 多 元 化 已 成 共 識 為 達 成 能 源 供 應 的 多 元 化 及 穩 定, 過 去 以 來, 我 國 即 鼓 勵 使 用 多 種 能 源, 如 煤 炭 石 油 核 能 天 然 氣 等, 且 對 於 各 項 能 源 的 生 產 進 口 及 消 費 均 詳 加 掌 握, 各 項 能 源 價 格 也 受 到 政 府 一 定 的 管 制 ; 進 而, 為 達 到 能 源 的 供 應 穩 定, 對 於 煤 炭 液 化 石 油 氣 及 石 油 製 品 等 均 有 其 安 全 存 量 的 規 定 2 中 華 經 濟 研 究 院, 電 力 科 技 進 展 下 電 業 管 制 改 革 之 研 究, 台 電 公 司,88 年 12 月 20

25 為 因 應 我 國 自 產 能 源 匱 乏 的 環 境 限 制, 確 保 大 眾 民 生 的 福 祉, 促 進 能 源 種 類 及 來 源 多 元 化, 妥 善 規 劃 整 體 能 源 供 需 和 開 發, 乃 是 未 來 能 源 政 策 的 重 點 之 一 因 此, 在 電 源 供 應 上 仍 強 調 繼 續 開 發 水 力 降 低 石 油 依 賴 擴 大 進 口 液 化 天 然 氣, 以 及 適 度 維 持 核 能 比 重 3. 兼 顧 環 保 責 任 及 產 業 競 爭 的 能 源 政 策 目 標 兼 顧 經 濟 發 展 及 環 境 保 護 的 永 續 發 展 問 題, 為 目 前 各 國 刻 不 容 緩 的 重 要 課 題, 我 國 為 因 應 此 一 國 際 新 潮 流 善 盡 地 球 村 一 份 子 的 職 責, 雖 然 目 前 尚 未 被 要 求 簽 訂 執 行 氣 候 變 化 綱 要 公 約, 但 為 了 保 護 環 境 提 昇 競 爭 力, 整 個 能 源 政 策 及 能 源 結 構 已 朝 向 該 目 標 進 行 調 整 規 劃 及 因 應 未 來 將 不 以 追 求 高 度 經 濟 成 長 為 目 標, 而 優 先 推 動 節 約 能 源 及 提 昇 能 源 使 用 效 率, 並 持 續 推 動 汽 電 共 生 水 力 發 電 及 再 生 能 源 此 外, 大 力 推 廣 液 化 天 然 氣 的 使 用, 以 抑 制 二 氧 化 碳 的 排 放 4. 輸 配 電 網 路 脆 弱 受 到 先 天 地 理 環 境 的 限 制, 我 國 電 力 系 統 集 中 在 西 部, 且 負 載 集 中 在 南 北 端 形 成 狹 長 型 的 發 展 北 部 用 電 量 大 發 電 量 小, 而 中 南 部 剛 好 相 反, 造 成 每 逢 夏 季 尖 峰 時 期, 大 量 的 電 力 須 靠 輸 電 幹 線 由 中 南 部 往 北 送, 凸 顯 幹 線 輸 電 系 統 維 持 穩 定 安 全 供 電 的 重 要 性 但 國 內 負 責 南 電 北 送 的 超 高 壓 線 路, 僅 有 南 北 兩 路, 計 四 迴 線 可 供 使 用, 以 致 常 處 於 共 容 量 的 極 限 運 轉 綜 合 上 述 環 境 特 性 因 素, 增 加 了 電 業 市 場 經 營 自 由 化 規 劃 的 困 難 性, 讓 我 們 更 加 明 瞭 未 來 規 劃 時 的 問 題 所 在, 並 能 在 這 些 限 制 下, 設 計 出 一 套 適 合 我 國 國 情 環 境 的 電 業 自 由 化 架 構 ( 二 ) 當 前 推 動 電 業 自 由 化 面 臨 課 題 及 困 境 我 國 因 欠 缺 自 產 能 源 而 長 期 仰 賴 進 口, 致 使 發 電 成 本 受 國 際 能 源 價 格 波 動 影 響 頗 劇 ; 其 次, 電 力 需 求 成 長 迅 速 但 電 源 開 發 及 輸 變 電 設 備 興 建 不 易 等 情 況 下, 致 使 國 內 電 業 經 營 環 境 及 電 力 市 場 健 全 發 展 出 現 隱 憂 ; 復 以, 長 期 以 來 國 營 電 業 經 營 績 效 備 受 質 疑, 故 要 求 改 革 聲 浪 不 斷 ; 凡 此 種 種 課 題, 導 致 社 會 大 眾 期 望 透 過 推 動 電 業 自 由 化 來 加 以 解 決 但 由 於 上 述 諸 多 電 力 能 源 及 社 經 問 題 之 解 決, 涉 及 其 問 題 本 質 與 自 由 化 之 關 聯 性, 以 及 社 會 大 眾 對 各 項 課 題 之 認 知 與 共 識, 例 如 : 電 力 能 源 政 策 扭 曲 社 會 各 界 認 知 衝 突 台 電 公 司 角 色 之 定 位 政 策 導 入 之 困 境 管 制 者 角 色 及 制 度 變 化 等, 使 得 電 力 自 由 化 政 策 思 維 及 做 法 之 合 理 性 及 有 效 性 面 臨 許 多 爭 議 及 挑 戰 1. 電 力 能 源 政 策 之 扭 曲 由 於 國 內 有 99% 以 上 的 能 源 供 給 是 來 自 於 進 口, 但 在 現 行 市 場 機 制 受 21

26 到 限 制 下, 面 對 國 際 間 能 源 價 格 上 漲, 電 價 無 法 順 利 合 理 反 應 其 成 本 ; 再 者, 由 於 全 球 暖 化 議 題 使 得 國 際 間 對 二 氧 化 碳 排 放 減 量 管 制 相 對 重 視, 但 因 為 國 內 對 電 源 結 構 調 整 遲 未 能 達 成 共 識, 遂 對 推 動 電 業 自 由 化 造 成 糾 葛 及 阻 礙 (1) 電 價 合 理 化 目 前 國 內 電 價 調 整 機 制 係 依 電 業 法 及 國 營 事 業 管 理 法 相 關 規 範 進 行 辦 理, 但 運 作 實 務 上 卻 具 有 一 定 困 難 性 ; 當 然, 政 府 在 電 價 調 整 政 策 之 決 策 品 質 及 過 程, 亦 頗 多 值 得 檢 討 之 處 長 期 以 來, 政 府 對 相 關 能 源 或 公 用 費 率 選 擇 採 取 緩 漲 或 凍 漲 決 策, 抑 制 為 合 理 反 應 成 本 所 需 之 價 格 調 漲, 使 得 台 電 公 司 供 電 成 本 無 以 合 理 反 應, 相 關 投 資 無 法 確 保 回 收, 導 致 營 運 虧 損 嚴 重, 投 資 誘 因 不 足 而 投 資 績 效 無 法 顯 現 因 此, 在 自 由 化 電 力 市 場 中, 要 使 台 電 公 司 與 其 他 電 業 公 平 競 爭, 電 價 管 制 方 式 必 須 重 新 思 考 理 論 上, 開 放 市 場 中 具 競 爭 性 電 力 服 務 應 反 映 市 場 機 制, 使 市 場 價 格 訊 號 能 夠 正 確 揭 露, 以 避 免 被 少 數 業 者 操 控, 導 致 價 格 被 哄 抬, 或 阻 礙 潛 在 業 者 進 入 市 場 之 行 為 ; 最 重 要 的 是 電 價 得 以 有 效 反 映 成 本, 確 保 業 者 合 理 回 收 與 報 酬, 避 免 造 成 社 會 資 源 配 置 失 當 但 由 於 當 前 國 內 社 經 環 境 氛 圍 所 致, 電 價 無 法 合 理 化, 反 成 為 推 動 自 由 化 制 度 設 計 之 最 大 糾 葛 及 限 制 (2) 電 源 結 構 配 比 面 對 全 球 暖 化 議 題, 政 府 希 望 達 成 高 效 潔 淨 的 能 源 政 策 目 標, 身 為 國 營 公 用 事 業 也 因 此 負 有 能 源 配 比 之 責 任, 維 持 一 定 容 量 之 火 力 水 力 核 能 及 再 生 能 源 電 源 在 未 來 自 由 化 市 場 的 競 爭 上, 政 府 這 些 強 制 性 政 策 目 標 將 影 響 整 體 社 會 資 源 配 置, 但 若 缺 乏 完 備 之 制 度 設 計, 一 般 民 營 發 電 業 者 不 無 履 行 義 務 或 是 缺 乏 落 實 執 行 的 壓 力 此 外, 當 前 國 內 對 於 電 源 結 構 配 置 仍 無 法 達 成 共 識, 復 以 電 價 無 法 合 理 反 應 成 本, 致 使 對 於 電 源 配 比 及 義 務 爭 議 不 斷, 故 未 來 推 動 電 業 自 由 化 時, 政 府 及 電 業 將 面 臨 如 何 有 效 落 實 能 源 配 比 政 策 之 課 題 2. 社 會 各 界 認 知 衝 突 由 於 長 期 以 來 國 內 電 業 市 場 處 於 國 營 獨 占 公 用 事 業 型 態, 且 電 力 影 響 民 生 及 工 業 甚 劇, 故 社 會 各 界 認 為 電 業 應 被 賦 予 相 關 政 策 性 任 務, 以 達 成 公 共 利 益 之 實 現 此 外, 在 社 會 各 界 對 電 業 有 所 期 待 之 下, 電 業 相 關 電 力 設 施 規 劃 興 建 及 維 護 卻 多 受 到 民 眾 抗 爭 環 評 阻 礙 等 不 利 衝 擊, 因 而, 凸 顯 當 前 社 會 各 界 對 於 這 些 課 題 認 知 衝 突, 也 不 利 於 電 業 自 由 化 之 推 動 (1) 政 策 性 任 務 由 於 目 前 台 電 公 司 屬 國 營 公 用 事 業, 按 照 政 府 政 策 及 電 業 法 規 定, 肩 22

27 負 多 項 政 策 性 任 務, 包 括 : 對 特 定 用 戶 ( 如 學 校 農 業 ) 給 予 用 電 優 待, 經 營 離 島 供 電 營 運 虧 損, 配 合 政 策 實 施 獎 勵 用 戶 節 電 措 施, 以 及 配 合 政 府 穩 定 物 價 未 足 額 反 映 電 價 等, 但 面 對 未 來 國 內 逐 步 邁 向 自 由 化 電 力 市 場, 開 放 新 市 場 參 與 者 進 入, 故 電 業 間 應 有 公 平 競 爭 立 足 點, 因 此, 這 些 政 策 性 任 務 必 須 回 歸 相 關 行 政 主 管 部 門 負 責 或 由 全 體 電 業 共 同 責 任 分 擔, 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 事 實 上 國 營 事 業 政 策 性 任 務 調 整, 即 是 將 事 業 經 營 與 社 會 功 能 分 離, 使 前 者 能 獲 致 較 佳 之 資 源 配 置 效 率, 而 後 者 則 回 歸 政 府 之 行 政 體 系 及 社 會 政 策 ; 不 應 既 要 求 事 業 提 高 效 率 降 低 成 本, 又 要 求 其 負 起 社 會 ( 救 助 ) 責 任, 而 實 際 上 卻 又 應 由 政 府 負 責 之 施 政 責 任, 否 則 兩 者 混 為 一 談 將 是 兩 頭 落 空 未 來 推 動 電 業 自 由 化 時, 則 需 加 以 思 考 政 策 性 任 務 之 必 要 性 及 調 整 作 法, 制 訂 相 關 配 套 作 法, 以 維 護 整 體 電 業 間 公 平 競 爭 環 境 (2) 鄰 避 效 應 隨 著 工 商 業 的 進 步 與 生 活 水 準 的 不 斷 提 昇, 電 力 消 費 占 總 能 源 消 費 的 比 重 也 有 不 斷 上 升 的 趨 勢 面 對 國 內 電 力 需 求 成 長 以 及 電 力 基 礎 設 施 不 足, 過 去 政 府 相 關 單 位 持 續 努 力 解 決, 在 電 源 開 發 方 面, 除 台 電 公 司 推 動 各 項 電 源 開 發 計 畫 外, 亦 陸 續 開 放 民 間 興 建 電 廠 及 汽 電 共 生 ; 在 輸 變 電 及 配 電 方 面, 目 前 由 台 電 公 司 負 責 設 施 興 建 與 維 護 但 從 過 去 經 驗 來 看, 受 到 一 般 民 眾 鄰 避 效 應 影 響 使 得 推 動 各 項 電 力 基 礎 建 設 受 阻, 例 如 : 深 澳 火 力 電 廠 擴 建 澎 湖 ~ 雲 林 之 海 底 高 壓 電 纜 台 北 市 松 湖 變 電 所 等 興 建 計 畫, 受 到 環 評 無 法 通 過 民 眾 抗 爭 用 地 取 得 不 易 等 原 因, 導 致 工 程 進 度 延 宕 因 此, 如 何 降 低 各 界 對 於 電 力 設 施 興 建 之 鄰 避 效 應, 仍 是 未 來 推 動 電 業 自 由 化 所 需 面 對 之 課 題 3. 台 電 公 司 角 色 之 定 位 台 電 公 司 為 我 國 垂 直 整 合 之 綜 合 電 業, 提 供 國 內 所 需 電 力, 對 台 灣 經 濟 發 展 扮 演 舉 足 輕 重 之 角 色 然 而, 推 動 電 業 自 由 化 之 下, 將 對 於 現 行 市 場 結 構 及 電 業 組 織 進 行 檢 討 與 改 革, 故 台 電 公 司 未 來 之 角 色 定 位, 將 是 可 能 面 臨 之 課 題, 其 中 包 含 : 民 營 化 糾 葛 政 策 執 行 及 事 業 經 營 組 織 調 整 及 政 策 改 變, 分 別 說 明 如 下 : (1) 民 營 化 糾 葛 既 有 國 營 之 台 電 公 司 是 否 將 配 合 同 步 進 行 民 營 化, 固 然 不 是 未 來 電 業 自 由 化 推 動 之 課 題, 但 對 於 自 由 化 政 策 成 敗 卻 將 會 是 關 鍵 不 可 避 免 的 當 前 社 會 輿 論 對 於 國 營 事 業 民 營 化 仍 有 許 多 似 是 而 非 的 論 點, 認 為 民 營 化 將 會 導 致 價 格 上 漲 服 務 品 質 下 降, 公 共 服 務 性 降 低 圖 利 特 定 財 團 加 深 貧 富 差 距, 無 法 配 合 國 家 能 源 政 策 喪 失 能 源 安 全 等 種 種 疑 慮 此 外, 台 電 公 司 工 會 對 民 營 化 和 市 場 自 由 化 仍 存 有 疑 慮 並 出 現 強 烈 反 彈, 因 此, 民 23

28 營 化 後 其 員 工 權 益 是 否 仍 受 保 障, 確 是 攸 關 未 來 電 業 自 由 化 能 否 順 利 推 動 長 期 而 言, 國 營 事 業 民 營 化 的 確 是 應 當 考 慮 的 方 向, 並 將 所 肩 負 之 政 策 性 任 務 回 歸 政 府 行 政 體 系, 如 此 對 於 原 來 國 營 事 業 之 長 遠 發 展 員 工 福 利 才 有 良 性 的 影 響 不 過, 由 於 國 內 能 源 產 業 仍 具 不 同 程 度 獨 占 性 或 寡 占 性, 並 受 包 含 售 價 訂 定 政 策 任 務 之 各 種 限 制, 因 此, 國 營 事 業 民 營 化 應 在 市 場 開 放 自 由 化 前 提 下 推 動, 制 定 相 關 配 套 措 施 ( 特 別 是 前 述 具 獨 占 性 質 公 用 事 業 的 管 制 配 套 ), 使 市 場 所 有 業 者 之 權 利 義 務 均 等, 避 免 產 生 新 的 民 營 獨 占 大 恐 龍 (2) 政 策 執 行 及 事 業 經 營 由 於 台 電 公 司 屬 國 營 公 用 事 業, 除 按 照 政 府 政 策 及 電 業 法 規 定, 肩 負 多 項 政 策 性 任 務 外 ; 更 重 要 的 是, 過 去 以 來 對 於 國 內 電 力 能 源 政 策 亦 肩 負 部 分 規 劃 及 執 行 之 角 色 事 實 上, 社 會 大 眾 對 能 源 國 營 事 業 公 司 治 理 經 營 效 率 及 員 工 福 利 等 是 否 合 法 合 理 之 爭 議, 引 發 要 求 國 營 事 業 改 革 經 營 績 效 之 呼 聲, 其 實 其 導 因 正 是 源 自 於 台 電 公 司 必 須 同 時 扮 演 政 策 規 劃 執 行 及 事 業 經 營 管 理 兩 種 角 色 而 來 固 然 改 革 工 作 是 要 解 決 國 營 事 業 公 司 治 理 及 經 營 效 率 的 短 期 問 題, 但 更 要 體 認 的 是 能 源 市 場 自 由 化 課 題 才 是 長 期 問 題 根 源, 並 且 釐 清 市 場 自 由 化 與 國 營 事 業 民 營 化 的 糾 葛, 以 能 同 步 解 決 市 場 獨 占 或 寡 占 以 及 國 營 事 業 經 營 績 效 等 病 灶 未 來 國 內 推 動 電 業 自 由 化, 這 些 政 策 任 務 必 須 回 歸 相 關 行 政 主 管 部 門 負 責 或 由 全 體 電 業 共 同 責 任 分 擔, 即 是 將 事 業 經 營 與 政 策 執 行 角 色 分 離, 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 (3) 組 織 調 整 及 政 策 改 變 在 現 行 國 營 獨 占 經 營 體 制 下, 台 電 公 司 組 織 龐 大 且 複 雜, 除 電 力 事 業 相 關 部 門, 還 有 附 屬 單 位 ( 如 電 力 研 究 所 ), 龐 大 複 雜 的 組 織 型 態 對 於 未 來 自 由 化 下 將 影 響 台 電 公 司 競 爭 力 此 外, 配 合 市 場 開 放, 台 電 公 司 業 務 範 圍 將 進 行 調 整, 使 得 台 電 在 市 場 中 角 色 面 臨 相 當 大 的 變 化, 故 在 推 動 市 場 開 放 時, 國 營 電 業 經 營 組 織 調 整 規 劃 及 執 行 是 否 順 利, 亦 將 是 影 響 電 業 自 由 化 推 動 之 重 要 因 素 此 外, 當 電 力 市 場 由 管 制 型 態 轉 變 為 競 爭 型 態 時, 過 去 電 業 可 能 係 因 當 時 政 策 性 考 量 或 規 定 而 進 行 之 投 資 計 畫, 可 能 面 臨 投 資 成 本 不 易 回 收 之 情 形, 包 括 發 電 設 備 閒 置 長 期 購 售 電 合 約 套 牢 成 本 等, 故 未 來 面 對 市 場 自 由 開 放 下, 配 合 組 織 調 整 及 民 營 化 推 動 規 劃 適 切 之 配 套 機 制 4. 政 策 導 入 之 困 境 由 於 電 力 牽 涉 及 國 內 民 生 及 工 業 部 門, 故 行 政 院 及 立 法 院 過 去 針 對 電 24

29 業 自 由 化 政 策 推 動 所 設 電 業 法 修 正 草 案 提 出 各 種 版 本, 但 至 今 仍 尚 未 順 利 通 過 立 法 進 行 推 動, 顯 示 國 內 現 今 對 於 推 動 電 業 自 由 化 的 政 策 存 在 導 入 之 困 境, 例 如 : 政 策 一 致 性 部 會 本 位 心 態 及 修 法 不 易 等 (1) 政 策 一 致 性 過 去 政 府 推 動 電 業 自 由 化 所 研 提 之 電 業 自 由 化 規 劃 設 計 時, 皆 有 不 同 市 場 架 構 或 機 制 設 計, 理 當 在 政 策 規 劃 時 考 量 準 備 及 執 行 階 段 之 延 續 性, 以 及 市 場 自 由 化 架 構 及 制 度 設 計 論 述 基 礎, 避 免 造 成 政 策 方 向 變 化 的 衝 突 以 電 業 組 織 重 整 為 例, 過 去 多 半 以 維 持 綜 合 電 業 型 態 進 行 規 劃, 現 今 則 認 為 應 順 應 國 際 間 發 展 趨 勢 及 國 內 電 業 環 境 改 革, 提 出 廠 網 分 離 做 法, 雖 立 意 良 好, 但 卻 使 得 外 界 對 於 政 策 立 場 改 變 論 述 上 的 疑 惑 ; 再 者, 推 動 電 業 自 由 化 政 策 理 當 逐 步 導 入 市 場 機 制, 但 政 府 對 相 關 能 源 或 公 用 費 率 卻 選 擇 採 取 緩 漲 或 凍 漲 之 管 制 決 策, 抑 制 為 合 理 反 應 成 本 所 需 之 價 格 調 漲, 而 導 致 能 源 國 營 事 業 虧 損 嚴 重 (2) 部 會 本 位 心 態 依 據 現 行 政 機 關 職 掌 業 務, 電 業 自 由 化 規 劃 主 要 由 經 濟 部 負 責, 但 電 力 涉 及 國 內 民 生 產 業 及 社 會 部 門, 故 對 於 自 由 化 規 劃 之 方 向 與 看 法, 主 管 機 關 必 然 與 其 他 部 會 有 所 不 同, 例 如 : 新 管 制 組 織 或 機 關 是 否 必 要 成 立 解 除 政 策 性 任 務 恐 對 各 目 的 事 業 主 管 機 關 產 生 影 響 電 價 調 整 或 管 制 等 因 此, 推 動 自 由 化 時, 各 部 會 本 位 主 義 或 意 見 能 否 配 合 整 體 政 策 調 整 將 會 是 面 臨 之 課 題 (3) 修 法 不 易 電 業 法 於 民 國 36 年 12 月 10 日 制 定, 截 至 101 年 底 止 雖 歷 經 7 次 修 正, 惟 配 合 電 業 自 由 化 政 策 推 動 之 電 力 市 場 架 構 調 整 部 分 均 未 進 行 實 質 修 正 過 去 行 政 院 分 別 於 84 年 9 月 88 年 12 月 27 日 91 年 5 月 6 日 96 年 9 月 26 日 及 97 年 2 月 15 日 提 交 電 業 法 修 正 草 案 送 立 法 院 審 議, 但 皆 無 法 於 各 屆 立 法 委 員 任 期 屆 滿 前 完 成 修 法 程 序 由 歷 次 立 院 審 議 經 驗 來 看, 由 於 電 業 自 由 化 涉 及 電 力 市 場 結 構 設 計 市 場 運 作 機 制 及 市 場 績 效 管 理 等 問 題 較 為 多 元 複 雜, 在 行 政 部 門 未 積 極 推 動 及 朝 野 未 達 共 識 下, 期 望 能 如 期 完 成 立 法 審 議 之 難 度 甚 高 且 不 易 完 整 通 過 5. 管 制 者 角 色 與 制 度 變 化 過 去 政 府 對 於 電 業 的 管 理 方 式 主 要 是 經 由 主 管 機 關, 即 經 濟 部, 透 過 國 營 事 業 委 員 會 及 能 源 局, 以 及 若 干 任 務 編 組 性 質 之 委 員 會, 對 同 屬 國 家 行 政 體 系 內 的 國 營 電 業 ( 台 電 公 司 ), 在 行 政 一 體 性 的 原 則 下 直 接 加 以 管 理 支 配 若 市 場 上 僅 有 一 家 國 營 事 業 的 時 代 尚 為 可 行, 然 而 面 對 未 來 電 力 市 場 自 由 化 的 多 元 發 展, 政 府 扮 演 電 業 管 制 者 之 角 色 及 制 度 思 維, 也 必 須 同 時 調 整, 包 括 行 政 部 門 管 制 作 業 及 立 法 部 門 監 督 心 態 的 調 整 故 未 來 電 業 25

30 邁 向 自 由 化 之 際, 透 過 管 制 者 角 色 及 制 度 思 維 的 調 整 與 改 變, 如 何 有 效 在 競 爭 性 的 電 力 市 場 中, 扮 演 對 市 場 運 作 規 則 的 制 定 與 市 場 行 為 之 監 管, 以 防 止 業 者 濫 用 市 場 力 而 影 響 公 平 競 爭 同 時 在 非 競 爭 市 場 中, 如 何 維 護 其 市 場 上 相 關 權 益 及 義 務 履 行 等 課 題 綜 合 言 之, 上 述 諸 多 電 力 能 源 及 社 經 問 題, 涉 及 其 問 題 本 質 與 自 由 化 之 因 果 關 聯 性, 以 及 社 會 大 眾 對 各 項 課 題 之 認 知 與 共 識, 雖 然 社 會 大 眾 期 望 透 過 推 動 電 業 自 由 化 來 加 以 解 決, 但 電 力 自 由 化 政 策 思 維 及 做 法 之 合 理 性 及 有 效 性 面 臨 許 多 爭 議 及 挑 戰 因 此, 後 續 在 推 動 電 業 自 由 化 政 策 時, 必 須 明 確 掌 握 何 者 與 自 由 化 有 關 或 無 關, 以 及 各 項 課 題 對 自 由 化 推 動 之 影 響 程 度 四 台 灣 電 業 法 修 正 案 架 構 下 之 自 由 化 階 段 進 程 考 量 議 題 與 制 度 設 計 ( 一 ) 近 期 電 業 自 由 化 架 構 及 措 施 之 檢 視 年 經 濟 部 送 行 政 院 電 業 法 修 正 案 之 規 劃 從 101 年 8 月 21 日 經 濟 部 油 電 小 組 第 7 次 會 議 指 示, 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組 擬 訂 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 經 6 次 會 議 討 論, 主 要 提 出 3 項 建 議 :(1) 開 放 發 電 業 ( 不 含 核 能 及 大 水 力 ) 設 置 ;(2) 輸 配 電 業 不 開 放 申 設, 但 應 開 放 電 力 網 代 輸 ;(3) 成 立 電 力 調 度 中 心, 後 續 仍 陸 續 召 開 多 次 協 商 會 議 座 談 會 及 修 法 工 作 會 議 等 進 行 討 論, 以 利 求 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 周 延 與 完 善 其 後, 經 濟 部 長 於 102 年 10 月 11 日 裁 示 電 業 自 由 化 分 兩 階 段 進 行, 階 段 一 採 廠 網 獨 立, 階 段 二 採 廠 網 分 離, 如 圖 所 示 而 經 濟 部 於 103 年 2 月 報 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 中, 則 更 一 步 規 劃 出 未 來 電 力 市 場 之 結 構 與 運 作 方 式, 並 成 立 獨 立 之 電 業 管 制 機 構 管 理 及 監 督 電 業 經 營 及 確 保 用 戶 權 益 (1) 推 動 規 劃 現 行 提 案 版 本 內 容 部 分, 經 參 考 先 進 國 家 電 業 自 由 化 作 法 後, 預 計 採 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 二 階 段 規 劃, 循 序 漸 進 推 動 我 國 電 業 自 由 化 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ): 在 於 要 求 不 同 類 別 電 業 間 須 會 計 獨 立, 避 免 交 叉 補 貼, 以 達 到 廠 網 分 工, 此 與 國 際 間 初 期 推 動 電 業 自 由 化 作 法 功 能 分 離 類 似 ; 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ): 在 於 要 求 電 力 網 業 與 發 電 業 完 全 分 離, 二 者 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股, 以 達 到 實 質 廠 網 所 有 權 分 離 (2) 電 業 分 類 及 定 位 26

31 由 於 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 多 牽 涉 電 業 市 場 重 新 劃 分 與 定 位, 故 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 下, 未 來 電 業 在 市 場 定 位 與 劃 分 亦 將 改 變, 從 現 行 壟 斷 之 綜 合 電 業 及 獨 立 發 電 業 者 之 型 態, 重 新 區 分 為 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 其 中, 電 力 網 業 部 分, 由 於 擁 有 電 力 網, 具 有 自 然 獨 佔 之 特 性, 且 仍 須 公 平 提 供 所 有 電 業 使 用, 故 未 來 仍 維 持 一 家 國 營 獨 占 型 態 屬 於 公 用 事 業 ; 售 電 業 部 分 : 主 要 作 為 發 電 業 與 用 戶 間 之 媒 介, 可 向 發 電 業 購 買 電 能 售 予 具 購 電 選 擇 權 之 用 戶, 具 有 競 爭 性, 故 屬 於 非 公 用 事 業 ; 發 電 業 部 分 : 除 自 設 發 電 廠 之 外, 可 透 過 其 他 電 業 及 自 用 發 電 設 備 購 電, 而 其 售 電 方 式 未 來 將 不 再 侷 限 僅 能 躉 售, 包 含 : 躉 售 電 能 售 予 電 力 網 業 或 其 他 發 電 業 透 過 電 力 網 代 輸 予 用 戶 自 設 線 路 直 接 供 電 予 用 戶 等 共 三 種 (3) 市 場 開 放 與 監 管 措 施 現 行 電 業 法 規 劃 之 版 本 有 關 市 場 開 放 部 分, 如 同 國 際 間 發 展 經 驗, 未 來 配 合 電 業 自 由 化 進 程, 採 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 以 避 免 一 次 全 面 開 放 對 於 電 業 及 市 場 產 生 劇 烈 衝 擊 開 放 後 將 允 許 用 戶 自 行 選 擇 購 電 對 象, 原 則 上 先 以 電 壓 等 級 較 高 之 用 戶 為 開 放 對 象, 俟 達 成 廠 網 實 質 分 離 之 長 期 目 標 後, 再 檢 討 考 量 是 否 全 面 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 以 擴 大 參 與 電 力 市 場 之 電 力 用 戶 範 圍 有 關 市 場 監 管 部 分, 電 力 網 業 由 於 屬 於 公 用 事 業, 其 價 格 仍 受 管 制, 發 電 業 售 電 業 因 具 競 爭 性 且 為 非 公 用 事 業, 故 價 格 則 不 予 管 制 此 外, 另 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 負 責 管 理 及 監 督 電 業 經 營 確 保 用 戶 用 電 權 益 及 審 議 與 核 定 電 價 及 相 關 收 費 費 率, 以 利 政 府 掌 握 電 力 市 場 自 由 化 最 後, 在 推 動 自 由 化 初 期 ( 廠 網 分 工 ) 階 段, 由 於 仍 允 許 發 電 業 及 電 力 網 業 兼 營 之 型 態, 故 須 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 統 籌 執 行 電 力 調 度 業 務, 提 供 所 有 電 業 公 平 使 用 電 力 網, 俾 能 使 電 力 市 場 運 作 具 公 平 性 及 公 正 性 綜 上, 整 體 自 由 化 時 程 方 面, 現 行 修 法 提 案 版 本 規 劃 於 修 法 通 過 後 即 達 成 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ), 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 時 程 方 面 則 最 遲 將 於 修 法 通 過 後 7 年 內 完 成, 電 力 市 場 架 構 如 下 圖 所 示 : 27

32 ( ) 電 力 市 場 架 構 圖 - 第 1 階 段 : 會 計 分 離 ( 修 法 通 過 後 ) 再 生 能 源 發 電 設 備 設 置 者 依 再 生 能 源 發 展 條 例 設 置 之 再 生 能 源 發 電 設 備 依 再 生 能 源 發 展 條 例 規 定 躉 售 發 電 廠 及 電 力 網 會 計 獨 立 台 電 發 電 廠 電 力 網 業 ( 獨 占 國 營 ) 發 電 業 ( 發 電 業 間 可 相 互 躉 售 ) 既 有 IPP ( 含 化 石 及 再 生 能 源 發 電 ) 躉 售 新 設 發 電 業 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心 ( 依 電 力 調 度 規 則 調 度 ) 依 雙 邊 合 約 代 輸 直 供 躉 售 售 電 業 自 用 發 電 設 備 設 置 者 放 寬 不 予 任 何 限 制 用 戶 ( 費 率 受 管 制 ) 供 電 義 務 具 購 電 選 擇 權 用 戶 ( 費 率 不 管 制 ) 圖 1-9 電 力 市 場 架 構 -- 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ) 電 力 市 場 架 構 圖 - 第 2 階 段 : 廠 網 分 離 ( 修 法 通 過 後 年 ) 再 生 能 源 發 電 設 備 設 置 者 依 再 生 能 源 發 展 條 例 設 置 之 再 生 能 源 發 電 設 備 發 電 業 與 電 力 網 業 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股 發 電 業 ( 發 電 業 間 可 相 互 躉 售 ) 台 電 發 電 業 既 有 IPP ( 含 化 石 及 再 生 新 設 發 電 業 能 源 發 電 ) 躉 售 躉 售 自 用 發 電 設 備 設 置 者 放 寬 不 予 任 何 限 制 依 再 生 能 源 發 展 條 例 規 定 躉 售 電 力 網 業 ( 獨 占 國 營 ) 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心 ( 依 電 力 調 度 規 則 調 度 ) 依 雙 邊 合 約 代 輸 直 供 售 電 業 用 戶 ( 費 率 受 管 制 ) 供 電 義 務 具 購 電 選 擇 權 用 戶 ( 費 率 不 管 制 ) 圖 1-10 電 力 市 場 架 構 圖 -- 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 28

33 2. 各 種 版 本 之 差 異 及 各 界 之 疑 義 電 業 自 由 化 為 國 際 間 發 展 趨 勢, 我 國 電 業 法 自 民 國 36 年 制 定 迄 今 雖 歷 經 多 次 修 正, 但 對 於 市 場 架 構 及 電 業 管 理 制 度 已 逾 數 十 年 未 予 修 正, 因 此 各 界 為 因 應 時 代 脈 動, 故 檢 討 現 有 電 力 市 場 結 構, 並 提 出 不 同 之 修 法 版 本 建 議 截 至 103 年 5 月 為 止, 除 經 濟 部 送 行 政 院 審 議 中 之 修 法 版 本 外, 3 4 尚 有 包 括 民 進 黨 團 提 案 版 本 及 台 電 工 會 版 本 等, 而 各 版 本 主 要 之 差 異 及 疑 義, 分 別 說 明 如 下 : (1) 電 業 分 類 由 於 電 業 自 由 化 多 牽 涉 電 業 重 新 劃 分 與 定 位, 故 不 同 版 本 間 多 有 所 差 異 本 次 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 皆 主 張 電 業 分 類 包 括 : 綜 合 電 業 發 電 業 輸 電 業 及 配 電 業, 其 中 綜 合 電 業 輸 電 業 ( 國 營 ) 及 配 電 業 為 公 用 事 業 ; 發 電 業 及 售 電 業 為 非 公 用 事 業 然 而, 與 本 次 經 濟 部 提 案 之 版 本 之 差 異, 主 要 在 於 是 否 應 維 持 綜 合 電 業 之 型 態, 但 若 參 酌 國 際 間 發 展 經 驗 及 本 次 修 法 目 的, 係 為 促 進 市 場 競 爭 並 達 實 質 廠 網 分 離, 似 應 取 消 綜 合 電 業 設 置 但 未 來 在 發 電 業 不 具 公 用 事 業 身 分 之 下, 其 原 屬 發 電 廠 之 員 工 權 益 及 保 障 將 與 現 行 具 公 用 事 業 身 分 有 所 不 同, 故 是 否 應 維 持 綜 合 電 業 型 態, 後 續 仍 有 修 法 討 論 空 間 (2) 電 業 分 割 與 經 營 限 制 參 考 國 際 間 推 動 自 由 化 經 驗, 不 難 發 現 推 動 時 多 牽 涉 電 業 分 離 ( 割 ) 5 與 兼 營 限 制 等 議 題, 但 對 於 電 業 經 營 恐 產 生 不 小 影 響, 故 不 同 版 本 皆 提 出 不 同 之 看 法 與 建 議 以 台 電 工 會 版 為 例, 主 要 認 為 公 用 電 業 與 發 電 業 間 不 得 互 相 兼 營, 若 兼 營 電 業 以 外 之 其 他 事 業, 應 經 中 央 主 管 機 關 核 准 此 外, 須 依 營 業 區 域 或 經 營 類 別, 建 立 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 ; 民 進 黨 團 版 本 則 認 為 不 同 類 別 電 業 間 不 同 營 業 區 域 間 不 同 能 源 種 類 發 電 設 備 間 應 建 立 分 離 會 計 另 外, 台 電 公 司 應 於 電 業 法 修 正 通 過 後 一 年 內, 切 割 成 為 獨 立 國 營 輸 電 公 司 個 別 獨 立 之 國 營 發 電 公 司 區 域 型 國 營 配 電 公 司 及 國 營 核 能 發 電 公 司 等 然 而, 現 行 經 濟 部 提 案 版 本 除 主 張 電 力 網 業 應 經 核 准 後 始 得 兼 營 其 他 電 業 不 同 類 別 電 業 間 應 建 立 分 離 會 計 之 外, 由 於 未 來 推 動 朝 向 廠 網 分 離 階 段, 故 認 為 電 業 法 修 正 通 過 滿 三 年 後, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 3 民 進 黨 團 版 本 於 立 法 院 第 8 屆 第 4 期 會 期 第 11 次 會 議 中, 由 柯 建 銘 高 志 鵬 及 吳 秉 叡 等 三 位 委 員 共 同 提 案 4 台 電 工 會 版 本 預 計 將 於 今 (103) 年 度 本 次 立 法 院 會 期 透 過 楊 瓊 瓔 委 員 進 行 提 案 5 國 際 間 在 推 動 自 由 化 之 下, 按 分 離 ( 割 ) 程 度 由 小 至 大, 模 式 依 序 為 : 會 計 分 離 功 能 分 離 法 律 分 離 及 所 有 權 分 離 29

34 且 不 得 交 叉 持 股 ( 實 質 廠 網 分 離 ), 但 保 留 彈 性 空 間 最 長 得 延 展 四 年 因 此, 各 版 本 除 皆 主 張 電 業 應 會 計 分 離 之 外, 主 要 差 異 在 於 自 由 化 下 廠 網 分 離 之 時 程, 而 廠 網 分 離 時 程 恐 牽 涉 電 業 經 營 組 織 分 割, 特 別 是 對 於 現 今 綜 合 電 業 ( 台 電 公 司 ) 經 營 型 態 將 有 重 大 影 響, 故 預 料 未 來 廠 網 分 離 之 時 程 規 劃 將 是 一 大 爭 議 所 在 (3) 電 力 調 度 中 心 成 立 方 式 參 考 各 國 在 推 動 電 業 自 由 化 過 程 時, 多 成 立 電 力 調 度 中 心, 以 負 責 電 力 調 度 業 務, 確 保 電 力 調 度 之 公 平 及 中 立 性, 故 各 版 本 皆 認 為 成 立 有 其 必 要, 惟 不 同 版 本 對 於 成 立 方 式 則 有 不 同 看 法 與 建 議 現 行 經 濟 部 提 案 版 本, 主 要 建 議 成 立 之 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 中 心 6, 並 考 量 政 府 財 政 資 源 有 限, 且 依 據 使 用 者 付 費 原 則, 規 劃 由 所 有 參 與 電 力 市 場 之 電 業 共 同 捐 助 成 立 然 而, 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 則 認 為 應 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 捐 助 成 立 因 此, 未 來 主 要 爭 議 點 將 在 於 捐 助 來 源 部 分 (4) 獨 立 管 制 機 構 設 立 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 時, 確 保 電 力 市 場 之 公 平 競 爭 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 其 他 因 素 干 擾, 多 半 成 立 獨 立 管 制 機 構, 以 有 效 達 成 市 場 監 督 與 管 理 之 責 因 此, 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 皆 建 議 成 立 管 制 機 構 然 而, 現 階 段 對 於 管 制 機 構 設 立, 主 要 疑 義 在 於 未 來 管 制 機 構 恐 與 現 行 經 濟 部 能 源 局 及 未 來 經 濟 及 能 源 部 能 源 署 組 織 法 草 案 所 定 職 掌 事 項 相 互 重 疊, 同 時 受 限 於 現 有 法 規 制 度, 並 無 再 增 設 新 的 獨 立 機 關 空 間, 故 未 來 能 否 成 立 獨 立 管 制 機 關 以 及 其 機 關 是 否 具 有 獨 立 性 仍 有 待 討 論 (5) 用 戶 購 電 選 擇 權 開 放 電 業 自 由 化 除 針 對 供 給 端 之 市 場 結 構 或 電 業 組 織 進 行 檢 討 之 外, 更 重 要 是 需 求 端 的 購 電 選 擇 權 開 放, 期 望 透 過 市 場 競 爭 機 制, 使 電 力 市 場 更 具 多 元 化 與 差 異 化 國 際 間 對 於 用 戶 購 電 選 擇 權 多 採 逐 步 開 放 之 作 法, 避 免 貿 然 全 面 開 放 對 於 市 場 及 用 戶 產 生 影 響 然 而, 現 階 段 各 版 本 對 於 用 戶 選 擇 權 開 放, 雖 皆 主 張 逐 步 開 放, 但 其 時 程 規 劃 版 本 內 容 仍 有 些 許 差 異 以 民 進 黨 團 版 本 為 例, 認 為 應 於 電 業 法 中 明 定 修 法 通 過 後 五 年 內 全 面 開 放 用 戶 自 由 選 擇 購 電 來 源 ; 以 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 及 台 電 工 會 版, 則 建 議 開 放 範 圍 及 期 程, 未 來 將 另 行 公 告 之, 故 無 須 於 法 中 明 訂 全 面 開 放 時 程 因 此, 後 續 對 於 用 戶 購 電 選 擇 權 開 放 時 程, 是 否 應 於 法 中 明 定 將 是 朝 野 協 商 時 討 論 之 重 點 6 95 年 4 月 4 日 行 政 院 審 查 電 業 法 修 正 草 案 會 議, 考 量 國 外 經 營 實 例, 多 半 係 由 非 營 利 組 織 負 責 電 力 調 度, 且 由 經 濟 部 所 列 電 力 調 度 中 心 之 業 務 觀 之, 電 力 調 度 非 屬 公 權 力 之 執 行, 故 為 兼 顧 執 行 彈 性, 避 免 其 他 外 在 因 素 干 擾, 將 電 力 調 度 中 心 定 位 為 私 法 人 ( 財 團 法 人 ) 30

35 (6) 其 他 ( 政 策 性 任 務 電 能 基 金 能 源 配 比 義 務 等 ) 各 版 本 除 前 述 對 於 電 業 結 構 及 市 場 開 放 差 異 之 外, 對 於 政 策 性 補 貼 是 否 刪 除 是 否 應 成 立 電 能 基 金 是 否 須 有 能 源 配 比 等, 各 版 本 皆 有 不 同 之 看 法 與 建 議, 尤 其 是 政 策 性 補 貼 刪 除 部 分, 雖 然 各 版 本 皆 主 張 回 歸 電 業 專 業 經 營, 應 解 除 政 策 性 補 貼 負 擔 然 而, 其 作 法 差 異 在 於 是 否 應 於 法 中 明 定 由 各 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應, 以 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 認 為 不 須 於 法 內 明 定 7 ; 民 進 黨 團 及 台 電 工 會 版 本 則 認 為 應 於 法 中 明 定 雖 然 此 類 議 題 並 非 屬 於 電 業 自 由 化 之 探 討 範 疇, 但 現 階 段 仍 存 在 各 界 意 見 分 歧 之 處, 故 未 來 修 法 時 仍 有 待 討 論 ( 二 ) 推 動 電 業 自 由 化 應 考 量 議 題 電 業 自 由 化 規 劃 之 設 計 原 則, 不 僅 要 考 慮 如 何 創 造 競 爭, 更 要 顧 慮 系 統 的 穩 定 與 安 全 在 同 時 加 入 經 濟 面 ( 市 場 競 爭 ) 與 技 術 面 ( 系 統 穩 定 ) 的 考 量 之 後, 電 業 市 場 的 設 計 更 顯 現 出 多 樣 化 的 面 貌, 這 一 點 可 以 從 國 外 電 業 自 由 化 的 經 驗 中 得 到 驗 證 因 此, 舉 凡 供 電 義 務 套 牢 資 產 購 售 電 合 約 調 度 中 心 之 運 作 競 爭 策 略 發 售 業 可 能 之 市 場 重 分 配 等 自 由 化 相 關 議 題 及 民 營 化 與 否 之 影 響, 都 應 儘 早 規 劃 1. 市 場 之 共 同 最 佳 化 當 輔 助 服 務 被 視 為 個 別 商 品, 且 獨 立 於 其 他 輔 助 服 務 與 電 力 現 貨 市 場 時, 係 由 ISO 以 最 低 的 價 格 購 買 符 合 系 統 安 全 標 準 之 電 力 商 品, 來 達 成 成 本 最 小 化 有 些 市 場 則 可 相 互 關 聯, 例 如 發 電 容 量 可 提 供 備 轉 容 量 電 力 與 供 給 電 能, 但 是 同 一 容 量 不 可 同 時 供 應 兩 市 場, 若 標 單 已 被 一 市 場 接 受 時, 則 自 動 被 另 一 市 場 排 除 在 某 些 情 況 下, 啟 動 一 備 轉 反 應 (reserve response), 例 如 快 速 備 轉, 可 能 也 會 啟 動 另 一 較 慢 的 反 應 若 要 達 到 最 低 總 成 本, 便 必 須 考 慮 電 能 市 場 與 輔 助 服 務 市 場 間 之 相 互 關 聯 在 相 互 關 聯 的 各 類 電 力 商 品 市 場 中, 電 力 標 單 與 結 清 價 格 可 以 兩 個 方 式 處 理 : 一 種 方 式 為 採 用 連 續 性 的 投 標 程 序, 發 電 業 者 在 電 力 現 貨 市 場 中 投 標 但 未 獲 結 清 之 電 能, 可 再 度 至 一 或 多 個 備 轉 容 量 市 場 投 標, 但 這 種 分 散 式 的 投 標 程 序 通 常 很 複 雜 不 易 處 理, 而 且 可 能 無 法 獲 得 最 低 之 標 單 組 合, 達 到 最 佳 之 最 低 成 本 目 標 ; 另 一 種 是 為 集 中 式 處 理 方 式, 藉 由 特 別 設 計 之 共 同 最 佳 化 軟 體, 同 時 評 估 並 結 清 電 能 及 相 關 聯 之 輔 助 服 務 市 場 ; 目 前 此 種 集 中 式 現 貨 市 場 結 清 方 法 已 有 許 多 成 功 之 範 例 7 過 去 立 法 院 與 行 政 院 歷 次 會 議, 如 :101 年 4 月 25 日 立 法 院 第 8 屆 第 1 會 期 經 濟 委 員 會 第 14 次 全 體 委 員 會 議 101 年 9 月 17 日 總 統 及 行 政 院 長 於 立 法 行 政 部 門 議 事 運 作 研 討 會 102 年 11 月 29 日 行 政 院 召 開 台 電 及 中 油 公 司 政 策 性 負 擔 相 關 事 宜 會 議, 皆 已 確 認 政 策 性 負 擔 回 歸 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 之 原 則, 故 宜 由 各 相 關 主 管 機 關 通 盤 考 量 政 策 目 標 需 要, 編 列 預 算 方 式 支 應, 進 而 促 使 電 業 回 歸 專 業 經 營, 以 符 合 公 平 及 效 率 原 則 31

36 2. 確 保 容 量 之 長 期 投 資 推 動 電 業 自 由 化 應 考 量 因 素 首 重 於 電 力 穩 定 供 應, 包 括 電 源 端 以 及 輸 配 電 網 端 之 充 裕 性 為 主 要 條 件, 尤 其 是 未 來 國 內 恐 將 面 臨 供 電 不 足 窘 境, 例 如 : 台 電 公 司 因 環 評 抗 爭 等 因 素, 新 建 或 擴 建 電 廠 計 畫 一 再 延 岩, 另 輸 配 電 線 路 興 建 受 阻 及 南 電 北 送 容 量 限 制, 亦 均 影 響 電 力 穩 定 供 應 故 在 推 動 電 業 自 由 化 時 應 考 量 妥 善 策 畫 相 關 作 法 與 配 套 措 施, 例 如 : 未 來 輸 配 電 部 門 仍 應 負 責 其 電 網 之 規 劃 興 建 及 維 護 義 務 ; 電 源 端 則 透 過 市 場 機 制 設 計 或 相 關 投 資 誘 因 等 吸 引 市 場 投 資 者, 特 別 是 確 保 市 場 長 期 容 量 投 資 自 由 化 下 雖 然 主 要 以 短 期 電 能 交 易 為 主, 惟 綜 觀 世 界 先 進 各 國 電 力 市 場 整 體 制 度 設 計, 亦 極 為 重 視 中 長 期 電 力 規 劃, 經 由 中 長 期 合 約 容 量 市 場 節 點 電 價 壅 塞 管 理 容 量 計 費 容 量 義 務 和 管 制 手 段 等 來 確 保 足 夠 之 容 量 需 求 ( 電 源 與 電 網 ) 例 如 加 州 經 由 過 去 失 敗 經 驗 之 後 除 由 ISO 兼 營 市 場 操 作 者 並 主 導 長 期 電 網 規 劃 外, 另 加 入 了 中 長 期 合 約 容 量 市 場 和 壅 塞 收 入 權 CRR 等 制 度 ; 澳 洲 在 短 期 市 場 交 易 下 對 於 輸 配 電 公 司 所 提 報 輸 配 電 計 畫 ( 含 發 電 計 畫 評 估 ) 則 另 進 行 管 制 測 試 (RIT-T, RIT-D), 以 確 保 長 期 (10 年 ) 之 投 資 機 會 報 告 (ESOO) 中 期 (2 年 ) 之 系 統 適 合 性 評 估 (PASA) 短 期 (8 天 前 ) 之 適 合 性 評 估 和 更 短 期 (5 天 ) 之 預 調 度 與 調 度 之 整 體 搭 配, 從 而 確 保 每 個 區 域 市 場 之 供 電 可 靠 度 ; 而 日 本 中 長 期 電 力 規 劃 之 基 礎, 則 來 自 於 能 量 市 場 之 價 格 訊 號 回 饋 和 全 國 電 力 調 度 機 構 ONCT 所 主 導 容 量 市 場 和 最 終 電 源 投 標 制 度 之 建 立 3. 供 電 義 務 在 電 業 自 由 化 之 前, 此 供 電 義 務 多 由 公 用 電 業 負 責, 受 政 府 管 制 但 在 電 業 自 由 化 之 後, 引 進 競 爭, 此 時 若 仍 要 求 原 有 之 公 用 電 業 承 擔 全 部 之 供 電 義 務, 則 將 對 其 競 爭 力 產 生 不 利 影 響, 但 在 因 故 發 生 停 電 時, 或 是 未 向 售 電 業 購 電 及 偏 遠 地 區 之 電 力 用 戶, 仍 需 有 一 最 終 供 電 者 來 負 責 提 供 電 力 服 務, 因 此 必 須 有 配 套 措 施, 使 得 負 擔 供 電 義 務 之 電 業 ( 最 終 供 電 者 ) 能 與 其 他 電 業 公 平 競 爭, 同 時 不 影 響 電 力 消 費 者 之 權 益 狹 義 的 供 電 義 務, 即 是 指 用 戶 事 前 申 設 線 路 時, 若 一 個 區 域 內 只 有 一 家, 則 消 費 者 可 要 求 於 特 定 天 數 內, 無 正 當 理 由 不 得 拒 絕 供 電 ( 正 當 理 由 包 括 用 戶 已 選 擇 別 的 供 電 業 者 時 的 情 形, 則 由 其 他 供 電 者 負 擔 供 電 義 務, 但 若 用 戶 與 另 一 家 供 電 業 者 終 止 契 約, 只 要 用 戶 在 終 止 契 約 前 一 定 期 限 內 向 綜 合 電 業 之 配 電 部 門 申 請, 則 身 為 當 地 配 電 業 者, 亦 需 負 有 接 線 的 義 務 ), 此 即 為 所 謂 的 事 前 供 電 義 務, 亦 即 必 須 要 有 至 少 一 個 電 業 隨 時 準 備 供 電 若 某 一 區 域 只 有 一 個 供 電 業 者, 並 兼 售 電 業, 則 一 定 要 有 供 電 義 務, 即 所 謂 專 營 權 的 供 電 義 務 至 於 事 後 供 電 義 務 即 是 指 復 電, 一 般 而 言, 綜 合 電 業 都 需 有 工 作 停 電, 即 維 修 停 電, 另 外 一 種 為 意 外 事 故 的 停 電, 此 種 情 形 必 須 要 能 在 固 定 時 間 內 復 電 最 後 一 種 就 是 契 約 型 供 電 義 務, 在 32

37 用 戶 有 選 擇 權 時, 由 簽 約 之 供 電 業 者 負 擔, 此 種 義 務 具 有 競 爭 的 型 態, 其 規 範 於 契 約 內 容 中 明 訂 在 用 戶 選 擇 權 開 放 後, 為 預 防 契 約 型 供 電 義 務 業 者 倒 閉, 致 使 其 用 戶 面 臨 無 電 可 用 之 危 機, 必 須 有 一 其 他 業 者, 負 擔 最 終 供 電 義 務, 承 接 倒 閉 供 電 者 之 用 戶, 並 繼 續 其 供 電 業 務 4. 用 戶 選 擇 權 由 於 我 國 未 來 電 力 批 發 市 場 的 設 計 係 採 成 立 獨 立 調 度 中 心, 而 無 電 力 池 制 度 之 設 計, 且 第 一 階 段 不 對 綜 合 電 業 進 行 水 平 分 割, 故 將 來 電 力 交 易 勢 必 採 行 直 供 轉 供 或 躉 售 等 分 散 交 易 之 方 式 此 時 便 須 有 用 戶 選 擇 權 開 放 之 配 套 措 施, 以 使 得 用 戶 不 受 制 於 當 地 之 配 電 業 或 綜 合 電 業, 而 有 機 會 直 接 與 其 他 電 業 簽 訂 雙 邊 交 易 契 約 進 行 電 力 買 賣 開 放 用 戶 選 擇 權 可 以 達 成 經 濟 學 上 的 三 種 效 率 :(1) 生 產 效 率 : 由 於 競 爭 的 引 進, 可 促 使 供 電 業 者 以 最 低 成 本 提 供 電 力 ;(2) 資 源 配 置 效 率 : 若 未 開 放 零 售 競 爭, 電 力 市 場 只 有 供 給 面 可 對 電 價 做 出 反 應, 開 放 零 售 競 爭 後 則 可 使 大 中 小 型 用 戶 都 可 以 參 與 電 力 市 場 交 易, 需 求 面 按 其 願 付 價 格 對 電 價 做 出 反 應, 區 域 電 價 輔 助 服 務 電 力 壅 塞 等 都 可 以 達 成 電 力 資 源 分 配 效 率 ;(3) 投 資 效 率 : 藉 由 零 售 競 爭 所 產 生 的 動 態 價 格 訊 息 可 提 供 業 者 作 為 建 廠 或 網 路 擴 建 維 修 等 長 期 投 資 資 訊, 使 業 者 可 做 出 正 確 投 資 決 策 因 為 用 戶 購 電 選 擇 權 的 開 放 需 要 技 術 面 與 制 度 面 相 配 合, 技 術 面 主 要 為 電 表 安 裝 及 資 訊 傳 送 管 理 及 監 控 系 統 之 建 立 而 制 度 面 則 包 括 轉 供 制 度 用 戶 移 轉 制 度 負 載 型 態 配 置 方 法 最 終 供 電 義 務 制 度 等, 大 部 分 的 國 家 在 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 時, 為 了 避 免 對 系 統 造 成 過 大 之 衝 擊, 多 採 分 階 段 開 放, 而 避 免 一 次 全 面 開 放, 且 多 由 戶 數 較 少 用 電 量 較 大 之 工 業 用 戶 先 開 放 國 外 之 開 放 範 圍 有 一 次 全 面 開 放 者 ( 如 加 州 PJM 等 ), 亦 有 分 階 段 開 放 者, 如 英 國 與 澳 洲 是 由 高 電 壓 與 大 容 量 之 大 用 戶 先 開 放, 在 逐 步 擴 及 中 小 用 戶 ; 而 紐 西 蘭 則 是 由 小 用 戶 先 行 開 放, 在 擴 及 大 用 戶 各 國 決 定 開 放 之 幅 度 與 時 間 表 所 考 慮 之 因 素, 因 國 情 不 同 而 異, 可 歸 納 如 下 : 考 量 技 術 瓶 頸 : 如 智 慧 型 電 表 通 訊 技 術 輸 配 電 容 量 等, 無 法 一 次 全 面 開 放, 必 須 先 開 放 一 部 分 符 合 技 術 可 行 性 用 戶, 再 逐 漸 擴 及 全 部 用 戶 政 治 因 素 : 通 常 大 用 戶 較 有 政 治 影 響 力, 因 此 透 過 權 力 與 利 益 之 運 作, 可 左 右 政 府 決 策, 較 小 用 戶 先 享 有 用 戶 購 電 選 擇 權 反 之, 若 政 府 ( 執 政 黨 ) 考 慮 的 是 選 票 的 多 寡, 則 可 能 先 開 放 數 量 龐 大 的 小 型 用 戶, 以 求 取 多 數 選 票 之 青 睞 經 濟 因 素 : 考 慮 開 放 選 擇 權 對 產 業 購 電 成 本 及 既 有 電 業 之 衝 擊 忍 受 度, 來 決 定 開 放 的 範 圍 及 時 程 或 是 先 進 行 成 本 效 益 分 析, 以 決 定 是 否 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 及 開 放 範 圍 33

38 公 平 原 則 : 基 於 公 平 原 則, 一 次 開 放 所 有 類 型 之 用 戶 之 購 電 選 擇 權, 但 考 量 技 術 限 制, 可 對 各 階 段 之 總 額 度 設 立 上 限 5. 輸 配 電 之 開 放 與 管 制 為 防 止 開 放 競 爭 後 發 生 市 場 操 縱 力 量, 必 須 要 建 立 獨 立 專 責 的 監 督 管 制 單 位, 負 責 監 督 電 力 市 場 與 電 力 網 路 的 運 作, 當 市 場 出 現 價 格 異 常 或 是 調 度 爭 議 時, 可 以 行 使 調 查 與 懲 處 業 者 也 必 須 將 必 要 資 訊 公 開 揭 露, 避 免 業 者 間 進 行 黑 箱 作 業, 進 行 聯 合 壟 斷 行 為, 而 損 及 用 戶 權 益 依 據 國 外 自 由 化 之 經 驗, 輸 配 電 網 皆 須 開 放 公 平 使 用, 且 價 格 受 管 制, 強 調 輸 電 費 率 條 款 的 公 平 性, 所 有 電 網 使 用 者 皆 適 用 非 歧 視 性 費 率, 有 公 平 一 致 的 計 價 基 礎 及 相 同 品 質 的 輸 電 服 務 ; 而 且 所 謂 之 公 平 之 輸 電 服 務, 必 須 要 根 據 一 套 公 開 的 網 路 使 用 費 率 條 款, 而 不 僅 是 就 個 別 合 約 分 別 協 商 訂 定, 以 避 免 簽 約 過 程 過 長 造 成 時 間 上 的 延 誤 或 是 多 餘 的 交 易 成 本, 增 加 網 路 客 戶 的 負 擔 與 不 便 以 阻 礙 避 免 競 爭 由 於 輸 配 電 負 責 電 網 的 維 修 擴 建, 且 具 有 自 然 獨 占 的 傾 向, 為 不 影 響 發 電 端 與 需 求 端 開 放 競 爭 之 進 行, 必 須 針 對 輸 配 電 業 的 費 率 進 行 管 制, 管 制 方 式 以 誘 因 共 容 制 或 績 效 基 礎 的 訂 價 法 較 能 降 低 輸 配 電 費 率, 以 促 進 需 求 供 給 兩 端 的 競 爭 自 由 化 後 市 場 結 構 將 趨 於 複 雜, 舉 例 來 說 : 在 自 由 化 市 場 架 構 之 下, 陸 續 吸 引 其 他 民 營 發 電 業 者 加 入 系 統, 其 最 大 挑 戰 即 在 於 區 域 間 電 力 供 需 平 衡 及 調 度 協 調 複 雜 度 增 加, 故 電 力 系 統 如 何 有 效 維 護 其 運 轉 安 全 及 可 靠 度, 被 視 為 推 動 電 業 自 由 化 時 應 考 量 之 其 一 因 素 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 時, 多 由 特 定 組 織 或 單 位 負 責 制 定 相 關 系 統 運 轉 安 全 準 則 或 規 範, 如 : 美 國 由 NERC 負 責 澳 洲 由 AEMC 可 靠 度 小 組 負 責 新 加 坡 由 PSO 負 責, 以 確 保 自 由 化 後 電 力 系 統 運 轉 安 全 及 可 靠 度 6. 市 場 操 縱 力 為 避 免 批 發 市 場 被 少 數 發 電 公 司 掌 控 而 能 夠 炒 作 市 場, 必 須 進 行 發 電 市 場 集 中 度 分 析 ( 如 赫 芬 達 爾 指 數 Herfindahl Index), 必 要 時 可 進 行 發 電 資 產 切 割, 使 市 場 中 有 足 夠 的 賣 方, 減 少 市 場 遭 操 控 的 可 能 同 時 消 除 新 進 業 者 的 進 入 障 礙, 包 括 法 律 障 礙 等, 並 且 建 立 管 制 機 制, 監 控 與 抑 制 電 力 市 場 操 縱 力 為 防 止 開 放 競 爭 後 發 生 市 場 操 縱 力 量, 必 須 要 建 立 獨 立 專 責 的 監 督 管 制 單 位, 負 責 監 督 電 力 市 場 與 電 力 網 路 的 運 作, 當 市 場 出 現 價 格 異 常 或 是 調 度 爭 議 時, 可 以 行 使 調 查 與 懲 處 業 者 也 必 須 將 必 要 資 訊 公 開 揭 露, 避 免 業 者 間 進 行 黑 箱 作 業, 進 行 聯 合 壟 斷 行 為, 而 損 及 用 戶 權 益 從 各 國 電 業 自 由 化 的 經 驗 來 看, 想 要 在 發 電 市 場 中 引 進 競 爭 機 制 的 一 34

39 個 關 鍵 因 素, 在 於 發 電 市 場 中 必 須 有 足 夠 的 市 場 參 與 者, 或 是 個 別 市 場 參 與 者 不 具 有 操 控 市 場 的 力 量 若 市 場 中 某 一 發 電 業 之 資 產 占 比 或 市 場 占 比 過 高 都 應 受 到 管 制, 否 則 市 場 競 爭 機 制 將 無 法 運 作 而 解 決 問 題 的 方 法 包 括 :(1) 將 該 發 電 公 司 分 割 成 多 個 公 司,(2) 限 制 其 市 場 交 易,(3) 限 制 其 利 潤 的 上 限,(4) 限 制 其 電 價 上 限 7. 電 價 合 理 管 制 在 市 場 自 由 化 推 動 過 程 中, 為 保 障 公 共 利 益 之 實 現, 解 決 可 能 產 生 的 市 場 失 靈 (market failure) 現 象, 政 府 則 有 必 要 重 新 建 立 特 別 管 制 架 構 及 遊 戲 規 則, 但 所 應 介 入 僅 在 於 能 源 政 策 的 落 實 及 公 平 競 爭 環 境 的 建 立, 俾 使 在 自 由 化 後 能 夠 繼 續 維 持 能 源 事 業 所 提 供 之 供 給 或 服 務 的 穩 定 性 與 親 近 性, 並 進 一 步 規 範 交 易 秩 序 的 形 成 國 際 間 主 要 透 過 電 業 自 由 化, 使 電 價 合 理 反 映 成 本, 並 將 單 一 電 價 區 分 為 發 電 價 格 輸 配 電 價 格 及 售 電 價 格 等 項 目, 其 中 透 過 發 電 及 售 電 自 由 競 爭 市 場, 價 格 不 予 管 制 ; 輸 配 電 價 格 由 於 仍 具 有 自 然 獨 占 特 性 不 開 放 競 爭, 故 仍 予 以 管 制, 摒 除 以 往 成 本 加 成 之 保 證 報 酬 訂 價 管 理 方 式, 採 以 世 界 各 國 較 有 效 率 的 管 制 方 式, 例 如 績 效 基 礎 誘 因 機 制 ( 價 格 上 限 ) 等 此 外, 對 於 經 營 績 效 管 理, 則 應 訂 定 相 關 績 效 標 準 (standards of performance), 並 引 進 國 際 間 經 營 績 效 卓 著 的 能 源 事 業 做 為 管 理 標 竿 (yardstick) 健 全 的 市 場 機 制 即 有 賴 重 新 對 自 由 化 開 放 市 場 的 合 理 管 制 ( 公 平 透 明 的 遊 戲 規 則 ), 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 8. 套 牢 成 本 回 收 套 牢 成 本 係 指 電 業 因 管 制 政 策 法 規 市 場 結 構 的 改 變, 而 使 得 過 去 的 投 資 無 法 在 競 爭 市 場 回 收 的 部 分, 與 經 營 的 錯 誤 或 不 效 率 無 關 而 所 謂 零 售 套 牢 成 本, 係 指 公 用 事 業 或 輸 電 事 業, 因 服 務 由 電 力 零 售 用 戶 轉 變 為 零 售 轉 供 服 務 之 客 戶, 而 產 生 之 合 法 審 慎 及 可 驗 證 成 本 套 牢 成 本 可 能 來 自 發 電 設 備 核 電 廠 清 償 長 期 購 電 合 約 提 前 退 休 計 劃 案 等 因 此 可 再 細 分 為 (1) 套 牢 資 產 : 未 來 無 法 由 電 價 回 收 的 固 定 資 產 部 分, 如 發 電 設 備 的 過 度 投 資 ; 及 (2) 套 牢 合 約 : 過 去 簽 訂 之 長 期 購 售 電 合 約 或 燃 料 採 購 合 約, 在 市 場 型 態 轉 變 下 造 成 的 損 失 以 往 電 力 公 司 在 考 慮 興 建 設 備 或 是 簽 訂 長 期 原 料 採 購 購 電 等 長 期 合 約 時, 可 能 是 基 於 現 有 客 戶 不 會 流 失 的 預 期, 從 事 長 期 的 投 資 或 決 策 ; 而 在 電 力 市 場 自 由 化 之 後, 原 有 的 客 戶 很 可 能 轉 而 另 尋 更 便 宜 的 電 源, 此 時 電 力 公 司 若 無 法 找 到 新 客 戶, 則 這 些 不 再 有 效 率 的 套 牢 資 產 成 本 勢 必 要 由 離 去 的 客 戶 存 留 的 客 戶 股 東 或 是 納 稅 人 四 者 之 中 回 收 由 於 套 牢 資 產 成 本 回 收 問 題 極 具 爭 議 性, 在 政 治 層 面 上, 必 須 透 過 主 管 機 關 如 電 業 管 制 委 員 會 之 立 法, 謀 求 電 力 市 場 參 與 者 與 用 戶 的 一 致 認 同, 35

40 符 合 社 會 公 平 正 義, 方 能 順 利 回 收 未 來 在 進 行 開 放 售 電 業 及 用 戶 購 電 選 擇 權 時, 套 牢 資 產 的 回 收 亦 應 一 併 加 以 規 劃, 並 應 建 立 套 牢 成 本 回 收 之 法 源 依 據, 以 免 影 響 自 由 競 爭 市 場 中 之 公 平 性 9. 推 動 時 程 安 排 從 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 之 經 驗 來 看, 進 行 市 場 或 電 業 結 構 重 整, 多 涉 及 到 相 關 組 織 分 割 問 題 未 來 國 內 推 動 電 業 自 由 化 時, 恐 影 響 到 現 行 台 電 公 司 經 營 組 織 切 割, 然 其 影 響 程 度 將 受 到 推 動 時 程 安 排 所 致 倘 若 採 取 較 積 極 作 法, 如 英 國 電 業 在 一 年 半 即 完 成 電 業 重 整, 則 對 於 台 電 公 司 影 響 程 度 將 較 為 劇 烈 ; 反 觀, 若 是 推 動 時 程 安 排 過 久, 雖 對 於 現 行 電 業 影 響 程 度 較 小, 但 將 無 法 對 外 宣 示 政 府 對 於 市 場 改 革 之 決 心 因 此, 推 動 時 程 安 排 過 快 或 過 慢 皆 不 利 推 動 自 由 化, 故 應 謹 慎 思 考 其 市 場 架 構 全 貌 市 場 機 制 作 法 及 可 能 產 生 之 效 益 後, 進 而 訂 出 確 切 具 可 行 之 推 動 時 程 ( 三 ) 未 來 修 法 之 可 能 情 境 國 內 推 動 電 業 自 由 化 並 非 新 議 題, 如 前 所 述, 過 去 行 政 院 及 立 法 院 有 諸 多 電 業 法 修 法 草 案 版 本 納 入 電 業 自 由 化 相 關 條 文, 但 最 後 並 未 能 順 利 拍 板 定 案, 顯 示 國 內 對 於 電 業 自 由 化 的 議 題 並 未 具 有 一 定 共 識, 故 本 文 認 為 在 正 式 推 動 電 業 自 由 化 之 前, 其 修 法 部 分 有 必 要 先 掌 握 可 能 面 臨 之 情 境, 主 要 可 區 分 市 場 設 計 面 及 政 策 制 定 面 兩 大 部 分 來 進 行 探 討, 分 別 說 明 如 下 : 1. 市 場 設 計 面 (1) 電 業 組 織 型 態 切 割 : 未 來 電 業 在 廢 除 專 營 權 後, 電 業 分 類 將 可 能 朝 向 發 電 業 輸 配 電 業 及 售 電 業 等 進 行, 以 達 成 廠 網 分 離 階 段, 此 為 一 種 情 境 ; 另 一 種 情 境 則 為 是 否 仍 可 維 持 綜 合 電 業 型 態, 以 避 免 因 電 業 重 新 分 類, 造 成 既 有 員 工 權 益 及 保 障 受 損, 進 而 影 響 電 業 正 常 營 運 (2) 引 進 市 場 競 爭 機 制 : 未 來 期 望 透 過 引 進 市 場 競 爭 機 制, 提 升 市 場 績 效 及 經 營 效 率, 現 行 修 法 情 境 主 要 朝 向 開 放 非 電 網 部 門 ( 如 : 發 電 業 及 售 電 業 ) 自 由 申 設, 且 可 透 過 躉 售 代 輸 或 直 供 售 電 予 用 戶 然 而, 就 現 行 修 法 規 劃, 其 市 場 競 爭 方 式 僅 為 雙 邊 合 約 模 式, 並 未 有 更 積 極 性 電 力 市 場 交 易 機 制 設 計 ( 如 : 國 外 自 願 型 電 力 池 交 易 模 式 ), 故 就 引 進 市 場 機 制 部 分, 僅 透 過 雙 邊 合 約 模 式 並 無 搭 配 電 力 池 交 易 其 競 爭 性 是 否 足 夠, 將 是 未 來 修 法 時 須 探 討 之 情 境 (3) 市 場 監 管 功 能 強 化 : 未 來 在 電 力 市 場 開 放 下, 其 市 場 結 構 與 模 式 將 更 具 複 雜 性, 故 有 其 必 要 加 強 對 於 市 場 監 管 功 能 因 此, 未 來 成 立 獨 立 管 制 機 構 將 是 修 法 加 強 市 場 監 管 功 能 的 一 種 情 境 ; 倘 若, 36

41 受 限 於 國 內 既 有 法 制 規 範, 無 法 強 化 其 獨 立 監 管 特 性, 成 立 常 設 8 性 任 務 編 組 的 相 關 市 場 監 管 委 員 會 則 為 另 一 種 情 境, 如 : 電 價 及 費 率 審 議 委 員 會 (4) 電 力 調 度 中 心 成 立 方 式 : 為 建 立 公 平 合 理 之 電 業 市 場, 在 電 業 法 修 正 草 案 中 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 對 於 促 進 電 力 的 公 平 調 度 確 有 其 必 要 性, 國 際 間 亦 多 採 此 方 式 維 護 電 力 調 度 公 正 性 然 而, 現 階 段 國 內 不 同 修 法 草 案 版 本 對 於 成 立 方 式 則 有 不 同 看 法 與 建 議, 故 未 來 修 法 可 能 情 境, 一 種 是 由 電 業 共 同 捐 助 成 立 ; 另 一 種 則 為 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 成 立, 而 兩 種 情 境 各 有 其 利 弊, 故 未 來 須 在 確 保 電 力 調 度 維 持 公 正 性 之 下, 探 討 以 何 種 成 立 方 式 進 行 修 法 較 為 合 適 (5) 用 戶 購 電 開 放 時 程 : 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化, 多 採 取 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 而 現 階 段 各 界 對 於 逐 步 開 放 的 作 法 具 有 相 同 共 識, 但 是 否 應 於 未 來 修 法 將 開 放 時 程 納 入, 或 其 保 留 彈 性 空 間 不 允 納 入 法 源, 故 將 是 未 來 修 法 時 須 探 討 之 情 境 2. 政 策 制 定 面 (1) 是 否 刪 除 政 策 性 優 惠 補 助 : 政 策 性 電 價 優 惠 補 助 由 於 牽 涉 到 公 用 事 業 弱 勢 及 社 福 團 體 等, 而 現 今 各 版 本 雖 皆 主 張 回 歸 電 業 專 業 經 營, 應 解 除 政 策 性 補 貼 負 擔, 但 其 作 法 上 似 乎 有 其 差 異, 故 未 來 修 法 時 可 能 情 境 可 分 為 : 一 種 是 刪 除 相 關 優 惠 條 文, 交 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 自 行 依 其 政 策 必 要 性 辦 理 補 貼 ; 另 一 種 則 為 建 議 保 留 電 業 提 供 相 關 優 惠 條 文, 但 增 訂 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應 法 源 ; 最 後 一 種 情 境 則 為 維 持 現 狀 不 予 修 正 (2) 是 否 設 置 電 能 基 金 問 題 : 從 過 去 至 現 今, 各 修 法 版 本 皆 曾 提 出 電 能 基 金 設 置, 電 能 基 金 主 要 用 途 為 潔 淨 能 源 補 貼 能 源 研 究 發 展 節 約 電 能 電 力 普 及 公 用 路 燈 補 貼 等, 但 考 量 行 政 院 立 法 院 及 審 計 部 要 求 不 宜 再 新 增 基 金, 現 行 能 源 研 究 發 展 基 金 石 油 基 金 及 再 生 能 源 發 展 基 金 亦 擬 整 併 為 單 一 基 金 辦 理, 爰 不 再 增 設, 故 未 來 修 法 時 是 否 應 成 立 電 能 基 金 則 將 是 須 探 討 之 情 境 (3) 是 否 賦 予 能 源 配 比 義 務 : 為 因 應 國 際 環 保 公 約 的 要 求, 將 能 源 配 比 義 務 加 諸 於 電 業 有 其 不 得 不 行 之 背 景, 但 執 行 方 式 卻 必 須 審 慎 考 量 若 以 二 氧 化 碳 排 放 量 做 比 較, 天 然 氣 確 實 優 於 煤 炭 ; 但 若 從 燃 料 價 格 水 準 及 波 動 的 角 度 來 看, 天 然 氣 的 成 本 卻 高 於 煤 炭 因 此, 若 無 其 他 的 誘 因 或 平 衡 成 本 的 機 制, 強 制 要 求 業 者 興 建 天 8 國 內 衛 生 福 利 部 現 有 常 設 性 任 務 編 組 的 全 民 健 康 保 險 會 及 全 民 健 康 保 險 爭 議 審 議 會 37

42 然 氣 發 電 機 組, 將 影 響 其 在 市 場 上 的 競 爭, 故 未 來 修 法 對 於 電 業 能 源 配 比 義 務 之 情 境, 可 分 為 一 種 需 要 賦 予 電 業 能 源 配 比 義 務, 其 作 法 可 能 包 括 : 責 成 各 發 電 業 者 自 行 擴 建 機 組 達 成 各 項 能 源 配 比 目 標 允 許 各 電 力 業 者 透 過 公 開 市 場 彼 此 認 購 配 比 額 度 以 繳 交 能 源 基 金 折 抵 部 份 能 源 配 比 義 務 另 一 種 情 境 則 是 不 須 賦 予 電 業 能 源 配 比 義 務, 意 謂 著 關 於 低 碳 能 源 的 開 發 利 用, 將 回 歸 能 源 管 理 法 第 十 五 條 之 一 能 源 開 發 及 使 用 評 估 準 則, 無 須 於 電 業 法 中 再 作 規 定 此 外, 未 來 天 然 氣 機 組 可 藉 由 提 供 相 關 輔 助 服 務 回 收 其 投 資 及 燃 料 成 本, 與 燃 煤 機 組 之 定 位 並 未 全 然 相 同, 且 仍 具 有 其 競 爭 力, 故 毋 須 另 行 規 定 電 業 之 燃 氣 配 比 義 務 雖 然 一 般 在 法 律 制 定 上, 通 常 無 法 做 到 十 分 鉅 細 靡 遺, 但 就 電 業 法 修 法 恐 涉 及 市 場 結 構 及 電 業 經 營, 故 確 實 有 其 必 要 先 掌 握 修 法 可 能 面 臨 之 情 境, 並 在 未 來 修 正 草 案 內 清 楚 的 規 範 或 釋 疑, 這 對 政 策 制 定 者 而 言 將 能 有 效 評 估 可 行 模 式 及 配 套 作 法, 以 順 利 推 動 電 力 市 場 自 由 化 發 展, 同 時, 對 於 既 有 市 場 參 與 者 或 有 意 加 入 市 場 的 新 參 與 者 而 言, 將 能 避 免 經 營 策 略 決 策 上 之 困 擾 五 結 語 ( 一 ) 目 前 電 業 法 修 正 草 案 之 市 場 競 爭 設 計 雖 已 初 具 雛 形, 但 實 質 競 爭 的 達 成 性 及 公 平 性 仍 有 待 進 一 步 的 規 劃 設 計 我 國 發 電 市 場 結 構 目 前 明 顯 為 台 電 公 司 一 家 獨 大,9 家 民 營 IPP 在 現 行 購 售 電 合 約 之 下, 其 性 質 僅 為 台 電 公 司 之 衛 星 電 廠, 即 使 電 業 自 由 化 通 過 後, 出 現 新 的 民 營 IPP, 短 期 內 並 無 法 達 成 實 質 競 爭 效 果 因 此, 打 破 現 行 台 電 公 司 在 發 電 市 場 之 獨 大 結 構, 為 我 國 電 業 自 由 化 能 否 產 生 具 體 成 效 之 關 鍵 因 素 之 一 ( 二 ) 電 力 市 場 運 作 之 效 率 競 爭 及 公 平 並 非 可 以 自 然 產 生, 需 要 立 基 於 一 個 周 延 之 市 場 制 度 設 計 基 礎, 無 縫 接 軌 電 力 交 易 排 程 調 度 和 結 算 從 觀 念 設 計 細 部 設 計 操 作 系 統 建 立 情 境 模 擬 到 實 際 上 線 逐 步 完 成 它 更 非 一 蹴 可 及, 需 要 藉 由 階 段 性 執 行 結 果 之 回 饋 訊 息, 不 斷 調 整 修 正, 是 一 個 長 期 演 化 的 過 程, 方 能 達 到 如 先 進 國 家 邁 向 成 熟 與 健 康 市 場 之 境 地 ( 三 ) 在 自 由 化 下 電 力 市 場 雖 然 主 要 以 短 期 電 能 交 易 為 主, 惟 綜 觀 各 國 電 力 市 場 整 體 制 度 設 計, 分 別 經 由 市 場 導 向 或 管 制 與 政 策 手 段, 來 確 保 兼 顧 長 短 期 之 電 源 與 電 網 容 量 除 考 量 容 量 計 費 容 量 義 務 容 量 市 場 或 財 務 輸 電 權 外, 亦 極 為 重 視 中 長 期 電 力 規 劃, 尤 其 對 於 輸 配 電 公 司 38

43 所 提 報 輸 配 電 計 畫 宜 進 行 管 制 測 試, 以 確 保 長 期 之 投 資 機 會 中 短 期 之 系 統 裕 度 評 估 和 更 短 期 之 預 調 度 與 調 度 之 整 體 搭 配, 從 而 確 保 每 個 區 域 市 場 之 供 電 可 靠 度 ( 四 ) 宜 審 慎 思 考 市 場 制 度 組 織 設 計, 其 中 攸 關 市 場 操 作 者 (MO) 系 統 操 作 者 (SO) 和 輸 電 所 有 者 (TO) 之 最 適 組 合 結 構, 究 係 採 行 早 期 英 國 NGC 之 MO/SO/TO 完 全 整 合 模 式, 或 先 前 美 國 加 州 之 (MO,SO,TO) 完 全 分 離 模 式, 或 美 國 PJM 新 英 格 蘭 紐 約 和 澳 洲 之 (MO/SO,TO) 模 式, 亦 或 北 歐 四 國 和 紐 西 蘭 之 (MO,SO/TO) 模 式, 及 其 相 互 間 之 協 調 關 係 ( 五 ) 需 要 建 立 市 場 遊 戲 規 則 之 市 場 制 度 設 計 規 範, 包 括 市 場 力 之 監 管 機 制 市 場 結 構 電 能 市 場 / 輔 助 服 務 市 場 / 容 量 市 場 之 運 作 制 度 市 場 利 害 關 係 人 之 權 責 關 係 確 保 電 源 與 電 網 長 期 投 資 機 制 電 網 開 放 及 計 費 與 費 率 管 制 制 度 售 電 開 放 / 用 戶 選 擇 權 / 供 電 義 務 制 度 需 量 反 應 制 度 系 統 操 作 規 則 電 表 量 測 制 度 結 算 制 度 壅 塞 管 理 制 度 市 場 監 控 制 度 電 力 調 度 機 構 權 責 和 電 業 管 制 制 度 等, 及 其 相 關 議 題 之 配 套 制 度 ( 六 ) 需 要 建 構 電 力 市 場 技 術 支 援 系 統 包 括 即 時 信 息 系 統 (SIS) 能 量 管 理 系 統 (EMS) 報 價 處 理 系 統 (BPS) 電 能 計 量 系 統 (TMRS) 交 易 管 理 系 統 (TMS) 市 場 分 析 與 預 測 系 統 (MAFS) 電 能 量 測 與 結 算 系 統 (SBS) 合 約 管 理 系 統 (CMS) 和 報 價 輔 助 決 策 系 統 (DSS) 等 技 術 基 礎 系 統, 來 支 援 市 場 制 度 之 操 作 化 與 確 保 其 執 行 可 行 性 ( 七 ) 市 場 制 度 設 計 需 要 與 技 術 發 展 和 政 策 法 制 相 融 合, 包 括 智 慧 電 網 / 智 慧 電 表 與 需 量 反 應 發 展 再 生 能 源 併 網 和 二 氧 化 碳 管 制 等 考 量, 從 而 強 化 整 體 電 力 基 礎 建 設, 以 利 確 保 電 力 供 需 平 衡 與 穩 定 安 全 低 碳 環 保 和 帶 動 經 濟 發 展 之 能 源 - 經 濟 - 環 境 3E 電 力 永 續 發 展 39

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45 第 二 章 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 張 四 立 李 清 榮 一 前 言 1980 年 代 全 球 電 力 市 場 重 組 (electricity market reform), 蔚 成 風 潮, 此 類 行 動 可 能 冠 以 不 同 的 名 稱, 如 改 革 (restructuring) 自 由 化 (liberalization) 民 營 化 (privatization) 企 業 化 (corporatization) 及 解 除 管 制 (deregulation), 但 均 代 表 對 傳 統 垂 直 整 合 的 電 力 市 場 (vertical integrated electricity market) 之 管 制 典 範 (regulatory paradigm) 的 反 思 與 變 革 就 歷 史 經 驗 觀 之, 傳 統 電 業 的 營 運 架 構, 主 要 以 兩 種 型 態 呈 現, 即 政 府 直 接 擁 有 的 公 營 事 業 (state-owned enterprises, SOEs), 或 在 政 府 管 制 下 之 獨 占 民 營 事 業 二 十 世 紀 的 電 業 經 營, 截 至 80 年 代 之 前, 多 在 上 述 認 知 與 架 構 模 式 下, 進 行 電 力 的 投 資 開 發 與 營 運 管 理 垂 直 整 合 的 電 業, 藉 由 價 值 鏈 的 整 合 及 生 產 成 本 內 部 化 所 達 成 交 易 成 本 節 省 的 效 果, 無 論 在 學 理 面 (Coase, 1937) 或 實 證 文 獻 上 (Michaels, 2005), 均 獲 支 持 但 是 另 一 方 面, 數 十 年 的 實 施 經 驗, 亦 累 積 包 括 公 營 電 業 無 效 率 過 度 投 資 長 期 投 資 風 險 完 全 轉 嫁 給 最 終 電 力 用 戶 不 同 電 力 用 戶 間 之 交 叉 補 貼 問 題 用 戶 無 選 擇 權 下 消 費 權 益 受 損, 以 及 政 府 管 制 單 位 在 人 力 與 資 訊 面 的 相 對 弱 勢 等 問 題, 其 中 尤 以 下 列 三 問 題 的 存 在, 使 得 獨 占 的 民 營 電 業 或 公 營 電 業 的 效 率 及 價 格 透 明 化 議 題, 格 外 受 到 質 疑, 而 深 化 對 於 電 力 市 場 改 革 的 期 待 : ( 一 ) 不 對 稱 的 獎 懲 機 制 對 電 業 而 言, 維 持 適 度 的 備 用 容 量, 有 助 提 升 供 電 穩 定 度, 但 是 何 謂 最 適 的 備 用 容 量 率, 則 不 易 認 定 實 務 面, 相 對 於 過 多 的 閒 置 容 量 而 言, 因 為 備 用 容 量 不 足 造 成 缺 電 所 導 致 的 損 失 與 社 會 擾 動, 更 易 受 到 各 界 關 注 與 責 難 促 使 電 業 經 營 者 傾 向 重 視 供 電 安 全 而 過 度 投 資, 以 避 免 缺 電 因 此 對 傳 統 電 業 管 制 模 式 而 言, 管 制 者 對 於 備 用 容 量 的 妥 適 與 否, 多 採 放 任 不 干 預 的 態 度, 與 現 行 競 爭 性 市 場 對 於 備 用 容 量 議 題 的 關 注 程 度, 不 可 同 日 而 語 ( 二 ) 傳 統 管 制 架 構 下 的 電 業, 對 於 管 制 者 與 政 治 人 物 的 關 說 介 入, 具 有 不 可 抗 拒 的 吸 引 力, 表 現 的 作 為, 包 括 價 格 的 操 縱 與 特 定 消 費 族 群 的 補 貼, 但 是 因 此 導 致 資 源 的 誤 置, 以 及 公 平 分 配 的 問 題, 亦 引 發 外 界 關 注 (Sioshansi, 2006) ( 三 ) 核 能 發 電 的 爭 議 資 本 密 集 的 核 電 業 者, 拜 公 營 電 業 及 報 酬 率 管 制 之 賜, 以 及 政 府 長 期 購 電 合 約 及 / 或 政 府 補 貼 保 證, 方 能 於 1980 年 代 41

46 獲 得 快 速 發 展 的 空 間 欠 缺 這 些 條 件, 私 營 的 電 業 應 該 會 迴 避 此 類 鉅 額 投 資 而 電 業 自 由 化 之 目 的, 旨 在 藉 引 進 市 場 競 爭 促 使 電 價 下 降 自 英 國 於 1990 年 開 啟 電 業 自 由 化 與 民 營 化 濫 觴, 從 此 各 國 也 競 相 模 仿 進 行 電 業 改 革, 迄 今 已 歷 廿 年 餘, 推 動 結 果 卻 毀 譽 參 半, 有 部 份 獲 得 批 發 市 場 之 電 價 下 降, 也 發 生 2001 年 之 美 國 加 州 電 力 危 機, 也 於 2003 年 8 月 14 日 發 生 北 美 區 域 大 停 電 事 故 及 英 國 部 分 區 域 停 電 事 故 從 各 國 推 動 電 業 自 由 化 之 歷 程 來 看, 因 推 動 背 景 與 驅 動 因 素 不 同, 其 採 行 推 動 模 式 不 盡 相 似, 要 評 估 其 影 響 必 須 就 其 推 動 績 效 予 以 分 析, 包 括 : 對 電 價 波 動 電 力 系 統 可 靠 度 長 短 期 電 源 投 資 電 業 產 業 結 構 變 化 ( 購 併 ) 市 場 公 平 競 爭 及 用 戶 行 使 購 電 選 擇 權 之 占 比 等 項, 但 評 估 一 個 國 家 之 推 動 績 效, 很 難 以 同 一 衡 量 標 準 來 比 較, 因 此 本 文 首 先 僅 能 從 文 獻 探 討 方 式, 去 搜 尋 推 動 國 家 之 各 種 推 動 模 式 及 其 對 電 業 部 門 之 影 響, 並 歸 納 其 獲 得 經 驗 與 教 訓, 來 評 估 經 濟 部 版 電 業 自 由 化 規 劃 所 可 能 產 生 之 影 響 本 文 的 架 構, 計 分 為 六 節, 第 二 節 首 先 由 電 業 自 由 化 典 範 轉 移 的 內 涵, 檢 視 各 國 電 業 市 場 自 由 化 的 市 場 反 應, 及 其 對 電 業 市 場 結 構 的 動 態 調 整 的 影 響 ; 第 三 節 則 由 實 證 研 究 為 基 礎, 回 顧 文 獻 對 於 各 國 推 動 電 業 自 由 化 成 效 的 歸 納 以 及 實 施 方 向 與 方 法 所 提 出 之 規 範 性 建 議 ; 第 四 節 則 選 定 若 干 量 化 指 標, 進 行 實 施 成 效 的 量 化 分 析 ; 而 現 行 我 國 電 業 法 草 案 所 規 劃 之 電 業 自 由 化 實 施 階 段 與 方 向, 及 其 中 可 能 衍 生 的 問 題, 乃 是 第 五 節 的 內 容 重 點 ; 第 六 節 的 內 容, 以 我 國 電 業 自 由 化 規 劃 方 向 為 依 據, 應 用 他 國 的 經 驗, 分 就 對 台 電 公 司, 發 電 業 及 整 體 電 業 市 場 之 可 能 衝 擊, 進 行 評 析 ; 第 七 節 則 為 結 論 二 電 業 自 由 化 典 範 轉 移 的 內 涵 與 影 響 本 節 與 次 節 的 重 點, 在 於 分 別 由 理 論 與 實 務 層 面, 藉 由 文 獻 回 顧, 檢 視 國 際 推 動 電 業 市 場 重 組 的 成 效 不 過 必 須 強 調 的 是, 電 力 市 場 重 組 對 任 何 一 個 國 家 或 地 區 而 言, 均 是 一 持 續 進 行 的 過 程, 受 到 電 業 所 有 權 歸 屬 發 電 燃 料 技 術 機 組 組 合 成 本 結 構 市 場 設 計 與 管 制 制 度 等 因 素 的 影 響, 各 國 的 電 業 市 場 發 展 進 程 與 特 性, 各 有 不 同, 但 是 綜 觀 現 行 電 業 市 場 的 架 構, 由 傳 統 的 垂 直 整 合 電 力 系 統 為 基 礎, 已 歷 經 兩 次 的 典 範 轉 移 (paradigm shift) 第 一 次 的 典 範 轉 移, 是 由 傳 統 的 垂 直 整 合 電 業 市 場, 轉 移 至 以 能 量 交 易 為 主 的 分 割 型 電 業 市 場 (energy-only unbundled electricity market), 第 二 次 的 典 範 轉 移, 則 是 由 能 量 交 易 的 分 割 型 電 業 市 場, 過 渡 至 能 量 加 容 量 交 易 的 分 割 型 電 業 市 場 (energy plus capacity unbundled electricity market), 此 波 的 典 範 轉 移, 乃 是 電 業 自 由 化 先 進 市 場 ( 國 家 ) 為 因 42

47 應 再 生 能 源 進 入 電 網 的 占 比 漸 增 所 導 致 以 能 量 成 本 為 競 爭 基 礎, 對 電 力 穩 定 供 應 的 衝 擊, 所 進 行 的 新 一 波 電 力 市 場 重 組 ( 一 ) 第 一 波 電 力 市 場 典 範 轉 移 的 特 徵 理 論 假 設 與 議 程 設 定 : 1. 特 徵 第 一 次 典 範 轉 移, 乃 以 20 世 紀 末 的 電 業 市 場 重 組 行 動 為 主, 並 具 有 以 下 的 共 同 的 特 徵 : (1) 垂 直 整 合 電 業 的 分 割, 區 分 為 發 輸 配 售 等 部 門 發 電 端 可 藉 由 開 放 民 營 發 電 業 進 入 市 場 綜 合 電 業 既 有 電 廠 出 售 或 以 電 廠 分 離 會 計 或 實 質 分 割 進 行 公 司 重 組 等 (2) 發 電 端 的 電 廠 所 有 權 交 易 市 場 的 創 造 (3) 電 力 系 統 的 投 資 取 決 於 市 場 參 與 者 及 其 市 場 操 縱 能 力 2. 理 論 假 設 此 一 典 範 轉 移, 乃 是 出 於 對 於 政 府 管 制 所 導 致 的 包 括 人 為 抑 低 電 價 用 戶 間 交 叉 補 貼 現 象 公 營 事 業 經 營 無 效 率 或 民 營 受 管 制 電 業 的 過 度 投 資 等 行 為 所 造 成 資 源 配 置 扭 曲 現 象 的 改 革 行 動, 同 時 基 於 對 於 市 場 經 濟 的 自 由 競 爭 機 制 的 信 任, 包 括 國 際 能 源 總 署 (IEA, 1999a, 1999b) 世 界 銀 行 國 際 貨 幣 基 金 (IMF) 及 亞 洲 開 發 銀 行 (ADB)(Dubash, 2002; Tellam, 2000) 的 支 持 與 呼 籲, 無 異 形 成 電 業 自 由 化 的 效 率 意 識 形 態 (Efficiency ideology, see Byrne and Mun, 2003), 使 得 自 由 化 市 場 競 爭 與 效 率 間, 幾 乎 畫 上 等 號 此 一 效 率 意 識 形 態 的 內 涵, 包 括 : (1) 私 部 門 的 整 體 資 源 配 置 效 率, 高 於 公 部 門 (2) 提 升 競 爭 機 制, 減 少 政 府 干 預 與 管 制, 有 助 提 升 經 濟 效 率 (3) 服 膺 市 場 導 向 的 政 策, 將 可 藉 由 賦 予 消 費 者 選 擇 權, 使 電 力 系 統 的 營 運 受 制 於 民 主 的 壓 力 下 (4) 電 業 自 由 化 可 藉 由 加 速 汰 換 老 舊 發 電 設 備 與 技 術, 而 改 善 並 強 化 環 境 品 質, 並 有 效 提 升 電 力 用 戶 的 綠 色 消 費 意 識 3. 議 題 設 定 電 業 自 由 化 在 上 述 的 理 論 假 設 下, 於 推 動 電 業 去 管 制 化 的 過 程 中, 同 時 將 議 題 設 定 為 電 力 供 給 的 商 品 化 (commodification), 而 非 傳 統 自 然 獨 占 下 的 公 用 事 業, 而 所 謂 的 電 業 市 場 的 進 步, 亦 取 決 於 市 場 對 電 力 商 品 與 服 務 的 生 產 與 消 費 能 力 換 言 之, 提 升 電 業 的 效 率, 可 以 反 映 於 其 生 產 成 本 的 降 低 與 消 費 者 負 擔 能 力 的 提 升, 但 是 根 據 Byrne and Mun (2003), 電 力 商 品 化 的 議 題 設 定, 亦 將 電 力 部 門 導 向 集 中 化 (centralization) 與 市 場 化 (marketization) 的 結 果 (1) 電 業 自 由 化 的 市 場 集 中 化 趨 勢 及 影 響 43

48 傳 統 垂 直 整 合 的 電 業, 基 於 發 電 端 規 模 經 濟 的 考 量, 因 此 所 興 建 的 電 廠, 裝 置 容 量 相 對 較 大, 高 額 的 資 金 需 求, 亦 形 成 市 場 進 入 的 障 礙, 此 一 長 期 平 均 成 本 遞 減 的 特 性, 亦 是 電 力 系 統 傳 統 被 視 為 自 然 獨 占 產 業 的 因 素 之 一 1990 年 代 小 型 燃 氣 發 電 機 組 的 出 現, 消 除 資 金 需 求 的 市 場 障 礙, 舉 例 而 言, 美 國 獨 立 發 電 業 者 的 新 增 發 電 機 組,1992 年 平 均 僅 為 25 千 瓩, 而 公 用 電 業 所 新 建 的 電 廠 裝 置 容 量, 由 1980 年 代 中 期 平 均 超 過 600 千 瓩, 降 低 為 1992 年 的 100 千 瓩 (Flavin and Lenssen, 1994, p. 17) 此 一 狀 況, 被 視 為 1990 年 代 各 國 積 極 執 行 電 業 自 由 化 的 決 定 性 因 素 之 一 雖 然 如 此, 但 是 電 業 自 由 化 並 未 導 引 電 業 市 場 朝 向 電 力 系 統 分 散 式 (decentralized) 在 地 式 (localized) 的 方 向 發 展, 相 反 的, 藉 由 電 業 的 併 購, 以 及 輸 配 電 網 的 操 作, 電 力 市 場 乃 朝 向 集 中 化 的 方 式 發 展 舉 例 而 言, 因 為 批 發 競 爭 市 場 的 成 立, 美 國 民 營 電 業 的 家 數 遽 減,1992 年 美 國 前 十 大 民 營 電 業 之 發 電 容 量 占 總 裝 置 容 量 占 比, 為 36%, 但 2000 年, 此 一 統 計 增 至 接 近 72% 英 國 的 電 業 自 由 化 亦 有 相 同 集 中 化 情 況, 包 括 電 力 零 售 公 司 的 併 購, 使 第 二 階 段 創 造 出 之 12 個 區 域 零 售 公 司, 歷 經 合 併 過 程 後,2002 年 變 為 8 家 此 一 集 中 化 的 趨 勢, 不 僅 表 現 在 發 電 業 與 配 售 電 業 的 家 數 與 市 場 佔 有 率 的 變 化 上, 而 且 也 表 現 在 所 有 權 的 變 化 之 上 無 論 在 區 域 性 或 國 際 性 發 電 端 的 市 場 競 爭, 必 須 搭 配 輸 電 網 的 開 放, 方 能 得 以 落 實 輸 電 網 在 自 由 化 過 程 中 被 視 為 共 同 載 體 (common carriers), 必 須 對 所 有 用 戶, 應 用 競 價 上 網 方 式, 開 放 使 用 權 (open access) 但 在 因 為 發 售 電 端 市 場 自 2000 年 以 來 的 集 中 化 發 展 (Thomas, 2002), 為 了 無 障 礙 的 傳 輸 大 量 的 電 流, 跨 區 域 電 網 互 聯 的 地 理 範 圍, 亦 持 續 擴 大 此 一 趨 勢, 在 歐 洲 最 為 明 顯 配 合 自 由 化 的 批 發 交 易 模 式 的 實 施, 無 論 集 中 交 易 或 雙 邊 合 約, 隨 著 交 易 規 模 的 不 同, 亦 賦 予 不 同 規 模 的 交 易 者 ( 消 費 者 ) 以 不 同 的 議 價 能 力 (bargain power) 換 言 之, 電 業 自 由 化 的 市 場 開 放, 吸 引 跨 國 民 營 電 業 伴 隨 著 全 球 資 金 的 加 入, 乃 是 不 可 避 免 的 結 果, 亦 被 視 為 市 場 效 率 的 展 現 但 是 在 此 一 電 力 商 品 化 的 過 程 中, 民 營 電 業 為 追 求 內 部 成 本 的 極 小 化, 仍 會 以 規 模 經 濟 為 手 段, 結 果 導 致 市 場 占 有 率 與 所 有 權 的 集 中 化, 同 時 亦 使 小 規 模 的 電 力 用 戶 的 權 益, 受 到 影 響 (2) 電 業 自 由 化 的 市 場 化 趨 勢 及 影 響 公 用 電 業 的 解 除 管 制, 最 大 的 差 異 在 於 電 力 用 戶 的 市 場 參 與 型 態 的 改 變, 在 垂 直 整 合 的 電 業 結 構 中, 電 業 的 投 資 調 度 均 透 過 集 中 規 劃 與 控 制 為 之, 用 戶 不 具 選 擇 權, 相 關 的 發 輸 配 電 投 資 決 策, 僅 能 以 接 受 者 的 地 位, 被 動 接 受 資 源 分 配 結 果 當 市 場 機 制 與 民 主 決 策 的 公 民 參 與 畫 上 等 號 後, 電 業 自 由 化 的 用 戶 選 擇 權 賦 予, 使 用 戶 得 44

49 以 直 接 表 達 消 費 者 偏 好, 所 提 供 的 價 格 指 標 訊 息, 亦 可 作 為 相 關 調 度 與 投 資 決 策 的 依 據, 此 一 過 程, 無 異 是 公 民 選 擇 權 (citizenship) 的 自 由 化 及 市 場 化 (Somers, 2001) ( 二 ) 電 力 市 場 典 範 轉 移 的 影 響 回 顧 國 際 推 動 市 場 自 由 化 的 成 果, 雖 然 因 動 機 目 標 設 定 與 主 客 觀 條 件 的 不 同, 而 成 效 分 岐, 但 在 電 力 商 品 化 集 中 化 與 市 場 化 的 結 果 下, 其 於 經 濟 面 政 治 面 環 境 面 及 社 會 面, 仍 形 成 若 干 與 原 始 理 論 預 期 悖 離 的 發 展, 可 供 進 一 步 觀 察 與 討 論 1. 經 濟 層 面 各 國 電 業 為 市 場 自 由 化 所 實 施 的 垂 直 分 割 行 動, 在 市 場 集 中 化 的 發 展 下, 有 垂 直 與 水 平 的 重 新 整 合 趨 勢 (Thomas, 2002;Byrne and Mun, 2003; Pollitt, 2007) Byrne and Mun (2003) 以 2001 年 的 加 州 電 力 市 場 危 機 為 例, 對 市 場 機 制 的 經 濟 效 率 假 設, 提 出 強 烈 的 質 疑, 並 且 對 文 獻 ( 如 World Bank, 2001) 指 出 加 州 危 機 乃 導 因 於 市 場 設 計 的 錯 誤, 提 出 反 駁, 認 為 如 果 市 場 需 要 仰 賴 政 策 設 計 以 達 成 效 率 目 標, 為 何 不 乾 脆 承 認 政 策 目 標 的 設 定, 才 是 自 由 化 成 功 的 關 鍵 因 素, 而 非 市 場 因 此 作 者 主 張 電 業 自 由 化 的 政 策 挑 戰, 在 於 建 構 一 可 以 符 合 集 體 公 共 價 值 的 決 策 制 定 程 序, 而 非 自 由 化 政 策 本 身, 在 此 前 提 下, 市 場 應 被 視 為 達 成 公 共 目 標 的 手 段, 而 不 應 以 市 場 經 濟 學 為 名, 強 制 取 代 公 共 政 策 的 選 擇 (Byrne and Mun, 2003, p. 58) 2. 環 境 層 面 電 力 市 場 重 組 除 追 求 經 濟 效 率 目 標 外, 亦 將 社 會 目 標, 包 括 就 業 所 得 電 價 的 可 負 擔 性 及 資 源 配 置 公 平 等 議 題, 納 入 考 量, 但 對 環 境 議 題, 則 多 被 忽 略 市 場 自 由 化 促 使 民 營 公 用 電 業 相 較 於 之 前 的 公 營 ( 或 管 制 ) 獨 占 電 業 經 營 者, 更 為 重 視 短 期 市 場 利 潤 的 追 求, 雖 然 這 可 能 激 發 業 者 對 技 術 與 管 理 的 創 新, 但 是 可 能 導 致 長 期 公 共 利 益 ( 例 如 節 能 需 求 端 管 理 與 再 生 能 源 ) 的 被 犧 牲 與 妥 協 電 力 產 品 的 商 品 化, 使 民 營 電 業 致 力 提 升 發 售 電 量, 以 提 高 營 收, 而 非 服 務 品 質 的 改 善 以 美 國 為 例, 在 其 執 行 電 業 市 場 重 組 的 1993 年 至 1998 年 間, 電 業 投 入 於 進 行 需 求 端 管 理 的 支 出, 下 降 45%, 相 較 於 預 測 的 支 出 水 準, 則 降 低 57%, 再 生 能 源 發 電 量 則 1993 年 的 660 億 度, 降 至 1998 年 的 490 億 度 以 開 放 獨 立 發 電 業 者 (independent power producer, IPP) 進 入 垂 直 整 合 的 電 業 市 場 而 言, 為 了 提 高 電 廠 設 置 誘 因, 所 訂 定 的 購 電 合 約 (power purchase agreements, PPAs), 對 於 提 供 需 求 端 效 率 的 做 法, 亦 無 著 墨, 因 此 電 力 的 商 品 化 將 使 電 業 的 經 濟 目 標 與 環 境 目 標 呈 現 分 歧, 亦 加 速 環 境 目 標 的 逐 底 競 爭 (race to the bottom) 45

50 3. 政 治 層 面 電 力 市 場 重 組 的 目 的 之 ㄧ, 是 希 望 以 自 發 性 之 市 場 機 制 運 作, 取 代 政 治 性 的 治 理 但 是 執 行 結 果 證 明, 市 場 活 動 的 自 我 管 制 所 需 要 投 入 的 外 部 監 管 機 制, 遠 較 獨 占 公 營 事 業 的 管 制, 來 得 多 且 複 雜 以 協 調 電 力 系 統 各 部 門 達 成 即 時 性 電 壓 與 頻 率 的 系 統 平 衡 機 制 為 例, 自 由 化 市 場 顯 較 傳 統 垂 直 整 合 的 電 業 市 場 結 構, 來 得 複 雜 且 具 挑 戰 性 最 主 要 的 因 素, 在 於 自 由 化 市 場 的 發 輸 配 售 各 部 門, 其 個 別 的 目 標 與 利 益 難 免 有 衝 突 為 控 制 各 部 門 可 能 的 策 略 性 操 作 行 為, 避 免 個 別 利 益 的 追 求 影 響 整 體 電 力 系 統 的 平 衡 穩 定, 自 由 化 市 場 的 調 度 控 制 機 制 之 設 計, 其 組 織 架 構 傾 向 於 採 大 型 之 獨 立 組 織, 且 管 制 權 集 中 化 且 強 化 的 方 式 設 計, 包 括 電 力 交 易 中 心 ( 電 力 池 ) 獨 立 系 統 操 作 者 以 及 區 域 輸 電 組 織 等, 此 一 中 央 集 權 式 的 管 制 組 織, 勢 必 弱 化 地 方 的 調 度 管 控 決 策 權 加 以 自 由 化 電 業 市 場 參 與 者 的 眾 多 規 則 設 計 的 複 雜 市 場 資 訊 的 大 量 即 時 與 專 業, 均 增 加 終 端 電 力 消 費 者 公 共 參 與 的 成 本, 實 質 地 削 弱 其 參 與 的 能 力, 而 進 一 步 強 化 中 央 集 權 式 的 管 制 ( 理 ) 權 力 與 資 訊 掌 控 能 力 因 此 電 業 自 由 化 的 市 場 設 計, 若 未 刻 意 強 化 民 主 與 公 眾 參 與 原 則, 其 結 果 多 會 以 服 務 電 業 市 場 中 享 有 經 濟 與 技 術 優 勢 的 實 體 之 利 益 為 主 但 是 在 主 張 減 少 政 府 干 預 的 電 業 自 由 化 大 纛 之 下, 公 部 門 的 決 策 空 間 被 進 一 步 壓 縮, 使 市 場 進 一 步 對 特 殊 利 益 者 開 放, 而 政 府 主 管 機 關 ( 包 括 管 制 機 構 ) 為 維 護 公 共 利 益 而 對 市 場 操 作 進 行 的 管 理 或 管 制 作 為, 其 合 法 性 也 會 不 斷 面 對 各 方 利 益 的 挑 戰 消 費 者 選 擇 權 的 賦 予 乃 是 電 業 自 由 化 市 場 方 能 享 有 的 權 利, 但 是 電 力 經 濟 學 的 學 理 面 亦 指 出, 消 費 者 選 擇 乃 是 社 會 面 對 電 力 商 品 所 行 使 眾 多 選 擇 權 中 的 一 項, 其 他 的 選 擇, 包 括 服 務 品 質 環 境 永 續 社 會 公 平 電 力 基 礎 設 施 投 資 計 畫 的 公 民 參 與 與 民 主 治 理 議 題 等 在 新 自 由 意 識 形 態 (neo-liberal ideology) 下, 主 張 賦 予 電 業 市 場 消 費 者 選 擇 權, 無 異 乃 將 個 人 選 擇 權 的 重 要 性, 置 於 社 會 選 擇 之 上, 因 此 也 使 集 體 行 使 的 社 會 選 擇 空 間, 受 到 壓 縮 與 忽 視 若 將 消 費 者 選 擇 權 的 賦 予, 視 為 公 民 權 的 市 場 化 過 程, 亦 會 獲 得 相 同 的 結 論 因 為 在 市 場 尋 求 平 衡 各 方 的 選 擇 權 利 過 程 中, 勢 必 朝 向 強 勢 的 經 濟 利 益 傾 斜, 畢 竟, 在 市 場 中, 乃 是 以 貨 幣 計 算 選 票, 而 非 人 頭 4. 社 會 層 面 在 電 業 自 由 化 的 過 程 中, 弱 勢 團 體 所 可 能 遭 到 權 益 受 損 或 不 公 平 對 待 的 議 題, 受 到 頗 多 的 關 注 有 研 究 指 出, 即 使 自 由 化 可 達 成 效 率 改 善 及 成 本 降 低 的 效 果, 但 是 效 益 的 分 配, 仍 可 能 未 盡 公 平 因 為 在 競 爭 性 的 市 場 中, 大 電 力 用 戶 的 議 價 權, 絕 對 遠 高 於 小 用 戶, 因 此 家 庭 用 電 及 小 型 商 業 用 戶, 可 能 遭 到 電 價 的 歧 視 待 遇 此 一 狀 況, 即 是 學 者 ( 如 Guy 46

51 et al., 1997) 所 指 之 cherry-picking ( 挑 肥 揀 瘦 ) 與 social dumping ( 社 會 背 棄 ) 現 象, 在 電 業 自 由 化 過 程 中, 包 括 巴 西 (Silva, 2000) 及 英 國 (Guy et al., 1997) 均 曾 發 生 類 似 案 例, 社 會 弱 勢 且 不 具 利 潤 前 景 的 電 力 用 戶, 往 往 被 市 場 捨 棄 在 消 費 資 訊 數 位 化 即 時 化 的 現 代, 電 力 用 戶 的 區 位 所 得 與 消 費 能 力 極 易 被 市 場 區 隔 辨 識, 進 而 被 挑 選 與 差 別 對 待 當 電 力 服 務 在 數 位 化 時 代 中 的 意 義 與 角 色 愈 趨 重 要 的 情 況 下, 弱 勢 用 戶 因 為 受 到 市 場 差 別 對 待 所 形 成 的 社 會 分 化 結 果, 不 僅 代 表 電 力 服 務 品 質 的 差 異 化 與 不 平 等, 亦 隱 含 對 其 經 濟 與 政 治 參 與 權 的 弱 化 與 剝 奪 換 言 之, 縱 使 電 業 自 由 化 符 合 個 體 經 濟 學 之 配 置 效 率 改 善 的 理 性, 但 是 對 總 體 及 社 會 層 面 的 公 平 性, 無 疑 遭 到 忽 視 三 先 進 國 家 推 動 電 業 自 由 化 之 績 效 歸 納 與 方 向 建 議 -- 文 獻 探 討 電 業 自 由 化 自 20 世 紀 後 期 蔚 為 世 界 潮 流 以 來, 世 界 各 大 學 及 學 術 研 究 機 構 以 及 專 業 顧 問 機 構 曾 經 大 量 探 討 各 國 案 例, 本 文 僅 就 所 蒐 集 到 適 合 供 作 本 題 目 分 析 之 文 獻 來 探 討, 文 獻 內 容 以 電 業 市 場 自 由 化 的 實 證 計 量 模 型 分 析 結 果 之 歸 納, 以 及 電 業 自 由 化 規 範 性 建 議 之 摘 述 為 重 點 本 節 的 內 容, 可 與 前 節 典 範 轉 移 之 理 論 分 析 文 獻 內 容, 相 互 印 證, 並 為 後 續 針 對 我 國 電 業 自 由 化 規 劃 方 向 之 衝 擊 評 估, 提 供 理 論 面 與 實 證 面 之 參 考 資 訊 ( 一 ) Dr. John Kwoka 對 美 國 電 力 市 場 改 革 之 相 關 研 究 文 獻 探 討 根 據 美 國 西 北 大 學 教 授 John Kwoka (2006) 之 論 文 對 美 國 電 力 部 門 重 組 之 研 究 探 討 (Restructuring the U. S. Electric Power Sector: A Review of Recent Studies), 彙 整 2004 至 2006 年 間 以 美 國 各 州 或 地 區 電 業 改 革 所 作 之 12 篇 相 關 研 究, 茲 摘 述 本 篇 文 獻 所 指 出 各 國 或 地 區 發 生 之 電 業 改 革 併 發 問 題 如 下 : 1. 改 革 後 市 場 結 構 產 生 購 併 與 市 場 壟 斷 現 象 (1) 電 業 結 構 重 新 再 垂 直 整 合 新 電 業 改 革 之 初, 雖 主 張 引 進 發 電 與 售 電 市 場 競 爭, 而 將 發 電 與 輸 配 電 業 務 分 割, 並 將 輸 電 部 門 獨 立 為 ISOs 與 RTOs 以 收 競 爭 效 果, 但 實 施 後 之 結 果 並 不 全 如 預 期, 後 來 美 國 有 些 州 之 公 用 事 業 管 制 委 員 會 (PUC), 甚 至 拒 絕 分 割 發 電 業, 有 趣 的 是, 那 些 已 分 割 之 公 用 電 業 現 在 藉 購 買 或 自 己 興 建 發 電 廠 再 度 成 為 垂 直 整 合 型 公 用 電 業, 並 直 接 指 出 改 革 本 身 已 造 成 另 一 種 成 本 (2) 批 發 市 場 出 現 市 場 壟 斷 情 況 FERC 在 其 2004 年 市 場 調 查 報 告 中 指 出, 加 州 與 中 西 部 地 區 中, 有 10 家 發 電 公 司 之 發 電 容 量 占 該 地 區 市 場 總 裝 置 容 量 之 74 至 83%, 而 且, 此 47

52 一 占 比 正 由 少 數 發 電 公 司 藉 由 購 併 而 逐 漸 加 大 中 此 種 現 象 使 競 爭 陷 入 寡 占 危 險, 進 而 對 電 業 重 組 目 的 產 生 懷 疑 此 一 現 象 亦 在 PJM 市 場 發 現,PJM 在 第 1 年 就 發 生 電 費 超 收 224 百 萬 美 元, 加 州 居 民 在 1999 年 因 發 電 市 場 遭 到 IPPs 操 縱 壟 斷 而 多 付 出 70 億 美 元 (Kwoka, 2006) (3) 發 電 業 與 配 電 業 間 發 生 購 併 現 象 在 1994 至 2003 年 間 美 國 地 區 有 70 家 公 用 電 業 購 併, 其 中 大 多 為 配 電 業, 在 2004 年 發 電 業 為 新 建 發 電 廠 而 合 併 者 有 6% 在 英 國, 目 前 發 電 市 場 經 由 發 電 業 與 售 電 業 整 併 為 6 大 發 電 公 司, 獲 得 可 觀 利 潤, 英 國 電 業 管 制 機 構 (OFGEM) 正 在 調 查 是 否 有 不 公 平 競 爭 情 況, 計 畫 進 一 步 限 制 發 電 業 與 售 電 業 之 整 併 (2014) 2. 寡 占 發 電 市 場 有 利 用 不 當 手 段 保 留 部 分 容 量 不 參 與 競 價, 伺 機 操 縱 市 場 價 格 最 著 名 案 件 為 年 之 加 州 電 力 危 機, 當 時, 因 市 場 競 爭 機 制 設 計 不 良, 現 貨 市 場 之 定 價 不 如 輔 助 服 務 市 場 之 定 價 條 件, 因 此, 許 多 發 電 業 不 在 前 一 日 市 場 報 價, 而 保 留 容 量 使 容 量 短 缺 炒 高 電 價 目 前 英 國 亦 有 類 似 情 況 出 現 3. 區 域 輸 電 組 織 成 本 上 升 市 場 治 理 與 效 果 爭 議 FERC 鼓 吹 之 區 域 輸 電 組 織 (RTO) 之 設 置 成 本 與 營 運 成 本 一 直 增 加 中, 依 FERC 本 身 估 計, 新 設 RTO 之 建 置 成 本 大 約 在 3,800 與 11,700 萬 美 元 之 間 (2005 年 估 計 ), 然 後 每 年 需 花 掉 3,500 至 7,800 萬 美 元 在 營 運 費 用, 如 以 其 核 定 6 個 RTO 總 費 用, 估 計 將 高 達 10 億 美 元, 將 抵 銷 掉 開 放 電 力 市 場 之 預 期 效 益 RTO 內 部 治 理 機 制 影 響 該 電 力 市 場 之 績 效 與 市 場 秩 序 至 巨, 也 影 響 市 場 利 害 關 係 人 之 權 益, 但 在 美 國 各 地 之 RTO 之 組 織 與 治 理 機 制 隨 各 地 RTO 之 設 計 目 的 而 不 同, 有 些 RTO 並 不 擁 有 輸 電 資 產, 無 法 利 用 各 種 工 具 去 維 護 輸 電 線 路, 以 因 應 各 種 停 電 事 故, 也 不 直 接 負 責 輸 電 線 路 之 營 運 成 本 與 所 需 之 投 資, 因 此, 許 多 RTO 要 求 FERC 應 該 對 具 有 獨 占 性 之 輸 電 公 司 給 予 強 力 管 制, 而 不 是 允 許 其 一 再 擴 充 廣 為 人 知 的 是,RTO 既 難 以 解 決 輸 電 壅 塞 問 題, 也 無 法 鼓 勵 輸 電 公 司 去 作 投 資,PJM 其 2005 年 之 市 場 報 告 指 出, 自 2000 年 以 來,PJM 之 每 年 輸 電 壅 塞 成 本 占 其 總 電 費 收 入 比 例, 已 經 增 加 了 6-10%, 在 2005 年 增 加 至 9%, 總 壅 塞 成 本 高 達 20.9 億 美 元 (Kwoka, 2006) Kwoka 於 2013 年 針 對 包 括 CAISO ERCOT ISO-NE MISO NYISO PJM 及 SPP 等 6 大 RTO 的 營 運 成 本 做 比 較 分 析, 發 現 RTO 之 營 運 成 本 與 其 執 行 的 功 能 多 寡 相 關, 其 中 包 括 : 即 時 市 場 壅 塞 管 理 與 輔 助 服 務 等 48

53 成 本 皆 明 顯 增 加, 而 且 規 模 愈 大 成 本 愈 多,PJM 之 營 運 成 本 要 比 ERCOT 與 CAISO 多, 因 此,RTO 之 成 本 視 其 功 能 多 寡 與 市 場 規 模 大 小 而 定 (Greenfield and Kwoka, 2013) 4. 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度 問 題 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度 是 市 場 改 革 追 求 目 的 之 一, 傳 統 電 業 之 供 電 義 務, 改 革 後 已 為 配 電 業 與 發 電 業 所 達 成 雙 邊 合 約 替 代, 但 此 一 協 議 並 不 等 於 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度, 一 項 由 北 美 系 統 可 靠 度 協 會 (NERC, 現 已 改 組 為 公 司 型 態 ) 於 2005 年 調 查 年 及 年 兩 時 期 之 停 電 事 故, 發 現 在 改 革 後, 停 電 頻 率 有 明 顯 增 加 之 趨 勢 (Kwoka, 2006) 在 2003 年 之 北 美 地 區 大 停 電 事 故 調 查 結 果, 雖 然 事 件 之 發 生 與 改 革 並 無 直 接 關 聯, 但 在 進 一 步 分 析 得 知, 電 業 市 場 之 改 革, 係 將 電 業 間 之 相 互 協 調 轉 變 為 競 爭 關 係, 從 追 求 系 統 可 靠 度 轉 變 為 追 求 利 潤, 電 力 系 統 之 維 護 費 用 相 關 人 力 與 技 術 專 家 均 較 改 革 前 明 顯 減 少 但 在 PJM 之 擴 大 聯 網 使 系 統 可 靠 度 提 升 與 電 源 增 加 等 效 應 下, 電 力 市 場 規 模 之 擴 大 主 張 也 隨 之 增 加 ( 二 )Besant-Jones 對 開 發 中 國 家 電 力 市 場 改 革 之 研 究 與 規 範 性 建 議 世 界 銀 行 (the World Bank) 於 2006 年 發 表 對 開 發 中 國 家 推 動 電 力 市 場 改 革 的 檢 討 報 告 --Reforming Power Markets in Developing Countries: What Have We Learned? 該 報 告 係 針 對 世 界 150 個 開 發 中 國 家 之 70 個 國 家 自 1990 年 代 開 始 推 動 電 力 市 場 改 革 之 結 果, 進 行 總 檢 討, 並 就 實 施 方 法, 提 出 規 範 性 建 議 該 報 告 之 主 筆 Besant-Jones 指 出, 開 發 中 國 家 之 電 力 市 場 改 革 績 效, 應 從 其 推 動 之 原 因 與 誘 因 去 評 估 本 報 告 所 涵 蓋 的 開 發 中 國 家 中, 拉 丁 美 洲 國 家 推 動 電 業 自 由 化 之 共 同 點, 在 於 外 債 壓 力 及 急 需 引 進 國 外 資 金 以 改 善 或 擴 建 其 電 力 設 施, 許 多 國 家 採 用 智 利 模 式 與 英 國 模 式, 將 發 輸 配 電 部 門 分 離, 引 進 輸 電 系 統 操 作 機 構, 負 責 市 場 交 易 與 系 統 操 作 業 務 而 東 亞 及 南 亞 國 家 則 偏 向 於 吸 引 私 人 投 資 發 電 廠, 如 獨 立 發 電 業 (IPPs), 包 括 印 度 印 尼 中 國 大 陸 馬 來 西 亞 巴 基 斯 坦 菲 律 賓 泰 國 及 越 南 等 但 部 份 國 家 推 動 市 場 改 革, 在 吸 引 民 間 投 資 方 面 卻 未 能 獲 得 顯 著 績 效, 原 因 有 三 : 1. 投 資 人 在 部 分 國 家 投 資 失 敗 之 經 驗, 使 其 裹 足 不 前 ; 2. 欠 缺 投 資 氣 候 ; 3. 市 場 未 建 立 相 關 競 爭 機 制 或 管 制 政 策 不 連 貫, 使 投 資 人 面 臨 高 度 風 險 而 怯 步 開 發 中 國 家 推 動 電 力 市 場 改 革, 其 開 放 發 電 業 競 爭 所 獲 得 效 益, 大 多 49

54 分 配 在 工 商 業 用 戶, 住 宅 用 戶 並 未 得 到 好 處, 因 此, 自 由 派 學 者 專 家 皆 呼 籲 要 擴 大 市 場 競 爭 範 圍, 亦 即 開 放 零 售 市 場 競 爭 到 一 般 用 戶 另 一 方 面, 開 放 市 場 競 爭 之 同 時, 也 給 當 地 政 府 取 消 相 關 補 貼 之 機 會, 例 如 :(1) 移 除 或 支 援 其 對 公 用 電 業 之 負 債,(2) 取 消 或 減 少 對 特 定 團 體 之 直 接 補 貼,(3) 拍 賣 國 有 電 業 之 資 產 或 釋 出 其 持 股, 以 增 加 國 庫 收 入 Besant-Jones 建 議 開 發 中 國 家 應 遵 循 較 健 全 自 由 化 策 略 如 下 (Besant-Jones, 2006): 1. 實 施 電 業 民 營 化 與 開 放 電 力 市 場 時, 應 於 決 定 建 置 新 市 場 交 易 模 式 前, 必 須 先 完 備 專 業 法 律 與 管 制 架 構 之 建 置 2. 電 力 市 場 重 組 之 進 行, 從 整 合 型 電 業 到 部 分 開 放 市 場 結 構, 以 及 達 成 市 場 完 全 鬆 綁 之 過 程 中, 要 循 序 漸 進, 亦 即 要 有 轉 型 過 渡 期 間 3. 批 發 市 場 交 易 機 制 之 重 組, 由 傳 統 之 垂 直 整 合 與 自 然 獨 占 電 業, 轉 型 到 以 開 放 IPPs 之 單 一 買 方 模 式, 然 後 到 批 發 市 場 之 開 放 電 力 代 輸 模 式 ( 含 大 用 戶 購 電 ), 最 後 到 雙 邊 合 約 模 式, 或 到 以 競 價 為 基 礎 之 集 中 式 電 力 池 模 式 之 過 程 中, 應 循 序 漸 進 4. 電 業 之 組 織 或 財 務 重 組 ( 事 業 部 或 分 割 公 司 ) 過 程, 均 要 以 私 人 財 產 權 概 念 進 行 重 建, 避 免 有 關 套 牢 成 本 之 問 題, 亦 即 在 進 行 電 業 重 組 時, 要 先 進 行 處 理 當 時 可 能 產 生 之 套 牢 成 本 雖 然 部 分 開 發 中 國 家 已 經 跳 脫 上 述 之 重 組 程 序, 但 未 進 行 改 革 國 家 則 宜 儘 量 遵 循, 以 避 免 錯 誤 發 生 在 進 行 改 革 時, 也 有 可 能 發 生 下 列 策 略 性 問 題, 應 進 行 事 前 評 估 : 1. 為 改 善 服 務 品 質 所 作 之 投 資, 在 改 革 前 或 在 改 革 後 進 行, 是 否 會 造 成 電 價 上 漲? 2. 在 開 放 民 營 或 引 進 民 間 資 金 前, 是 否 應 改 善 虧 損 之 公 用 電 業 或 配 電 業 的 財 務 績 效? 3. 民 營 化 前 對 配 電 部 門 之 改 革, 如 何 對 具 有 潛 力 之 都 會 地 區 與 不 具 活 力 之 鄉 村 區 域, 作 合 理 劃 分, 以 避 免 挑 肥 揀 瘦 之 不 公 平 行 為? 4. 在 將 發 電 部 門 民 營 化 前, 是 否 也 進 行 績 效 不 良 之 配 電 業 的 民 營 化 作 業? 電 業 自 由 化 之 績 效 不 是 短 期 內 就 可 產 生 的, 一 般 民 眾 皆 希 望 民 營 電 業 可 能 會 帶 來 較 國 營 電 業 更 好 之 服 務, 但 如 無 健 全 之 管 制 制 度, 也 可 能 會 產 生 市 場 失 靈 現 象 Besant-Jones 報 告 中, 最 後 建 議, 開 發 中 國 家 要 進 行 電 力 市 場 改 革 之 規 劃 與 訂 定 細 部 作 業 前, 必 須 針 對 下 列 問 題 提 出 具 體 解 決 方 案 與 規 劃, 否 則 不 宜 輕 啟 改 革 程 序 : 50

55 1. 要 確 定 所 需 要 之 何 種 電 業 經 營 環 境 及 建 立 何 種 交 易 市 場 體 制? 再 思 考 透 過 法 律 管 制 與 競 爭 架 構 等 來 完 成? 以 及 要 如 何 保 障 投 資 人 ( 包 括 發 電 業 與 用 戶 ) 之 財 產 權 益? 2. 民 營 電 業 與 公 營 電 業 提 供 之 服 務, 所 擔 任 之 角 色 為 何? 3. 如 何 對 新 電 業 之 電 價 收 入 與 資 金 籌 措 予 以 管 理? 對 於 社 會 目 的 或 任 務 如 何 補 貼, 而 不 會 影 響 市 場 交 易 或 效 率 分 配 之 公 平 性? 4. 從 改 革 進 行 之 時 點, 到 所 想 要 推 動 之 目 標 或 最 後 之 市 場 型 態 間, 要 採 取 何 種 轉 型 途 徑? 例 如 : 既 有 電 業 之 組 織 重 組 或 市 場 結 構 改 變 及 資 金 籌 措 之 改 變 等, 應 謹 慎 規 劃 5. 因 應 轉 型 可 能 遭 遇 之 風 險 或 代 價, 誰 應 負 責 去 減 輕? 6. 如 何 進 行 國 營 電 業 所 需 之 財 務 重 整 作 業? 7. 在 轉 型 期 間 所 產 生 的 非 預 期 發 展 而 延 誤 改 革 進 行 時, 要 考 慮 採 取 何 種 因 應 措 施? 8. 何 時 及 如 何 對 利 害 關 係 人 權 益 影 響 進 行 協 調? 9. 在 改 革 過 程 中, 什 麼 時 點 可 訂 定 時 間 表 及 啟 動 重 要 自 由 化 步 驟 10. 以 什 麼 基 礎 去 檢 視 所 訂 之 改 革 步 驟, 以 符 合 整 體 改 革 策 略 四 電 業 自 由 化 實 施 成 效 的 國 際 經 驗 量 化 分 析 上 述 的 分 析, 係 以 文 獻 回 顧 為 基 礎, 將 各 國 推 動 電 業 市 場 重 組 的 結 果, 對 照 市 場 自 由 化 的 經 濟 理 論, 進 行 敘 述 性 及 規 範 性 的 分 析 與 建 議 然 而 相 關 文 獻, 或 以 特 定 國 家 為 分 析 範 圍 與 對 象, 或 在 持 續 動 態 演 進 的 自 由 化 過 程 中, 僅 觀 察 其 中 特 定 時 段 的 現 象 與 結 果, 因 此 相 關 推 論 與 敘 述 的 一 般 性 與 正 確 性, 仍 有 討 論 空 間 本 節 則 將 進 一 步 針 對 前 節 的 觀 點, 提 出 以 時 間 序 列 的 量 化 數 據 為 基 礎 的 比 較 分 析, 以 檢 視 其 正 確 性 ( 一 ) OECD 商 品 市 場 管 制 指 標 (PMR) 1. 國 家 電 業 管 制 指 標 本 研 究 根 據 OECD 商 品 市 場 管 制 指 標 (PMR) 資 料 庫 中 之 ETCR 電 業 管 制 指 標 2013 年 的 數 據, 將 各 國 資 指 標 由 低 至 高 排 列, 結 果 如 圖 2-1, 此 一 指 標, 乃 是 四 子 項 目 ( 進 入 管 制 公 股 占 比 垂 直 整 合 與 市 場 結 構 ) 指 標 之 平 均 值, 指 標 尺 度 為 0 至 6 分, 分 數 越 高, 表 市 場 自 由 化 程 度 愈 高 圖 2-1 的 結 果, 顯 示 包 括 西 班 牙 德 國 英 國 澳 洲 紐 西 蘭 等 長 期 致 力 於 推 動 電 力 市 場 自 由 化 的 國 家, 其 指 標 表 現 並 不 突 出, 甚 至 居 於 倒 數 排 名, 主 要 原 因, 在 於 這 些 國 家 在 4 項 細 指 標 的 表 現 不 佳 此 四 項 細 指 標 的 問 卷 內 容 及 相 關 國 家 的 表 現, 如 表 2-1 另 本 研 究 亦 篩 選 若 干 國 51

56 家 之 及 2013 年 之 指 標 值, 已 呈 現 其 推 動 電 業 自 由 化 之 市 場 動 態 演 進 狀 況, 結 果 如 圖 2-2 值 得 注 意 的 是, 幾 乎 所 有 的 國 家, 相 較 於 其 1998 年 的 表 現, 其 後 各 年 的 指 標 值 均 呈 現 下 降, 僅 丹 麥 日 本 與 南 韓 等 國 的 2013 年 指 標 值 略 微 提 升, 應 與 其 近 年 致 力 推 動 電 業 自 由 化 有 關, 其 他 國 家, 包 括 澳 大 利 亞 比 利 時 法 國 德 國 紐 西 蘭 英 國 挪 威 等 國 之 與 2013 年 的 指 標 值, 多 呈 持 平 或 持 續 下 降 狀 態, 顯 示 主 要 國 家 電 業 自 由 化 的 推 動, 面 臨 瓶 頸 而 進 展 有 限, 甚 至 有 績 效 逆 轉 現 象 圖 年 OECD 電 力 管 制 資 料 庫 之 各 國 電 力 管 制 指 標 比 較 總 指 標 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 繪 製 表 2-1 OECD 電 力 管 制 指 標 之 細 指 標 問 卷 內 容 與 主 要 國 家 之 指 標 表 現 電 力 管 制 指 標 細 指 標 進 入 管 制 公 股 占 比 垂 直 整 合 與 市 場 結 構 總 指 標 問 卷 內 容 第 三 方 (TPA) 取 得 輸 電 網 使 用 權 的 條 件 如 何 決 定? 是 否 自 由 化 電 力 批 發 市 場? 電 力 用 戶 享 有 選 擇 權 的 最 低 門 檻 為 何? 公 部 門 直 接 或 間 接 持 有 電 力 產 業 規 模 最 大 之 公 司 的 股 權 比 例 為 何? 垂 直 分 割 的 發 輸 配 售 各 部 門 電 業 與 其 他 部 門 之 電 業 間 的 關 係 電 力 產 業 中 最 大 公 司 的 市 場 占 比 4 W i I i i=1 Wi: 權 重 i Ii: 細 指 標 i 權 重 1/4 1/4 1/4 1/4 1 澳 大 利 亞 加 拿 大 法 國 德 國 日 本 韓 國 紐 西 蘭 西 班 牙 英 國 美 國 * *:2008 年 資 料 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 整 理 52

57 圖 2-2. 主 要 國 家 電 力 管 制 指 標 的 演 變 狀 況 (1998, 2003, 2008, 2013) 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 繪 製 2. 路 網 部 門 管 制 管 理 指 標 (Indicators of Regulatory Management in Network Sectors) ETCR 電 力 管 制 指 標, 乃 呈 現 各 國 電 業 市 場 的 自 由 化 狀 況, 但 未 能 呈 現 市 場 治 理 的 品 質 2013 年 OECD 之 PMR 指 標 亦 針 對 六 路 網 部 門 ( 指 電 力 瓦 斯 通 訊 鐵 路 軌 道 運 輸 空 運 及 港 口 ) 之 管 制 管 理 實 績, 設 計 指 標, 以 衡 量 路 網 部 門 之 治 理 成 效, 同 時 作 為 PMR 路 網 部 門 管 制 指 標 的 補 充 資 訊 以 電 力 部 門 為 例, 電 力 管 制 管 理 指 標 在 呈 現 調 查 年 度 的 電 業 管 制 的 設 計 與 執 行 狀 況 (OECD, 2014) 2013 年 之 各 國 指 標 表 現, 如 圖 2-3 由 於 2013 年 的 電 力 部 門 治 理 指 標 為 新 指 標, 因 此 無 法 透 過 跨 年 比 較, 呈 現 特 定 國 家 電 業 市 場 管 制 治 理 狀 況 的 演 進, 但 是 透 過 跨 國 比 較, 仍 可 掌 握 各 國 電 業 市 場 管 制 治 理 的 相 對 表 現 以 英 國 為 例, 由 於 其 在 權 責 範 圍 的 評 分 為 0, 影 響 其 整 體 評 分 (1.59), 表 現 相 對 落 後 於 澳 大 利 亞 (2.65) 德 國 (2.27) 與 紐 西 蘭 (2.18) 南 韓 以 其 在 各 項 細 指 標 的 表 現, 相 對 優 良, 整 體 評 分 4.06, 為 資 料 庫 中 電 力 部 門 的 最 高 分 ( 如 表 2-2) 53

58 表 2-2 OECD 電 力 部 門 管 制 治 理 指 標 之 細 指 標 問 卷 內 容 與 主 要 國 家 之 指 標 表 現 總 指 標 電 力 部 門 管 制 治 理 指 標 細 指 標 獨 立 性 權 責 範 圍 可 信 賴 度 加 總 問 卷 內 容 政 策 指 示 員 額 預 算 8 項 問 卷 獨 立 性 是 否 由 法 律 明 定? 長 期 政 策 規 劃 / 日 常 業 務 運 作 / 個 別 決 策 等 是 否 須 遵 照 上 級 機 關 之 政 策 指 示? 政 策 指 示 內 容 的 公 開 透 明 程 度 8 項 問 卷 1 項 問 人 數 職 題 位 任 期 任 命 方 預 算 式 解 職 規 來 源? 定 兼 職 可 能 性 旋 轉 門 條 款? 13 項 問 題 管 制 者 的 角 色 為 何 : 決 策 或 諮 詢 或 執 行? 是 否 具 有 蒐 集 被 管 制 者 資 訊 的 法 定 強 制 力? 對 非 遵 約 的 違 法 行 為, 是 否 具 處 罰 權? 對 相 關 請 求 是 否 具 法 定 准 駁 權? 18 項 問 題 是 否 定 期 公 開 管 制 資 訊? 法 定 上 級 主 管 機 關 為 何? 績 效 指 標 蒐 集 內 容 ( 服 務 提 供 企 業 治 理 管 制 程 序 法 律 義 務 市 場 競 爭 程 度 財 務 表 現 ) 資 訊 揭 露, 管 制 行 動 透 明 度 5 W i I i i=1 Wi: 權 重 i Ii: 細 指 權 重 1/9 1/9 1/9 1/3 1/3 1 澳 大 利 亞 加 拿 大 na na na na na na 法 國 德 國 日 本 na na na na na na 韓 國 紐 西 蘭 西 班 牙 英 國 美 國 * na na na na na na 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ Regulatory management in network sectors 電 力 管 制 管 理 資 料 庫 ; 2. 本 研 究 整 理 標 i 54

59 圖 年 OECD 電 力 部 門 管 制 管 理 指 標 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ Regulatory management in network sectors 電 力 管 制 管 理 資 料 庫 ; 2. 本 研 究 ( 二 ) 歐 盟 - 歐 洲 電 力 自 由 化 指 標 歐 盟 為 衡 量 電 業 市 場 自 由 化 之 衝 擊, 於 2001 年 由 歐 盟 執 委 會 (European Commission, EC) 之 運 輸 與 能 源 部 (Directorate General for Transport and Energy, EG TREN) 委 辦 歐 洲 電 業 自 由 化 指 標 研 究 計 畫, 由 顧 問 公 司 OXERA 負 責 執 行 (OXERA, 2001) 此 一 計 畫 延 續 2000 年 由 英 國 與 荷 蘭 政 府 所 支 持 之 研 究, 及 所 發 展 之 指 標 系 統, 並 統 整 歐 盟 統 計 局 (EUROSTAT) 及 歐 洲 電 力 聯 盟 (EURELECTRIC) 資 料 庫, 以 電 業 的 供 應 鏈 結 構 為 基 礎, 建 構 方 法 論 架 構 ( 如 圖 2-4), 作 為 選 取 指 標 的 依 據 其 目 的 一 在 區 隔 出 決 定 有 效 競 爭 的 主 要 驅 動 因 素, 其 二 在 於 發 展 衡 量 歐 洲 電 業 市 場 整 合 程 度 的 指 標 雖 然 此 一 指 標 架 構 並 未 發 展 成 系 統 性 資 料 庫, 但 是 多 項 量 化 指 標 仍 被 納 入 EC 自 2001 年 開 始, 為 系 統 性 追 蹤 瓦 斯 與 電 力 內 部 市 場 發 展 狀 況 而 發 佈 之 標 竿 報 告 (Benchmarking Report) 中 (EC, 2001) 圖 2-4 歐 洲 電 力 自 由 化 指 標 架 構 電 力 市 場 自 由 化 指 標 競 爭 性 市 場 範 疇 非 競 爭 性 市 場 範 疇 發 電 市 場 競 爭 狀 況 電 力 批 發 市 場 售 電 業 / 供 電 業 競 爭 狀 況 電 網 取 得 條 件 國 家 間 電 網 連 結 狀 況 管 制 影 響 資 料 來 源 :OXERA, 2001, p. 8; 本 研 究 繪 製 55

60 本 文 以 下 將 應 用 歐 盟 統 計 局 及 管 制 者 委 員 會 之 相 關 出 版 品, 篩 選 其 中 可 反 映 歐 洲 電 業 市 場 重 組 的 績 效 指 標, 就 市 場 結 構 價 格 變 化 價 格 管 制 及 市 場 集 中 度 變 化 等 議 題, 檢 視 歐 洲 各 國 ( 以 歐 盟 15 國 為 主 ) 推 動 電 業 自 由 化 行 動 對 電 業 市 場 所 帶 來 的 影 響 1. 市 場 結 構 本 文 彙 整 比 較 歐 盟 15 國 2000 年 與 2010 年 之 電 業 市 場 結 構 變 化 情 況, 如 表 2-3, 此 一 結 果, 顯 示 就 主 要 發 電 業 者 的 市 場 佔 有 率 觀 之, 主 要 國 家 如 法 國 德 國 及 英 國 之 發 電 業 市 場, 近 年 有 相 對 集 中 化 趨 勢 電 業 零 售 市 場 的 業 者 家 數, 雖 有 增 加, 但 是 市 佔 率 大 於 5% 的 業 者 家 數, 相 較 於 2000 年 而 言, 多 維 持 不 變, 甚 或 有 減 少, 顯 示 電 業 零 售 市 場 的 結 構, 亦 有 集 中 化 趨 勢 而 輸 電 網 路 的 系 統 操 作 業 者, 除 英 國 與 德 國 完 全 由 民 營 公 司 經 營 外, 在 其 餘 的 13 國 中, 有 6 國 的 公 營 持 股 比 例, 超 過 50% 表 2-3 歐 盟 15 國 電 力 市 場 結 構 指 標 之 比 較 (2000 年 與 2010 年 ) 2000 年 2010 年 國 家 別 前 三 大 公 主 要 發 主 要 電 前 三 大 公 主 要 發 主 要 電 TSO 公 用 電 業 市 電 業 家 力 零 售 用 電 業 市 電 業 家 力 零 售 股 占 比 場 占 比 (%) * 數 * 業 家 數 場 占 比 (%) * 數 * 業 家 數 奧 地 利 45% 5 7 n.a. 4 6/ % 比 利 時 96% % 3 3/ % 丹 麥 78% % 2 n.a./ % 芬 蘭 45% % 4 3/ % 法 國 92% % 1 1/ % 德 國 64% % 3 3/> % 希 臘 97% % 1 1/11 n.a. 愛 爾 蘭 97% % 6 5/8 n.a. 義 大 利 69% % 5 3/ % 盧 森 堡 n.a. n.a % 2 4/ % 荷 蘭 59% % 5 3/ % 葡 萄 牙 82% %% 2 4/ % 西 班 牙 83% % 4 4/ % 瑞 典 90% % 5 5/ % 英 國 36% % 9 6/22 0.0% * : 指 市 佔 率 大 於 5% 之 業 者 資 料 來 源 :1. EC, Energy Markets in the European Union in 2011, EU, EC, Second benchmarking report on the implementatation of the internal electricity and gas market, Commission Staff Working Paper, SEC(2003), 448; 3. 本 研 究 彙 整 2. 價 格 變 化 圖 2-5 呈 現 1998 年 至 2011 年 之 歐 盟 15 國 家 庭 用 電 零 售 價 格 的 變 化 狀 況 ( 如 灰 色 條 圖 ), 此 一 價 格 並 與 批 發 電 價 然 氣 價 格 ( 德 國 邊 境 價 格 ) 油 價 ( 布 蘭 特 原 油 ) 與 燃 煤 價 格 指 標 (1998 年 =1) 比 較 結 果 顯 示, 家 庭 用 電 的 56

61 零 售 電 價 水 準, 相 對 於 批 發 電 價 及 其 他 能 源 價 格 而 言, 相 對 穩 定, 以 批 發 電 價 為 例, 後 者 在 13 年 間, 上 漲 近 2 倍, 同 時 間 煤 價 與 氣 價 上 漲 的 上 漲, 分 別 為 2 倍 與 3 倍 而 零 售 電 價 的 上 漲 率 則 為 1.3 倍 但 是 另 一 值 得 注 意 的 是, 在 13 年 期 間, 觀 察 批 發 電 價 的 變 動, 共 有 四 波 下 跌 的 趨 勢 而 同 時 間 零 售 電 價 則 多 呈 上 漲, 特 別 是 比 較 年 年 間 的 兩 波 批 發 電 價 的 跌 勢, 與 零 售 電 價 的 走 勢 呈 現 背 離, 此 一 結 果, 印 證 本 文 前 節 的 觀 察, 即 零 售 市 場 的 電 力 用 戶, 其 市 場 的 議 價 能 力 較 低, 因 容 易 成 為 自 由 化 市 場 供 給 端 策 略 性 定 價 行 為 的 犧 牲 者 圖 2-5 歐 盟 15 國 家 庭 用 電 之 零 售 電 價 與 批 發 電 價 天 然 氣 價 油 價 與 煤 價 指 數 (1998=100, 當 期 價 格 ) 之 比 較 資 料 來 源 :EC, Price developments on the EU retail markets for electricity and gas , Market Observatory and Statistics, special issues, p electricity/doc/analysis_retail.pdf 3. 價 格 管 制 根 據 歐 盟 能 源 管 制 者 委 員 會 (Council of European Energy Regulators, CEER)2013 年 報 告 的 統 計, 即 使 在 推 動 電 業 自 由 化 多 年 的 現 在, 歐 盟 27 個 會 員 國 中, 仍 有 18 個 會 員 國 針 對 不 同 的 電 力 用 戶, 實 施 管 制 電 價, 而 住 宅 部 門 用 戶 是 用 管 制 之 零 售 電 價 比 例, 如 表 2-4 在 價 格 管 制 之 下, 電 價 不 是 由 市 場 的 供 需 決 定, 而 是 由 政 府 主 管 機 關 或 特 定 的 國 家 管 制 機 構 (NRA) 所 決 定, 管 制 型 態, 主 要 包 括 價 格 上 限 (price cap), 收 入 上 限 (revenue cap) 或 報 酬 率 管 制 / 成 本 加 成 (rate of return/cost plus) 等 三 類 ( 見 圖 2-6) 57

62 國 家 別 奧 地 利 表 年 各 類 電 力 用 戶 之 電 價 管 制 狀 況 實 施 管 制 電 價 的 用 戶 別 住 宅 用 戶 管 制 電 價 比 例 % 住 宅 住 宅 ( 弱 勢 ) 中 小 企 業 工 業 無 電 價 管 制 比 利 時 8.4% 保 加 利 亞 100% 塞 浦 路 斯 100% 捷 克 無 電 價 管 制 丹 麥 80.0% 愛 沙 尼 亞 100% 芬 蘭 無 電 價 管 制 法 國 93.0% 德 國 無 電 價 管 制 英 國 無 電 價 管 制 希 臘 99.9% 匈 牙 利 98.3% 愛 爾 蘭 無 電 價 管 制 義 大 利 80.0% 拉 脫 維 亞 97.3% 立 陶 宛 100% 盧 森 堡 無 電 價 管 制 馬 爾 他 100% 荷 蘭 無 電 價 管 制 北 愛 爾 蘭 89.8% 挪 威 無 電 價 管 制 波 蘭 99.5% 葡 萄 牙 90.2% 羅 馬 尼 亞 100% 斯 洛 伐 克 100% 斯 洛 伐 尼 亞 無 電 價 管 制 西 班 牙 59.4% 瑞 典 無 電 價 管 制 資 料 來 源 :ACER/CEER, Annual Report on the resultss of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012, p.40 and p

63 圖 2-6 歐 盟 27 國 電 價 管 制 方 法 與 調 整 頻 率 ( 月 ) 資 料 來 源 : 同 表 2-4,ACER/CEER, Annual Report on the resultss of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012,p 市 場 集 中 度 變 化 本 研 究 根 據 歐 盟 統 計 局 (2013) 之 資 料, 針 對 歐 盟 15 國 之 國 內 最 大 電 力 公 用 事 業 之 市 場 占 比, 比 較 其 2000 年 與 2011 年 的 數 據 變 化, 結 果 顯 示, 扣 除 無 資 料 的 盧 森 堡 與 荷 蘭 外,13 個 國 家 中, 大 多 數 國 家 的 均 呈 現 市 場 佔 有 率 下 降 狀 況, 顯 示 電 業 市 場 競 爭 力 的 改 善 但 英 國 丹 麥 挪 威 芬 蘭 等 四 國, 最 大 供 電 業 者 的 市 占 率 呈 現 上 升 ( 見 圖 2-7), 而 此 四 個 國 家 的 電 業 自 由 化 表 現, 向 被 視 為 表 率, 但 是 近 年 之 市 場 重 整 合 現 象, 是 否 會 擴 及 其 他 歐 盟 會 員 國? 及 其 整 體 效 率 表 現, 是 否 相 對 高 於 市 場 集 中 度 較 低 的 國 家? 值 得 持 續 觀 察 另 一 值 得 關 注 的 狀 況, 乃 是 歐 洲 市 場 前 十 大 公 用 電 業, 其 2012 年 的 總 發 電 量, 占 歐 盟 27 國 之 市 場 佔 有 率 已 達 58.7%( 見 表 2-5), 此 一 市 佔 率, 透 過 自 由 化 市 場 的 併 購, 仍 持 續 擴 大 中, 因 此 使 其 對 歐 盟 電 力 市 場 相 關 決 策 制 定, 擁 有 極 大 的 遊 說 誘 因 與 影 響 力 未 來 十 大 公 共 電 業 市 佔 率 的 發 展, 及 其 對 各 國 及 歐 盟 整 合 電 力 市 場 的 影 響 ( 包 括 再 生 能 源 補 貼 廢 除 核 電 及 提 供 新 增 火 力 發 電 機 組 投 資 誘 因 ) 如 何? 亦 值 得 觀 察 59

64 圖 2-7 歐 盟 主 要 國 家 最 大 供 電 業 者 之 市 場 占 有 率 變 化 (2000 與 2011 年 ) 資 料 來 源 :1. EC, EU Energy in Figures-Statistical Pocketbook 2013, p 本 研 究 繪 製 表 年 歐 盟 前 十 大 公 用 電 業 之 發 電 量 與 再 生 能 源 佔 比 電 業 2012 歐 洲 發 電 量 ( 十 億 度 ) 歐 盟 27 國 總 發 電 量 佔 比 % 再 生 能 源 風 力 (%) 水 力 (%) 其 他 (%) 合 計 (%) EdF % 0.8% 6.5% 0.6% 7.9% RWE % 2.1% 1.6% 1.8 % 5.5 % E.ON % 2.2% 9.0% 1.0 % 12.2 % ENEL % 3.6% 2.9% % % GDF 2.2% % 3.8% Suez % % Vatte 24.5% % 2.4% nfall % % Iberd % % rola % % % CEZ % 1.4% 3.0% % % EnB 10.8% % 0.8% W % % PGE 0.8% % 0.2% % % 合 計 % 2.7% 8.0% % % 資 料 來 源 :1. Dallos, G., Locked in the Past, Why Europe s Energy Companies Fear Change, Greenpeace, 2014., p 本 研 究 整 理 60

65 五 我 國 電 業 自 由 化 之 規 畫 內 容 的 評 述 我 國 電 業 自 由 化 議 題, 於 民 國 101 年 因 電 價 調 整 議 題, 引 發 社 會 對 台 電 經 營 效 率 的 質 疑, 在 經 濟 部 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 委 員 會 議 的 建 議 下, 重 新 啟 動 相 關 規 劃, 目 前 經 濟 部 已 完 成 電 業 法 修 正 草 案 初 稿, 提 交 行 政 院 進 行 討 論 中 綜 觀 此 一 草 案 內 容, 由 於 仍 停 留 於 電 業 市 場 的 結 構 性 及 實 施 期 程 之 初 步 規 畫 階 段, 尚 未 進 入 細 部 市 場 設 計 之 實 質 討 論, 因 此 欲 據 此 架 構, 評 估 電 業 自 由 化 對 台 灣 整 體 的 衝 擊, 尚 屬 言 之 過 早, 恐 亦 無 法 充 分 掌 握 可 能 的 衝 擊 層 面 與 幅 度 但 是 本 文 依 據 前 節 所 回 顧 之 國 外 累 積 近 30 年 之 電 業 自 由 化 推 動 經 驗, 以 下 乃 在 簡 述 經 濟 部 於 103 年 2 月 11 日 送 行 政 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 內 容 後, 就 其 規 劃 方 向 與 內 容, 以 及 電 業 法 草 案 內 容, 進 行 評 析 ( 一 ) 經 濟 部 送 行 政 院 之 版 本 簡 介 依 據 經 濟 部 送 行 政 院 審 查 之 電 業 法 修 正 草 案, 其 主 要 規 劃 主 要 內 容 如 下 : 1. 採 廠 網 分 工 ( 會 計 分 離 ) 及 廠 網 分 離 2 階 段 進 行 2. 電 業 劃 分 為 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 : 電 力 網 業 為 國 營 獨 占 之 公 用 事 業, 以 一 家 為 限, 電 力 網 業 須 經 核 准, 始 得 兼 營 發 電 業 及 售 電 業 3. 開 放 發 電 業 及 售 電 業, 為 非 公 用 電 業, 電 價 不 受 管 制 ; 發 電 業 可 以 躉 售 電 力 網 轉 供 ( 直 接 零 售 ) 及 專 線 直 供 方 式 售 電 4. 由 中 央 主 管 機 關 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 關, 職 掌 下 列 事 項 : (1) 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 (2) 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 (3) 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 及 管 理 (4) 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 5. 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 依 電 業 管 制 機 構 所 訂 電 力 調 度 規 則 統 籌 執 行 電 力 調 度 業 務 6. 為 確 保 供 電 穩 定 及 安 全, 電 能 銷 售 業 ( 發 電 業 電 力 網 業 與 售 電 業 ) 應 就 其 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量, 該 容 量 除 得 自 設 外, 並 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 7. 分 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 由 高 壓 用 戶 逐 步 開 放 至 低 用 量 用 戶, 未 開 放 用 戶 由 電 力 網 業 負 責 供 電 義 務 8. 消 法 定 政 策 性 任 務, 回 歸 由 相 關 目 的 事 業 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應 61

66 依 照 經 濟 部 之 規 劃, 採 廠 網 分 工 ( 會 計 分 離 ) 及 廠 網 分 離 2 階 段 推 動, 其 兩 階 段 之 開 放 市 場, 係 以 台 電 公 司 之 廠 網 分 離 為 重 點, 第 一 階 段 要 求 台 電 公 司 在 修 法 施 行 後 必 須 進 行 以 法 律 分 割 方 式 進 行 廠 網 分 離 ( 如 圖 2-8), 亦 即 建 立 發 電 部 門 與 輸 配 電 部 門 之 獨 立 會 計 制 度, 由 於 第 一 階 段 即 開 放 電 力 代 輸 與 大 用 戶 購 電 選 擇 權, 因 此, 輸 電 與 配 電 部 門 之 獨 立 會 計 亦 必 須 建 立 在 修 法 施 行 後 3 年 內, 台 電 公 司 必 須 將 組 織 分 割 為 兩 個 不 同 法 人 ( 所 有 權 分 離 ) 之 獨 立 發 電 公 司 與 電 力 網 公 司 ( 如 圖 2-9 之 第 2 階 段 市 場 架 構 ), 不 得 交 叉 持 股, 此 種 做 法 與 國 外 之 明 確 將 競 爭 性 之 發 電 售 電 業 務, 從 非 競 爭 性 之 輸 電 與 配 電 業 務 分 離 之 做 法 不 同, 由 於 電 力 網 業 仍 負 責 電 網 規 劃 營 運 與 售 電 等 業 務, 此 種 廠 網 分 離 概 念 設 計 將 影 響 其 相 關 配 套 機 制 之 規 劃 甚 巨 圖 2-8 第 1 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 -- 會 計 分 離 ( 修 法 通 過 後 ) 圖 2-9 第 2 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 - 廠 網 分 離 62

67 ( 二 ) 對 經 濟 部 能 源 局 規 劃 方 向 與 內 容 之 評 析 1. 規 劃 方 向 及 內 容 與 修 法 目 的 不 相 一 致 本 文 在 前 文 中 已 說 明, 電 業 自 由 化 欲 追 求 之 目 的 會 影 響 電 業 自 由 化 模 式 之 選 擇, 修 正 草 案 第 一 條 說 明 欄 明 述 : 本 法 制 定 之 目 的, 在 於 開 發 及 節 約 國 家 電 力 資 源, 促 使 電 能 有 效 供 應, 並 藉 健 全 電 業 經 營 及 公 平 競 爭, 保 障 用 戶 權 益, 以 平 衡 電 業 之 權 利 及 義 務 但 從 修 法 內 容 及 其 相 關 配 套 機 制 均 未 曾 做 過 評 估 是 否 可 行, 包 括 : 如 何 促 進 電 源 投 資 如 何 促 進 節 約 能 源 與 能 源 有 效 利 用 如 何 健 全 電 經 營 與 公 平 競 爭 如 何 確 保 用 戶 權 益 及 如 何 營 造 公 平 競 爭 等 等 2. 從 維 持 綜 合 電 業 之 推 動 模 式 匆 促 改 採 取 廠 網 分 離 模 式, 顯 見 其 推 動 目 的 不 明 亦 未 有 自 由 化 之 願 景 規 劃 能 源 局 原 依 照 電 業 自 由 化 規 劃 小 組 建 議, 朝 維 持 綜 合 電 業 與 電 力 代 輸 規 劃 與 修 法, 惟, 因 民 進 黨 版 已 率 先 以 更 激 進 之 廠 網 分 離 模 式 及 廢 核 政 策 之 修 法 版 本 送 進 立 法 院, 而 亦 改 採 廠 網 分 離 模 式 規 劃, 顯 見 不 但 未 有 明 確 推 動 目 的 與 自 由 化 願 景, 似 乎 為 因 應 自 由 化 潮 流 而 推 動 的 3. 規 劃 方 向 與 修 法 內 容 受 參 與 審 查 之 各 部 會 意 見 與 法 令 限 制 而 改 變 能 源 局 歷 年 來 推 動 電 業 自 由 化, 均 召 集 相 關 部 會 與 相 關 業 者 共 同 研 商, 但 歷 經 多 年, 版 本 架 構 與 內 容 亦 隨 之 改 變, 而 且, 各 部 會 所 派 與 會 人 員 對 修 法 目 的 與 電 業 專 業 均 不 清 楚, 甚 至 每 次 派 員 參 與 討 論 者 均 不 同, 參 與 人 員 均 從 本 位 心 態 去 維 護 既 有 制 度, 難 達 成 共 識, 如 遇 有 堅 持 意 見 者, 主 事 者 就 退 縮 或 捨 棄, 造 成 規 劃 不 周 或 配 套 不 完 整 之 現 象 4. 電 業 自 由 化 之 推 動 雖 歷 經 多 年, 但 均 未 見 有 推 動 之 誘 因 與 驅 動 力, 電 業 法 修 正 草 案 亦 未 經 確 實 評 估 及 進 入 立 院 實 質 審 查, 因 此, 對 電 業 自 由 化 規 劃 之 研 究 人 力 與 經 驗 累 積, 均 構 成 相 當 不 利 影 響 ( 三 ) 對 電 業 法 修 正 草 案 之 評 析 1. 未 見 有 批 發 零 售 及 現 貨 等 市 場 設 計 與 管 理 規 範, 如 何 引 進 市 場 競 爭? 推 動 電 業 自 由 化, 最 重 要 在 於 建 構 完 善 且 公 平 之 市 場 交 易 體 系 與 管 理 規 範, 促 進 電 業 經 營 效 率 及 解 決 不 必 要 的 管 制, 但 未 見 有 市 場 交 易 機 制 設 計, 僅 規 劃 雙 邊 合 約, 但 其 交 易 資 訊 很 難 透 明 化, 不 易 發 現 市 場 價 格 訊 息, 與 國 外 對 市 場 交 易 制 度 與 作 業 機 制 之 詳 盡 設 計 與 管 理 監 督, 大 異 其 趣 尤 其, 在 英 國 與 新 加 坡, 更 對 發 電 業 用 戶 雙 方 合 約 交 易, 如 何 做 財 務 避 險 措 施, 均 有 周 全 之 配 套 機 制 2. 忽 略 短 期 與 長 期 之 供 電 安 全 設 計, 配 套 機 制 不 足 難 以 誘 發 投 資 63

68 自 由 化 規 劃 之 最 高 原 則, 在 於 確 保 供 電 安 全 之 制 度 設 計, 在 國 外 電 力 市 場 均 針 對 短 期 與 長 期 供 電 安 全 分 別 建 立 配 套 機 制, 就 短 期 而 言, 由 調 度 中 心 建 立 現 貨 市 場 輔 助 服 務 市 場 及 平 衡 電 力 市 場 等 交 易 機 制, 由 發 電 業 就 其 機 組 特 性 與 獲 利 機 會 競 標 此 一 機 制 為 目 前 北 歐 Nord Pool 美 國 德 州 ERCOT 及 中 西 部 電 力 系 統 採 行 就 長 期 而 言, 設 計 以 容 量 支 付 (capacity payment, CP) 鼓 勵 發 電 業 投 資 尖 峰 機 組, 降 低 其 投 資 風 險 與 穩 定 其 收 入, 以 確 保 發 電 容 量 能 維 持 系 統 可 靠 度 及 預 防 電 源 短 缺 情 況 發 生, 此 一 機 制 為 早 期 英 國 強 制 電 力 池 及 目 前 加 州 東 北 各 電 力 市 場 PJM 西 班 牙 阿 根 廷 與 智 利 採 用 依 據 草 案 第 39 條 設 計, 為 確 保 供 電 安 全, 售 電 業 者 ( 包 括 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 ) 應 依 其 售 電 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量, 雖 規 定 可 自 設 或 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 設 置 者 購 得, 但 在 雙 邊 合 約 架 構 無 法 提 供 市 場 價 格 資 訊 下, 業 者 是 不 會 冒 風 險 自 行 投 資 設 置 因 此, 很 有 可 能 售 電 業 相 互 簽 訂 合 約 購 買 以 滿 足 備 用 容 量 規 定, 實 際 上, 並 未 有 真 正 新 增 容 量 產 生, 未 來 將 增 加 管 制 成 本 與 風 險, 將 對 未 來 供 電 安 全 形 成 隱 憂 3. 市 場 開 放 後, 在 利 潤 極 大 化 考 量, 業 者 將 朝 最 低 成 本 發 電 機 組 開 發, 不 但 影 響 市 場 公 平 競 爭, 且 不 易 落 實 能 源 政 策 能 源 ( 電 力 ) 政 策 與 環 保 政 策 發 展 影 響 未 來 發 電 投 資 意 願, 如 國 內 能 源 政 策 與 環 保 政 策 朝 向 低 碳 嚴 格 標 準 推 動, 將 增 加 既 有 發 電 業 之 經 營 成 本, 並 對 新 進 業 者 構 成 市 場 進 入 障 礙, 自 由 化 後 投 資 風 險 將 從 用 戶 轉 移 由 發 電 業 者 負 擔, 未 來 相 關 管 制 機 構 ( 經 濟 部 與 環 保 署 ) 如 何 落 實 相 互 矛 盾 之 能 源 政 策 與 環 保 政 策, 必 須 找 出 共 容 並 存 之 配 套 機 制 市 場 開 放 後, 發 電 業 基 於 利 潤 極 大 化 原 則 將 以 低 成 本 之 燃 煤 機 組 進 入 市 場 競 爭, 如 管 制 政 策 不 當 或 管 制 功 能 無 法 發 揮 時, 且 未 來 國 營 發 電 業 不 移 轉 民 營 的 話, 所 有 清 潔 能 源 政 策 ( 如 天 氣 氣 與 再 生 能 源 ) 將 由 國 營 發 電 業 承 擔, 而 形 成 不 公 平 競 爭 態 勢, 而 且, 這 些 因 清 潔 能 源 極 大 化 政 策 而 增 加 之 投 資 與 營 運 成 本, 勢 必 轉 嫁 給 國 營 之 電 力 網 業 用 戶 負 擔, 因 此, 引 進 市 場 競 爭, 必 須 對 發 電 市 場 之 公 平 競 爭 問 題, 包 括 政 策 性 任 務 分 擔 ( 如 再 生 能 源 之 附 加 電 價 機 制 與 搭 配 環 保 政 策 對 低 碳 投 資 鼓 勵 等 ), 以 及 對 電 業 之 既 有 投 資 建 立 套 牢 成 本 回 收 機 制 4. 對 供 電 義 務 與 電 力 網 業 權 責 之 定 位 不 清, 將 造 成 電 力 網 業 之 未 來 經 營 困 難 依 草 案 設 計, 將 電 業 分 為 發 電 業 與 售 電 業 為 不 受 管 制 之 非 公 用 電 業, 電 力 網 業 為 國 營 受 管 制 之 公 用 電 業, 負 有 供 電 義 務, 與 國 外 廠 網 分 離 將 電 業 分 割 為 發 電 售 電 與 輸 電 配 電 等 四 種 不 同, 基 本 上, 不 允 許 電 網 業 經 營 發 電 業 務, 尤 其 輸 電 業 不 得 買 賣 電 能 也 不 負 責 供 電 義 務, 大 多 將 輸 電 與 64

69 電 力 調 度 業 務 分 離 (Transco 與 ISO) 或 將 輸 電 獨 立 (ITO) 兼 營 ISO 業 務 等 不 同 設 計, 其 考 量 因 素 不 同 影 響 其 模 式 選 擇 惟, 依 草 案 規 定 電 力 網 業 不 得 兼 營 發 電 業 務, 為 履 行 供 電 義 務, 必 須 與 發 電 業 簽 訂 雙 邊 合 約, 如 簽 約 價 格 高 於 管 制 電 價 無 法 回 收 購 電 成 本, 勢 必 產 生 嚴 重 虧 損 ( 與 目 前 台 電 情 況 及 加 州 案 例 類 似 ), 或 無 法 在 市 場 購 得 電 力 時, 難 以 履 行 供 電 義 務 建 議 參 考 國 外 三 種 做 法 :(1) 公 用 電 業 以 長 約 方 式 購 電 之 成 本 得 轉 嫁 給 用 戶 ; 或 (2) 公 告 總 需 求 量 之 一 定 比 例, 由 發 電 業 依 管 制 電 價 競 標 供 應 給 公 用 電 業, 如 新 加 坡 模 式 (EMA, 2009); 或 (3) 在 轉 型 期 間, 由 一 家 最 後 供 電 業 (Supplier of Last Resort) 負 責, 依 服 務 成 本 為 基 礎 及 電 價 上 限 供 電, 但 得 定 期 調 整, 如 美 國 俄 亥 俄 州 之 管 制 電 價 設 計 (Pearce, 2006) 5. 電 業 管 制 機 關 ( 構 ) 之 職 權 與 功 能 設 計, 應 以 能 避 免 政 治 與 行 政 干 預 為 原 則 依 國 外 經 驗, 設 置 獨 立 電 業 管 制 機 構 為 推 動 電 業 自 由 化 必 備 條 件 之 一, 其 目 的 在 於 確 保 市 場 免 於 失 靈 維 持 公 平 競 爭 及 保 障 消 費 者 權 益, 並 對 不 具 競 爭 性 之 輸 配 部 門 之 服 務 品 質 與 價 格 予 以 管 制, 以 避 免 影 響 市 場 競 爭 另 一 方 面, 解 除 對 市 場 競 爭 之 不 當 管 制, 使 電 業 能 經 營 回 歸 市 場, 對 市 場 之 外 部 性 效 果 施 以 管 制 及 電 業 之 經 營 管 理, 包 括 : 能 源 政 策 與 能 源 效 率 之 執 行 市 場 監 督 與 管 理 電 價 與 收 費 率 之 訂 定 市 場 交 易 爭 議 之 處 理 等, 能 以 一 客 觀 獨 立 立 場 之 準 司 法 權 力 機 構 負 責, 避 免 政 治 干 預 而 影 響 電 業 正 常 經 營 及 用 戶 權 益 保 障 惟, 依 經 濟 部 之 規 劃, 在 經 濟 部 下 設 置 三 級 政 府 組 織, 獨 立 行 使 職 權, 此 一 位 階, 依 國 內 政 經 生 態 恐 無 法 避 免 政 治 干 預 及 行 政 干 預 ( 包 括 電 價 審 定 及 其 他 非 經 濟 性 等 政 策 ) 依 據 國 發 會 及 人 事 總 處 表 示, 國 內 目 前 之 三 個 獨 立 機 關, 包 括 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 公 平 交 易 委 員 會 及 中 央 選 舉 委 員 會, 皆 為 隸 屬 行 政 院 之 二 級 機 關, 與 經 濟 部 目 前 規 劃 之 三 級 機 關 有 所 不 同 且 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 32 條 規 定 : 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關 總 數 以 三 個 為 限, 如 欲 設 置, 則 必 須 提 中 央 機 關 組 織 法 之 修 法, 困 難 度 大 增 由 歷 次 行 政 院 審 查 與 協 商 情 況, 要 設 置 獨 立 電 業 管 制 機 關 可 能 性 甚 低, 務 實 做 法, 可 能 朝 建 立 電 價 合 理 化 機 制 較 為 可 行 6. 電 力 調 度 機 構 (ISO) 之 功 能 與 職 權 是 否 應 有 市 場 建 置 與 運 作, 應 先 確 定 輸 電 公 司 角 色 定 位 與 廠 網 分 離 模 式 後 再 作 選 擇 由 於 電 力 調 度 與 完 成 電 力 交 易 間 之 作 業 流 程, 具 有 連 續 性 與 相 互 依 賴 性, 包 括 : 提 報 每 一 交 易 時 段 之 交 易 量 與 價 格, 以 作 為 調 度 排 程 之 依 據, 如 有 輸 電 壅 塞 時, 必 須 依 壅 塞 管 理 規 則 再 排 程, 以 決 定 實 際 調 度 次 序 與 該 65

70 時 段 之 交 易 價 格, 其 中 尚 包 括 輔 助 服 務 採 購 與 不 平 衡 電 力 之 結 算 等 交 易 規 範 之 訂 定, 因 此, 就 完 成 市 場 交 易 作 業, 電 力 調 度 中 心 必 須 兼 具 電 力 交 易 功 能 依 經 濟 部 規 劃, 調 度 中 心 僅 負 責 發 電 排 程 系 統 調 度 及 輔 助 服 務 壅 塞 管 理 及 不 平 衡 電 力 服 務 等 事 項, 對 電 力 調 度 作 業 與 電 力 交 易 機 制 未 作 整 體 規 範, 包 括 : 雙 方 合 約 市 場 現 貨 市 場 與 輔 助 服 務 等 市 場 間 之 連 結 機 制 之 建 置 電 力 交 易 規 則 與 電 力 調 度 規 則 間 之 作 業 聯 結 ( 如 : 交 易 價 格 與 交 易 量 之 提 報 發 電 排 程 與 輸 電 壅 塞 處 理 關 聯 性 等 等 ) (Neenie and Flaim, 2010) 依 國 外 經 驗, 調 度 機 構 之 主 要 功 能 均 涵 蓋 電 力 調 度 電 力 交 易 及 相 關 爭 議 處 理, 因 此, 電 力 調 度 中 心 之 權 責 有 待 明 確 訂 定, 包 括 市 場 監 督 與 爭 議 處 理 等 機 制 7. 目 前 台 電 財 務 結 構 及 非 核 政 策 情 況 下, 推 動 模 式 與 推 動 時 機 均 有 待 商 榷 依 經 濟 部 規 劃, 將 分 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 兩 階 段 進 行 電 業 自 由 化, 亦 即 電 業 法 修 正 通 過 後 3 年 內, 台 電 必 須 進 行 內 部 之 發 電 部 門 與 電 網 部 門 分 工 作 業 ( 會 計 獨 立 ),3 年 後, 立 即 分 為 個 別 不 相 隸 屬 之 獨 立 公 司 ( 廠 網 分 離 ): 發 電 公 司 與 國 營 電 力 網 公 司 ( 不 得 交 叉 持 股 ), 如 有 正 當 理 由 得 展 延 2 次, 每 次 以 2 年 為 限 本 次 採 行 廠 網 分 離 修 法, 均 未 對 廠 網 分 離 之 可 行 性 及 可 能 造 成 之 衝 擊 與 影 響 做 評 估, 尤 其 目 前 台 電 虧 損 累 累 情 況 下, 將 台 電 作 組 織 分 割, 諸 不 論 面 對 電 力 工 會 與 員 工 之 反 映, 光 在 分 割 公 司 之 債 權 與 債 務 之 處 理 與 承 續 問 題 發 電 公 司 之 市 場 占 比 限 制 以 及 國 營 體 制 是 否 能 因 應 開 放 後 之 市 場 競 爭, 是 否 搭 配 民 營 化 作 業 等 議 題, 如 在 推 動 自 由 化 前, 未 能 解 決 虧 損 與 債 務 及 建 立 電 價 合 理 化 等 議 題, 皆 存 在 相 當 不 確 定 因 素 六 對 目 前 電 業 自 由 化 規 劃 案 之 影 響 評 估 本 節 將 據 前 節 經 濟 部 電 業 自 由 化 之 規 畫 內 容 與 方 向, 分 別 就 第 一 階 段 維 持 綜 合 電 業 的 台 電 公 司, 與 發 電 業 之 營 運 與 投 資 決 策, 以 及 整 體 電 業 市 場 之 衝 擊, 進 行 評 估 ( 一 ) 對 台 電 公 司 未 來 經 營 之 衝 擊 從 上 述 對 電 業 法 修 正 草 案 之 評 析 得 知, 以 經 濟 部 版 本 通 過 修 法 施 行 後, 如 第 一 階 段 維 持 綜 合 電 業 的 台 電 公 司 承 續 為 電 力 網 業, 將 對 造 成 下 列 衝 擊 : 66

71 1. 開 放 發 電 業, 電 價 不 受 管 制, 發 電 業 將 以 挑 肥 揀 瘦 方 式 搶 奪 大 用 戶, 電 力 網 業 因 負 有 供 電 義 務, 必 須 為 供 電 成 本 高 的 大 多 數 住 宅 用 戶 提 供 電 能 與 電 網 服 務, 如 其 購 電 成 本 不 能 反 映 在 電 價 上, 不 利 於 永 續 經 營 2. 在 利 潤 極 大 化 自 由 市 場 上, 不 易 落 實 能 源 政 策 及 電 力 政 策 ( 包 括 能 源 配 比 節 能 減 碳 及 能 源 效 率 之 推 動 ), 若 未 來 發 電 公 司 維 持 國 營, 則 電 力 網 業 勢 必 與 國 營 發 電 業 簽 訂 雙 邊 合 約, 則 國 營 發 電 業 擔 負 所 有 之 能 源 政 策, 將 移 轉 給 電 力 網 業 負 擔, 與 目 前 台 電 公 司 情 況 相 同 3. 修 法 施 行 後 立 即 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 勢 必 產 生 既 有 用 戶 流 失, 目 前 已 奉 准 投 資 不 具 競 爭 力 且 高 成 本 之 燃 氣 機 組, 及 已 簽 訂 尚 未 期 滿 之 購 電 或 燃 料 合 約 等 形 成 套 牢 資 產, 不 利 未 來 經 營, 因 此 可 能 導 致 台 電 公 司 對 現 行 ( 或 電 價 全 面 合 理 化 前 ) 的 投 資 決 策, 傾 向 採 取 保 守 態 度, 從 而 偏 離 整 體 電 業 現 階 段 最 適 的 投 資 水 準 4. 因 應 國 內 節 能 減 碳 政 策 壓 力, 如 實 施 碳 稅 或 提 升 減 排 標 準, 將 限 縮 電 業 營 運 空 間 ( 如 美 國 限 制 燃 煤 機 組 興 建 ), 增 加 投 資 風 險 與 營 運 成 本 5. 市 場 開 放 後, 由 於 目 前 規 劃 案 的 市 場 機 制 不 明, 如 輔 助 服 務 及 備 用 電 力 未 能 反 映 其 實 際 成 本 時, 將 更 墊 高 電 力 網 業 之 供 電 成 本, 不 利 市 場 競 爭 6. 自 由 化 後, 台 電 如 經 營 電 力 網 業, 則 須 負 責 供 電 義 務, 如 不 建 置 獨 立 電 業 管 制 機 構 及 電 價 合 理 化 機 制 等 管 制 體 系, 則 無 法 避 免 政 治 與 行 政 干 預, 難 以 履 行 供 電 義 務 ( 二 ) 對 發 電 業 之 營 運 與 投 資 之 影 響 評 估 市 場 開 放 後, 是 否 可 能 引 進 市 場 競 爭? 對 既 有 發 電 業 會 不 會 造 成 衝 擊? 會 不 會 有 新 的 投 資 人 進 入 市 場? 經 濟 部 版 修 正 草 案 能 否 營 造 公 平 競 爭 環 境 與 投 資 機 會? 此 一 議 題 就 廠 網 分 離 與 雙 邊 合 約 模 式 架 構 可 分 為 下 列 三 方 面 探 討 : 1. 對 既 有 發 電 業 之 衝 擊 依 國 外 經 驗, 均 在 電 力 市 場 重 組 前 先 規 畫 並 決 定 市 場 交 易 模 式 ( 包 括 日 前 即 時 現 貨 輔 助 服 務 及 雙 邊 合 約 等 市 場 ) 與 市 場 占 比 管 制, 再 要 求 綜 合 電 業 依 規 定 將 發 電 部 門 分 割 成 不 相 隸 屬 之 數 家 發 電 公 司, 相 互 競 爭 針 對 廠 網 分 離 模 式 下, 市 場 發 電 占 比 的 決 定 方 式, 依 英 國 及 南 韓 的 做 法, 係 考 量 機 組 任 務 ( 基 中 尖 載 ) 燃 料 配 比 容 量 規 模 地 理 位 置 燃 氣 合 約 ( take or pay) 技 術 標 準 營 收 與 營 運 成 本 機 組 壽 齡 與 運 轉 年 限 等 因 素 英 國 將 原 中 央 電 力 局 (CEGB) 分 割 為 三 家 發 電 公 司 (National Power PowerGen British Energy( 核 能 )) 及 一 家 輸 電 公 司 (NGC), 其 抽 蓄 水 力 與 聯 67

72 網 系 統 歸 NGC 控 管 南 韓 將 韓 電 之 發 電 部 門 分 割 為 5 家 火 力 發 電 公 司 ( 南 東 中 部 西 部 南 部 及 東 西 部 ) 及 1 家 核 能 水 力 公 司 依 修 正 草 案 設 計, 將 台 電 分 割 為 發 電 業 及 電 力 網 業 ( 國 營 ), 並 未 規 定 其 市 場 占 比, 如 繼 續 維 持 國 營 型 態, 則 違 反 公 平 競 爭 情 況 可 能 較 少, 如 將 來 移 轉 民 營 時, 將 面 臨 再 分 割 之 情 況 對 既 有 簽 長 期 購 電 合 約 (PPAs) 之 獨 立 發 電 業 處 理 方 式, 依 美 國 做 法, 或 採 取 與 發 電 資 產 拍 賣 一 起 處 理, 或 採 取 重 新 談 判 改 以 雙 邊 合 約 處 理, 但 目 前 則 大 多 採 取 修 改 為 中 期 合 約 或 在 現 貨 市 場 拍 賣 對 照 台 灣 的 做 法, 目 前 草 案 對 台 電 之 長 期 PPA 並 未 作 處 理, 有 可 能 由 電 力 網 業 承 續 2. 對 未 來 投 資 之 影 響 市 場 開 放 後, 是 否 會 吸 引 新 發 電 機 組 之 投 資 者, 端 視 其 獲 利 機 率 而 定, 惟, 未 來 發 電 投 資 風 險 將 由 用 戶 轉 由 投 資 人 負 擔, 在 雙 邊 合 約 與 廠 網 分 離 架 構 下, 影 響 投 資 人 進 入 發 電 市 場 之 各 項 因 素 如 : (1) 國 營 電 力 網 業 之 管 制 電 價 水 平, 能 否 反 映 發 電 業 者 之 成 本 與 預 期 投 資 報 酬 率, 如 國 營 發 電 業 之 售 電 價 格 不 能 反 映 或 等 於 其 成 本 時, 則 無 法 引 進 市 場 競 爭 (2) 諸 不 論 新 電 廠 廠 址 與 建 廠 所 遭 遇 之 環 評 與 抗 爭 因 素, 則 燃 煤 機 組 較 具 競 爭 力, 但 會 面 臨 日 趨 嚴 格 之 環 保 管 制 標 準, 未 來 營 運 成 本 將 形 成 壓 力, 目 前 美 國 已 以 空 污 法 限 制 新 燃 煤 電 廠 之 排 放 標 準, 顯 示 美 國 未 來 之 燃 煤 電 廠 已 不 具 市 場 競 爭 力 (3) 長 期 而 言, 新 投 資 人 不 會 考 量 在 現 貨 市 場 競 爭, 然 與 消 費 者 簽 訂 長 期 雙 邊 合 約, 亦 會 面 對 燃 料 價 格 變 動 影 響, 如 無 英 國 類 似 差 價 合 約 (Contract for difference, CFD) 等 之 相 關 避 險 機 制, 發 電 業 者 將 會 因 用 戶 流 失 而 面 臨 財 務 風 險, 例 如 : 今 (2014) 年 5 月 間 在 美 國 發 生 之 德 州 最 大 電 力 公 司 Energy Future Holdings (EFH) 因 用 戶 流 失 而 宣 佈 破 產 (4) 另 一 方 面, 新 投 資 人 能 否 進 入 發 電 市 場, 視 能 否 獲 得 銀 行 之 專 案 貸 款 而 定, 如 不 能 取 得 長 期 PPA 保 證, 則 無 法 進 行 投 資 3. 未 來 投 資 機 會 與 威 脅 依 據 台 電 長 期 負 載 預 測 方 案 之 中 案, 估 計 103 至 117 年 之 經 濟 成 長 率 平 均 為 3.13%, 尖 峰 負 載 成 長 率 為 1.75%, 顯 示 未 來 用 電 將 持 續 成 長, 如 以 備 用 容 量 率 作 各 種 情 境 分 析, 如 核 四 計 畫 無 法 執 行, 備 用 容 量 率 將 在 107 年 以 後 降 至 10% 以 下, 供 電 可 靠 度 將 無 法 維 持, 恐 有 限 電 情 況 發 生 (1) 最 有 潛 力 參 與 市 場 者 68

73 從 前 述 缺 電 情 況 似 可 提 供 投 資 人 進 入 市 場 機 會, 以 過 去 第 四 階 段 IPP 業 者 申 請 籌 設 資 料 來 看, 最 有 潛 力 參 與 市 場 者 有 : 麥 寮 龍 港 和 平 嘉 惠 及 其 他 汽 電 共 生 業 者, 總 計 約 有 萬 (2) 既 有 25 年 PPA 期 滿 之 IPPs 目 前 與 台 電 簽 訂 PPA 者 計 有 9 家, 其 中 最 快 於 民 國 113~115 年 期 滿 者 有 麥 寮 汽 電 3 部 機 組 與 長 生 2 部 機 組, 假 設 電 業 法 最 快 能 在 105 年 1 月 通 過 施 行, 既 有 IPP 在 10 年 內 將 不 會 構 成 競 爭 者, 除 非 9 家 IPPs 透 過 談 判 解 約, 並 尋 得 用 戶 簽 約 售 電 上 述 投 資 機 會 之 成 就 條 件, 必 須 在 電 力 網 業 之 受 管 制 電 價 能 反 映 發 電 業 之 供 電 成 本 與 滿 足 業 者 預 期 之 投 資 報 酬 率 而 定 ( 三 ) 對 電 力 市 場 的 影 響 以 下 就 電 力 市 場 分 割 經 濟 效 率 設 備 利 用 率 備 轉 容 量 電 價 服 務 品 質 市 場 力 等 議 題, 探 討 電 業 自 由 化 推 動 過 程 中 我 國 可 能 經 歷 的 挑 戰 1. 垂 直 分 割 與 範 疇 經 濟 議 題 依 我 國 電 業 自 由 化 的 初 步 規 劃, 因 為 採 階 段 式 進 行 電 力 系 統 分 割, 應 屬 衝 擊 相 對 較 小 的 垂 直 分 割 作 法, 未 來 隨 著 發 電 端 售 電 端 市 場 的 陸 續 開 放, 搭 配 綜 合 電 業 的 民 營 化, 最 終 將 達 成 我 國 電 力 系 統 實 質 完 全 的 垂 直 分 割 此 一 目 標 的 達 成, 雖 可 能 因 市 場 競 爭 的 導 入, 提 升 供 給 端 業 者 的 經 營 效 率, 而 為 整 體 社 會 創 造 額 外 的 效 益, 但 是 觀 諸 其 他 國 家 的 經 驗, 相 關 研 究 均 已 肯 定 垂 直 分 割 將 伴 隨 範 疇 經 濟 的 減 損 所 導 致 之 內 部 成 本 的 增 加, 因 此 包 括 英 國 在 內 的 許 多 國 家, 在 歷 經 電 業 自 由 化 初 期 的 垂 直 分 割 後, 隨 著 自 由 化 的 深 化 及 售 電 端 的 完 全 開 放, 往 往 給 予 上 游 及 下 游 業 者 基 於 範 疇 經 濟 的 考 量 而 進 行 重 整 合 (re-integration) 的 誘 因, 以 使 上 游 發 電 業 得 以 掌 握 下 游 消 費 者, 藉 以 擴 大 範 疇 經 濟, 降 低 成 本, 但 是 經 此 過 程 所 降 低 的 成 本, 多 內 化 為 業 者 的 經 營 利 潤, 一 般 並 不 會 反 映 至 最 終 消 費 者 的 電 價 上 基 於 此 一 實 務 經 驗, 以 我 國 的 電 業 市 場 規 模 與 特 性 觀 之, 有 必 要 就 階 段 性 垂 直 分 割 對 不 同 的 利 害 關 係 人 ( 如 發 售 電 業 者 與 消 費 者 ) 所 衍 生 的 效 益 與 成 本 幅 度 與 配 置 方 式, 進 行 分 析, 確 保 電 力 用 戶 在 電 業 的 系 統 結 構 調 整 過 程 中, 可 以 享 有 完 整 未 經 妥 協 之 實 質 市 場 效 率 提 升 的 效 益 2. 垂 直 分 割 對 不 同 發 電 機 組 的 市 場 競 爭 力 與 設 備 利 用 率 的 影 響 垂 直 分 割 後 的 發 電 市 場, 其 交 易 模 形 式 無 論 採 集 中 交 易 或 雙 邊 合 約, 或 混 合 模 式, 均 會 賦 予 不 同 技 術 ( 燃 料 ) 的 發 電 機 組 以 不 同 的 競 爭 力, 特 別 在 短 期 系 統 負 載 固 定 的 情 況 下, 基 載 機 組 一 般 的 設 備 利 用 率, 均 有 提 升 的 狀 況 對 系 統 端 的 發 電 組 合 而 言, 需 考 慮 以 下 三 種 情 境 : 69

74 (1) 在 非 核 家 園 政 策 的 逐 步 落 實 下, 基 載 的 電 力 若 由 燃 煤 與 燃 氣 機 組 承 擔, 則 機 組 間 的 競 爭 將 意 味 燃 煤 機 組 的 容 量 因 素, 相 對 於 現 況 將 獲 進 一 步 提 升 因 此 對 CO 2 及 其 他 空 氣 汙 染 物 排 放 量 的 影 響 與 環 境 面 的 衝 擊, 值 得 關 注 (2) 在 再 生 能 源 發 展 目 標 的 持 續 進 展 下, 燃 氣 機 組 的 熱 機 待 轉 (spin reserve) 角 色, 在 電 力 系 統 可 靠 度 的 考 量 下, 將 益 形 重 要, 因 此 對 燃 氣 機 組 整 體 的 熱 效 率 表 現, 以 及 其 輔 助 服 務 的 價 值 ( 或 整 體 電 力 系 統 的 成 本 ) 與 定 價 問 題, 值 得 關 注 (3) 長 期 而 言, 再 生 能 源 機 組 以 其 於 能 量 成 本 的 優 勢, 在 集 中 交 易 市 場 將 具 高 度 競 爭 力, 但 是 隨 著 其 裝 置 容 量 的 增 加, 其 於 發 電 量 占 比 的 增 加, 將 衝 擊 燃 煤 燃 氣 機 組 的 發 電 量, 以 及 其 獲 利 能 力 與 成 本 回 收 年 限 而 集 中 交 易 市 場 的 價 格 資 訊, 對 於 燃 煤 與 燃 氣 電 廠 投 資 所 提 供 的 指 標 效 果, 是 否 足 以 形 成 汰 舊 更 新 投 資 誘 因? 值 得 關 注 3. 價 格 台 灣 電 力 市 場 自 由 化 後, 電 價 的 變 化 將 是 各 方 電 力 用 戶 最 關 切 的 指 標 且 由 101 年 的 電 價 調 整 爭 議 內 容 與 過 程 觀 之, 現 行 以 行 政 權 主 導 之 電 價 調 整 機 制, 無 論 在 調 價 時 機 或 幅 度 的 決 定, 均 引 發 爭 議, 因 此, 包 括 主 管 機 關 經 濟 部 在 內 的 電 價 調 整 決 策 之 相 關 參 與 者, 均 擬 藉 由 電 業 自 由 化, 將 電 價 決 策 權 回 歸 市 場 決 定 其 優 點, 固 可 藉 由 市 場 規 則 的 建 立 與 運 作, 使 各 階 段 電 力 供 應 的 成 本 透 明, 並 透 過 電 力 交 易 完 全 揭 露, 減 少 外 界 的 質 疑 另 方 面, 各 界 基 於 經 濟 學 理 論, 對 於 引 進 競 爭 的 電 力 市 場 效 率 改 善, 將 可 反 映 於 最 終 電 價 上, 使 電 價 降 低 的 期 待, 則 基 於 下 列 因 素, 而 極 有 可 能 落 空 (1) 台 電 公 司 累 積 虧 損 問 題, 何 時 解 決? 如 何 解 決? 若 欲 藉 由 自 由 化 後 的 市 場 機 制 解 決, 則 電 價 顯 然 難 以 下 降 但 是 此 一 財 務 赤 字 若 無 法 在 自 由 化 前 彌 平, 勢 必 影 響 台 電 資 產 重 估 的 合 理 性, 並 增 加 自 由 化 初 期 執 行 會 計 垂 直 分 割 的 複 雜 度 (2) 現 行 垂 直 整 合 架 構 下 所 節 省 的 內 部 成 本, 在 垂 直 分 割 的 自 由 化 市 場 下, 必 須 逐 項 提 列, 包 括 輸 配 電 及 輔 助 服 務 之 成 本 計 算, 其 背 後 所 需 支 援 之 法 規 會 計 資 訊 技 術 及 行 政 監 督 成 本, 由 於 這 些 成 本 項 目, 乃 因 應 電 業 自 由 化 而 產 生, 因 此, 乃 屬 自 由 化 的 新 增 成 本 此 外, 若 考 量 初 期 電 力 供 需 端 均 須 付 出 的 相 關 學 習 成 本, 則 短 期 對 電 業 自 由 化 所 導 致 的 電 價 下 降 期 待, 難 稱 務 實 (3) 鑒 於 燃 料 成 本 在 電 價 中 的 占 比, 現 行 約 占 6 成 左 右, 電 業 自 由 化 後 之 中 長 期 的 電 價 走 勢, 絕 大 比 例 仍 將 取 決 於 國 際 市 場 的 燃 煤 與 天 然 氣 的 價 格 水 準 但 是 隨 著 再 生 能 源 在 裝 置 容 量 與 發 電 量 的 占 比 增 加, 以 及 70

75 對 於 備 轉 容 量 ( 包 括 熱 機 備 轉 ) 依 賴 程 度 的 加 深, 這 些 需 求, 將 透 過 即 時 市 場 資 訊 傳 達, 雖 然 就 現 行 我 國 電 業 自 由 化 的 設 計 架 構 中, 無 法 窺 知 未 來 國 內 負 責 處 理 電 力 系 統 即 時 供 需 平 衡 之 現 貨 市 場 競 標 機 制 設 計 細 節, 但 是 可 以 想 像 的 是, 依 日 負 載 及 季 節 負 載 型 態 的 不 同, 備 用 容 量 對 電 力 系 統 的 價 值 亦 有 不 同, 此 一 機 會 成 本 的 變 動, 極 具 變 異 性, 因 此 勢 必 帶 動 電 價 的 變 異 性 增 加, 換 言 之, 中 長 期 的 國 內 電 價 水 準, 雖 取 決 於 國 際 燃 料 市 場 的 變 動, 而 有 不 確 定 性, 但 是 可 以 確 定 的 是, 再 生 能 源 的 加 入 所 帶 動 的 備 用 容 量 及 輔 助 服 務 需 求 成 本 變 化, 將 使 現 貨 市 場 的 電 價 波 動 增 加 4. 服 務 品 質 綜 合 國 際 電 業 自 由 化 的 經 驗 與 國 內 現 行 電 業 自 由 化 的 架 構 規 劃, 我 國 初 期 所 開 放 的 雙 邊 合 約 購 電, 將 帶 動 發 電 端 業 者 對 於 大 電 力 用 戶 售 電 合 約 的 爭 奪 戰, 據 此, 可 以 推 斷, 未 開 放 市 場 選 擇 權 的 用 戶 端, 將 承 擔 由 競 爭 性 市 場 所 轉 嫁 的 無 效 率 成 本 ( 如 相 對 低 效 率 之 發 電 廠 發 電 成 本 ), 而 所 享 有 的 供 電 可 靠 度, 對 於 不 具 市 場 選 擇 權 的 用 戶 而 言, 亦 相 對 較 低 5. 市 場 力 透 過 電 業 自 由 化 的 過 程 和 手 段, 進 行 電 力 系 統 的 垂 直 分 割, 於 發 售 電 端 引 進 競 爭 機 制, 而 輸 配 電 端 則 開 放 使 用, 因 此 可 以 降 低 任 一 公 用 電 業 在 市 場 上 佔 有 支 配 性 地 位 ( 如 垂 直 整 合 的 公 用 電 業 般 ) 而 濫 用 其 市 場 力 的 可 能 性 而 且 理 論 上, 經 由 公 開 透 明 且 即 時 的 價 格 資 訊 揭 露, 任 何 操 縱 市 場 的 行 為, 均 無 所 遁 形 但 是 實 務 面 的 經 驗, 顯 示 短 期 性 的 市 場 操 縱 行 為, 防 堵 不 易, 而 且 難 以 證 明 市 場 力 濫 用 行 為 的 存 在 加 以 國 外 的 案 例, 顯 示 重 整 合 的 趨 勢, 使 得 解 制 後 的 電 業 市 場 有 復 歸 集 中 化 的 傾 向 以 台 灣 的 狀 況 而 言, 未 來 發 電 端 的 公 用 電 業, 短 期 即 使 考 量 電 廠 規 模 與 區 位 分 布, 作 為 分 割 依 據, 但 透 過 市 場 動 態 運 作 與 電 廠 購 併 行 動, 仍 有 可 能 形 成 規 模 差 距 懸 殊 的 發 電 業, 而 增 加 自 由 化 後 業 者 市 場 力 濫 用 的 風 險 若 欲 防 止 此 一 狀 況 的 產 生, 必 須 仰 賴 健 全 且 專 業 的 市 場 監 管 機 制 的 設 計 與 運 作, 輔 以 完 善 的 資 訊 系 統, 進 行 管 理 但 此 無 疑 將 加 重 ( 而 非 減 輕 ) 政 府 的 電 業 市 場 管 制 角 色, 而 且 新 增 管 制 成 本 七 結 論 與 建 議 從 Besant-Jones(2006) 研 究 發 現, 電 力 市 場 改 革 (1) 必 須 兼 顧 多 面 向 政 策 目 標,(2) 推 動 程 序 必 須 有 一 定 的 條 件,(3) 改 革 是 一 種 過 程, 不 是 一 個 事 件 因 此, 電 業 自 由 化 不 是 為 自 由 化 而 自 由 化, 目 標 不 是 一 蹴 可 及, 也 不 是 盲 目 追 隨 他 國 模 式, 而 是 先 確 定 推 動 目 的 並 作 願 景 規 劃, 再 以 專 業 態 度 作 制 度 規 劃 設 計, 評 估 其 可 行 後 進 行 修 法 綜 觀 國 際 累 積 近 三 十 年 的 電 71

76 業 自 由 化 執 行 經 驗, 邁 入 21 世 紀 後, 已 由 第 一 波 由 效 率 意 識 形 態 (Efficiency ideology) 的 典 範 轉 移, 進 入 新 一 波 典 範 轉 移, 引 領 此 波 典 範 轉 移 的 概 念, 在 於 電 力 系 統 的 平 衡 (balance) 與 妥 適 (adequacy) 藉 由 重 整 電 力 的 批 發 市 場, 重 新 界 定 電 力 系 統 的 安 全 限 制 與 經 濟 調 度, 以 確 保 短 期 的 系 統 平 衡 與 可 靠 度, 同 時 重 新 界 定 市 場 面 價 格 訊 號 所 提 供 之 財 務 誘 因, 以 確 保 長 期 電 力 系 統 容 量 的 妥 適 目 前 第 二 波 典 範 轉 移 的 電 力 市 場 改 革 行 動, 正 在 歐 洲 醞 釀, 尚 未 見 實 質 的 成 果 但 是 相 關 複 雜 而 長 期 全 面 性 的 市 場 設 計, 足 以 說 明 電 業 自 由 化 乃 是 一 動 態 的 市 場 演 進 過 程, 並 非 最 終 的 政 策 目 的 反 觀 我 國, 近 年 來 在 電 價 訂 定 過 程 中, 過 度 強 調 民 眾 參 與, 而 深 化 政 治 力 介 入 電 力 市 場 的 運 作, 造 成 電 力 價 格 指 標 的 長 期 扭 曲 與 電 業 整 體 資 源 配 置 決 策 的 誤 置 沉 寂 多 時 的 電 業 自 由 化 政 策, 在 此 一 情 況 下 重 啟, 被 各 方 視 為 可 以 拯 救 台 灣 電 業 於 泥 淖 中 的 救 贖 手 段 但 是 對 照 國 際 推 動 電 業 自 由 化 的 先 進 國 家 經 驗, 我 國 的 電 力 系 統, 同 樣 面 臨 平 衡 與 妥 適 的 挑 戰, 而 電 力 市 場 的 運 作, 尚 停 留 在 效 率 改 革 的 典 範 轉 移 思 維 中, 不 僅 令 人 憂 心, 電 業 自 由 化 帶 來 問 題, 可 能 多 過 於 其 所 能 提 供 的 解 答 基 於 上 述 觀 點, 爰 對 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 規 劃 方 向 提 出 下 列 建 議, 供 後 續 研 究 或 實 務 規 劃 之 參 考 : 1. 先 訂 定 推 動 目 的 與 自 由 化 願 景, 並 評 估 推 動 可 行 性 後 再 決 定 推 動 模 式 : 例 如 : 英 國 之 2013 年 電 力 市 場 改 革 (EMR) 所 陳 述 之 四 大 修 法 主 軸 : (1) 提 供 投 資 避 險 合 約 (CFD) 機 制, (2) 為 供 電 安 全 提 供 容 量 支 付 (capacity payment) 鼓 勵,(3) 將 碳 交 易 之 價 格 維 持 最 低, 及 (4) 訂 定 碳 排 標 準 等, 每 一 項 機 制 均 做 完 整 之 政 策 分 析 與 評 估 後, 才 納 入 修 法 (EMR: Policy Overview, 2012); 加 州 ISO 每 作 調 度 規 則 或 交 易 規 則 之 修 正, 均 舉 辦 公 聽 會, 廣 納 各 利 害 關 係 人 之 意 見 後 完 成 2. 政 策 分 析 與 評 估 過 程 宜 謹 慎 及 徹 底 進 行 例 如, 自 由 化 是 否 能 降 低 電 價? 根 據 能 源 局 評 估 結 果, 在 外 在 條 件 不 變 情 形 下 可 維 持 現 行 電 價 水 準, 僅 依 單 純 主 觀 假 設, 就 據 以 下 此 一 結 論, 難 以 服 眾 3. 檢 視 引 進 市 場 競 爭 之 前 提 及 分 階 段 推 動 之 替 代 方 案 根 據 文 獻 探 討 自 由 化 先 進 國 家 之 經 驗 教 訓, 本 文 歸 納 出 推 動 電 力 市 場 改 革 之 前 提 條 件 包 括 : (1) 採 漸 進 式 開 放 作 法, 逐 步 視 市 場 發 展 情 況 建 置 各 項 必 備 機 制 與 配 套 措 施 ; 72

77 (2) 電 源 與 輸 電 容 量 必 須 要 充 裕, 才 能 引 進 市 場 競 與 提 高 電 業 經 營 效 率 ; (3) 須 事 先 規 劃 及 訂 定 完 善 之 法 令 與 管 制 機 制, 以 供 市 場 參 與 者 遵 循 ; (4) 開 放 用 戶 參 與 零 售 市 場 競 爭, 必 須 建 置 完 備 交 易 作 業 之 軟 硬 體 作 業 系 統 ; (5) 需 建 立 長 短 期 之 電 力 市 場 融 通 體 系, 擴 大 多 元 交 易 管 道, 如 雙 邊 合 約 遠 期 合 約 期 貨 及 選 擇 權 市 場 以 及 其 他 衍 生 性 金 融 商 品, 提 供 市 場 參 與 者 之 避 險 機 會, 以 活 絡 市 場 要 滿 足 上 述 推 動 前 提, 必 須 要 評 估 之 建 置 成 本 與 專 業 人 力 之 培 訓 與 養 成, 並 在 確 定 推 動 目 的 後, 採 取 分 階 段 做 法 進 行, 例 如, 先 採 取 成 本 較 少 之 批 發 電 力 代 輸 模 式, 並 研 究 如 何 建 立 電 價 合 理 化 機 制 與 以 績 效 為 基 礎 之 管 制 體 系, 營 造 電 業 合 理 之 經 營 環 境 後, 再 進 一 步 開 放 市 場 4. 推 動 前 必 須 將 目 前 電 業 經 營 問 題 納 入 考 量 目 前 國 營 綜 合 電 業 經 營 績 效 與 面 對 困 境, 包 括 電 價 無 法 反 映 因 國 際 燃 料 價 格 上 漲 之 發 電 成 本 ; 擔 負 能 源 政 策 ( 天 然 氣 再 生 能 源 及 能 源 效 率 推 動 ) 及 公 益 性 任 務, 墊 高 售 電 成 本, 使 財 務 更 形 惡 化 ; 電 源 及 電 網 開 發 受 環 保 抗 爭 影 響, 導 致 基 載 電 廠 增 建 及 更 新 不 易 ; 因 應 節 能 減 碳 政 策 壓 力, 如 未 來 3 座 核 能 電 廠 依 期 除 役, 替 代 電 源 成 本 大 幅 提 高, 未 來 供 電 成 本 將 居 高 不 下, 增 加 投 資 風 險 與 營 運 成 本 ; 面 臨 員 工 退 休 潮, 人 力 與 技 術 斷 層 嚴 重 ; 以 及 在 國 營 體 制 下, 政 策 及 法 規 束 縛 繁 多, 無 法 以 企 業 化 自 主 經 營 上 述 問 題 是 否 能 透 過 自 由 化 途 徑 解 決? 73

78 參 考 文 獻 一 中 文 部 分 1. 經 濟 部 能 源 局 ( ) 電 業 法 修 正 草 案 第 2 次 協 商 會 議 簡 報 2. 台 電 開 發 處 (2014.5) 電 業 自 由 化 對 我 國 電 力 供 需 ( 發 電 端 ) 的 影 響 與 因 應 3. 台 電 業 務 處 (2014.5) 電 業 自 由 化 對 我 國 電 力 供 需 ( 售 電 端 ) 的 影 響 與 因 應 4. 王 京 明,(2007) 先 進 國 家 電 業 自 由 化 推 動 績 效 之 評 估 研 究 - 台 電 公 司 委 託 研 究 計 畫 期 末 報 告 5. 陳 家 榮 (2014) 二 氧 化 碳 受 空 污 法 管 制 對 國 內 電 力 經 濟 之 影 響 與 可 能 因 應, 中 技 社, 台 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 ( 三 ) 座 談 會 二 英 文 部 分 : 1. Annual Energy Outlook 2014, U.S. Energy Information Administration. 2. Besant-jones, John and Robert Bacon (2013) Revisiting the Policy Options on the Market Structure of the Power Sector. Report of the World Bank. 3. Besant-Jones, John E. (2006) Reforming Power Markets in Developing Countries: What have We Learned? The World Bank Group and Energy and Mining Sector Board. 4. Besant-Jones (2007) Should Electricity Sectors in Developing countries be Unbundling? 5. Byrne, J. and Mun, Y.M Rethinking reform in the electricity sector: Power liberalization or energy transformation. In Njeri Wamunkonya (ed.) Electricity Reform: Social and Environmental Challenges. Roskilde, Denmark: UNEP-RISØ Centre. Pp Chao, Hung-po and Hillard G. Huntingdon (1998) Introduction: Economic and Technological Principles in Designing Power Markets, Designing Competitive Electricity Markets. (Edited), EPRI, Kluwer s International Series. 7. Chao, Hung-po, Shmuel Oren and Robert Wilson (2005) Restructuring Electricity markets: Reevaluation of Vertical Integration and Unbundling. 8. Coase, R., The nature of the firm. Economica 4, Cochran, J. Miller, M., Milligan, M., Ela, E., Arent, D., and Bloom, A., Market Evolution: Wholesale Electricity Market Design for 21st Century Power Systems, Technical Report, NREL/TP-6A , October Cochran, J., M. Miler, M. Milligan, and others (2014) Market Evolution: Wholesale Electricity Market Design for 21st Century Power System. Technical Report of NREL. 11. Department of Energy & Climate change, UK (2012) Electricity Market Reform: Policy Overview. 12. Dubash, N (ed.) Power politics: Equity and environment in electricity reform. Washington: World Resources Institute. 13. EC, First benchmarking report on the implementation of the internal 74

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81 第 三 章 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 李 漢 申 林 正 義 一 前 言 英 國 於 1990 年 代 首 先 倡 導 電 業 自 由 化, 將 原 來 獨 占 之 國 營 中 央 電 力 局 (CEGB) 解 構, 並 同 時 進 行 民 營 化 接 著 包 括 澳 洲 紐 西 蘭 美 國 挪 威 新 加 坡 韓 國 等 一 些 巳 開 發 及 開 發 中 國 家 一 一 仿 傚, 進 行 電 力 市 場 改 革, 但 由 於 各 國 或 地 區 之 政 經 制 度, 能 源 結 構, 產 業 特 性, 文 化 背 景 不 同 等 因 素, 各 國 推 動 電 業 自 由 化 目 的 自 有 不 同 一 般 而 言, 主 要 目 的 是 希 望 透 過 產 業 結 構 重 整, 對 綜 合 電 業 之 發 輸 配 售 電 業 務, 進 行 功 能 性 及 ( 或 ) 所 有 權 的 分 割, 以 引 進 發 電 端 及 售 電 端 之 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 降 低 零 售 電 價, 讓 用 電 戶 普 遍 受 惠 另 外 一 些 開 放 目 的, 在 於 吸 引 民 間 或 外 資 投 入 電 力 基 礎 建 設, 減 少 政 府 財 政 支 出 與 負 擔, 並 強 化 電 力 系 統 的 穩 定 及 可 靠 性 等 等 我 國 在 民 國 年, 政 府 曾 多 次 硏 擬 電 業 法 修 正 草 案, 主 要 方 向 在 朝 自 由 化 進 行, 其 市 場 架 構 基 本 上 大 致 為 :(1) 廢 除 電 業 專 營 權, 開 放 綜 合 電 業 發 電 業 輸 電 業 配 電 業 申 設 ;(2) 引 進 電 力 市 場 競 爭 ;(3) 成 立 獨 立 電 力 調 度 中 心, 公 平 公 開 無 歧 視 調 度 電 力 ; 以 及 (4) 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 這 些 版 本 因 內 外 在 條 件 與 環 境 不 成 熟, 均 未 能 於 各 屆 立 法 委 員 任 期 內 完 成 修 法 而 廢 棄 101 年 8 月 間 經 濟 部 油 電 小 組 指 示, 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 再 度 研 議 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 究 其 原 因 在 於 從 95 年 起 國 際 發 電 燃 料 大 漲, 致 使 台 電 供 電 成 本 急 遽 上 升, 但 未 能 藉 調 整 電 價 來 完 全 反 映 在 售 價 上, 導 致 年 年 虧 損, 截 至 100 年 底 累 積 虧 損 幾 達 1,178 億 元 (103 年 5 月 類 季 虧 損 達 2,136 億 元, 幾 乎 達 台 電 公 司 資 本 額 的 三 分 之 二, 如 圖 3-1) 政 府 不 得 不 宣 布 從 101 年 6 月 起 調 整 電 價, 但 因 當 時 整 個 經 濟 大 環 境 並 不 好, 同 時 油 電 雙 漲, 調 幅 又 大, 造 成 民 間 及 國 會 極 大 反 彈, 在 媒 體 推 波 助 瀾 之 下, 要 求 政 府 檢 討 台 電 經 營 績 效 不 彰 的 聲 浪, 不 絕 於 耳 主 要 爭 議 之 議 題 包 括 : 電 力 系 統 備 用 容 量 率 偏 高 燃 料 採 購 黑 箱 作 業 成 本 高 台 電 虧 損 但 民 營 電 廠 卻 賺 錢, 不 當 購 售 電 合 約 圖 利 業 者 冗 員 多 福 利 好 投 資 過 剩 浪 費 等 為 消 弭 民 怨, 經 濟 部 成 立 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 對 台 電 及 中 油 公 司 進 行 檢 討, 除 要 求 台 電 公 司 降 低 成 本 增 加 收 益 減 少 及 緩 辦 投 資 計 畫 外, 另 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 探 討 電 業 自 由 化 之 規 劃 方 向, 電 業 自 由 化 之 方 向 似 乎 成 為 解 決 台 電 所 有 問 題 之 主 要 手 段 之 一 希 望 透 過 77

82 解 構 台 電 公 司 之 獨 占 型 態 並 重 組 電 力 市 場, 並 進 一 步 推 動 民 營 化, 讓 電 力 市 場 有 更 多 的 參 與 者, 透 過 競 爭 提 升 經 營 績 效, 讓 電 業 供 電 成 本 資 訊 更 透 明, 並 設 置 獨 立 管 制 機 構 來 決 定 電 價 調 整 幅 度 及 調 整 時 機 ; 但 對 於 台 電 公 司 之 累 計 虧 損 是 否 能 在 自 由 化 市 場 制 度 逐 步 獲 得 彌 補 電 價 能 否 合 理 反 映 成 本 及 如 何 解 決 台 電 公 司 等 諸 多 問 題, 並 未 在 其 規 劃 內 容 與 相 關 機 制 內 另 外 在 野 民 進 黨 團, 已 在 立 法 院 提 出 電 業 自 由 化 版 本 的 電 業 法 修 正 草 案, 也 迫 使 政 府 主 管 機 關, 急 於 提 出 相 對 應 的 電 業 法 修 正 草 案 圖 3-1 台 電 公 司 103 年 5 月 底 止 之 資 產 負 債 情 形 二 電 業 法 修 正 架 構 及 問 題 探 討 ( 一 ) 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 限 制 在 政 府 決 定 以 推 動 電 業 自 由 化, 來 解 決 台 灣 電 力 市 場 的 問 題 及 困 境 時, 我 們 實 在 應 先 檢 視 台 灣 天 然 環 境 之 限 制 與 推 動 自 由 化 之 條 件, 以 及 電 業 經 營 環 境 與 其 他 推 動 國 家 有 何 不 同 之 處, 這 些 特 性 都 將 會 使 得 電 業 自 由 化 的 規 劃 及 市 場 設 計 架 構 變 得 更 為 複 雜 且 困 難 1. 台 灣 缺 乏 自 產 能 源 除 了 少 量 水 力 及 再 生 能 源 外,98% 之 發 電 用 燃 料 全 仰 賴 進 口 ( 包 括 核 能 油 煤 天 然 氣 ), 如 何 提 供 穩 定 價 廉 安 全 的 電 力, 在 推 動 自 由 化 時 必 須 考 量 並 確 保 供 應 無 疑 匱 乏, 因 此, 發 電 能 源 多 元 化 的 強 制 性 就 必 須 考 量, 例 如 : 要 求 發 電 業 能 源 配 比, 或 其 他 租 稅 手 段 ( 如 碳 稅 能 源 稅 ), 似 乎 成 為 不 得 已 的 措 施, 否 則 高 成 本 低 碳 的 燃 氣 電 廠 如 何 與 低 成 本 高 碳 的 燃 煤 電 廠 在 發 電 市 場 進 行 公 平 競 爭 故 如 何 訂 定 發 電 能 源 配 比, 將 是 影 響 進 入 發 電 市 場 之 障 礙 2. 系 統 發 電 裝 置 容 量 不 足 充 足 的 發 電 裝 置 容 量 ( 含 備 用 容 量 ) 是 競 爭 市 場 初 期 必 備 之 條 件, 否 則 會 阻 礙 市 場 的 發 展, 並 使 消 費 者 將 面 對 高 昂 及 波 動 的 尖 峰 電 價 台 灣 在 78

83 環 保 意 識 及 鄰 避 的 環 境 下, 新 建 電 廠 即 便 是 興 建 燃 氣 電 廠 及 興 建 電 源 線 需 要 5~7 年 的 時 間 ( 不 含 前 置 作 業 及 環 評 要 求 ) 當 今 在 穩 健 減 核 及 核 四 停 工 的 情 境 下, 預 測 電 力 系 統 在 2018 年 以 後 將 面 臨 系 統 備 用 容 量 率 低 於 10 % 之 情 況 ( 如 圖 3-2), 缺 電 機 率 大 增, 現 階 段 是 否 有 條 件 推 動 電 業 自 由 化, 值 得 深 思 圖 3-2 發 電 備 用 容 量 率 之 情 境 分 析 (10302 案 ) 3. 台 灣 電 力 網 脆 弱 台 灣 受 地 形 限 制, 電 力 網 幹 線 呈 南 北 走 向, 由 於 北 中 南 區 域 電 力 供 需 間 不 平 衡, 如 : 北 部 地 區 需 電 量 佔 全 系 統 40% 以 上, 而 供 電 量 僅 約 35%, 在 一 年 內 某 些 時 段 ( 尤 其 是 夏 季 ), 電 力 系 統 就 發 生 大 量 南 電 北 送 或 中 電 北 送 情 況, 輸 電 網 路 上 幾 個 重 要 變 電 所 或 開 閉 所 勢 必 形 成 壅 塞 節 點, 使 得 自 由 化 市 場 設 計 管 理 上, 除 了 考 慮 安 全 穩 定 性 外 也 增 加 了 複 雜 度 4. 台 灣 屬 孤 立 電 力 系 統 孤 立 系 統 未 與 外 界 連 結, 電 力 系 統 的 可 靠 度 及 穩 定 性 要 求 比 較 高, 如 何 在 競 爭 態 勢 下 能 維 持 充 分 可 靠 電 力, 自 由 化 市 場 規 劃 設 計 上 應 極 為 妥 慎, 幾 乎 沒 有 犯 錯 空 間 5. 法 制 不 足 政 治 干 預 徒 有 法 而 不 執 行, 是 目 前 電 業 經 營 困 難 的 主 因, 例 如 離 島 建 設 條 例 中, 於 法 應 由 政 府 負 擔 其 與 本 島 間 之 電 價 差 額, 卻 由 電 業 自 行 吸 收, 依 再 生 能 源 發 展 條 例 之 規 定, 其 收 購 價 格 得 附 加 於 用 電 戶 之 電 價 回 收, 但 實 際 上, 收 購 價 格 與 所 繳 交 之 基 金 統 統 由 台 電 負 擔 電 價 政 策 紊 亂, 能 源 政 策 沒 一 致 性, 甚 至 同 一 政 黨 前 後 之 政 策 都 沒 連 貫 例 如 電 業 自 由 化 過 去 幾 次 版 本 間, 市 場 架 構 及 運 作 機 制 都 不 同, 缺 乏 延 續 性 6. 公 用 事 業 負 擔 大 量 政 策 任 務 ( 如 附 錄 3-1-1) 政 府 對 特 定 用 戶 或 社 會 弱 勢 族 群 給 予 用 電 優 待 或 救 濟, 或 要 求 電 業 配 合 執 行 節 能 政 策 及 智 慧 型 電 網 裝 設 等 之 成 本, 皆 未 能 反 映 在 售 價 上 等 等, 均 須 於 推 動 自 由 化 市 場 前 妥 善 解 決, 否 則, 如 何 去 設 計 一 個 公 平 競 爭 的 市 79

84 場 ( 二 ) 經 濟 部 版 之 修 正 重 點 依 據 經 濟 部 陳 報 行 政 院 之 電 業 法 修 正 草 案, 其 規 劃 架 構 之 主 要 內 容 如 下 : 1. 分 2 階 段 推 動 電 業 自 由 化 第 一 階 段 採 廠 網 分 工 進 行 會 計 分 離, 發 電 廠 與 電 力 網 部 門 可 同 屬 台 電 公 司 ( 如 圖 3-3) 第 二 階 段 採 廠 網 分 離, 電 力 網 業 與 發 電 公 司 間 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股 ( 如 圖 3-4) 2. 將 電 業 劃 分 為 發 電 業 電 力 網 與 售 電 業 (1) 電 力 網 業 屬 國 營 獨 占 之 公 用 事 業 (2) 發 電 業 屬 非 公 用 事 業, 其 售 電 價 格 不 受 管 制, 所 生 產 之 電 力 可 以 躉 售 轉 供 ( 代 輸 ) 及 專 線 直 供 方 式 售 予 具 有 購 電 選 擇 權 之 用 戶 (3) 售 電 業 屬 非 公 用 事 業, 可 向 發 電 業 或 自 用 發 電 設 備 設 置 者 購 電 售 予 具 有 購 電 選 擇 權 之 用 戶, 價 格 不 受 管 制 3. 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構 負 責 下 列 工 作 : (1) 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 管 理 (2) 電 力 調 度 之 監 督 管 理 (3) 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 管 理 (4) 電 價 及 相 關 收 費 費 率 之 審 議 及 核 定 4. 成 立 獨 立 電 力 調 度 中 心 開 放 電 力 網 供 所 有 電 業 公 平 使 用, 使 得 電 力 市 場 能 公 平 公 正 運 作 5. 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量 為 確 保 供 電 穩 定 及 安 全, 發 電 業 配 電 業 及 售 電 業 於 透 過 電 力 網 售 電 予 其 用 戶 時, 應 就 其 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 轉 用 供 電 容 量 6. 分 2 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 第 一 階 段 預 計 開 放 高 壓 及 以 上 用 戶, 用 戶 數 約 2 萬 3 千 餘 戶, 用 電 量 占 比 約 60% 第 二 階 段 開 放 所 有 用 戶 80

85 圖 3-3 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ) 電 力 市 場 架 構 圖 3-4 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 電 力 市 場 架 構 ( 四 ) 對 經 濟 部 版 之 評 析 意 見 1. 在 政 策 分 析 方 面 自 從 1990 年 英 國 推 動 電 力 市 場 重 組, 許 多 國 家 或 地 區 相 繼 跟 進, 因 各 地 區 的 主 客 觀 條 件 及 目 的 不 同, 設 計 規 劃 的 電 力 市 場 自 有 不 同, 主 要 是 希 望 達 到 市 場 公 平 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 回 饋 最 終 用 戶, 享 有 優 良 供 電 品 質 及 低 廉 合 理 的 價 格 為 達 成 上 述 自 由 化 目 標, 各 市 場 架 構 不 斷 在 進 行 檢 討 修 正, 因 此 也 提 供 了 我 國 進 行 電 力 市 場 自 由 化 參 考 的 資 訊 尤 其 在 考 量 台 灣 電 力 市 場 的 獨 特 性 後, 下 列 問 題 在 規 劃 架 構 時, 值 得 再 關 注 : (1) 競 爭 市 場 是 否 能 同 時 兼 顧 系 統 供 電 安 全 與 穩 定, 以 及 有 效 公 平 且 透 明 的 運 作 81

86 (2) 零 售 價 格 是 否 能 維 持 穩 定 及 合 理 反 映 電 業 投 資 與 營 運 成 本, 以 及 降 低 其 對 經 濟 民 生 的 影 響 (3) 供 電 品 質 能 否 維 持 高 可 靠 度 ( 包 括 不 缺 電 即 時 維 修 服 務 電 壓 頻 率 穩 定 ) (4) 政 府 部 門 立 法 機 關 社 會 大 眾 是 否 能 充 分 了 解 自 由 化 的 益 處 及 可 能 的 風 險 (5) 推 動 電 業 自 由 化 前, 是 否 要 先 建 立 一 良 好 的 規 劃 及 監 督 單 位, 能 持 續 對 自 由 化 全 程 進 行 市 場 規 劃 及 控 管 (6) 電 業 自 由 化 後, 是 否 多 數 用 戶 獲 得 益 處 或 可 能 僅 少 數 用 戶 獲 益 (7) 台 電 公 司 是 否 同 時 進 行 民 營 化 與 自 由 化, 或 孰 先 孰 後 台 電 公 司 是 否 維 持 綜 合 電 業, 或 分 割 為 發 輸 配 售 電 業, 分 階 段 辦 理 或 一 次 到 位 (8) 電 力 市 場 重 組, 台 電 公 司 不 論 是 否 民 營 化, 員 工 相 關 權 益 必 須 設 法 妥 善 處 理 ( 包 括 工 作 心 態 工 作 權 待 遇 等 ) (9) 電 業 自 由 化 後, 節 能 減 碳 能 源 政 策 環 保 主 張 再 生 能 源 能 源 安 全 等 政 策 如 何 達 成 (10) 電 業 自 由 化 後, 對 公 用 電 業 之 未 來 永 續 經 營 弱 勢 族 群 與 社 會 福 利 政 策 如 何 維 持 兼 顧 (11) 要 有 明 確 的 自 由 化 市 場 架 構 與 制 度 設 計, 重 點 考 慮 如 下 : 建 立 一 獨 立 且 強 而 有 力 的 監 督 管 制 機 構, 不 受 政 治 干 擾, 方 能 維 持 市 場 公 平 公 正 的 運 作 市 場 競 爭 方 式 僅 為 雙 邊 合 約 模 式 是 否 合 宜, 是 否 應 建 立 即 時 中 長 期 電 力 市 場 交 易 機 制 電 力 調 度 中 心 負 責 執 行 電 力 系 統 平 衡 及 輔 助 性 服 務, 價 格 如 何 訂 定 是 否 透 明, 結 算 機 制 如 何 輸 配 電 費 率 與 零 售 價 格 如 何 訂 定 與 管 制, 非 管 制 之 零 售 價 格 是 否 透 明 如 何 避 免 挑 肥 揀 瘦 2. 在 政 策 規 劃 架 構 方 面 經 研 析 經 濟 部 對 電 力 市 場 的 規 劃 及 相 關 電 業 法 修 正 方 向, 只 見 原 則 性 說 明, 欠 缺 細 緻 度 及 周 延 性, 與 國 外 均 先 作 市 場 設 計 並 訂 有 明 確 之 市 場 規 則 等 做 法 不 同, 如 市 場 運 作 機 制 若 放 任 由 業 者 私 下 進 行, 可 能 會 產 生 對 市 場 交 易 之 解 讀 各 有 不 同, 這 些 仍 有 待 強 化, 才 能 使 電 力 市 場 重 組 之 執 行 走 82

87 得 穩 健 建 議 經 濟 部 版 本 之 規 劃 架 構, 宜 就 下 列 各 項 予 以 強 化 : (1) 強 化 電 力 市 場 競 爭 機 制 之 設 計 就 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 其 市 場 競 爭 模 式 僅 以 雙 邊 合 約 為 基 礎, 雙 邊 合 約 較 缺 乏 市 場 價 格 透 明 度, 缺 乏 競 爭 性, 對 於 長 期 電 力 供 需 可 能 情 況, 不 易 從 市 場 獲 得 明 確 價 格 訊 號, 不 足 以 引 導 新 電 源 投 入 市 場 另 外 也 缺 少 財 務 及 投 資 避 險 工 具 台 灣 屬 孤 立 電 力 系 統, 長 期 電 源 規 劃 及 電 力 穩 定 供 應 一 直 是 台 電 公 司 列 為 首 要 的 目 標, 推 動 自 由 化 時 仍 不 能 忽 視, 故 市 場 制 度 設 計 一 定 要 能 確 保 供 電 安 全 觀 察 國 際 推 動 電 力 市 場 重 組 經 驗, 市 場 交 易 制 度 設 計 上 初 步 應 先 考 慮 建 立 : 即 時 市 場 輔 助 服 務 市 場 與 中 長 期 市 場, 分 別 對 系 統 即 時 平 衡 與 系 統 安 全 之 輔 助 服 務 所 需 電 能, 以 及 長 期 電 源 開 發 所 需 備 用 容 量 等 等, 建 立 明 確 的 價 格 訊 號 (2) 建 立 健 全 之 市 場 管 制 機 構 依 據 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 在 經 濟 部 下 設 置 電 業 管 制 機 構, 獨 立 行 使 職 權, 負 責 電 業 監 督 管 制 及 費 率 審 議, 但 在 目 前 政 經 生 態 下, 可 預 見 此 一 機 構 是 否 能 避 免 政 治 干 預 及 行 政 指 導, 及 能 否 獨 立 行 使 職 權 令 人 存 疑 依 國 外 經 驗, 健 全 的 自 由 化 競 爭 市 場 必 須 要 有 獨 立 且 強 而 有 力 的 監 管 機 構, 能 獨 立 於 市 場 管 理 者 ( 主 管 機 關 ), 市 場 參 與 者 及 相 關 利 益 團 體 之 外, 且 不 受 政 治 干 擾, 才 能 維 持 市 場 穩 定 運 作 與 公 平 競 爭, 並 保 障 消 費 者 權 益 故 期 待 市 場 管 制 機 構 組 織 層 級 成 員 架 構 及 幕 僚 能 及 早 妥 為 規 劃 (3) 確 定 電 力 調 度 中 心 的 功 能 與 定 位 依 據 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 調 度 中 心 負 責 發 電 排 程 系 統 調 度 及 輔 助 服 務 壅 塞 管 理 及 不 平 衡 電 力 服 務, 得 收 取 調 度 費 及 代 收 電 力 轉 供 費 但 對 電 力 調 度 作 業 及 電 力 交 易 作 業 間 之 競 價 排 程 與 交 易 結 算 機 制 未 作 整 體 規 範, 而 相 關 爭 議 則 交 由 中 央 主 管 機 關 調 處 或 交 付 仲 裁, 均 有 待 作 周 全 與 整 體 設 計 依 國 外 經 驗, 大 多 數 調 度 機 構 均 涵 蓋 電 力 調 度 電 力 交 易 及 相 關 爭 議 處 理, 這 主 要 是 電 力 調 度 與 完 成 交 易 間 之 作 業 具 有 連 續 性 與 相 互 依 賴 性, 而 爭 議 之 處 理 則 具 專 業 性 及 時 效 性 故 電 力 調 度 中 心 之 權 責 應 明 確 訂 定, 包 括 技 術 性 調 度 規 則 電 網 規 則 交 易 規 則 與 相 關 作 業 準 則, 交 易 結 算 等 機 制, 以 及 市 場 監 督 與 相 關 爭 議 處 理 等 功 能 (4) 多 次 逐 步 分 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 依 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 係 配 合 兩 階 段 推 動 電 業 自 由 化 規 劃 分 次 開 放, 第 一 階 段 即 開 放 高 壓 及 以 上 用 戶, 雖 僅 2 萬 3 千 餘 戶, 但 用 電 量 高 達 60%, 理 論 上 市 場 開 放, 可 能 發 生 發 電 業 搶 奪 大 用 戶, 83

88 造 成 市 場 失 序, 且 對 台 電 公 司 客 戶 流 失 有 一 定 程 度 的 衝 擊 依 國 外 經 驗, 自 由 化 市 場 開 放, 以 分 次 逐 步 推 動 方 式 較 多, 主 要 在 避 免 市 場 失 序, 以 循 序 漸 進 方 式, 獲 取 經 驗 調 整, 修 正 市 場 運 作 規 則 故 建 議 以 電 壓 等 級 及 用 電 量 分 階 段, 按 161KV 以 上 特 髙 壓 ( 用 電 量 約 占 18 %) 69KV 以 上 特 高 壓 ( 用 電 量 約 占 12%) 11.4KV 以 上 高 壓 ( 用 電 量 約 占 30%) 低 壓 電 力 ( 用 電 量 約 占 20%) 低 壓 表 燈 住 宅 ( 用 電 量 約 占 20%) ( 如 表 3-1) 五 階 段 漸 進 方 式 開 放 開 放 期 程 授 權 由 電 業 管 制 機 關 決 定, 不 宜 於 修 法 中 明 訂 完 成 年 限, 以 保 持 彈 性, 俾 使 市 場 運 作 規 則 有 機 會 漸 次 調 整, 更 臻 完 備 (5) 電 力 網 業 負 有 供 電 義 務 之 檢 討 依 經 濟 部 之 修 法 規 劃, 電 力 網 業 為 公 用 事 業, 負 有 供 電 義 務 在 第 二 階 段 廠 網 分 離 之 架 構 下, 本 身 不 得 擁 有 發 電 廠, 為 履 行 供 電 義 務, 必 須 向 發 電 業 購 買 電 力, 如 屆 時 無 法 以 合 理 價 格 取 得 所 需 電 力, 或 購 電 成 本 無 法 如 數 透 過 管 制 電 價 回 收 時, 將 難 以 履 行 供 電 義 務, 並 可 能 產 生 嚴 重 虧 損 經 檢 討, 電 力 網 業 之 供 電 義 務 應 僅 止 於 連 接 線 路 之 義 務, 電 能 供 應 服 務 應 由 各 發 電 業 提 供 如 由 電 力 網 業 負 責, 應 考 慮 建 立 配 套 機 制, 如 電 力 網 業 購 電 成 本 可 如 數 轉 嫁 予 用 戶, 或 確 保 市 場 保 有 充 裕 之 發 電 容 量 表 3-1 台 電 公 司 各 類 別 之 用 戶 數 與 用 電 量 占 比 (103.5) 電 壓 等 級 用 戶 數 用 電 量 占 比 (%) 特 高 壓 :161kV 以 上 特 高 壓 :69kV 以 上 高 壓 :3.3/11.4/22.8kV 以 上 23, 低 壓 :110/220/380kV ( 含 低 壓 電 力 包 燈 及 營 業 表 燈 ) 1,353, 低 壓 :110/220/380kV ( 非 營 業 表 燈 之 住 宅 用 戶 ) 11,868, ( 四 ) 民 進 黨 團 版 之 修 正 重 點 102 年 11 月 19 日 民 進 黨 團 送 交 立 法 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 之 主 要 修 正 內 容 如 下 :( 如 圖 3-5) 1. 電 業 劃 分 為 公 用 事 業 之 綜 合 電 業 輸 電 業 配 電 業 及 非 公 用 事 業 之 發 電 業 與 售 電 業 兩 類, 分 別 予 以 管 理 2. 輸 電 業 配 電 業 之 電 力 網 開 放 公 開 公 平 使 用, 但 輸 電 業 不 得 買 賣 電 能, 84

89 配 電 業 不 得 設 置 發 電 廠 3. 綜 合 電 業 與 配 電 業 負 有 供 電 義 務, 綜 合 電 業 得 於 其 營 業 區 域 外 設 置 發 電 廠 與 電 源 線, 並 得 向 營 業 區 域 內 外 購 電 4. 綜 合 電 業 發 電 業 配 電 業 應 就 其 售 電 量 準 備 適 當 備 用 容 量 5. 允 許 籌 設 區 域 性 之 綜 合 電 業, 鼓 勵 分 散 型 供 電 系 統 6. 劃 分 不 同 營 業 區 域 之 配 電 業 7. 設 置 財 團 法 人 之 電 力 調 度 中 心, 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 捐 助, 電 力 交 易 所 由 電 力 調 度 中 心 籌 設, 並 由 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 調 處 爭 議 8. 增 定 輸 電 線 下 補 償, 並 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 調 處 土 地 價 購 協 議 之 爭 議 9. 設 置 電 價 及 費 率 審 議 小 組 及 建 立 電 價 穩 定 基 金 與 穩 定 機 制, 以 降 低 電 價 短 期 衝 擊 10. 電 業 法 修 正 通 過 施 行 3 年 內, 應 全 面 更 新 智 慧 型 電 表 11. 法 定 政 策 性 補 貼 由 各 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 補 助 12. 自 用 發 電 設 備 之 餘 電 躉 售, 以 總 裝 置 容 量 之 20% 為 限, 效 率 達 標 準 者 可 達 50% 13. 增 定 能 源 研 究 發 展 基 金 與 核 後 端 基 金 之 法 源, 與 電 力 研 究 試 驗 所 14. 有 關 台 電 公 司 特 別 條 文 :( 如 表 3-2) (1) 修 法 施 行 後 6 個 月 內, 完 成 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度 (2) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 輸 電 公 司, 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 (3) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 之 發 電 公 司 與 配 電 公 司, 配 電 公 司 再 一 營 業 區 域 劃 分 為 區 域 型 配 電 公 司 (4) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 核 能 發 電 公 司, 核 能 機 組 於 民 國 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 85

90 表 3-2 與 台 電 公 司 組 織 分 割 有 關 之 規 定 項 目 經 濟 部 版 民 進 黨 團 版 會 計 獨 立 廠 網 分 離 核 能 發 電 電 力 網 業 經 核 准 兼 營 者, 應 建 立 依 經 營 類 別 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 電 力 網 業 應 為 國 營, 以 一 家 為 限 本 法 修 正 之 條 文 施 行 滿 三 年 後, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 持 股 如 有 正 當 理 由, 得 申 請 延 展 兩 次, 每 次 展 期 不 得 逾 兩 年 設 置 核 能 發 電 與 容 量 在 二 萬 瓩 以 上 之 水 力 發 電, 以 公 營 為 限 但 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 本 法 修 正 施 行 後 6 個 月 內, 完 成 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 輸 電 公 司, 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 之 發 電 公 司 與 配 電 公 司, 配 電 公 司 再 依 據 主 管 機 關 劃 定 之 不 同 營 業 區 域, 分 割 成 立 不 同 之 區 域 型 國 營 配 電 公 司 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 核 能 發 電 公 司, 核 能 機 組 於 民 國 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 圖 3-5 民 進 黨 版 之 電 力 市 場 架 構 ( 五 ) 對 民 進 黨 團 版 之 評 析 意 見 經 濟 部 對 民 進 黨 團 版 修 正 草 案 之 評 估 意 見 如 下 : 1. 核 能 電 廠 於 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 之 規 定 : 與 確 保 核 安, 穩 健 減 核 政 策 不 符, 未 來 核 四 即 使 通 過 安 全 檢 測 亦 無 法 商 轉 2. 立 法 通 過 後 1 年 內 分 割 台 電 公 司 成 輸 電 發 電 配 電 及 核 能 發 電 4 家 86

91 國 營 公 司 之 規 定 : 台 電 公 司 切 割 涉 及 國 營 事 業 組 織 改 造 相 關 規 劃 及 預 算 作 業, 於 1 年 內 實 施 有 窒 礙 難 行 3. 立 法 通 過 後 3 年 內 全 面 更 新 為 智 慧 型 電 表 之 規 定 : 目 前 全 國 共 1,200 萬 低 壓 電 表 用 戶,3 年 內 全 面 更 新 為 智 慧 型 電 表 恐 窒 礙 難 行, 依 行 政 院 核 定 之 規 劃, 低 壓 智 慧 型 電 表 分 20 年 逐 年 分 批 安 裝 4. 明 定 線 下 補 償 法 源 : 電 業 設 置 線 路 或 電 源 線 使 用 私 有 土 地 及 其 上 空 或 地 下, 應 給 予 合 理 補 償 並 事 先 通 知 之 規 定 : 有 關 線 下 補 償 金 額, 依 台 電 公 司 估 算, 以 補 償 費 率 40% 計 算, 線 下 補 償 總 額 約 需 1,208 億 元, 恐 加 重 電 價 調 漲 壓 力, 引 發 社 會 爭 議 5. 設 立 電 價 穩 定 基 金 ( 為 降 低 電 價 波 動 對 民 生 衝 擊, 短 期 補 貼 民 生 用 電 電 價 ) 電 能 基 金 ( 能 源 研 究 發 展 等 ) 及 核 能 後 端 營 運 基 金 之 規 定 : 除 現 有 核 能 後 端 營 運 基 金 宜 予 以 法 制 化 外, 其 餘 兩 基 金 之 設 立, 與 現 行 基 金 合 併 基 金 縮 減 之 政 策 方 向 不 符 由 於 未 來 一 般 民 生 用 戶 電 價 仍 受 管 制, 為 避 免 電 價 波 動, 可 由 電 價 及 費 率 審 議 小 組 於 審 議 費 率 時 納 入 考 量, 毋 須 另 行 設 置 電 價 穩 定 基 本 部 已 有 能 源 發 展 基 金, 有 關 能 源 研 究 發 展 等 工 作, 可 納 入 能 源 發 展 基 金, 毋 須 另 行 設 置 電 能 基 金 6. 電 價 及 各 種 收 費 費 率 計 算 公 式 訂 定 前 應 舉 辦 聽 證 會, 並 送 立 法 院 審 議 通 過 後 公 告 實 施 之 規 定 : 如 有 關 為 電 價 及 各 種 收 費 費 率 計 算 公 式 皆 須 經 過 聽 證 會 程 序, 恐 受 到 外 界 不 當 干 預, 影 響 電 業 永 續 經 營 三 台 電 之 因 應 策 略 與 構 想 ( 一 ) 電 業 自 由 化 對 台 電 的 衝 擊 1. 經 營 型 態 改 變 的 衝 擊 當 啓 動 第 一 階 段 電 業 自 由 化 時, 必 須 做 到 廠 網 分 工, 也 就 是 釐 清 發 輸 配 售 電 各 部 門 間 之 主 要 工 作 內 容 上 下 游 業 務 運 作 關 聯 性 及 其 經 營 權 責, 藉 由 分 離 會 計 制 度, 將 各 發 輸 配 售 電 部 門 之 成 本 及 收 入 分 別 具 體 呈 現 而 進 行 第 二 階 段 自 由 化 時, 台 電 公 司 必 須 完 成 廠 網 分 離, 也 就 是 台 電 公 司 發 電 部 門 與 電 力 網 部 門 切 割 成 2 家 或 3 個 家 獨 立 的 公 司, 不 得 交 叉 持 股 組 織 將 作 大 幅 度 調 整, 人 力 資 源 須 配 合 檢 討, 工 會 與 管 理 部 門 的 緊 張 關 係 需 要 溝 通 化 解, 員 工 心 態 也 須 適 當 調 適, 來 面 對 新 的 經 營 環 境 2. 用 戶 用 電 選 擇 權 的 衝 擊 87

92 依 經 濟 部 之 規 劃 架 構, 初 始 開 放 需 求 端 用 戶 透 過 雙 邊 合 約 購 電, 對 一 般 用 戶 而 言, 由 於 電 力 需 求 不 大, 在 與 發 電 業 者 議 價 時 勢 必 處 於 弱 勢, 常 無 人 問 津 相 對 的, 大 用 戶 由 於 用 電 需 求 大, 則 是 發 電 業 搶 奪 的 對 象 意 味 著, 台 電 公 司 大 用 戶 未 來 流 失 的 機 會, 可 能 遠 大 於 弱 勢 的 小 用 戶, 造 成 一 般 用 戶 之 平 均 服 務 成 本 提 高, 而 流 失 售 電 量, 可 能 導 致 部 分 資 產 閒 置 成 了 套 牢 成 本 而 且, 用 戶 行 使 購 電 選 擇 權 時, 將 使 得 電 網 調 度 趨 於 複 雜, 輸 電 容 量 壅 塞 處 理, 對 電 力 系 統 的 衝 擊 在 所 難 免 3. 對 未 來 電 力 建 設 的 衝 擊 電 力 建 設 包 括 電 網 及 電 廠 人 員 招 募 與 訓 練 資 通 訊 軟 硬 體 等 建 設, 這 些 工 程 都 屬 於 長 期 規 則 且 持 續 進 行 工 作, 需 要 投 入 大 量 資 金 與 時 間, 在 政 府 確 定 推 動 電 業 自 由 化 時, 這 些 建 設 都 需 審 慎 檢 討, 其 對 競 爭 市 場 的 需 求 與 必 要 性, 以 免 成 為 套 牢 成 本 ( 二 ) 台 電 因 應 電 業 自 由 化 的 策 略 構 想 1. 因 應 電 業 自 由 化, 台 電 要 怎 麼 想? 在 電 業 自 由 化 推 動 過 程 中, 台 電 既 為 政 策 之 執 行 者, 也 是 市 場 參 與 者 之 一, 經 常 在 大 我 ( 福 國 利 民 ) 與 小 我 ( 企 業 生 存 發 展 員 工 及 民 股 股 東 權 益 之 保 障 ) 之 間 轉 換 角 色 此 外, 依 據 經 濟 部 送 行 政 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 之 規 定, 台 電 在 電 業 法 修 正 施 行 後 一 定 期 間, 必 須 分 割 為 發 電 及 電 力 網 兩 家 獨 立 公 司, 彼 此 不 得 交 叉 持 股, 台 電 屆 時 的 存 續 公 司 為 何? 在 談 策 略 構 想 前, 必 須 加 以 釐 清 ( 如 圖 3-6) 圖 3-6 因 應 電 業 自 由 化 台 電 要 怎 麼 想? 2. 公 司 可 能 怎 麼 變? 台 電 未 來 最 妥 適 的 組 織 活 動 ( 型 態 ) 及 其 組 合 方 式 為 何? 可 從 產 業 88

93 間 產 業 內 企 業 內 三 個 面 向 來 加 以 檢 視 ( 如 圖 3-7) 產 業 間 : 在 產 業 結 構 調 整 節 能 減 碳 政 策 及 國 際 能 源 價 格 上 漲 等 因 素 之 影 響 下, 我 國 電 力 需 求 成 長 率 已 逐 年 趨 緩, 加 以 電 力 市 場 開 放 競 爭 後, 台 電 未 來 在 電 力 批 發 及 零 售 市 場 之 佔 有 率 亦 將 逐 年 下 降, 在 本 業 規 模 萎 縮 利 潤 率 下 滑 的 情 況 下, 台 電 要 把 它 的 資 源 力 氣 擺 在 哪 裡? 是 國 內 還 是 海 外, 本 業 或 它 業? 對 集 團 企 業 的 發 展 更 有 利? 產 業 內 : 依 據 能 源 局 之 規 劃, 在 電 業 法 修 正 施 行 後 一 定 期 間, 台 電 須 拆 分 為 2 至 3 家 獨 立 之 公 司 ( 發 電 電 力 網 核 能 及 大 水 力 ), 要 達 成 前 述 法 規 要 求, 台 電 既 有 之 人 力 資 產 債 權 債 務 要 如 何 拆 分? 火 力 機 組 是 否 應 進 一 步 分 割 成 數 家 公 司? 其 分 割 考 量 及 方 式 為 何? 是 否 搭 配 民 營 化 進 行? 第 一 階 段 是 否 應 成 立 獨 立 的 系 統 操 作 機 構 (ISO)? 都 是 政 府 及 台 電 必 須 深 思 孰 慮 的 問 題 企 業 內 : 企 業 內 之 組 織 活 動, 一 般 可 分 為 集 團 企 業 (corporate level) 事 業 部 (business level) 及 功 能 性 單 位 (functional level) 三 個 層 次 予 以 探 討 台 電 目 前 雖 已 規 劃 自 105 年 1 月 起 推 動 事 業 部 制, 但 集 團 企 業 之 控 股 公 司 模 式 為 何, 因 相 關 法 規 尚 未 明 確, 相 對 較 缺 乏 討 論 不 過, 參 酌 國 外 主 要 電 業 之 作 法, 屆 時 集 團 企 業 之 控 股 模 式, 將 包 括 本 業 及 它 業 的 所 有 關 聯 事 業 圖 3-7 台 電 可 能 怎 麼 變 3. 對 的 事 情 就 放 手 去 做 我 國 電 業 自 由 化 之 推 動, 因 電 業 法 修 正 草 案 尚 未 立 法 通 過, 未 來 之 管 制 架 構 及 市 場 設 計 仍 有 許 多 的 不 確 定 性 不 過, 不 管 未 來 修 法 結 89

94 果 為 何, 我 國 電 業 改 革 要 走 到 哪 一 進 程 ( 如 圖 3-8), 對 一 些 不 涉 及 修 法 有 利 提 升 電 業 經 營 效 率 台 電 應 可 立 即 著 手 進 行 的 工 作, 如 獨 立 會 計 內 部 廠 網 分 工 及 事 業 部 等, 幾 乎 確 認 可 提 升 成 本 意 識 釐 清 權 責 分 際 並 促 進 效 率 提 升, 是 對 的 事 情, 就 該 積 極 規 劃, 著 手 推 動 圖 3-8 我 們 的 無 悔 思 維 4. 對 台 電 因 應 電 業 自 由 化 之 建 議 (1) 籌 組 顧 問 團 隊 為 因 應 電 業 自 由 化, 台 電 公 司 有 必 要 成 立 顧 問 團 隊, 成 員 包 括, 國 外 顧 問 公 司 國 內 研 究 機 構 學 者 專 家 內 部 員 工 工 會 代 表 法 務 人 員 等, 任 務 為 借 重 國 外 經 驗, 務 實 考 量 國 內 政 經 的 特 殊 性, 來 檢 視 電 業 自 由 化 原 則 方 向 及 進 程, 對 需 要 進 一 步 釐 清 及 規 劃 不 足 待 補 強 部 分, 向 主 管 機 關 提 出 調 整 修 正 建 議, 對 自 由 化 市 場 細 部 設 計, 研 訂 所 需 市 場 運 作 準 則 及 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 之 階 段 時 間 表 等, 提 供 建 議 方 案 對 公 司 內 部 組 織 財 務 人 員 配 置 等 面 對 自 由 化 及 將 來 可 能 的 民 營 化 給 予 建 議 顧 問 團 隊 並 負 責 對 內 員 工 及 對 外 部 之 政 府 部 門 立 法 機 關 社 會 大 眾, 作 說 明 與 溝 通 工 作 (2) 對 公 司 的 各 項 資 源 及 負 債 進 行 總 盤 點 為 明 確 掌 握 公 司 之 資 產, 有 必 要 對 各 項 有 形, 無 形 資 產 人 力 資 源, 財 務 狀 況 ( 包 括 各 項 債 權 債 務 ) 進 行 盤 點, 甚 至 於 包 括 對 開 拓 新 興 業 務 的 能 力 與 機 會 ( 如 土 地 開 發 物 業 管 理 能 源 管 理 電 廠 維 修 光 纖 網 路 出 租 等 業 務 ) 進 行 盤 點 另 一 方 面, 公 司 在 進 行 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 作 業 時, 各 部 門 組 織 及 人 力 勢 必 重 新 配 置 與 調 整, 包 括 : 廠 與 網 間 廠 與 廠 間 廠 與 修 護 處 間 輸 電 與 配 電 間 配 電 與 售 電 間 之 業 務 分 工 與 權 責 歸 屬, 由 原 來 的 垂 直 中 央 集 權 式 管 理 朝 分 權 式 規 劃, 採 取 資 源 共 享, 負 債 則 是 共 同 承 受 業 務 分 工 90

95 與 組 織 分 離 後, 則 勢 必 親 兄 弟 明 算 帳, 其 中 最 難 部 分, 當 屬 套 牢 成 本 及 累 計 虧 損 如 何 妥 善 處 理 分 配, 務 必 做 到 明 確 分 工 與 權 責 相 符, 並 減 少 不 必 要 的 爭 議 (3) 檢 討 現 有 IPP 合 約 台 電 公 司 目 前 與 9 家 民 營 電 廠 間 簽 有 25 年 長 期 購 售 電 合 約, 在 現 行 購 售 電 合 約 下, 這 9 九 家 民 營 電 廠 僅 是 台 電 代 工 工 廠 性 質, 假 如 電 業 法 在 105 年 通 過 施 行, 在 未 來 10 年 內 合 約 仍 存 續, 不 會 與 台 電 公 司 形 成 實 質 競 爭, 但 是 有 可 能 部 分 廠 家 會 要 求 解 除 合 約, 尤 其 是 擁 有 燃 煤 機 組 之 IPP, 因 其 發 電 成 本 具 有 低 於 台 電 售 價 之 優 勢, 合 約 終 止 後 將 成 為 台 電 公 司 的 競 爭 者 台 電 是 否 同 意 雙 方 合 意 終 止 合 約, 交 換 條 件 為 何, 燃 氣 IPP 又 如 何 對 待, 都 必 須 妥 為 檢 討 因 應 另 台 電 公 司 因 自 由 化 廠 網 分 離, 廠 網 分 別 成 了 獨 立 公 司,IPP 合 約 由 那 家 公 司 承 繼, 得 一 併 檢 討 因 應 (4) 進 行 公 司 民 營 化 評 估 與 準 備 當 電 業 法 修 正 通 過 施 行 時, 台 電 公 司 勢 必 解 構 重 組 雖 然 自 由 化 形 成 競 爭 市 場, 在 競 爭 市 場 中, 重 組 後 的 台 電 公 司 並 不 一 定 要 進 行 民 營 化, 才 具 有 競 爭 力, 但 在 現 今 之 法 規 與 命 令 束 縛 政 治 干 預 與 政 策 任 務 等 政 經 環 境 下, 才 會 對 國 營 事 業 構 成 不 公 平 競 爭 地 位, 台 電 公 司 是 否 能 排 除 法 規 束 縛 政 治 干 預 與 政 策 任 務 等 限 制, 否 則 台 電 公 司 應 評 估 是 否 配 套 進 行 民 營 化, 以 因 應 未 來 之 自 由 化 市 場 競 爭 如 要, 時 間 點 在 何 時, 在 自 由 化 前 自 由 化 後 或 同 時 進 行 另 外, 民 營 化 是 一 鉅 大 工 程, 而 且 台 電 公 司 龐 大 的 累 積 虧 損 沒 有 解 決 方 案 之 前, 能 否 吸 引 投 資 人, 而 按 計 畫 成 功 釋 股, 完 成 民 營 化, 也 需 要 妥 為 思 考 規 劃 準 備 四 台 電 現 階 段 之 因 應 作 為 目 前 經 濟 部 版 正 在 行 政 院 審 議 中, 民 進 黨 版 團 版 亦 在 立 法 院 等 待 送 交 委 員 會 審 查, 雖 然 兩 版 均 採 廠 網 分 離 與 雙 邊 合 約 為 市 場 架 構, 但 均 未 有 明 確 市 場 交 易 機 制, 無 論 電 業 自 由 化 規 劃 之 未 來 發 展 方 向 為 何, 目 前 之 垂 直 整 合 型 態 之 電 業 結 構 勢 必 被 解 構 為 發 電 輸 電 配 電 與 售 電 部 門 或 獨 立 公 司, 因 此, 台 電 公 司 有 必 要 及 早 因 應, 除 依 據 電 業 法 修 正 草 案 之 要 求, 建 立 部 門 別 之 會 計 分 離 制 度 外, 並 規 劃 組 織 轉 型 為 事 業 部 之 準 備 作 業, 台 電 公 司 現 階 段 之 因 應 作 為 如 下 : ( 一 ) 進 行 組 織 轉 型 規 劃 1. 背 景 說 明 101 年 初, 政 府 規 劃 調 整 油 電 價 格, 造 成 輿 論 與 民 眾 質 疑 聲 浪 四 起, 91

96 強 烈 要 求 台 電 公 司 與 中 油 公 司 進 行 改 革 同 年 4 月 間, 經 濟 部 成 立 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 101 年 4 月 24 日, 經 濟 部 施 前 部 長 指 示 : 現 階 段 請 台 電 公 司 研 議 聘 請 專 業 顧 問 公 司 評 估 在 國 營 事 業 架 構 下 的 最 適 組 織 結 構 立 法 院 經 濟 委 員 會 101 年 5 月 16 日 通 過 楊 瓊 瓔 等 6 位 委 員 提 案 : 要 求 台 電 公 司 於 近 期 內 進 行 組 織 調 整, 以 改 善 經 營 困 境, 因 應 內 外 環 境 衝 擊 其 後, 台 電 公 司 隨 即 委 託 美 商 波 士 頓 顧 問 公 司 ( 簡 稱 BCG) 進 行 研 究, 經 其 研 究 結 果 認 為 在 國 營 事 業 架 構 下 台 電 公 司 最 適 組 織 為 事 業 部 制, 並 分 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 及 配 售 電 等 4 個 事 業 部 前 項 研 究 經 經 濟 部 經 改 專 案 辦 公 室 陳 向 部 長 簡 報 後,102 年 11 月 18 日 經 濟 部 函 示 : 無 論 為 配 合 廠 網 分 離 或 因 應 電 業 自 由 化, 以 事 業 部 制 作 為 台 電 公 司 組 織 轉 型 第 一 階 段 係 屬 可 行 方 向, 請 台 電 公 司 儘 速 與 員 工 及 台 電 工 會 溝 通, 加 速 推 動, 並 預 定 於 104 年 年 底 前 完 成 組 織 調 整 作 業 105 年 1 月 起 即 正 式 實 施 ( 如 圖 3-9) 2. 組 織 轉 型 目 的 與 推 動 目 標 (1) 規 劃 目 的 強 化 各 部 門 之 成 本 效 益 意 識 : 事 業 部 組 織 之 運 作, 將 對 各 事 業 課 以 成 本 掌 控 或 利 潤 責 任 與 經 營 成 果, 可 藉 以 強 化 各 部 門 之 成 本 效 益 意 識 改 善 組 織 效 能 以 提 升 總 體 經 營 績 效 : 事 業 部 組 織 之 運 作, 將 賦 予 各 事 業 較 大 經 營 權 限, 以 縮 短 其 決 策 流 程 及 增 加 經 營 彈 性, 有 助 提 升 公 司 總 體 經 營 績 效 回 應 社 會 改 革 期 待 : 推 動 事 業 部 組 織, 除 提 升 公 司 總 體 經 營 績 效 外, 將 對 公 司 運 作 體 系 及 管 理 模 式 做 制 度 性 變 革, 可 回 應 社 會 對 台 電 改 革 之 期 待 因 應 未 來 各 種 可 能 挑 戰 : 內 部 廠 網 分 工 之 推 動, 能 促 進 發 輸 配 售 電 會 計 分 離 制 度 有 效 落 實 執 行, 將 可 強 化 各 部 門 之 競 爭 能 力, 以 因 應 未 來 各 種 可 能 挑 戰 (2) 推 動 目 標 在 2 年 內 完 成 事 業 部 規 劃, 於 105 年 1 月 開 始 施 行 共 成 立 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 配 售 電 等 4 個 事 業 部 工 程 部 門 暫 維 持 現 狀, 視 未 來 公 司 發 展 及 市 場 環 境 再 考 量 是 否 實 施 事 業 部 制 92

97 圖 3-9 台 電 公 司 之 組 織 轉 型 規 劃 因 應 電 業 自 由 化 發 展 提 升 總 體 經 營 績 效 成 立 事 業 部 (105 年 1 月 1 日 ) 介 面 釐 清 權 責 釐 清 規 劃 廠 網 分 工 ( 魂 ) 建 立 會 計 分 離 制 度 參 酌 BCG 研 究 最 適 組 織 結 構 ( 形 ) 成 立 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 配 售 電 4 個 事 業 部 3. 未 來 事 業 部 之 運 作 模 式 為 實 施 事 業 部 組 織, 總 管 理 處 定 位 將 由 原 本 營 運 管 控 調 整 為 策 略 管 控 總 管 理 處 定 位 在 策 略 管 控, 負 責 相 關 業 務 之 規 劃 設 計 督 導 與 考 核, 包 含 公 司 總 體 方 向 策 略 與 重 大 投 資 等 決 策 各 事 業 部 則 定 位 在 營 運, 著 重 於 例 行 業 務 之 運 作, 如 運 維 施 工 修 護 等 ( 如 圖 3-10~3-12) 圖 3-10 台 電 公 司 事 業 部 之 運 作 模 式 93

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