Report of Performance Standard Study in Governmental..

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1 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准 研 究 报 告 中 国 行 政 管 理 学 会 联 合 课 题 组 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准 的 拟 订 和 检 查, 即 绩 效 管 理, 是 一 项 极 为 复 杂 的 系 统 工 程 1999 年 初, 国 务 委 员 兼 国 务 院 秘 书 长 在 中 国 行 政 管 理 学 会 呈 送 的 一 份 报 告 上 批 示 : 建 议 行 政 学 会 与 人 事 部 中 编 办 研 究, 在 适 当 时 候 对 机 关 工 作 效 率 拟 订 标 准, 进 行 检 查, 是 一 件 很 有 意 义 的 事 情, 也 是 为 机 构 改 革 提 供 根 据 中 国 行 政 管 理 学 会 即 与 有 关 部 门 成 立 了 联 合 课 题 组, 课 题 组 组 成 员 有 学 会 和 人 事 部 中 编 办 北 京 大 学 中 国 社 会 科 学 院 国 家 信 息 中 心 中 国 国 际 工 程 咨 询 中 心 等 单 位 的 同 志 组 成 本 研 究 报 告 是 一 个 提 纲, 试 图 提 出 适 用 于 建 立 我 国 政 府 机 关 的 绩 效 评 估 标 准 的 基 本 原 则 指 标 设 置 方 法 指 标 体 系 要 素 要 求 等 目 前 此 项 研 究 还 是 初 步 的 和 阶 段 性 的 建 立 全 面 科 学 有 效 的 绩 效 管 理 是 一 项 渐 进 工 作 一 政 府 机 关 效 率 标 准 的 涵 义 与 实 践 意 义 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准, 是 政 府 管 理 过 程 中 监 测 考 察 衡 量 评 价 机 关 绩 效 的 一 种 指 示 标 的 前 进 方 向 现 代 政 府 管 理 的 核 心 问 题 是 提 高 绩 效 要 提 高 绩 效, 必 须 首 先 了 解 现 有 绩 效 水 平, 要 评 估 绩 效 高 低 就 需 要 建 立 评 估 的 标 准 没 有 标 准 就 不 能 测 定, 不 能 测 定, 就 无 法 改 善 抓 住 了 标 准 就 是 抓 住 了 改 善 行 政 管 理 的 牛 鼻 子 效 率 标 准 体 系 不 是 孤 立 的, 它 是 行 政 管 理 大 系 统 中 的 一 个 组 成 部 分, 与 绩 效 评 估 体 系 有 机 联 系, 是 绩 效 管 理 制 度 的 核 心 效 率 标 准 体 系 是 动 态 的, 是 随 着 社 会 经 济 政 治 文 化 的 变 化 而 变 化, 特 别 是 随 着 行 政 管 理 体 制 改 革 的 深 化 而 不 断 变 化 的, 研 究 机 关 效 率 标 准 必 须 与 时 俱 进 不 断 创 新 因 此, 本 课 题 组 把 政 府 机 关 效 率 标 准 放 在 行 政 管 理 现 代 化 的 大 视 野 中 进 行 分 析, 放 在 绩 效 管 理 的 范 畴 内 来 研 究, 且 把 侧 重 点 放 在 总 结 国 内 外 有 关 经 验, 提 出 进 一 步 研 究 的 思 路 上, 而 不 是 也 不 可 能 给 出 一 堆 没 有 操 作 价 值 的 所 谓 具 体 评 判 指 标 政 府 机 关 效 率, 是 行 政 管 理 学 100 多 年 来 研 究 的 老 问 题 但 是, 随 着 人 类 社 会 现 代 化 的 推 进, 近 30 年 来, 这 方 面 的 研 究 取 得 了 突 破 性 进 展 理 论 创 新 的 重 要 成 果 之 一 就 是 确 立 了 政 府 绩 效 这 个 范 畴 西 方 国 家 又 称 公 共 生 产 力 国 家 生 产 力 公 共 组 织 绩 效 政 府 业 绩 政 府 作 为 等 它 是 运 用 科 学 的 方 法 标 准 和 程 序, 对 政 府 机 关 的 业 绩 成 就 和 实 际 工 作 做 出 尽 可 能 准 确 的 评 价, 在 此 基 础 上 对 政 府 绩 效 进 行 改 善 和 提 高 政 府 机 关 工 作 效 率 分 为 宏 观 中 观 和 微 观 三 个 层 次, 其 绩 效 要 求 是 不 同 的, 但 有 一 点 在 当 代 国 际 行 政 管 理 实 践 中 是 形 成 共 识 的, 即 三 E 标 准 : 经 济 效 率 和 效 益 ( 这 三 个 词 在 英 语 中 都 是 以 E 开 头 ) 三 E 涉 及 到 政 府 管 理 活 动 的 四 个 方 面 : 成 本 投 入 产 出 效 果 政 府 部 门 从 事 管 理 活 动 耗 费 的 人 力 物 力 办 公 设 施 和 设 备 等 是 投 入 ; 获 得 和 维 持 这 些 人 力 物 力 设 备 所 花 的 资 金 就 是 成 本 ; 产 出 既 可 以 是 决 策 活 动 的 产 出 如 出 台 的 法 规 实 施 细 则 和 计 划, 又 包 括 执 行 活 动, 如 建 设 项 目 的 审 批 违 规 企

2 业 的 处 罚 新 技 术 的 推 广 等 ; 效 益 则 主 要 体 现 为 社 会 经 济 等 方 面 环 境 的 改 善, 企 业 和 公 民 满 意 程 度, 人 民 生 活 的 舒 适 程 度 等 制 订 政 府 工 作 效 率 标 准 并 以 绩 效 评 估 为 重 点 进 行 绩 效 管 理, 对 提 高 政 府 绩 效 具 有 重 要 的 作 用 和 意 义 ( 一 ) 绩 效 管 理 为 行 政 管 理 体 制 改 革 提 供 了 技 术 支 持 传 统 行 政 模 式 以 政 府 垄 断 为 基 础, 权 力 高 度 集 中 严 格 的 规 章 制 度 重 过 程 而 轻 结 果 取 向 的 管 理 机 制 等, 是 其 主 要 特 征 行 政 管 理 体 制 改 革 的 新 理 念 是 主 张 公 共 服 务 市 场 化 社 会 化, 强 调 权 力 非 集 中 化, 结 果 为 本 和 服 务 为 本 等 任 何 新 理 念 都 必 须 有 相 应 的 技 术 支 撑 才 能 付 诸 实 践, 而 绩 效 管 理 为 许 多 公 共 管 理 的 新 理 念 提 供 了 有 力 的 技 术 支 持 首 先, 绩 效 管 理 以 结 果 为 本 理 念 作 为 基 础 传 统 政 府 管 理 的 特 征 之 一 是 忽 视 结 果 :(1) 关 注 的 焦 点 是 投 入 要 素, 预 算 与 工 作 结 果 没 有 很 好 地 联 系 起 来 ; 以 组 织 活 动 的 数 量 和 规 模 为 判 断 工 作 成 绩 的 标 准, 忽 视 这 些 活 动 所 产 生 的 实 际 效 果 (2) 过 程 取 向 的 控 制 机 制, 即 上 级 对 下 级 的 控 制 着 眼 于 过 程 而 不 是 结 果, 导 致 按 命 令 行 事 的 心 态 (3) 规 则 为 本 的 服 从 意 识, 即 评 价 工 作 人 员 的 主 要 标 准 不 是 看 他 们 的 业 绩 和 对 组 织 目 标 的 贡 献, 而 是 看 他 们 能 否 严 格 遵 守 规 则 公 共 管 理 新 理 念 之 一 是 结 果 为 本 的 管 理 结 果 为 本 的 管 理 要 求 按 效 果 而 不 是 按 投 入 拨 款, 而 按 效 果 拨 款 的 前 提 是 对 结 果 ( 即 绩 效 ) 的 科 学 测 定 传 统 行 政 管 理 模 式 由 于 不 衡 量 效 果, 也 就 很 少 取 得 效 果 反 过 来 说, 现 代 管 理 要 取 得 效 果, 就 必 须 对 结 果 进 行 科 学 的 量 度 其 次, 绩 效 管 理 以 市 场 机 制 作 为 依 据 传 统 政 府 管 理 模 式 的 基 础 是 对 公 共 服 务 的 垄 断, 而 政 府 服 务 中 的 市 场 机 制 则 是 公 共 管 理 主 要 的 新 理 念 之 一, 是 国 际 盛 行 的 新 公 共 管 理 模 式 的 核 心 内 容 市 场 机 制 主 要 是 竞 争 机 制, 即 公 私 组 织 之 间 公 共 组 织 之 间 的 充 分 竞 争 绩 效 管 理 对 政 府 部 门 竞 争 机 制 的 意 义 主 要 体 现 在 两 个 方 面 : 在 政 府 服 务 机 构 与 公 众 的 关 系 上, 绩 效 管 理 通 过 提 供 各 个 公 共 服 务 机 构 绩 效 方 面 的 信 息, 引 导 公 众 做 出 正 确 的 选 择, 从 而 对 政 府 机 构 形 成 压 力, 迫 使 它 们 提 高 服 务 质 量 和 效 率 ; 在 政 府 部 门 内 部, 绩 效 管 理 和 在 此 基 础 上 的 横 向 纵 向 比 较 有 助 于 形 成 一 种 竞 争 气 氛, 同 样 会 起 到 提 高 服 务 质 量 和 效 率 的 效 果 第 三, 绩 效 管 理 以 下 放 权 力 为 取 向 传 统 行 政 模 式 权 力 过 分 集 中 和 死 板 的 规 章 制 度 压 抑 人 的 积 极 性 和 首 创 精 神, 最 终 导 致 效 率 低 下 公 共 管 理 的 新 模 式 要 求 分 权, 从 等 级 制 到 参 与 和 协 作 是 否 敢 于 放 权 并 不 完 全 取 决 于 领 导 的 开 明, 它 取 决 于 许 多 要 素, 其 中 之 一 是 绩 效 可 以 得 到 测 定 和 展 现 的 程 度 如 果 放 权 意 味 着 对 下 级 的 绩 效 失 去 监 测 和 控 制, 再 开 明 的 领 导 也 不 敢 掉 以 轻 心 作 为 组 织 绩 效 的 系 统 测 定 和 展 示, 绩 效 评 估 为 上 级 提 供 了 充 分 的 信 息 和 控 制 绩 效 的 手 段, 从 而 为 分 权 化 改 革 提 供 了 基 础 ( 二 ) 绩 效 管 理 在 行 政 管 理 实 践 中 具 有 重 要 功 能 从 国 际 经 验 来 看, 政 府 机 关 绩 效 管 理 在 实 践 中 具 有 5 个 重 要 的 作 用 和 功 能 : (1) 绩 效 管 理 的 计 划 辅 助 功 能 管 理 计 划 和 具 体 目 标 的 确 定 要 参 照 多 方 面 的 信 息, 其 中 之 一 是 有 关 部 门 前 一 阶 段 的 绩 效 状 况 绩 效 管 理 满 足 了 这 方 面 的 信 息 需 求, 某 一 阶 段 的 评 估 结 果 为 下 一 阶 段 计 划 的 科 学 制 定 提 供 了 基 础 (2) 绩 效 管 理 的 监 控 支 持 功 能 行 政 管 理 工 作 走 出 计 划 而 进 入 实 施 阶 段 后, 必 须 时 时 对 执 行 情 况 进 行 严 密 的 监 测, 如 发 现 背 离 计 划 的 情 况, 就 要 预 测 它 的 可 能 后 果 并 采 取 相 应 的 控 制 措 施 绩 效 管 理 在 这 里 的 作 用 主 要 表 现 在, 为 评 估 而 拟 定 的 绩 效 标 准 及 据 此 收 集 的 系 统 资 料, 为 监 控 提 供 了 一 个 重 要 的 现 成 的 信 息 来 源 (3) 绩 效

3 管 理 的 促 进 功 能 测 量 自 己 工 作 效 果 的 组 织, 即 使 未 把 拨 款 或 报 酬 同 效 果 联 系 起 来, 也 会 发 觉 测 量 得 到 的 信 息 会 促 使 自 己 发 生 变 化 (4) 绩 效 管 理 的 激 励 功 能 美 国 学 者 曾 引 用 许 多 实 践 案 例, 对 绩 效 管 理 的 激 励 功 能 做 了 这 样 的 说 明 : 若 不 测 定 效 果, 就 不 能 辨 别 成 功 还 是 失 败 ; 看 不 到 成 功, 就 不 能 给 予 奖 励 ; 不 奖 励 成 功, 就 可 能 是 在 鼓 励 失 败, 鼓 励 失 败 的 结 果 是 产 生 荒 谬 的 刺 激, 导 致 组 织 绩 效 每 况 愈 下 (5) 绩 效 管 理 的 资 源 优 化 功 能 在 缺 乏 关 于 效 果 的 客 观 资 料 的 情 况 下, 当 政 治 领 导 人 在 决 定 加 强 某 个 领 域 的 工 作 时, 往 往 不 知 道 把 新 增 加 的 资 金 的 投 向 何 处 ; 当 他 们 在 削 减 预 算 时, 又 不 知 道 削 减 的 是 肌 肉 还 是 脂 肪 绩 效 管 理 有 助 于 科 学 设 定 目 标 并 根 据 效 果 来 配 置 资 源 ( 三 ) 绩 效 管 理 有 助 于 改 善 政 府 形 象 绩 效 管 理 有 助 于 提 高 政 府 依 法 行 政 的 自 觉 性, 形 成 政 府 与 公 民 国 家 与 社 会 之 间 的 良 性 互 动 关 系 首 先, 展 示 成 果 能 赢 得 公 众 的 支 持 和 理 解 绩 效 评 估 是 向 公 众 展 示 工 作 效 果 的 机 会, 展 示 成 果 能 赢 得 公 众 对 政 府 的 支 持 实 践 表 明, 如 果 把 绩 效 与 政 策 紧 密 挂 钩, 某 些 不 受 欢 迎 的 措 施 ( 如 增 税 ) 也 可 以 得 到 公 众 的 理 解 其 次, 展 示 绩 效 状 况 能 推 动 公 众 对 政 府 的 监 督 许 多 政 府 部 门 的 服 务 处 于 垄 断 地 位, 无 法 同 其 他 地 方 或 部 门 比 较 公 民 不 能 体 验 其 他 部 门 的 服 务, 甚 至 不 能 直 接 体 验 本 地 区 的 服 务 ( 如 消 防 警 察 等 纯 公 共 物 品 ) 绩 效 评 估 的 实 质 是 一 种 信 息 活 动, 其 特 点 是 评 估 过 程 的 透 明 和 信 息 的 公 开 因 此, 评 估 和 公 布 绩 效 状 况 是 公 众 体 验 服 务 的 一 种 方 式, 有 助 于 广 大 群 众 了 解 监 督 和 参 与 政 府 的 工 作 第 三, 通 过 绩 效 评 估 能 帮 助 提 高 政 府 的 信 誉 绩 效 评 估 并 不 只 是 展 示 成 功, 它 也 暴 露 不 足 暴 露 不 足 并 不 一 定 损 害 政 府 部 门 的 信 誉 相 反, 它 有 助 于 提 高 政 府 的 信 誉, 因 为 它 让 公 众 看 到 了 政 府 为 提 高 绩 效 而 做 出 的 不 懈 努 力 二 政 府 绩 效 管 理 的 国 际 实 践 政 府 绩 效 评 估 的 大 规 模 实 践 始 于 20 世 纪 70 年 代 初 期 1973 年, 尼 克 松 政 府 颁 布 了 联 邦 政 府 生 产 率 测 定 方 案, 力 图 使 政 府 机 构 绩 效 评 估 系 统 化 规 范 化 经 常 化 有 关 部 门 据 此 设 计 了 3,000 多 个 绩 效 示 标, 由 劳 工 统 计 局 收 集 雇 员 200 人 以 上 的 联 邦 政 府 机 构 的 产 出 劳 工 投 入 劳 工 成 本 等 方 面 的 信 息,1974 年, 福 特 总 统 要 求 成 立 一 个 专 门 机 构, 对 所 有 政 府 部 门 的 主 要 工 作 进 行 成 本 收 益 分 析 当 时 遇 到 的 主 要 问 题 有 : 管 理 者 使 用 绩 效 评 估 改 进 工 作 的 积 极 性 不 足 ; 示 标 体 系 和 评 估 方 法 的 设 计 缺 乏 经 验 基 础 和 有 力 的 技 术 支 持, 科 学 性 不 足 ; 对 结 果 方 面 的 测 定 没 有 得 到 充 分 的 重 视 ; 特 别 是 由 于 水 门 事 件 的 影 响, 绩 效 评 估 无 法 得 到 持 续 性 的 政 治 支 持 直 到 1993 年 初, 副 总 统 戈 尔 挂 帅 的 研 究 组 提 出 了 国 家 绩 效 评 鉴 报 告, 成 为 克 林 顿 政 府 行 政 改 革 的 总 蓝 图 戈 尔 报 告 强 调 对 公 共 服 务 结 果 和 效 果 的 衡 量, 提 出 了 相 应 的 行 动 计 划 :(1) 所 有 联 邦 政 府 机 构 应 着 手 发 展 与 运 用 可 测 量 的 目 标, 并 且 报 告 施 政 成 果 ;(2) 所 有 联 邦 政 府 机 构 必 须 澄 清 联 邦 计 划 的 目 标 ;(3) 总 统 应 与 各 部 会 首 长 签 署 绩 效 协 议 书 ;(4) 对 服 务 质 量 优 秀 的 政 府 机 构, 应 颁 发 国 家 质 量 奖 1993 年 7 月, 美 国 国 会 通 过 了 政 府 绩 效 和 结 果 法, 该 法 的 立 法 要 旨 为 :(1) 全 面 要 求 联 邦 机 构 对 项 目 的 结 果 负 责, 以 改 进 美 国 民 众 对 政 府 的 信 心 ;(2) 推 动 一 系 列 从 目 标 设 定 绩 效 测 量 到 结 果 公 开 的 试 验 计 划, 以 改 进 项 目 的 绩 效 ;(3) 推 动 重 视 成 果 服 务 质 量 与 顾 客 满 意 的 新 焦 点, 改 善 项 目 效 果 和 公 共 责 任 为 贯 彻 落 实 以 上 要 旨, 该 法 要 求 所 有 联 邦 机 构 制 定 五 年 战 略 规 划, 明 确 各 自 的 使 命 和 长 期 工 作 目 标 ; 制 定 年 度 绩 效 计 划, 明 确 为

4 实 现 长 期 目 标 采 取 的 重 大 措 施 和 绩 效 测 量 标 准 ; 提 出 年 度 绩 效 报 告, 评 估 各 自 的 绩 效 状 况 并 向 国 会 和 公 众 公 开 为 推 动 政 府 机 构 绩 效 评 估, 国 家 绩 效 评 鉴 小 组 下 设 立 了 专 门 的 绩 效 评 估 研 究 组, 定 期 发 布 研 究 报 告, 总 结 绩 效 评 估 的 情 况 并 提 供 技 术 上 的 指 导 布 什 接 任 总 统 后, 联 邦 政 府 管 理 改 革 的 标 牌 不 断 翻 新, 但 绩 效 为 本 的 管 理 原 则 没 有 改 变 布 什 明 确 指 出 : 政 府 应 该 是 结 果 导 向 的, 它 不 由 过 程 而 由 绩 效 引 导 他 所 确 定 的 政 府 改 革 三 原 则 为 以 公 民 为 中 心, 以 结 果 为 本, 以 市 场 为 基 础 针 对 克 林 顿 改 革 的 进 展 和 局 限 性, 布 什 政 府 提 出 2003 年 预 算 新 格 式, 强 调 绩 效 与 预 算 紧 密 挂 钩, 力 图 从 资 源 配 置 方 面 推 动 部 门 绩 效 的 提 高 美 国 州 和 地 方 政 府 也 是 公 共 组 织 绩 效 评 估 的 积 极 实 践 者 除 仿 照 联 邦 政 府 的 绩 效 与 结 果 法 制 定 长 期 规 划 年 度 计 划 和 绩 效 报 告 外, 许 多 州 和 地 方 政 府 在 绩 效 评 估 方 面 有 所 创 新 : 佛 罗 里 达 州 成 立 政 府 对 民 众 负 责 委 员 会, 于 1994 年 颁 布 政 府 绩 效 和 责 任 法, 用 三 年 时 间 研 讨, 制 订 出 佛 州 绩 效 标 杆 报 告 为 了 让 市 民 了 解 市 政 绩 效, 宾 州 费 城 市 政 府 将 内 部 22 个 机 构 的 政 策 绩 效, 以 精 确 的 量 化 指 标 显 现 出 来, 形 成 政 策 绩 效 指 标 体 系 20 世 纪 80 年 代 以 来, 在 当 代 政 府 改 革 的 浪 潮 中, 特 别 是 在 新 公 共 管 理 改 革 模 式 的 影 响 下, 政 府 绩 效 评 估 受 到 极 大 的 重 视 和 青 睐 英 国 在 这 方 面 起 了 带 头 的 作 用 政 府 绩 效 评 估 始 于 1979 年 的 雷 纳 评 审 雷 纳 是 撒 切 尔 上 台 后 任 命 的 效 率 顾 问, 雷 纳 评 审 是 对 政 府 部 门 工 作 特 定 方 面 的 调 查 研 究 审 视 和 评 价 活 动, 评 审 的 重 点 政 府 机 构 的 经 济 和 效 率 水 平 后 来, 政 府 机 关 内 部 的 评 审 又 发 展 到 由 社 会 进 行 评 估 评 估 内 容 侧 重 于 顾 客 服 务 和 质 量 ; 评 估 主 体 突 出 公 民 和 服 务 对 象 ; 评 估 结 果 公 开 化 并 直 接 向 公 民 和 服 务 对 象 负 责 改 革 的 核 心 是 公 共 服 务 的 非 垄 断 化, 通 过 合 同 外 包 特 许 经 营 市 场 检 验 等 方 式 推 动 公 共 组 织 和 私 营 部 门 之 间 的 竞 争, 通 过 客 户 竞 争 内 部 市 场 标 杆 管 理 等 方 式 推 动 公 共 机 构 之 间 的 竞 争 在 所 有 的 竞 争 安 排 中, 管 理 和 服 务 提 供 机 构 的 绩 效 评 估 都 是 不 可 或 缺 的 构 成 部 分 1986 年, 英 国 政 府 各 部 门 为 评 估 拟 出 的 绩 效 示 标 总 数 为 1220 个,1987 年 这 一 数 字 上 升 到 1810,1989 年, 绩 效 示 标 总 数 达 到 2327, 三 年 翻 了 一 倍 除 英 美 之 外, 政 府 绩 效 评 估 在 其 他 国 家 得 到 广 泛 的 应 用 比 如, 荷 兰 新 市 政 管 理 法 要 求 对 地 方 当 局 的 工 作 绩 效 进 行 评 估, 以 提 高 效 率 和 服 务 质 量 澳 大 利 亚 的 公 共 组 织 绩 效 评 估 成 为 政 府 行 政 改 革 的 一 个 重 要 组 成 部 分, 并 且 与 具 体 的 改 革 计 划 和 措 施 融 为 一 体, 如 财 务 管 理 改 进 计 划 项 目 管 理 和 预 算 改 革 国 有 企 业 的 民 营 化 改 革 等 设 立 绩 效 示 标 和 制 定 绩 效 评 估 方 案 成 为 每 个 政 府 机 构 工 作 计 划 的 一 个 部 分, 这 些 将 正 式 列 入 各 部 门 的 年 度 预 算 文 件 并 公 开 发 布, 绩 效 评 估 的 结 果 对 各 部 与 财 政 部 预 算 谈 判 中 的 地 位 将 发 生 重 要 的 影 响 据 经 济 合 作 与 发 展 组 织 统 计, 公 共 组 织 绩 效 评 估 在 丹 麦 芬 兰 挪 威 新 西 兰 加 拿 大 等 国 家 都 得 到 广 泛 应 用 鉴 于 各 国 政 府 对 绩 效 评 估 的 迷 恋, 西 方 学 者 惊 呼 绩 效 评 估 国 正 在 取 代 行 政 国 家 一 位 英 国 专 栏 作 家 对 此 感 叹 道 : 我 们 已 经 生 活 在 这 样 一 个 时 代 : 一 个 东 西 若 不 能 测 量, 那 它 就 不 存 在 从 发 达 国 家 的 实 践 情 况 来 看, 当 代 政 府 绩 效 管 理 体 现 出 以 下 主 要 特 点 和 发 展 趋 势 : ( 一 ) 绩 效 评 估 的 制 度 化 法 制 化 首 先, 绩 效 评 估 成 为 对 政 府 机 构 的 法 定 要 求 美 国 的 政 府 绩 效 和 结 果 法 以 绩 效 为 基 础 的 组 织 典 范 法, 荷 兰 的 市 政 管 理 法 等, 都 以 法 律 的 形 式 要 求 政 府 部 门 进 行 绩 效 评 估 英 国 和 澳 大 利 亚 等 国 家 则 主 要 以 管 理 规 范 的 形 式, 使 组 织 绩 效 评 估 成 为 重 大 改 革 方 案 的 组 成 部 分, 凭 借 最 高 行 政 首 长 的 政 治 支 持 和 主

5 管 部 门 的 预 算 配 置 权 来 推 进 组 织 绩 效 评 估 其 次, 制 度 化 还 表 现 为 绩 效 评 估 机 构 的 建 立 与 完 善 除 各 政 府 部 门 根 据 预 先 确 定 的 标 准 和 程 序 进 行 自 我 评 估 外, 多 数 国 家 还 确 定 了 独 立 机 构, 一 方 面 对 各 部 门 的 绩 效 评 估 结 果 进 行 整 合 汇 总, 以 便 公 众 比 较 评 价, 另 一 方 面 有 选 择 地 独 立 对 一 些 部 门 的 绩 效 进 行 评 估, 避 免 部 门 自 我 评 估 可 能 产 生 的 报 喜 不 报 忧 和 评 价 失 准 现 象 比 如, 英 国 的 审 计 办 公 室 负 责 中 央 政 府 机 构 的 绩 效 评 估, 审 计 委 员 会 负 责 地 方 政 府 的 绩 效 评 估 在 美 国, 联 邦 政 府 的 管 理 与 预 算 局 审 批 各 部 的 年 度 绩 效 计 划, 总 审 计 署 自 主 选 择 项 目 或 活 动, 独 立 对 政 府 机 构 进 行 绩 效 评 估, 并 向 国 会 和 公 众 公 布 评 估 结 果 ( 二 ) 绩 效 管 理 的 规 范 化 规 范 化 首 先 表 现 为 绩 效 评 估 内 容 规 范 化 公 共 组 织 绩 效 评 估 主 要 围 绕 上 面 提 到 的 经 济 效 率 效 益 三 大 E 展 开 鉴 于 政 府 部 门 的 公 共 性 质, 近 年 来 公 正 (Equity) 问 题 得 到 越 来 越 多 的 关 注, 它 侧 重 政 府 部 门 的 工 作 过 程 而 非 结 果, 评 价 的 是 工 作 程 序 的 合 法 性 和 公 正 性 虽 然 政 府 部 门 的 职 责 和 工 作 性 质 千 差 万 别, 但 其 经 济 效 率 效 益 和 公 正 性 都 具 体 化 为 绩 效 示 标, 形 成 了 系 统 的 适 合 部 门 工 作 特 点 的 绩 效 示 标, 为 公 共 组 织 绩 效 评 估 确 立 了 规 范 的 内 容 和 标 准 体 系 其 次, 规 范 化 表 现 为 评 估 程 序 规 范 化 最 后, 组 织 绩 效 评 估 的 规 范 化 还 表 现 在 绩 效 评 估 结 果 利 用 方 面 ( 三 ) 绩 效 管 理 中 强 调 公 民 导 向 政 府 绩 效 评 估 是 一 种 管 理 工 具, 更 是 一 种 推 动 公 共 部 门 负 责 任 的 有 效 机 制, 因 此, 坚 持 公 民 导 向, 就 成 为 发 达 国 家 政 府 绩 效 管 理 实 践 中 的 重 要 发 展 趋 势 以 公 民 为 中 心, 以 公 民 满 意 为 政 府 绩 效 的 终 极 标 准, 评 估 过 程 有 公 民 广 泛 参 与 三 我 国 政 府 机 关 绩 效 管 理 发 展 现 状 改 革 开 放 以 来, 为 建 立 办 事 高 效 运 转 协 调 行 为 规 范 的 行 政 管 理 体 系, 我 国 进 行 了 行 政 管 理 体 制 的 持 续 改 革, 在 变 革 观 念 转 变 职 能 调 整 组 织 结 构 改 革 行 为 方 式 的 同 时, 借 鉴 和 引 进 国 际 流 行 的 新 的 管 理 机 制 管 理 技 术 和 工 具, 努 力 提 高 政 府 的 效 能 政 府 绩 效 管 理 由 此 走 上 了 实 践 舞 台 从 实 践 来 看, 我 国 的 政 府 绩 效 管 理 可 以 大 致 划 分 为 三 种 类 型 第 一 是 普 适 性 的 政 府 机 关 绩 效 评 估 其 特 征 是, 绩 效 评 估 作 为 特 定 管 理 机 制 中 的 一 个 环 节, 随 着 这 种 管 理 机 制 的 普 及 而 普 遍 应 用 于 多 种 公 共 组 织 实 践 中 的 例 证 包 括 目 标 责 任 制 社 会 服 务 承 诺 制 效 能 监 察 效 能 建 设 行 风 评 议 等 等 第 二 种 是 具 体 行 业 的 组 织 绩 效 评 估 组 织 绩 效 评 估 应 用 于 某 个 行 业, 一 般 具 有 自 上 而 下 的 单 向 性 特 征, 即 由 政 府 主 管 部 门 设 立 评 价 指 标 体 系, 组 织 对 所 属 企 事 业 单 位 进 行 组 织 绩 效 的 定 期 评 估 实 践 中 的 例 证 包 括 卫 生 部 为 医 院 设 立 的 绩 效 评 估 体 系, 教 育 部 门 为 各 级 各 类 学 校 设 立 的 绩 效 评 估 体 系 ( 如 普 通 中 小 学 教 育 质 量 综 合 评 价 成 人 中 等 专 业 学 校 评 估 体 系 大 学 本 科 教 育 合 格 评 价 体 系 等 ), 财 政 部 国 家 经 贸 委 劳 动 和 社 会 保 障 部 国 家 计 委 联 合 推 出 的 企 业 效 绩 评 价 系 统 等 第 三 种 类 型 是 专 项 绩 效 评 估, 组 织 绩 效 评 估 针 对 某 一 专 项 活 动 或 政 府 工 作 的 某 一 方 面 如 教 育 部 门 的 普 通 中 小 学 全 面 实 施 素 质 教 育 评 价, 科 技 部 制 定 的 高 新 区 评 价 指 标 体 系, 北 京 市 的 国 家 机 关 网 站 政 务 公 开 检 查 评 议, 江 苏 省 纪 委 的 应 用 指 标 分 析 方 法 对 反 腐 败 五 年 目 标 实 现 程 度 的 测 评, 珠 海 市 的 万 人 评 政 府, 深 圳 市 的 企 业 评 政 府, 山 西 省 运 城 市 的 办 公 室 机 关 工 作 效 率 标 准 等 等 目 前 各 地 政 府 绩 效 管 理 基 本 处 于 探 索 阶 段, 还 缺 乏 全 国 统 一 的 做 法 和 标 准, 在 实 践 的 力 度 和 效 果

6 也 很 不 平 衡 从 做 法 看, 各 地 探 索 主 要 集 中 在 以 下 几 方 面 : ( 一 ) 目 标 责 任 制 与 组 织 绩 效 评 估 目 标 责 任 制 在 我 国 始 于 80 年 代, 其 最 初 的 主 要 表 现 形 式 是 目 标 管 理, 具 体 包 括 组 织 目 标 的 确 立 组 织 目 标 的 分 解 岗 位 目 标 的 设 定 目 标 进 度 的 定 期 检 查 目 标 最 后 完 成 情 况 的 考 核 新 目 标 的 设 立 等 环 节 作 为 机 关 内 部 的 一 种 管 理 技 术, 目 标 管 理 的 特 点 是 组 织 目 标 的 分 解 并 落 实 到 各 个 工 作 岗 位, 目 标 完 成 情 况 考 核 也 相 应 针 对 各 个 工 作 岗 位, 这 与 以 组 织 为 单 位 的 目 标 设 定 和 绩 效 评 估 有 着 明 显 的 不 同 随 着 行 政 管 理 体 制 的 改 革 和 完 善, 目 标 管 理 的 思 路 和 原 则 逐 渐 得 到 扩 展, 发 展 到 面 向 行 政 首 长 的 目 标 责 任 制 由 于 行 政 首 长 的 目 标 责 任 与 所 在 政 府 层 级 或 部 门 的 目 标 责 任 基 本 一 致, 对 行 政 首 长 目 标 完 成 情 况 的 考 核 实 际 上 等 同 于 组 织 绩 效 的 评 价 与 考 核 换 言 之, 政 府 机 关 绩 效 评 估 作 为 目 标 责 任 制 的 一 个 环 节, 随 着 目 标 责 任 制 的 广 泛 实 施 而 应 用 到 各 个 政 府 层 级 政 府 部 门 和 政 府 工 作 的 诸 多 领 域 就 目 标 责 任 制 的 内 容 而 言, 早 期 主 要 是 层 层 经 济 目 标 责 任 制, 面 对 的 是 地 方 各 级 政 府 的 行 政 首 长, 关 注 的 核 心 是 经 济 总 产 值 增 长 率 和 其 他 相 关 的 经 济 指 标 随 着 政 府 职 能 转 变 和 政 府 经 济 管 理 方 式 的 改 变, 政 府 机 构 目 标 责 任 的 内 容 逐 渐 扩 展 以 青 岛 市 为 例, 按 照 2002 年 开 始 实 行 的 青 岛 市 目 标 责 任 制 管 理 实 施 细 则, 政 府 机 构 目 标 责 任 的 内 容 涉 及 两 大 类 : 一 是 市 委 市 政 府 部 署 的 重 点 工 作 任 务, 具 体 包 括 经 济 社 会 事 业 发 展 党 风 廉 政 建 设 精 神 文 明 建 设 维 护 社 会 稳 定 等 方 面 ; 另 一 类 是 有 关 职 能 部 门 的 目 标 和 责 任, 具 体 包 括 年 度 重 点 工 作 目 标 经 济 责 任 重 点 建 设 项 目 公 务 员 管 理 与 队 伍 建 设 等, 还 包 括 部 门 在 履 行 职 能 过 程 中 的 依 法 行 政 政 务 公 开 工 作 效 率 服 务 态 度 和 服 务 质 量 等 方 面 的 要 求 从 全 国 情 况 看, 各 地 都 把 工 作 目 标 和 责 任 进 一 步 分 解 为 详 尽 程 度 不 等 的 具 体 指 标 体 系, 并 给 不 同 类 指 标 赋 以 不 同 的 权 重 目 标 完 成 情 况 监 测 和 考 核 是 目 标 责 任 制 的 一 个 关 键 环 节, 也 是 机 关 绩 效 管 理 在 目 标 责 任 制 中 的 主 要 体 现 方 式 青 岛 市 对 这 一 工 作 采 用 监 控 督 查 和 年 终 考 核 两 种 主 要 形 式, 监 控 督 查 又 分 为 日 常 监 控 季 度 调 度 和 半 年 督 查 年 终 考 核 由 市 目 标 管 理 委 员 会 统 一 领 导, 市 目 标 考 核 办 公 室 具 体 实 施, 参 与 考 核 的 单 位 和 部 门 进 行 了 明 确 的 职 责 分 工 考 核 结 果 分 为 优 秀 良 好 合 格 基 本 合 格 不 合 格 五 个 档 次 完 成 年 度 工 作 目 标 的 优 秀 单 位 将 受 到 精 神 和 物 质 奖 励, 对 当 年 未 完 成 工 作 目 标 的 单 位 的 主 要 领 导 实 行 诫 免, 连 续 两 年 未 完 成 工 作 目 标 的 单 位, 其 主 要 领 导 将 将 被 降 职 免 职 或 责 令 辞 职 为 了 突 出 某 些 工 作, 考 核 时 实 行 了 一 票 否 决 制 ( 二 ) 社 会 服 务 承 诺 制 与 组 织 绩 效 评 估 作 为 国 际 公 共 管 理 领 域 出 现 的 新 生 事 物, 社 会 服 务 承 诺 制 度 源 于 1991 年 英 国 的 公 民 宪 章 运 动 1994 年 6 月, 山 东 省 烟 台 市 建 委 借 鉴 英 国 公 民 宪 章 运 动 和 香 港 公 共 服 务 承 诺 制 的 经 验, 率 先 在 烟 台 市 建 委 系 统 实 施 社 会 服 务 承 诺 制 1996 年 7 月, 在 总 结 烟 台 市 社 会 服 务 承 诺 制 度 经 验 的 基 础 上, 中 宣 部 和 国 务 院 纠 风 办 决 定 把 宣 传 和 推 广 社 会 服 务 承 诺 制 度, 作 为 今 年 下 半 年 加 强 行 业 作 风 和 职 业 道 德 建 设, 推 进 社 会 主 义 精 神 文 明 建 设 的 一 项 重 点 工 作, 建 设 部 电 力 部 等 八 个 部 委 将 先 行 一 步, 推 广 社 会 服 务 承 诺 制 度 随 后, 社 会 服 务 承 诺 制 度 在 全 国 范 围 和 多 种 行 业 普 遍 推 开 社 会 服 务 承 诺 制 度 的 基 本 内 容 是 : 公 开 办 事 内 容 办 事 标 准 和 办 事 程 序, 确 定 办 事 时 限, 设 立 监 督 机 构 和 举 报 电 话, 明 确 赔 偿 标 准, 未 实 现 承 诺 的 责 任 单 位 和 责 任 人 要 按 规 定 给 当 事 人 以 赔 偿 作 为 一 种 公 共 服 务 的 质 量 改 进 机 制, 社 会 服

7 务 承 诺 制 实 际 上 包 括 三 个 核 心 内 容 : 顾 客 协 商 和 顾 客 真 实 需 求 的 确 认, 设 立 和 公 开 服 务 标 准 并 根 据 这 些 标 准 评 价 实 际 工 作 结 果, 在 未 达 标 准 时 承 担 责 任 并 采 取 有 效 的 改 进 措 施 显 而 易 见, 组 织 绩 效 标 准 设 立 和 绩 效 评 价 是 服 务 承 诺 制 度 的 一 个 组 成 部 分 但 是, 社 会 服 务 承 诺 制 中 的 绩 效 评 估 属 于 合 格 评 价, 即 评 价 是 否 达 到 预 先 确 定 的 标 准, 与 一 般 意 义 上 的 绩 效 评 估 略 有 不 同 ( 三 ) 效 能 监 察 与 组 织 绩 效 评 估 效 能 监 察 在 我 国 始 于 1989 年 当 年 12 月 举 行 的 第 二 次 全 国 监 察 工 作 会 议 明 确 提 出 : 行 政 监 察 机 关 的 基 本 职 能 既 包 括 效 能 监 察, 又 包 括 廉 政 监 察 就 廉 政 抓 廉 政, 往 往 抓 不 住 问 题, 或 者 问 题 暴 露 了 才 去 处 理 从 效 能 监 察 入 手, 目 的 在 于 把 监 督 的 关 口 前 移, 加 强 事 前 事 中 监 督, 做 到 防 范 在 先, 使 纪 检 监 察 工 作 紧 贴 改 革 和 经 济 建 设 中 心, 更 好 地 为 经 济 建 设 服 务 到 1999 年, 全 国 已 有 23 个 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 不 同 程 度 地 开 展 了 效 能 监 察 工 作 所 谓 效 能 监 察, 就 是 纪 检 监 察 机 关 及 其 受 纪 检 监 察 机 关 委 托 的 组 织, 在 政 府 的 领 导 下 有 计 划 有 目 的 地 针 对 行 政 管 理 的 效 率 效 能 以 及 国 有 企 业 生 产 经 营 管 理 的 质 量 效 果 效 率 效 益 等 情 况 开 展 的 监 察 监 督 活 动 简 言 之, 效 能 监 察 的 主 体 是 党 和 政 府 的 纪 检 和 监 察 部 门, 监 察 的 对 象 是 党 政 机 关 和 国 有 企 事 业 单 位, 监 察 的 内 容 是 管 理 和 经 营 中 的 效 率 效 果 效 益 质 量 等 从 实 践 来 看, 各 地 的 效 能 监 察 在 内 容 和 侧 重 点 上 存 在 着 差 别 黑 龙 江 省 把 管 理 作 为 效 能 监 察 的 重 点, 围 绕 管 理 问 题 立 项 是 效 能 监 察 工 作 的 着 眼 点 ; 从 管 理 入 手 查 找 问 题 是 效 能 监 察 的 切 入 点 ; 解 决 管 理 上 的 问 题 是 效 能 监 察 工 作 的 着 力 点 ; 围 绕 加 强 管 理 整 章 建 制 是 效 能 监 察 的 落 脚 点 对 行 政 管 理 机 关 的 效 能 监 察 活 动, 该 省 主 要 围 绕 三 个 层 次 展 开 : 行 政 决 策 过 程 ; 行 政 决 策 执 行 过 程 ; 行 政 决 策 实 施 效 果 深 圳 市 坚 持 效 能 监 察 为 经 济 建 设 服 务 的 总 方 针, 侧 重 点 确 定 在 四 个 方 面 :(1) 围 绕 政 府 中 心 工 作 开 展 效 能 监 察, 包 括 政 府 重 大 工 作 部 署 的 专 项 检 查, 保 证 中 心 工 作 落 到 实 处 ; 政 府 重 大 投 资 行 为 的 专 项 检 查, 保 证 投 资 项 目 廉 洁 高 效 ; 落 实 政 府 中 心 工 作 中 存 在 的 问 题 的 专 项 检 查, 保 证 政 令 畅 通 (2) 配 合 深 化 改 革 的 重 大 举 措 开 展 效 能 监 察 (3) 围 绕 行 政 机 关 廉 政 勤 政 问 题 开 展 效 能 监 察 (4) 紧 贴 社 会 和 群 众 关 心 的 热 点 问 题 开 展 效 能 监 察, 如 建 设 工 程 招 标 福 利 房 分 配 等 北 京 市 的 效 能 监 察 同 样 围 绕 改 善 管 理 展 开, 目 的 在 于 提 高 行 政 效 率, 保 证 政 令 畅 通, 但 效 能 监 察 的 重 点 在 于 遵 守 法 纪 具 体 包 括 : 各 级 行 政 机 关 制 发 的 规 范 性 文 件 是 否 违 反 法 律 法 规 和 国 家 政 策 的 规 定 ; 各 级 行 政 机 关 及 其 公 务 员 具 体 行 政 执 法 行 为 是 否 符 合 法 律 法 规 和 规 章 制 度, 是 否 正 确 履 行 法 定 职 责 ; 各 级 行 政 机 关 及 其 公 务 员 的 日 常 管 理 和 决 策 是 否 符 合 有 关 的 法 律 法 规 和 国 家 政 策 ; 各 级 行 政 机 关 在 落 实 完 成 政 府 重 大 工 作 部 署 重 大 任 务 或 重 大 工 程 项 目 中 是 否 采 取 切 实 有 效 的 措 施, 是 否 按 照 规 定 的 要 求 实 现 目 标 和 完 成 任 务 效 能 监 察 的 重 点 是 监 督 检 查 和 解 决 四 个 方 面 的 问 题 : 行 政 审 批 中 的 不 规 范 行 为 ; 行 政 执 法 中 的 滥 用 权 力 ; 行 政 不 作 为 问 题 ; 行 政 机 关 工 作 作 风 方 面 的 突 出 问 题 作 为 对 行 政 机 关 履 职 和 管 理 活 动 的 效 率 效 果 质 量 等 的 考 察 和 评 价, 效 能 监 察 可 以 说 是 组 织 绩 效 评 估 的 一 种 特 殊 形 式 其 主 要 特 殊 之 处 在 于 它 的 问 题 导 向 这 种 问 题 导 向 既 表 现 在 效 能 监 察 的 侧 重 点 上, 又 表 现 在 效 能 监 察 的 工 作 方 式 和 结 果 上 就 侧 重 点 而 言, 效 能 监 察 虽 然 涵 盖 效 率 效 果 质 量 等 组 织 绩 效 的 诸 多 方 面, 但 侧 重 于 查 找 履 职 和 管 理 中 存 在 的 问 题 侧 重 点 上 的 问 题 导 向, 决 定 了 效 能 监 察 采 取 立 项 检 查 立 案 调 查 受 理 投 诉 等 方 式 开 展 工 作 从 结 果 利 用 的 角 度 来 看, 效 能 监 察 体 现 了 纪 检 监 察 机 关 作 为 行 为 主 体 的 特 征 以 山 东 省 为 例,

8 年 间, 效 能 监 察 提 出 建 议 3037 项, 立 查 案 件 1412 起, 查 处 违 纪 违 规 金 额 亿 元, 处 分 党 员 干 部 1005 人, 挽 回 和 避 免 经 济 损 失 亿 元 在 处 理 违 纪 违 规 和 低 效 等 问 题 的 同 时, 利 用 发 送 监 察 建 议 书 监 察 通 知 书 等 形 式, 帮 助 监 察 对 象 完 善 规 章 制 度, 并 监 督 检 查 制 度 和 措 施 的 贯 彻 落 实 作 为 政 府 绩 效 评 估 的 一 种 特 殊 形 式, 效 能 监 察 与 一 般 意 义 上 的 绩 效 评 估 具 有 几 个 方 面 的 区 别 : 效 能 监 察 以 发 现 组 织 中 存 在 的 违 纪 违 规 行 为 和 浪 费 低 效 低 质 量 等 为 着 眼 点, 而 组 织 绩 效 评 估 则 着 眼 于 组 织 绩 效 的 客 观 准 确 的 评 价 ; 由 于 问 题 导 向, 效 能 监 察 必 然 选 择 中 心 工 作 热 点 问 题 和 问 题 比 较 多 的 领 域 和 环 节 立 项, 覆 盖 面 比 较 小, 而 组 织 绩 效 评 估 则 是 对 组 织 绩 效 的 系 统 全 面 的 评 价 ( 四 ) 效 能 建 设 与 组 织 绩 效 评 估 效 能 建 设 是 在 拓 展 效 能 监 察 活 动 基 础 上 形 成 的 新 的 思 路 和 新 的 运 作 机 制 它 于 90 年 代 中 期 发 端 于 福 建 省 漳 州 市 等 地, 后 来 在 省 委 省 政 府 的 指 导 和 推 动 下, 在 福 建 全 省 乡 镇 以 上 各 级 机 关 和 具 有 行 政 管 理 职 能 的 单 位 全 面 展 开 机 关 效 能 建 设 是 指 在 党 委 政 府 统 一 领 导 下, 强 化 各 级 机 关 的 效 能 意 识, 以 提 高 工 作 效 率 管 理 效 益 和 社 会 效 果 为 目 标, 以 加 强 思 想 作 风 制 度 业 务 和 廉 政 建 设 为 内 容, 科 学 配 置 机 关 管 理 资 源, 优 化 机 关 管 理 要 素, 改 善 机 关 运 作 方 式, 改 进 机 关 工 作 作 风, 按 照 廉 洁 勤 政 务 实 高 效 的 要 求, 构 筑 机 关 效 能 保 障 体 系 的 综 合 性 工 作 效 能 建 设 和 效 能 监 察 既 有 联 系, 又 有 区 别 两 者 之 间 的 区 别 在 于 : 从 主 体 上 看, 效 能 建 设 的 主 体 是 党 委 政 府 和 各 单 位 各 部 门, 也 包 括 纪 检 监 察 机 关, 效 能 监 察 的 主 体 仅 是 各 级 纪 检 监 察 机 关 ; 从 对 象 上 看, 效 能 建 设 的 对 象 是 党 政 群 机 关 和 有 行 政 管 理 职 能 企 事 业 单 位 部 门, 效 能 监 察 的 对 象 仅 局 限 在 纪 检 监 察 机 关 的 监 察 对 象 ; 从 运 作 机 制 上 看, 效 能 建 设 的 特 点 是 在 党 委 统 一 领 导 下, 党 政 齐 抓 共 管, 纪 检 监 察 组 织 协 调, 部 门 各 负 其 责, 群 众 广 泛 参 与, 而 效 能 监 察 基 本 上 是 纪 检 监 察 机 关 的 孤 军 奋 战 ; 从 着 力 点 方 面 看, 效 能 建 设 以 增 强 内 约 力 为 主, 辅 之 以 外 约 力, 效 能 监 察 仅 是 加 强 监 督 检 查 力 度, 是 一 种 外 约 束 力 ' 作 为 一 种 综 合 性 的 管 理 机 制, 效 能 建 设 的 领 域 广 阔, 内 容 丰 富 首 先, 各 单 位 各 部 门 根 据 各 自 的 工 作 职 责 加 强 制 度 建 设 : 以 岗 位 责 任 制 来 明 确 工 作 职 责, 以 服 务 承 诺 制 来 规 范 管 理 和 服 务 要 求, 以 公 示 制 来 推 行 政 务 公 开, 以 评 议 制 来 强 化 民 主 监 督, 以 失 职 追 究 制 来 严 肃 工 作 纪 律 第 二, 强 化 内 部 管 理 规 范, 严 格 依 法 行 政, 同 时 优 化 管 理 要 素, 简 化 工 作 程 序, 提 高 办 事 效 率 第 三, 牢 固 树 立 服 务 意 识, 努 力 提 高 服 务 水 平 具 体 措 施 包 括 首 问 责 任 制 否 定 报 备 制 一 次 性 告 知 制 限 时 办 结 制 等 第 四, 强 化 监 督 机 制, 严 肃 行 政 纪 律 最 后 是 科 学 规 范 绩 效 考 评, 并 将 考 评 结 果 与 奖 惩 相 结 合, 与 干 部 使 用 相 联 系, 增 强 部 门 单 位 及 其 工 作 人 员 的 责 任 感 和 紧 迫 感 ' 与 效 能 监 察 中 的 组 织 绩 效 评 估 相 比, 效 能 建 设 中 的 组 织 绩 效 评 估 具 有 三 个 特 点 : 组 织 绩 效 评 估 则 着 眼 于 组 织 绩 效 的 客 观 准 确 的 评 价, 而 不 像 效 能 监 察 那 样 以 发 现 组 织 中 存 在 的 违 纪 违 规 行 为 和 浪 费 低 效 低 质 量 等 为 着 眼 点 ; 组 织 绩 效 评 估 的 覆 盖 面 比 较 宽, 而 不 像 效 能 监 那 样 选 择 中 心 工 作 热 点 问 题 和 问 题 比 较 多 的 领 域 和 环 节 立 项 ; 组 织 绩 效 评 估 的 主 体 多 元 化, 即 在 党 委 统 一 领 导 下, 党 政 齐 抓 共 管, 纪 检 监 察 组 织 协 调, 部 门 各 负 其 责, 群 众 广 泛 参 与, 而 不 像 效 能 监 察 那 样 基 本 上 是 由 纪 检 监 察 机 关 一 家 主 管 在 我 国 行 政 管 理 现 代 化 过 程 中, 各 级 政 府 都 在 进 行 管 理 创 新 创 新 形 成 的 多 种 新 管 理 机 制 中, 以 政 府 为 对 象 的 绩 效 管 理 成 为 一 个 不 可 分 割 的 组 成 部 分 除 了

9 这 种 普 适 性 的 政 府 绩 效 管 理 外, 面 向 行 业 的 组 织 绩 效 评 估 和 专 项 活 动 绩 效 评 估 也 得 到 长 足 进 展 四 建 立 我 国 政 府 工 作 效 率 标 准 体 系 的 基 本 原 则 我 国 政 府 绩 效 管 理 从 无 到 有, 从 仅 关 注 公 务 人 员 的 个 人 业 绩 考 评 到 以 组 织 为 对 象 的 绩 效 评 估, 从 经 验 式 的 主 观 评 判 到 客 观 评 价 体 系 的 建 立, 从 领 导 者 自 上 而 下 的 评 价 到 政 府 绩 效 评 估 中 的 公 民 参 与, 在 内 容 和 重 点 选 择 绩 效 指 标 体 系 设 计 绩 效 评 估 程 序 和 方 法 绩 效 评 估 结 果 利 用 等 方 面 取 得 了 明 显 的 进 展, 为 建 立 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 有 中 国 特 色 的 行 政 管 理 体 制 做 出 了 一 定 的 贡 献 但 是, 与 发 达 国 家 的 实 践 相 比, 我 国 政 府 绩 效 管 理 存 在 的 最 突 出 问 题 是 规 范 化 程 度 明 显 不 足 主 要 表 现 在, 缺 乏 统 一 规 划 和 指 导, 绩 效 评 估 分 散 在 多 种 管 理 机 制 中, 评 估 内 容 和 侧 重 点 差 别 很 大, 评 估 程 序 和 方 法 不 一 致, 在 这 些 问 题 当 中, 缺 乏 制 度 化 的 评 估 标 准, 是 政 府 绩 效 评 估 科 学 化 的 主 要 障 碍 绩 效 评 估 实 践 中 这 一 技 术 层 面 的 问 题, 在 当 前 政 府 管 理 理 念 更 新 职 能 转 变 机 制 创 新 的 有 利 条 件 下, 经 过 自 上 而 下 自 下 而 上 理 论 与 实 践 的 结 合 的 反 复 研 究, 是 可 以 逐 步 建 立 起 来 的 为 了 推 动 我 国 政 府 绩 效 管 理 的 制 度 化 规 范 化 和 科 学 化, 充 分 发 挥 绩 效 评 估 在 政 府 管 理 现 代 化 中 的 作 用, 必 须 从 价 值 理 念 制 度 和 技 术 等 多 个 层 面, 对 我 国 政 府 绩 效 管 理 中 评 估 标 准 进 行 系 统 反 思 和 分 析 在 此 基 础 上, 明 确 我 国 政 府 机 关 绩 效 管 理 的 原 则 和 目 标, 拟 订 出 适 用 全 国 机 关 的 效 率 评 估 标 准, 然 后 各 地 各 部 门 依 据 这 些 原 则 要 求, 结 合 实 际, 制 定 细 化 的 评 估 标 示 在 制 定 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准 时, 有 以 下 几 条 基 本 原 则 是 应 该 首 先 考 虑 的 : ( 一 ) 要 以 三 个 代 表 重 要 思 想 和 科 学 发 展 观 为 指 导 建 立 效 率 标 准 政 府 一 切 工 作 都 要 以 先 进 生 产 力 的 发 展 要 求 先 进 文 化 的 前 进 方 向 和 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益 为 出 发 点 和 归 宿 建 立 机 关 工 作 效 率 标 准 必 须 坚 持 以 人 为 本 的 科 学 发 展 观 要 求 ( 二 ) 要 在 政 府 角 色 的 正 确 定 位 的 基 础 上 建 立 效 率 标 准 政 府 绩 效 管 理 是 一 种 管 理 技 术 它 需 要 建 立 在 政 府 职 能 明 确 边 界 清 晰 的 基 础 上 政 府 角 色 的 合 理 定 位, 是 科 学 的 绩 效 管 理 的 前 提 要 根 据 政 府 的 经 济 调 节 市 场 监 管 社 会 管 理 公 共 服 务 的 职 能, 来 设 计 机 关 工 作 效 率 标 准 ( 三 ) 要 在 转 变 政 府 管 理 方 式 的 基 础 上 建 立 效 率 标 准 ( 四 ) 要 在 政 府 机 构 和 编 制 法 定 化 的 基 础 上 建 立 效 率 标 准 ( 五 ) 要 把 外 部 评 价 群 众 参 与 度 服 务 满 意 度 作 为 评 估 的 主 维 度, 在 建 立 效 率 标 准 体 系 中 得 到 确 立 ( 六 ) 要 把 利 用 评 估 结 果 改 善 行 政 管 理 纳 入 评 估 标 准 五 建 立 机 关 工 作 效 率 标 准 的 几 点 设 想 为 建 立 行 为 规 范 运 转 协 调 公 正 透 明 廉 洁 高 效 的 行 政 管 理 体 制, 提 高 行 政 效 率, 降 低 行 政 成 本, 有 必 要 借 鉴 国 际 上 卓 有 成 效 的 管 理 技 术 和 经 验, 深 入 研 究 建 立 中 国 特 色 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准, 推 动 我 国 政 府 绩 效 评 估 工 作, 实 现 绩 效 管 理 规 范 化 和 科 学 化 ( 一 ) 建 立 政 府 机 关 工 作 效 率 分 类 分 层 级 的 指 标 体 系, 按 照 市 场 经 济 发 展 的 要 求 来 设 计 和 建 立 机 关 效 率 标 准 我 国 是 一 个 幅 员 辽 阔 民 族 众 多 发 展 不 平 衡

10 的 国 家 政 府 从 中 央 到 地 方 有 五 个 层 级 不 可 能 也 不 必 要 建 立 完 全 统 一 的 效 率 标 准 应 根 据 管 理 职 能 和 管 辖 范 围, 运 用 统 一 的 原 则 和 要 求, 结 合 各 个 部 门 的 实 际, 分 别 制 定 具 体 标 准 负 责 宏 观 调 控 的 综 合 决 策 部 门 与 负 责 提 供 公 共 服 务 的 执 行 部 门 要 有 不 同 的 标 准, 中 央 和 省 级 政 府 与 基 层 政 府 要 有 不 同 的 标 准, 机 关 内 部 各 个 级 别 也 要 有 不 同 标 准 ( 二 ) 建 立 机 关 效 率 标 准 需 要 若 干 统 一 的 要 求 一 是 单 项 量 的 要 求 效 率 标 准 必 须 使 每 一 个 岗 位 的 每 一 项 工 作 都 做 到 可 以 量 化 的 量 化, 不 能 量 化 的 等 级 化 如 都 要 建 立 机 关 总 开 支 人 均 开 支 这 一 类 经 济 指 标, 要 有 平 均 个 案 处 理 时 间 反 应 速 度 这 一 类 时 量 指 标, 要 有 差 错 率 失 误 率 这 一 类 质 量 指 标 二 是 统 计 比 率 的 要 求 如 成 本 与 投 入 的 比 率, 开 支 增 长 或 降 低 的 比 率, 行 政 管 理 支 出 与 地 方 经 济 发 展 的 比 率 等 三 是 满 意 度 目 标 测 定 的 要 求 政 府 机 关 工 作 的 好 坏, 是 可 以 通 过 管 理 与 服 务 对 象 上 级 政 府 同 级 党 群 机 构 新 闻 媒 体 本 机 关 内 部 等 各 个 方 面 的 满 意 度 ( 包 括 投 诉 率 ), 多 维 度 地 进 行 测 定 的 要 把 政 府 部 门 服 务 对 象 作 为 测 定 的 主 体 四 是 规 章 制 度 工 作 程 序 精 神 面 貌 管 理 环 境 等 方 面 的 要 求 制 定 机 关 工 作 效 率 标 准 必 须 全 面 整 合 机 关 管 理 各 个 环 节, 形 成 齐 抓 共 管 综 合 治 理 的 格 局 五 是 廉 洁 和 政 务 公 开 的 要 求 许 多 地 方 实 行 的 廉 政 一 票 否 决 制 值 得 推 广, 并 应 当 使 廉 政 评 价 标 准 更 加 具 体 和 科 学 化 政 务 公 开 是 实 现 廉 洁 高 效 的 制 度 创 新, 要 把 政 务 公 开 作 为 机 关 工 作 效 率 的 重 要 指 标 ( 三 ) 当 前 建 立 机 关 效 率 标 准 的 重 点 是, 直 接 面 向 企 业 和 群 众 的 公 共 服 务 部 门 以 及 政 府 机 关 内 部 管 理 系 统 推 进 机 关 绩 效 管 理 可 以 从 两 个 方 面 入 手, 一 是 实 际 工 作 中 急 需 建 立 效 率 标 准 的 单 位, 另 一 个 是 比 较 容 易 建 立 效 率 标 准 的 单 位 这 两 类 机 关 主 要 集 中 在 公 共 服 务 部 门 决 策 部 门 的 机 关 工 作 效 率 比 较 难 以 量 化, 可 以 先 制 定 绩 效 的 定 性 指 标, 待 公 共 服 务 部 门 效 率 量 化 指 标 取 得 经 验 后, 再 制 定 细 化 量 化 的 效 率 标 准 六 推 进 政 府 机 关 绩 效 管 理 工 作 的 几 点 建 议 ( 一 ) 建 议 组 织 一 个 有 政 府 办 公 厅 监 察 人 事 编 制 统 计 等 部 门 和 学 术 界 专 家 组 成 的 咨 询 性 机 构, 推 动 政 府 绩 效 管 理 的 研 究 与 实 践 我 国 政 府 绩 效 管 理 实 践 中 存 在 的 问 题, 都 与 这 方 面 的 研 究 不 足 有 关 目 前 对 政 府 绩 效 管 理 从 基 本 概 念 作 用 机 理, 到 操 作 原 则 实 施 步 骤 等 都 还 没 有 形 成 共 识, 很 多 地 方 把 绩 效 评 估 与 公 务 员 考 绩 混 为 一 谈, 政 府 绩 效 的 不 同 层 次 没 有 明 确 区 分, 对 国 外 公 共 组 织 绩 效 评 估 的 理 念 与 实 践 也 缺 乏 系 统 的 介 绍 和 研 究 理 论 支 撑 不 足 和 统 筹 协 调 力 度 不 足, 这 两 点 是 政 府 绩 效 管 理 发 展 缓 慢, 以 及 实 践 中 出 现 盲 目 跟 风 过 度 炒 作 一 阵 风 等 偏 差 的 重 要 原 因 加 强 政 府 绩 效 管 理 的 理 论 和 实 践 研 究, 推 动 我 国 政 府 绩 效 管 理 的 规 范 化, 是 当 务 之 急 建 议 在 加 强 研 究 的 同 时, 先 试 点, 后 铺 开, 扎 扎 实 实 推 动 我 国 政 府 绩 效 管 理 工 作 ( 二 ) 建 议 将 政 府 绩 效 管 理 与 发 展 电 子 政 务 有 机 结 合 起 来 推 进 在 制 定 政 府 机 关 工 作 效 率 标 准 时, 要 摆 脱 单 纯 利 用 手 工 方 式 获 取 评 估 信 息 的 传 统 手 段, 充 分 利 用 信 息 网 络 技 术, 建 立 电 子 化 的 政 府 效 率 管 理 标 准 系 统 和 自 动 监 督 系 统 ( 三 ) 建 议 制 定 政 府 绩 效 与 政 策 评 价 法 依 法 管 理 和 提 高 政 府 绩 效, 是 现 代 政 府 改 革 的 一 个 重 要 特 点 制 定 法 律 法 规, 借 助 法 的 力 量 推 动 行 政 管 理 改 革, 是 近 年 发 达 国 家 的 一 项 措 施 建 议 在 修 改 政 府 组 织 法 时 将 政 府 绩 效 与 政 策 评

11 价 内 容 纳 入 其 中 ( 四 ) 建 议 把 政 府 机 关 绩 效 管 理 作 为 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革 的 重 要 内 容, 纳 入 下 一 轮 政 府 改 革 方 案, 强 化 指 导, 加 大 实 施 力 度 行 政 管 理 体 制 改 革 需 要 配 套 进 行, 单 兵 独 进 式 的 机 构 改 革, 是 难 以 走 出 精 简 膨 胀 再 精 简 再 膨 胀 怪 圈 的 原 因 之 一 国 外 经 验 表 明, 在 政 府 改 革 中 引 入 绩 效 管 理 是 一 个 有 效 的 助 推 器, 也 是 巩 固 政 府 改 革 成 果, 防 止 机 构 重 复 膨 胀 和 人 员 回 增 的 有 力 措 施 资 料 来 源 : 中 山 大 学 行 政 管 理 研 究 中 心 网 站 11/21/2005