改革试点原机构数量改革后机构数量顺德党政合署办公深圳行政三分权表 1 部分地方政府大部制改革的整体情况改革特色存在问题后续改革措施部门内部没有

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郦宥夏
7 years ago
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1 中共浙江省委党校学报２１３年第３期大部制改革推进的公务员支持度分析以第二阶段推进重点为内容的调查研究王霁霞辛彤摘要我国大部制改革自２８年推行至今取得了较大成效也存在一定问题文章通过对大部制改革推进重点进行预设并对中央和地方近三千名公务员进行问卷调查结果反映出公务员对现行大部制改革的效果存在一定质疑对决策与执行适度分离的推进方式支持度最高不同府级公务员对改革的支持度存在较大差异因而我们认为在进一步推进大部制改革过程中应当明确改革的重点在于决策执行适度分离与内部结构优化并充分考虑地方大部制改革的特殊性关键词大部制改革公务员支持度调研分析中图分类号Ｄ６１文献标识码Ａ文章编号１７９９２２１３３８６６２８年中共中央十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见和十一届人大通过的国务院机构改革方案大部制改革方案正式开启我国大部制实践历经四年２１２年十八大报告再次重申大部制改革决心稳步推进大部门制改革健全部门职责体系２１３年３月刚刚公布意的问题为大部制改革推进提供一定参考一问题与预设大部制改革的实践与推进一两轮大部制改革的成效及问题现有大部制改革实践是以党的十七大及２８新一轮中央层面的大部制方案机构重组合并方年国务院机构改革方案为序幕在中央与地方开案改革重心等问题备受关注由于公务员系统内展的机构合并与调整其中中央层面的大部制组部的支持度对改革成效的影响至关重要在第二轮建了五个大部门并对两个部门进行了职能调整合大部制改革启动之初我们以中央与地方公务员为并 ① 而在地方政府大部制改革中佛山市顺德区对象进行了关于大部制改革下一步推进重点的支持的大部制改革由于精简机构数量最多改革幅度最度调查本文拟对现有大部制改革实践进行分析大获得较高关注此外深圳海南广州等地方的结合改革实践在公务员系统内部进行问卷调查希大部制改革也因其特色引起社会较高关注望从调查过程及结论中分析下一步改革推进需要注作者简介王霁霞女北京科技大学文法学院讲师中国政法大学行政法学博士主要研究方向为行政法学公共行政改革辛彤北京科技大学法律系学生８中的机构调整表 ① 具体机构合并调整情况详见关于国务院机构改革方案的说明２８６

国务院机构改革方案大部制改革方案正式开启我国大部制实践历经四年２１２年十八大报告再次重申大部制改革决心稳步推进大部门制改革健全部门职责体系２１３年３月刚刚公布意的问题为大部制改革推进提供一定参考一问题与预设大部制改革的实践与推进一两轮大部制改革的成效及问题现有大部制改革实践是以党的十七大及２８新一轮中央层面的大部制方案机构重组合并方年

2 改革试点原机构数量改革后机构数量顺德党政合署办公深圳行政三分权表 1 部分地方政府大部制改革的整体情况改革特色存在问题后续改革措施部门内部没有形成统一决策副职过多, 效率低下科工贸信息委有 20 多个副职 1 行政审批制度改革启动 ;2 环境运输和城市管理局实施决策执行分离模式改革 (2012 年 ) 将科工贸信息委再次拆分为经济贸易和信息化委员会和科技创新委员会两个部门 (2012 年 ) 海南小政府大社会广州大城管大交通大文化大建设大水务大林业统一城乡规划统一人力资源和社会保障统一科技与信息化根据佛山市顺德区党政机构改革方案 (2009), 粤机编号 ; 深圳 : 反弹的大部制改革,( 第一财经日报 ); 深圳深化大部制改革全市减少 1/4 局级干部编制,( 中国青年报 ); 大部制走向何方, ( 浙江人大 2012 年 11 月 ) 等资料整理而成表示未查到相关资料 2013 年 3 月, 第二轮中央层面大部制改革方案机制, 是大部门改革成功与否的重要标准 1 下一出台, 共涉及交通卫生人口和计划生育药监广阶段的大部制改革必须吸取当前改革中存在的问题电新闻出版海洋能源电力等中央职能部门的重与教训, 在改革重点与推行方式上进行综合调研与组与合并其特点是主要针对实践中问题最突出的论证, 才能使改革真正发挥实效领域, 如因食品安全问题设立的食品药品监督管理 ( 二 ) 大部制改革的推进重点预设总局, 将与食品药品监管有关的几乎所有职能部门经历了几年中央与地方的改革试点, 大部制改统一整合, 力图解决实际监管中存在的监管多头职革目前处于爬坡阶段 2 第二轮中央层面的大部制能交叉问题再如针对钓鱼岛和南海争端以及日益改革虽已开启, 但仍有待进一步推进国务院目前受重视的海洋发展战略, 国家海洋局的执法职能得在继续梳理各个部委的职能, 研究进一步推进的方到增强, 中国海监与原属公安部的边防海警原属海案, 未来还将会有越来越多的部门被涉及, 3 直至大关总署的海上缉私警察原属农业部的中国渔政都部制的全面推开根据已有改革实践经验和专家学并入海洋局, 大大强化了我国海洋执法力度第二者的研究, 我们预测下一步大部制改革的重点将集轮改革的核心则在于减少机构数量与放权李克强中在以下几方面 : 总理在两会答记者问中提到此次大部制改革方案核 1. 机构和职能将由同领域整合向跨领域开展, 心是转变政府职能, 也就是简政放权如铁道部将最终实现大部制的普遍实行从大部门整合的边界行政职能并入交通部, 依企业职能成立中国铁路总公司, 就是政府向市场和社会放权的形式看, 国外多数国家的大部制是在多年机构整合的基 2008 年至今, 大部制改革实施已近五年, 突出础上逐步形成的, 一般做法是先在同一职能领域内成效是在机构数量明显减少, 职能交叉问题在一定进行机构整合, 将相关职能机构合并为一个大部, 或程度上得到了缓解, 对市场与社会的综合管理体制者由一个大部将相关机构整合进来, 使一项管理职开始逐步形成但存在的问题也非常多, 最为突出能由一个大部管理, 4 最终走向普遍施行的大部制的是形式上的部门整合未必实质上真正实现了功能 2. 强化大部门的决策功能, 并将相关执行职能融合, 可以说, 如何在大部门内部形成真正内聚力的从决策部门分离出来实行大部制最重要的是强化 1 [ 英 ] 约翰格林伍德等著 : 英国行政管理, 商务印书馆 1991 年版, 第 34 页 2 李毅中 : 积极探索推进大部门制改革实现工业和信息化科学管理, 行政管理改革,2010 年第 3 期 3 包括被众多专家和人大代表认为的发改委权力过大金融监管领域的改革尚未启动大部制改革如何与民营化相结合对政府规范及权力如何有效限制等问题 4 沈荣华 : 国外大部制梳理与借鉴, 中国行政管理,2012 年第 8 期 87

管大交通大文化大建设大水务大林业统一城乡规划统一人力资源和社会保障统一科技与信息化根据佛山市顺德区党政机构改革方案 (2009), 粤机编 2009 21 号 ; 深圳 : 反弹的大部制改革,( 第一财经日报 2010-8-26); 深圳深化大部

3 决策职能, 使决策和执行各自有独立规则, 同时辅以相对独立的监督机制, 达到决策执行监督既分离又相互联系, 按照新的体制机制去运行, 这样的大部制才能达到改革的目的 1 3. 大部门管理实行职能机构制度整合的同时, 在大部门运行中实行权责协同效率的整合 2 优化内部结构, 合理配置大部门内部的机构与职能设置, 从行政结构的合理性方面增强大部门回应社会的能力基于此, 课题组设计了对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门 ; 强化大部门的决策职能, 实行决策与执行分开 ; 注重大部门内部的结构优化, 重点调整优化内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) 三个选项作为大部制改革进一步推进的重点方向, 对中央及省市县地方政府公务员展开问卷调查, 并进行了分类分析, 以期了解公务员群体对大部制改革的整体态度二数据与分析 : 大部制改革推进的公务员支持状况 ( 一 ) 整体分析课题组将上述大部制改革的三个重点推进方向作为问卷选项, 于 2010 年 7 月 -10 月对中央政府 18 个部委中央公务员及 2160 名省地市 540 名县级政府地方公务员进行问卷调查 3 为增强调研信息的全面性, 除了上述三种方式之外, 增设了其他选项, 由公务员自己填写经过四个月的调研, 采集的整体数据信息见表 2: 表年中央进行了大部制改革, 如果要进一步推进, 您认为应该从哪里着手?( 单选 ) 选项选择计数百分比 (%) [1] 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门 [2] 实行决策与执行分开, 大部门只负责决策, 将执行职能剥离, 交给专门机构 [3] 优化大部门的内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) [4] 其他参选人数总计其他选项填写情况总结如下 : 普遍建立大部制, 但要确实将应减的部门减下来, 不能一方面建立大部门, 原来的小部门仍然变换方式而存在中央实行大部制, 并不代表地方必定实行大部制, 中央宏观决策多一些, 地方具体执行多一些, 仅以再做具体研究要加强对党委和政府部门的职能整合, 杜绝以党代政各部门职能交叉, 重叠情况比较严重, 建议从智能优化角度入手, 减少环节, 提高工作效率, 大部制改革应继续深入推进有序实行大部制, 强调与社会职能划分相一致的机构职能设置, 并赋予相应的权力现行大部制形同虚设, 徒增成本, 降低效率, 应彻底改变从表 4 的数据可看出, 在 2315 名受访公务员中, 相对支持度最高的是实行决策与执行分开, 44% 的受访公务员支持下一步改革重点以决策执行适度分离的方式推进 ; 支持度第二的是优化大部门的内部机构设置, 占到样本的 35% 至于进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门的改革模式, 只获得了 19.9% 的支持度而在其他选项的填写中, 我们发现, 公务员都强调大部制改革必须注重实效, 真正提高效率优化职能, 并指出现行大部制改革如果只是表面上的精简机构, 甚至到了形同虚设, 徒增成本, 降低效率, 应彻底改变的程度这一调查结果表明, 下一步大部制改革重点在公务员群体内部意见分歧较大, 仅对政府部门进行合并减少部门数量并未获得公务员较高的支持, 同时也反映了公务员内部对现行大部制改革的效果存在一定质疑 ( 二 ) 分类分析为进一步了解不同类别的公务员在大部制改革进一步推进问题上的意见及特点, 我们分别从中央 1 于朝霞 : 大部制改革正逢其时访中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授, 理论前沿,2008 年 7 月 2 石亚军于江 : 大部制改革 : 期待沉思与展望, 中国行政管理,2012 年第 7 期 3 中央公务员调查数据来自中央 18 个部委, 每个部委 30 名, 共 540 名 ; 地方公务员数据来自广西贵州河北湖南江西内蒙宁夏山东四川西藏新疆重庆 12 个省级单位, 且省地市县三级地方公务员的调查数量基本相同, 共计 2160 名调研组共发放问卷 2700 份, 最终回收有效问卷数 2315 份, 所有数据分析均在有效问卷基础上进行 88

行职能整合, 普遍建立大部门 ; 强化大部门的决策职能, 实行决策与执行分开 ; 注重大部门内部的结构优化, 重点调整优化内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) 三个选项作为

4 与地方不同府级不同地域三个变量来考查公务员支持度情况 : 1 中央与地方的分类统计与分析表 3 中央公务员与地方公务员的支持度分类统计我们对调查对象的所属政府层级进行区分, 得到中央与地方的分类调查数据, 如表 3: 选项统计地方政府中央政府 [1] 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门 [2] 实行决策与执行分开, 大部门只负责决策, 将执行职能剥离, 交给专门机构 [3] 优化大部门的内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) [4] 其他参选人数总计选择计数百分比 (%) 18.3% 26.0% 选择计数百分比 (%) 46.6% 33.5% 选择计数百分比 (%) 34.2% 38.3% 选择计数百分比 (%) 0.9% 2.2% 参选人数百分比 (%) 100.0% 100.0% 从表 3 的数据来看, 中央与地方公务员在大部制改革进一步推进问题上呈现了较大的意见分歧 : 对地方公务员来说, 支持度最高的是实行决策与执行分开, 获得了 46.6% 的支持度 ; 其次是优化大部门的内部机构设置, 获得了 34.2% 的支持度 ; 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门的方案则仅获得 18.3% 的支持度对中央政府公务员来说, 支持度最高的是优化大部门的内部机构设置, 获得 38.3% 的支持度 ; 实行决策与执行分开的改革方案也获得较为接近的支持度, 为 33.5%; 而进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门的改革方案虽然支持度最低, 但仍在中表 4 不同府级公务员支持度的分类数据统计央公务员中获得了 26.0% 的支持度这一调查结果至少表明, 对决策与执行适度分离的改革方式, 地方公务员支持度明显高于中央 ; 而普遍建立大部门模式虽然支持度都不是最高, 但在中央公务员群体中受到的支持大于地方另外, 这一结果还表明中央公务员对大部制改革的意见分歧更明显, 更没有形成一致的意见 2 不同府级的分类统计与分析在中央与地方公务员分类数据统计的基础上, 我们进一步根据政府层级的不同, 得到不同府级公务员支持度的分类数据, 如表 4: 选项统计国家部委省级政府市级政府县级政府 [1] 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门 [2] 实行决策与执行分开, 大部门只负责决策, 将执行职能剥离, 交给专门机构 [3] 优化大部门的内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) [4] 其他参选人数总计选择计数百分比 (%) 26.0% 17.7% 19.6% 17.6% 选择计数百分比 (%) 33.5% 44.0% 47.7% 48.1% 选择计数百分比 (%) 38.3% 37.1% 31.8% 33.8% 选择计数百分比 (%) 2.2% 1.2% 0.9% 0.5% 参选人数百分比 (%) 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 89

论证合法性审查等环节设置内部机构 ) [4] 其他参选人数总计选择计数 340 120 百分比 (%) 18.3% 26.0% 选择计数 864 155 百分比 (%) 46.6% 33.5% 选择计数 633 177 百分比 (%) 34.2% 38.3% 选择计数 16 10 百分比 (%) 0.9% 2.

5 可以看出, 对实行决策与执行分开选项的支持度, 呈现出随着政府层级递减而逐步增加的趋势 ; 对优化大部门的内部机构设置, 国家部委与省级公务员的支持度基本一致, 市级与县级公务员的支持度基本一致, 且国家部委与省级的支持度高于市县级公务员 ; 而进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门的选项则呈现出国家部委公务员支持度明显高于地方各级公务员的特点这一调查结果表明, 层级不同, 对大部制改革推进重点的选表 5 不同地域公务员支持度的分类数据统计择不同, 对决策执行适度分离的支持度与政府层级成反比, 层级越高, 支持度越低, 而优化大部门的内部机构设置则得到了四级政府公务员相对一致的支持度 3 不同地域的分类统计分析在地方公务员中, 我们将问卷调查的地域范围划分为东部中部与西部, 1 可以得到不同地域地方公务员的分类数据, 如表 5: 选项统计东部地区中部地区西部地区 [1] 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门 [2] 实行决策与执行分开, 大部门只负责决策, 将执行职能剥离, 交给专门机构 [3] 优化大部门的内部机构设置 ( 如按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构 ) [4] 其他参选人数总计选择计数百分比 (%) 17.4% 17.3% 18.9% 选择计数百分比 (%) 47.2% 51.2% 45.1% 选择计数百分比 (%) 34.4% 30.1% 35.3% 选择计数百分比 (%) 1.1% 1.4% 0.7% 参选人数百分比 (%) 100.0% 100.0% 100.0% 从表可以看出, 不同地域公务员对三个选项的支持度相对一致 ; 支持度最高的均是实行决策与执行分开选项, 中部地区最高东部地区次之西部地区最少, 但差异不大 ; 支持度第二的优化大部门的内部机构设置选项, 虽呈现出西部地区最高东部地区次之中部地区最少的特点, 但三个区域之间的数据差异也不大 ; 进一步对政府部门进行职能整合, 普遍建立大部门选择则在东中部地区更加一致, 西部地区略高这一调查结果表明, 不同地域特征对大部制改革推进的公务员支持度影响并不大, 且东部与西部更为接近, 中部差异稍大三结论与建议经由上述调查数据可以得出以下结论 : 第一, 三种方案中, 总体获得支持度最高的是决策与执行适度分离 ; 第二, 大部制改革关涉行政体制走向及公务员根本利益, 存在争议与意见分歧较大 ; 第三, 中央与地方不同府级不同地域公务员均为统计结果的有效变量, 但中央与地方不同府级这两个变量对统计结果的影响更为明显 ; 第四, 决策与执行适度分离模式呈现出了从中央到地方逐渐增强的规律, 而普遍实施大部制的方案则呈现出明显的中央支持度最高的特点 ; 第五, 公务员内部对现行大部制改革的效果存在一定的质疑 ( 一 ) 进一步探索决策与执行分离的具体方式是今后大部制改革的重点大部制并不简单的是部门数量减少, 部门数量也不是考核大部制改革成效的重要指标中央与地方公务员对大部制改革推进重点的支持度调查已经说明, 部门数量的减少不是公务员的优选方式, 且公务员内部对现有大部制改革以部门数量减少为核心的改革方式存在一定质疑单纯减少部门数量进行改革最终难以达到预期成效的例子并不少见, 如俄罗斯的大部门改革, 为了减少部的数量, 建立大部, 将过多的政府职能整合到一个部里, 管理范围过宽, 完全超出了部的管理能力如新设立的大部经济与贸易发展部的职能多达 250 项内 1 东部地区 : 山东河北 ; 中部地区 : 江西湖南 ; 西部地区 : 重庆广西宁夏贵州四川新疆西藏内蒙 90

持度的分类数据统计择不同, 对决策执行适度分离的支持度与政府层级成反比, 层级越高, 支持度越低, 而优化大部门的内部机构设置则得到了四级政府公务员相对一致的支持度 3 不同地域的分类统计分析在地方公务员中, 我们将问

6 涵和性质差距过于悬殊的部门拼凑在一起导致机构之间整合困难, 难以形成一个有机的整体 1 大部制改革的真正核心在于强化大部门的决策职能, 通过内部结构改造使决策与执行适度分离, 确保决策统一执行到位从英国的经验来看, 与大部制改革同时进行的是卸载分群和设立执行机构, 这反映出有限政府和决策执行的适度分离, 在一定程度上是大部制有效运作的基础和条件, 2 也是减少机构数量的条件国务院总理李克强将大部制改革核心定位为转变政府职能与简政放权要实现转变政府职能与简政放权, 离不开对政府内部决策执行分离模式的推进与社会市场对相关职能的承担在三种方案支持度的调查中, 总体获得支持度最高的是决策与执行适度分离模式也充分说明了决策执行适度分离模式在大部制改革中的重要性今后大部制改革应当重点推进决策与执行适度分离的模式, 并进一步探索适合我国的决策与执行分离的具体模式决策与执行机构的关系及具体设置, 才能使我国大部制改革克服目前实践存在的问题 ( 二 ) 优化内部结构是外部机构合并与精简的基础, 也是普遍推行大部制的条件在中央与地方公务员的支持度调查中, 优化内部结构的推进方式占据 35% 的比例这一数据也说明了公务员系统内部对部门内部结构的优化重于外部机构数量的精简如果说 2008 年的大部制改革更注重物理性合并, 以部门机构的数量减少为主要特征, 在今后的改革中则应更注重部门内部的化学反应, 优化内部结构从西方国家的改革成功经验来看, 公共部门的治理结构是公共部门制定策略和政策, 确保目标实现, 有效管理风险和负责任使用公共资源的一套体制机制和程序, 3 其内部结构不完全按业务职能扁平设立, 而是注重行政管理过程中的环节步骤手段, 设立的部门有助于行政管理目标的实现按照信息搜集调查研究方案起草咨询论证合法性审查等环节设置内部机构, 可以在一定程度上促进决策的统一与理性化, 增强行政管理的科学性对我国而言, 目前处于大部制改革的攻坚阶段, 之前的改革中出现的问题需要在今后的改革中得到解决和避免精简机构只是外在表现, 基础是部门内部的结构优化内部结构优化是确保大部门真正发挥决策集中与管理便捷功能的重要条件我国今后大部制改革实践应当注重部门的内部结构优化, 为大部制的全面推行奠定基础 ( 三 ) 中央与地方大部制改革具有不同特点, 改革须兼顾地方的特殊性根据大部制改革实践的支持度调查结果, 中央与地方不同府级不同地域公务员均为统计结果的有效变量, 但中央与地方不同府级这两个变量对统计结果的影响更为明显在决策与执行适度分离模式的支持度数据方面, 更是呈现出了从中央到地方逐渐增强的规律, 而普遍实施大部制的推进方式则呈现出明显的中央支持度最高的特点在公务员自行填写的其他选项中, 也有公务员指出地方与中央大部制改革应当分开考虑, 不能全国一盘棋这些特点都说明, 中央与地方公务员对改革重点的支持与选择存在较大差异目前, 中央层面第二轮大部制改革方案已经出台, 地方大部制改革方案仍在酝酿制定之中我国作为一个幅员辽阔有着五级管理链条的行政大国, 大部制改革的设计与推进也应当根据不同层次不同地域的差异性进行, 不应当全国采取一刀切的改革模式, 应当根据各地的需求与不同府级的特点进行制度设计从类型上看, 中央的职能更多体现在决策方面, 地方则有大量执行功能, 地方不必与中央保持上下对口包括大部制改革在内的行政体制改革不仅仅是中央的事, 也与地方的利益与发展息息相关, 必须兼顾地方的特殊性, 才能真正实现改革的实效与功能 ( 责任编辑 : 熊觉 ) 崔健 : 俄罗斯大部制改革及其评析, 中国行政管理,2008 年第 12 期周志忍 : 大部制溯源 : 英国改革历程的观察与思考, 行政论坛,2008 年第 2 期张成福杨兴坤 : 建立有机统一的政府 : 大部制问题研究, 探索,2008 年 4 月 91

与简政放权要实现转变政府职能与简政放权, 离不开对政府内部决策执行分离模式的推进与社会市场对相关职能的承担在三种方案支持度的调查中, 总体获得支持度最高的是决策与执行适度分离模式也充分说明了决策执行适度分离

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抗战时期国民政府的银行监理体制探析 % # % % % ) % % # # + #, ) +, % % % % % % % % 抗战时期国民政府的银行监理体制探析王红曼抗战时期国民政府为适应战时经济金融的需要实行由财政部四联总处中央银行等多家机构先后共同参与的多元化银行监理体制对战时状态下的银行发展与经营安全进行了大规模的设计与

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