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1 消 除 非 洲 之 角 的 粮 食 不 安 全 政 府 和 联 合 国 机 构 的 联 合 行 动 战 略 总 结 报 告

2 序 言 在 2000 年 4 月 6-7 日 于 罗 马 召 开 的 行 政 协 调 委 员 会 (ACC) 会 议 上, 联 合 国 秘 书 长 宣 布 为 联 合 国 非 洲 之 角 长 期 粮 食 安 全 农 业 发 展 及 相 关 问 题 的 行 动 专 门 设 立 一 个 机 1 构 间 工 作 组 该 工 作 组 由 10 个 行 政 协 调 委 员 会 成 员 机 构 的 高 级 代 表 组 成, 由 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 总 干 事 担 任 组 长 该 工 作 组 的 最 终 报 告 以 一 份 行 动 战 略 及 框 架 的 形 式, 就 联 合 国 在 应 对 消 除 粮 食 不 安 全 挑 战 时 所 采 取 的 行 动 做 了 全 面 的 介 绍, 本 份 文 件 就 是 对 该 报 告 的 总 结 工 作 组 还 提 出 了 将 框 架 逐 步 转 化 成 行 动 的 各 种 方 法 我 们 已 经 尽 了 最 大 努 力, 确 保 该 战 略 能 以 各 国 政 府 自 身 的 粮 食 安 全 战 略 为 基 础 并 与 之 保 持 一 致, 但 由 于 时 间 有 限, 各 方 尚 未 最 终 完 成 所 需 的 磋 商 工 作 来 确 保 做 到 这 一 点 等 到 本 报 告 提 交, 各 国 首 脑 就 消 除 饥 饿 与 粮 食 不 安 全 做 出 承 诺 之 后, 该 项 战 略 就 能 彻 底 得 到 该 地 区 各 国 政 府 的 接 受, 并 对 其 实 施 做 出 承 诺 就 对 问 题 的 根 源 分 析, 或 者 对 该 地 区 实 现 粮 食 安 全 必 须 采 取 的 措 施 而 言, 工 作 组 提 出 的 各 项 建 议 并 没 有 什 么 新 鲜 内 容 之 所 以 提 出 该 项 行 动 战 略, 目 的 就 是 希 望 能 够 充 分 利 用 在 本 地 区 实 现 和 平 的 希 望, 同 时 促 使 各 国 政 府 重 申 对 粮 食 安 全 的 承 诺 希 望 由 联 合 国 各 机 构 各 国 政 府 和 各 非 政 府 组 织 真 正 合 作 促 成 的 这 一 行 动, 能 激 发 出 同 样 的 合 作 精 神, 将 我 们 的 共 同 远 景 变 成 行 动, 在 非 洲 之 角 彻 底 消 除 饥 饿, 最 终 根 除 该 地 区 的 粮 食 不 安 全 问 题 1 联 合 国 非 洲 经 济 委 员 会 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 国 际 农 业 发 展 基 金 联 合 国 开 发 计 划 署 联 合 国 环 境 规 划 署 联 合 国 儿 童 基 金 会 世 界 粮 食 计 划 署 世 界 卫 生 组 织 世 界 气 象 组 织 及 世 界 银 行 2

3 目 录 序 言 2 非 洲 之 角 的 粮 食 不 安 全 4 粮 食 不 安 全 的 严 重 性 与 影 响 4 粮 食 不 安 全 的 深 层 根 源 5 农 村 地 区 的 粮 食 不 安 全 6 支 持 性 环 境 8 粮 食 安 全 长 期 战 略 10 行 动 框 架 10 扩 大 可 持 续 生 计 机 会 11 保 护 最 需 要 帮 助 的 人 群 12 创 建 有 利 环 境 13 将 框 架 转 化 成 行 动 15 为 粮 食 安 全 作 出 承 诺 15 国 家 粮 食 安 全 计 划 16 制 定 和 实 施 国 家 粮 食 安 全 计 划 18 区 域 粮 食 安 全 计 划 20 未 来 方 向 20 启 动 进 程 20 3

4 非 洲 之 角 的 粮 食 不 安 全 非 洲 之 角 有 几 百 万 人 民 在 遭 受 食 物 不 足, 面 临 饥 饿 的 威 胁 他 们 要 面 对 干 旱 冲 突 基 础 设 施 薄 弱 和 生 计 选 择 有 限 等 困 难 但 如 果 该 地 区 的 人 民 和 政 府 能 够 团 结 起 来, 和 非 政 府 组 织 携 手 合 作, 他 们 就 应 该 能 够 采 取 长 远 措 施, 确 保 实 现 长 期 粮 食 安 全 粮 食 不 安 全 的 严 重 性 与 影 响 非 洲 之 角 是 世 界 上 粮 食 不 安 全 问 题 最 为 严 重 的 地 区 之 一 在 整 个 非 洲 之 角, 有 超 过 40% 的 人 民 吃 不 饱 肚 子, 而 在 厄 立 特 里 亚 和 索 马 里, 该 比 例 则 高 达 70% 该 地 区 的 7 个 国 家 吉 布 提 埃 塞 俄 比 亚 厄 立 特 里 亚 肯 尼 亚 索 马 里 苏 丹 和 乌 干 达 共 有 1.6 亿 人 口, 其 中 有 7000 万 人 生 活 在 极 易 出 现 极 端 粮 食 短 缺 的 地 区 在 过 去 30 年 中, 这 些 国 家 至 少 每 十 年 出 现 一 次 饥 荒, 而 且 它 们 均 为 东 非 政 府 间 发 展 组 织 (IGAD) 的 成 员 即 便 在 正 常 年 份, 东 非 政 府 间 发 展 组 织 各 成 员 国 也 难 以 满 足 人 民 的 粮 食 需 求 其 中 有 4 个 国 家 厄 立 特 里 亚 埃 塞 俄 比 亚 肯 尼 亚 和 索 马 里, 目 前 的 人 均 膳 食 能 量 供 应 量 大 大 低 于 最 低 要 求 例 如, 在 索 马 里,1996 年 的 人 均 膳 食 能 量 供 应 量 要 比 最 低 要 求 低 26% 这 尤 其 会 对 儿 童 造 成 严 重 影 响, 给 他 们 带 来 生 理 和 认 知 方 面 的 终 生 缺 陷 在 埃 塞 俄 比 亚, 三 分 之 二 的 儿 童 发 育 迟 缓 ; 在 索 马 里,20% 的 儿 童 在 五 岁 前 死 去 妇 女 是 主 要 农 业 劳 动 力 和 照 顾 家 庭 的 主 力, 她 们 的 营 养 状 况 也 同 样 令 人 担 忧 在 这 些 极 不 稳 定 的 情 况 下, 任 何 外 部 冲 击, 无 论 是 干 旱 洪 灾 或 迁 徙 害 虫 的 入 侵, 都 会 将 大 批 民 众 逼 上 绝 路 全 国 粮 食 产 量 可 能 并 没 有 出 现 大 幅 下 降 : 即 便 在 最 严 重 的 荒 年, 国 家 的 粮 食 总 产 量 也 仅 比 长 期 平 均 数 低 约 7% 但 对 于 最 贫 困 的 社 区 来 说, 影 响 却 是 灾 难 性 的, 因 为 本 来 就 面 临 粮 食 短 缺 的 贫 困 家 庭 此 刻 突 然 发 现 自 己 连 一 点 粮 食 也 没 有 了 本 地 区 最 大 的 粮 食 不 安 全 人 群 就 是 那 些 生 活 在 降 雨 量 较 大 地 区 的 能 勉 强 维 持 生 计 的 农 民 : 他 们 通 常 几 乎 没 有 土 地 和 资 产, 在 远 离 市 场 的 偏 远 地 区 劳 作 同 样 面 临 风 险 的 是 生 活 在 辽 阔 的 干 旱 半 干 旱 低 洼 地 区 的 1500 至 2000 万 牧 民 : 遇 到 干 旱 时, 这 些 牧 民 不 仅 要 挨 饿, 还 要 失 去 自 己 的 生 产 性 资 产 最 后 就 是 日 益 壮 大 的 城 市 贫 民, 他 们 中 的 很 多 人 为 了 躲 避 农 村 的 贫 困 和 冲 突 而 来 到 城 市 4

5 粮 食 不 安 全 的 深 层 根 源 虽 然 粮 食 不 安 全 不 可 避 免 地 与 农 业 生 产 联 系 在 一 起, 但 我 们 必 须 把 它 放 在 贫 困 大 背 景 下 进 行 分 析 农 民 和 牧 民 很 容 易 陷 入 粮 食 不 安 全 境 地, 其 原 因 不 仅 是 他 们 生 产 的 产 品 不 足, 还 因 为 他 们 缺 少 储 备 他 们 通 常 没 有 积 蓄, 也 几 乎 没 有 其 他 收 入 来 源 因 此 要 想 加 强 粮 食 安 全, 除 了 提 高 农 业 产 量 外, 他 们 还 必 须 开 辟 更 加 多 样 化 更 加 稳 定 的 生 计 手 段, 使 自 己 和 家 人 免 受 外 来 冲 击 的 影 响 要 做 到 这 一 点 并 非 易 事 前 面 的 道 路 上 障 碍 密 布, 其 中 最 主 要 的 就 是 自 然 灾 害 和 武 装 冲 突 自 然 灾 害 影 响 非 洲 之 角 的 主 要 自 然 灾 害 就 是 旱 灾 该 地 区 大 部 分 为 干 旱 或 半 干 旱 地 区 降 雨 量 低, 不 稳 定, 分 布 不 均 虽 然 干 旱 和 洪 灾 一 直 是 周 期 性 出 现, 但 仍 有 证 据 表 明, 气 候 正 变 得 越 来 越 不 稳 定, 天 气 事 件 也 变 得 越 发 严 重 面 临 这 样 不 稳 定 的 环 境, 该 地 区 的 人 民 已 经 开 发 出 了 具 体 的 应 对 策 略 例 如, 农 民 会 调 整 作 物 播 种 时 间, 而 且 当 情 况 特 别 严 重 时, 他 们 甚 至 可 能 选 择 靠 打 猎 和 采 集 为 生 同 样, 牧 民 也 有 各 种 选 择 : 他 们 会 将 畜 群 拆 分 开 来, 留 出 部 分 牧 场 作 为 储 备 牧 场, 或 迁 徙 到 新 的 草 场 然 而, 即 便 是 最 好 的 应 对 机 制 也 都 会 在 长 时 间 挥 之 不 去 的 干 旱 后 失 去 作 用 冲 突 国 内 或 国 家 间 武 装 冲 突 是 加 重 该 地 区 人 民 易 受 害 性 的 另 一 个 核 心 因 素 冲 突 及 粮 食 不 安 全 之 间 有 着 不 可 分 割 的 联 系, 相 互 之 间 起 着 引 发 和 强 化 作 用 一 些 居 住 在 粮 食 不 安 全 社 区 的 人 们 感 觉 到 自 己 已 经 被 中 央 政 府 边 缘 化 同 时, 冲 突 本 身 几 乎 总 是 会 加 剧 饥 饿, 因 为 它 迫 使 人 们 背 井 离 乡, 并 破 坏 市 场 销 售 体 系 然 后 就 会 产 生 长 期 效 应 : 支 离 破 碎 的 社 区 对 未 来 几 乎 失 去 了 信 心, 不 愿 在 农 业 发 展 上 进 行 投 资 同 时, 各 国 政 府 却 继 续 在 浪 费 宝 贵 的 资 源, 用 来 购 置 武 器 例 如,1997 年 东 非 政 府 间 发 展 组 织 各 成 员 国 的 军 费 开 支 高 达 20 亿 美 元 这 让 捐 赠 方 陷 入 犹 豫, 因 为 资 金 很 可 能 会 被 用 于 战 争, 而 不 是 通 过 发 展 项 目 用 于 减 轻 贫 困 人 口 增 长 非 洲 之 角 的 人 口 (1.6 亿 ) 自 1974 年 以 来 已 经 增 长 了 不 止 一 倍, 预 计 到 2015 年 会 再 增 加 40% 人 口 增 长 已 经 对 自 然 资 源 造 成 了 巨 大 压 力, 特 别 是 土 地 和 森 林 资 源, 同 时 导 致 农 村 人 口 大 批 流 向 城 市 尽 管 如 此, 以 农 业 为 生 的 人 口 仍 在 增 长 5

6 农 村 地 区 的 粮 食 不 安 全 该 地 区 的 最 弱 势 人 群 是 农 村 人 口 他 们 几 乎 没 有 任 何 政 治 影 响 力, 往 往 分 散 居 住, 和 他 们 联 系 十 分 困 难 因 此, 他 们 往 往 孤 立 无 援, 只 能 靠 自 身 力 量 与 变 化 无 常 的 气 候 抗 争 脆 弱 的 生 态 系 统 除 了 乌 干 达 以 外, 非 洲 之 角 各 国 的 土 地 中 只 有 4-10% 属 于 可 耕 地 多 数 穷 人 集 中 在 干 旱 和 半 干 旱 生 态 系 统 中, 由 于 人 口 增 长, 他 们 不 得 不 以 越 来 越 集 约 化 的 方 式 耕 种 着 越 来 越 边 际 化 的 土 地, 而 土 壤 能 够 休 养 生 息 的 机 会 则 变 得 越 来 越 少 例 如 在 埃 塞 俄 比 亚, 几 乎 40% 的 农 户 拥 有 的 土 地 少 于 0.5 公 顷, 而 超 过 60% 的 农 户 拥 有 的 土 地 少 于 1 公 顷, 而 每 家 农 户 要 靠 这 些 土 地 养 活 大 约 6 至 8 名 家 庭 成 员 对 脆 弱 生 态 系 统 的 不 可 持 续 的 开 发 已 经 导 致 生 物 质 生 物 多 样 性 和 渗 水 量 在 不 断 减 少, 而 水 土 流 失 则 在 不 断 加 剧 这 就 使 环 境 退 化 继 续 恶 化, 农 业 生 产 率 不 断 下 降, 因 而 进 一 步 加 剧 了 贫 困 和 粮 食 不 安 全 环 境 退 化 还 会 影 响 到 牧 民, 但 这 方 面 的 证 据 相 对 比 较 模 糊, 因 为 畜 群 一 直 都 存 在 大 小 变 化 的 周 期 在 饲 草 充 足 时, 畜 群 往 往 会 扩 大, 但 随 后 由 于 过 度 放 牧, 再 加 上 干 旱, 饲 草 供 应 量 就 会 下 降, 畜 群 就 会 饿 死, 或 无 法 繁 育 接 下 来 会 出 现 畜 群 数 量 减 少, 再 加 上 雨 量 好 转, 又 会 使 牧 场 迅 速 得 到 恢 复 ( 虽 然 畜 群 数 量 减 少 意 外 着 以 养 畜 为 生 的 人 们 会 面 临 困 境 ) 这 些 周 期 使 得 我 们 难 以 从 中 识 别 出 长 期 趋 势 农 业 生 产 率 低 下 非 洲 之 角 的 作 物 产 量 在 全 世 界 属 于 最 低 主 要 原 因 是 水 资 源 管 理 不 足, 这 里 只 有 不 到 1% 的 耕 地 能 得 到 灌 溉, 而 亚 洲 的 灌 溉 比 例 是 37% 然 而, 即 便 是 在 雨 量 相 对 比 较 可 靠 的 地 方, 农 民 也 往 往 难 以 获 得 知 识 资 金 和 市 场 准 入 此 外, 他 们 的 土 地 通 常 十 分 有 限 居 住 在 雨 量 较 低 地 区 的 人 们 面 临 着 更 多 的 困 难, 那 就 是 无 法 充 分 利 用 绿 色 革 命 技 术, 如 杂 交 种 子 和 化 肥, 因 为 这 些 技 术 通 常 都 是 为 降 雨 量 较 大 或 灌 溉 前 景 较 好 的 地 区 所 开 发 的 也 的 确 有 一 些 适 合 干 旱 地 区 的 技 术, 其 中 有 一 些 已 经 在 非 洲 其 他 地 区 得 到 采 用, 这 些 技 术 也 可 以 推 广 到 非 洲 之 角 的 边 际 化 地 区 6

7 被 忽 视 的 牧 业 牧 民 一 般 要 比 农 民 富 裕, 至 少 在 未 受 灾 害 影 响 的 时 候 是 这 样, 但 一 旦 灾 害 来 临, 他 们 就 可 能 失 去 全 部 资 产 各 国 政 府 和 国 际 组 织 在 改 进 牧 业 系 统 方 面 的 努 力 相 对 较 少, 而 且 即 便 是 采 取 了 一 些 行 动, 也 只 是 针 对 显 然 无 人 居 住 的 牧 场 中 的 家 畜 饮 水 和 兽 医 服 务 等 方 面 但 即 便 是 在 干 预 活 动 取 得 成 功 的 情 况 下, 如 彻 底 根 除 了 牛 瘟, 这 些 活 动 也 只 是 起 到 了 提 高 畜 群 数 量 的 作 用, 从 而 又 会 导 致 过 度 放 牧 知 识 和 信 息 系 统 薄 弱 地 方 政 府 与 国 家 政 府 往 往 缺 乏 数 据 或 分 析 方 面 的 能 力, 难 以 快 速 应 对 不 断 变 化 的 形 势 同 时, 当 地 社 区 可 能 对 给 自 身 生 计 造 成 影 响 的 大 环 境 一 无 所 知 多 数 信 息 系 统 都 注 重 作 物 产 区 的 早 期 预 警 系 统 但 即 便 有 了 充 分 的 预 警, 行 动 速 度 却 往 往 很 慢 有 效 的 救 灾 干 预 行 动 需 要 遵 循 精 确 的 前 后 顺 序, 先 从 早 期 预 警 到 粮 援 认 捐, 接 下 来 是 粮 援 交 付 和 向 目 标 人 群 准 确 分 发 正 如 最 近 该 地 区 发 生 的 危 机 所 示, 这 一 链 条 中 仍 存 在 着 很 多 薄 弱 环 节 生 计 选 择 有 限 该 地 区 农 村 的 大 多 数 人 几 乎 完 全 以 种 植 有 限 的 几 种 作 物 为 生, 或 以 放 牧 为 生 换 句 话 说, 他 们 的 生 计 选 择 十 分 有 限, 这 使 得 他 们 极 易 受 到 外 部 冲 击 的 影 响 他 们 几 乎 没 有 多 样 化 的 可 能 由 于 没 有 灌 溉 或 无 法 进 入 市 场, 农 民 们 很 难 转 向 其 它 作 物 生 产, 而 且 由 于 缺 乏 教 育, 他 们 几 乎 不 可 能 得 到 其 它 就 业 机 会 妇 女 处 于 尤 为 不 利 的 地 位 : 男 人 们 外 出 去 城 市 或 大 农 场 打 工, 使 更 多 的 压 力 压 在 了 留 在 家 里 的 妇 女 身 上 ; 而 很 多 技 术 创 新 都 只 对 男 性 产 生 好 处, 妇 女 们 得 到 的 则 是 更 大 的 工 作 量, 粮 食 安 全 水 平 却 没 有 提 高 自 由 化 效 果 不 均 非 洲 之 角 所 有 国 家 都 一 直 致 力 于 市 场 自 由 化, 采 取 了 诸 如 放 宽 政 府 营 销 委 员 会 的 监 管, 让 农 民 自 由 选 择 在 何 处 出 售 产 品 等 措 施 虽 然 自 由 化 为 拥 有 高 质 量 土 地 灌 溉 系 统 和 市 场 准 入 的 农 民 提 供 了 新 的 机 遇, 但 它 却 没 有 给 缺 少 资 源 的 贫 困 农 民 以 及 较 偏 远 地 区 的 农 民 带 来 多 少 好 处 事 实 上, 他 们 可 能 变 得 比 以 往 更 加 贫 困, 因 为 化 肥 和 其 他 农 资 的 价 格 在 上 涨, 而 农 产 品 的 价 格 则 在 下 降 金 融 市 场 的 自 由 化 也 带 来 了 同 样 的 两 极 分 化 现 象 : 银 行 往 往 愿 意 贷 款 给 大 型 农 场 主, 而 不 愿 贷 款 给 被 视 为 高 风 险 客 户 的 贫 困 农 民 7

8 另 一 方 面, 牧 民 们 往 往 从 自 由 化 中 获 益, 特 别 是 从 海 湾 各 国 有 利 可 图 的 出 口 市 场 中 获 益 基 础 设 施 薄 弱 由 于 道 路 和 交 通 体 系 不 够 完 善, 通 讯 服 务 和 能 源 缺 乏 等 因 素, 很 多 地 区 正 在 走 向 边 缘 化, 结 果 导 致 很 多 人 被 迫 与 国 民 经 济 及 区 域 经 济 隔 绝 开 来 水 的 供 应 量 也 很 缺 乏 : 在 厄 立 特 里 亚 埃 塞 俄 比 亚 和 索 马 里, 只 有 四 分 之 一 的 人 口 能 够 获 得 安 全 的 饮 用 水 环 卫 体 系 也 很 不 完 善 : 这 三 个 国 家 中 只 有 13% 的 人 口 拥 有 安 全 的 环 卫 条 件, 而 除 了 肯 尼 亚 以 外, 其 它 各 国 拥 有 安 全 环 卫 条 件 的 人 口 还 不 到 总 人 口 的 50% 健 康 水 平 低 非 洲 之 角 各 国 的 健 康 水 平 是 全 世 界 最 低 的 其 中 最 弱 势 群 体 要 数 儿 童, 他 们 中 的 很 多 人 食 物 不 足, 患 上 各 种 传 染 病, 特 别 是 麻 疹, 还 有 其 它 类 型 的 疾 病, 如 疟 疾 和 体 内 寄 生 虫 妇 女 的 健 康 状 况 也 很 差 三 分 之 二 的 育 龄 妇 女 患 有 贫 血, 这 是 造 成 孕 产 妇 死 亡 率 畸 高 的 一 个 原 因 艾 滋 病 带 来 的 威 胁 出 现 的 时 间 较 晚, 但 也 同 样 令 人 担 忧 那 些 生 活 在 城 镇 的 人 能 更 好 地 获 得 服 务, 但 农 村 社 区 却 得 不 到 良 好 的 服 务, 而 游 牧 及 半 游 牧 社 区 往 往 是 最 难 获 得 服 务 的 人 群 教 育 水 平 低 受 教 育 机 会 也 同 样 差 强 人 意, 但 各 国 的 情 况 相 去 甚 远 在 肯 尼 亚, 男 女 童 小 学 入 学 率 为 85%, 成 人 识 字 率 为 77% 而 在 索 马 里 和 埃 塞 俄 比 亚, 男 女 童 入 学 率 分 别 为 11% 和 37%, 成 人 识 字 率 分 别 为 24% 和 33% 在 这 两 个 国 家 中, 女 童 的 处 境 最 为 艰 难 支 持 性 环 境 除 了 脆 弱 的 环 境 和 较 低 的 健 康 教 育 水 平 外, 非 洲 之 角 的 农 村 社 区 还 面 临 着 不 利 的 经 济 及 政 治 环 境 经 济 薄 弱 东 非 政 府 间 发 展 组 织 各 成 员 国 属 于 世 界 上 最 贫 困 的 一 类 国 家 : 其 人 均 国 民 生 产 总 值 仅 为 190 美 元 除 了 肯 尼 亚 和 乌 干 达, 这 些 国 家 1965 年 至 1998 年 的 经 济 增 长 速 度 勉 强 跟 上 人 口 增 长 速 度, 甚 至 落 后 于 人 口 增 长 速 度 该 地 区 各 经 济 体 严 重 依 赖 农 业 : 雨 量 充 沛 会 刺 激 经 济 增 长, 而 雨 量 不 足 则 会 导 致 经 济 衰 退 一 些 经 济 体 还 很 容 易 受 国 际 商 品 价 格 的 影 响, 特 别 是 咖 啡 和 茶 叶 价 格 它 们 几 乎 没 有 其 他 收 入 来 源 厄 立 特 里 8

9 亚 和 吉 布 提 能 从 港 口 获 得 一 些 收 入, 但 除 了 苏 丹 外, 该 地 区 各 国 均 不 具 备 丰 富 的 矿 产 资 源 援 助 量 下 降 东 非 政 府 间 发 展 组 织 得 到 的 官 方 发 展 援 助 总 额 自 1990 年 起 已 经 下 降 了 40%, 而 用 于 农 业 的 官 方 发 展 援 助 量 下 降 幅 度 更 大, 目 前 的 年 人 均 援 助 量 仅 有 15 美 元 此 外, 所 提 供 的 援 助, 特 别 是 粮 援, 也 往 往 助 长 了 这 些 国 家 依 赖 外 援 的 文 化 联 合 国 各 机 构 已 经 发 现 自 己 很 难 保 证 援 助 的 连 贯 性, 因 为 由 于 目 标 调 整 和 资 源 减 少, 联 合 国 各 机 构 的 能 力 已 经 被 削 弱 缺 少 惠 农 政 策 除 了 少 数 例 外, 该 地 区 各 国 政 府 都 尚 未 制 定 出 明 确 的 惠 农 战 略, 提 出 措 施 确 保 粮 食 安 全 多 数 国 家 一 直 致 力 于 使 经 济 自 由 化, 但 很 多 穷 人 由 于 缺 乏 与 市 场 的 联 系 而 无 法 从 自 由 化 带 来 的 机 会 中 获 益 他 们 也 无 法 从 新 启 动 的 商 业 银 行 及 农 村 信 贷 计 划 中 获 益 治 理 体 系 过 度 集 中 有 几 个 国 家 已 经 采 取 大 力 度 措 施, 对 本 国 的 治 理 体 系 展 开 民 主 化 改 革 和 权 力 下 放 但 该 进 程 一 直 进 展 缓 慢, 并 由 于 地 方 层 面 缺 乏 相 应 技 能 和 资 源 不 稳 定 而 受 到 阻 碍 援 助 措 施 近 年 来, 官 方 援 助 采 取 的 多 数 举 措 都 集 中 在 应 急 干 预 活 动 上, 而 不 是 长 期 发 展 计 划 已 经 在 尝 试 改 变 这 种 现 状, 将 救 济 活 动 与 发 展 计 划 挂 起 钩 来 但 由 于 缺 少 政 府 资 金, 这 些 计 划 很 难 持 续 虽 然 已 经 在 努 力 改 善 联 合 国 援 助 的 协 调 工 作, 例 如 通 过 了 联 合 国 发 展 援 助 框 架, 但 各 机 构 通 常 都 无 法 做 到 为 各 国 政 府 提 供 连 贯 持 续 的 支 持 全 球 环 境 虽 然 非 洲 之 角 各 国 可 能 从 全 球 化 中 获 益, 但 全 球 化 也 带 来 了 一 系 列 风 险, 特 别 是 对 于 贫 困 农 民 而 言, 他 们 难 以 获 得 新 技 术, 目 前 又 面 临 来 自 资 本 集 约 型 外 国 生 产 者 的 更 残 酷 的 竞 争 9

10 粮 食 安 全 长 期 战 略 非 洲 之 角 各 国 要 想 消 除 粮 食 不 安 全, 就 不 仅 要 提 高 农 业 产 量, 还 要 改 善 健 康 和 教 育 水 平, 加 强 基 础 设 施, 以 扩 大 经 济 机 遇 行 动 框 架 消 除 非 洲 之 角 的 粮 食 不 安 全 必 须 被 视 为 是 一 项 长 期 发 展 目 标, 要 实 现 这 项 目 标, 最 佳 方 法 就 是 通 过 一 系 列 有 难 度 但 却 可 以 实 现 的 目 标 逐 步 得 到 实 现 20 世 纪 90 年 代 召 开 的 一 系 列 国 际 会 议 和 首 脑 会 议 已 经 为 此 确 立 了 一 些 相 关 目 标, 其 中 对 于 粮 食 安 全 来 说 最 关 键 的 就 是 1996 年 的 世 界 粮 食 首 脑 会 议, 它 提 出 要 在 2015 年 前 将 饥 饿 人 口 数 量 减 半 这 项 承 诺 得 到 了 参 加 世 界 粮 食 首 脑 会 议 各 国 首 脑 的 支 持, 并 在 2000 年 9 月 通 过 的 联 合 国 千 年 首 脑 会 议 宣 言 中 得 以 重 申 对 于 非 洲 之 角 各 国 而 言, 实 现 此 目 标 意 味 着 他 们 国 家 中 长 期 饥 饿 人 口 总 数 将 从 7000 万 减 少 到 3500 万 但 粮 食 不 安 全 问 题 是 不 能 孤 立 解 决 的 同 时 必 须 要 在 其 他 重 要 领 域 的 国 际 目 标 上 取 得 平 行 进 展, 包 括 减 轻 贫 困 教 育 和 识 字 率 降 低 婴 儿 儿 童 和 孕 产 妇 死 亡 率 改 善 生 育 健 康 环 境 保 护 等 该 地 区 各 国 目 前 应 该 根 据 这 些 全 球 目 标, 确 定 自 己 的 区 域 和 国 家 目 标 以 及 相 关 指 标 除 了 确 定 目 标, 各 届 国 际 会 议 还 表 示, 自 己 已 经 确 定 的 发 展 目 标 应 该 在 人 权 框 架 下 得 以 实 现 这 种 基 于 人 权 的 方 针 承 认, 各 国 政 府 及 它 们 的 国 际 发 展 伙 伴 都 有 责 任 确 保 尊 重 人 民 的 基 本 权 利, 包 括 人 人 免 于 饥 饿 的 权 利 其 次, 它 指 出, 发 展 的 受 益 人 有 权 参 与 对 自 己 的 生 活 产 生 影 响 的 所 有 决 策 过 程 要 想 实 现 过 去 十 年 中 确 定 的 各 项 发 展 目 标, 我 们 必 须 在 各 个 层 次 同 时 采 取 行 动 需 要 大 规 模 投 资 的 领 域 总 是 存 在 的, 如 改 善 港 口 和 道 路, 但 未 来 的 大 部 分 投 资 仍 可 能 是 针 对 地 方 喜 好 和 需 求 的 小 规 模 投 资 这 意 味 着 地 方 性 民 间 社 团 组 织 将 发 挥 关 键 作 用, 如 非 政 府 组 织 农 民 协 会 和 其 他 社 区 组 织 同 时, 政 府 必 须 尽 量 把 大 部 分 官 方 职 责 移 交 给 地 方 层 次 要 采 纳 的 战 略 应 该 为 那 些 偏 远 地 区 的 人 们 开 辟 新 的 机 遇, 包 括 居 住 在 易 发 生 饥 荒 的 脆 弱 高 地 和 干 旱 半 干 旱 低 地 地 区 的 人 们 战 略 还 应 该 让 妇 女 在 决 策 中 平 等 地 表 达 自 己 的 意 见 各 项 计 划 必 须 更 有 效 地 尊 重 牧 民 及 农 牧 兼 作 人 民 的 权 利, 即 便 当 计 划 的 10

11 重 点 不 是 扶 贫 时, 也 应 该 对 计 划 进 行 评 估, 看 看 可 能 会 对 该 地 区 的 收 入 和 资 源 分 配 造 成 什 么 影 响 对 于 任 何 一 项 干 预 活 动 来 说, 成 功 与 否 取 决 于 所 有 伙 伴 方, 无 论 是 地 方 还 是 外 部 伙 伴, 以 及 受 益 方 是 否 都 认 为 这 是 一 项 长 期 承 诺, 能 比 普 通 发 展 项 目 延 续 更 多 年 战 略 包 含 三 大 核 心 内 容 : 扩 大 可 持 续 生 计 机 会 ; 保 护 最 需 要 帮 助 的 人 群 ; 为 减 轻 粮 食 不 安 全 及 贫 困 创 建 有 利 环 境 扩 大 可 持 续 生 计 机 会 广 泛 的 农 业 发 展 是 实 现 长 期 粮 食 安 全 的 主 要 途 径 该 地 区 各 地 条 件 差 异 很 大, 因 此 不 可 能 开 出 统 一 的 药 方 每 个 社 区 都 必 须 确 定 如 何 才 能 最 佳 利 用 现 有 资 源, 并 相 应 调 整 自 己 对 土 地 水 资 源 和 劳 动 力 的 利 用 情 况 对 于 降 雨 量 较 大 的 地 区, 已 经 有 现 成 的 经 过 检 验 的 提 高 农 业 产 量 的 技 术 这 些 地 区 的 农 民 还 可 以 考 虑 种 植 较 高 附 加 值 的 经 济 作 物, 或 多 样 化 经 营 畜 牧 生 产 降 雨 量 较 少 地 区 的 农 民 可 以 选 择 的 方 案 相 对 较 少 有 些 人 拥 有 小 规 模 灌 溉 设 施, 或 集 水 技 术, 但 只 依 赖 于 雨 育 农 业 的 农 民 必 须 更 有 效 地 利 用 稀 少 的 水 分, 采 用 抗 旱 作 物 品 种 对 于 牧 民 而 言, 情 况 稍 有 不 同, 因 为 他 们 已 经 是 该 地 区 少 雨 边 际 地 带 最 高 效 最 可 持 续 利 用 资 源 的 人 群 因 此, 任 何 为 提 高 他 们 的 生 产 率 所 做 的 努 力 都 必 须 考 虑 到 畜 群 数 量 和 牧 场 生 态 之 间 的 微 妙 平 衡 这 些 资 源 的 管 理 决 策 大 多 数 要 靠 社 区 自 己 去 决 定 但 政 府 和 国 际 组 织 可 以 提 高 人 们 对 资 源 和 机 会 进 行 评 估 的 能 力, 促 进 他 们 更 好 地 获 得 知 识 与 专 长, 并 帮 助 他 们 对 替 代 性 方 案 进 行 检 验 扩 大 市 场 及 贸 易 该 地 区 人 民 要 想 使 自 己 的 生 产 活 动 多 样 化, 提 高 生 产 率, 就 需 要 更 多 的 机 遇 来 销 售 自 己 的 产 品, 更 好 的 获 得 市 场 信 息 目 前, 东 非 政 府 间 发 展 组 织 的 区 域 贸 易 受 到 复 杂 高 额 的 关 税 制 度 以 及 缓 慢 低 效 的 许 可 程 序 的 严 重 阻 碍 因 此, 该 地 区 每 个 国 家 都 应 该 协 调 统 一 自 身 的 政 策, 以 促 进 贸 易 11

12 就 业 和 收 入 多 样 化 农 民 需 要 通 过 经 营 周 期 较 短 的 畜 牧 生 产 来 使 自 己 的 收 入 来 源 多 样 化 在 牧 区, 奶 类 和 肉 类 产 品 加 工 及 皮 革 生 产 可 能 起 到 补 充 收 入 的 作 用 但 从 长 远 看, 更 多 的 人 必 须 要 从 事 非 农 产 业 这 就 要 求 提 高 教 育 水 平, 强 化 技 能 培 训, 改 善 交 通 通 信 条 件, 改 善 市 场 准 入 和 金 融 服 务 各 国 政 府 还 可 以 通 过 取 消 法 律 或 官 僚 障 碍 为 创 业 提 供 便 利 保 护 自 然 资 源 缓 解 该 地 区 自 然 资 源 压 力 的 最 好 办 法 就 是 降 低 人 口 增 长 速 度 但 同 时 也 必 须 保 护 自 然 资 源 与 简 单 的 限 制 过 度 使 用 相 比, 更 好 的 办 法 是 鼓 励 社 区 保 护 自 己 的 资 源, 同 时 允 许 它 们 分 享 可 持 续 资 源 和 环 境 管 理 所 带 来 的 好 处 加 强 卫 生 和 营 养 人 们 只 有 在 健 康 和 营 养 充 足 的 条 件 下, 才 能 充 分 利 用 新 的 机 遇 拥 有 充 足 的 粮 食 只 是 解 决 问 题 的 一 个 方 面, 还 必 须 将 充 足 的 粮 食 供 应 与 医 疗 条 件 的 改 善 营 养 教 育 和 安 全 的 供 水 联 系 起 来 非 洲 之 角 的 人 民 还 需 要 更 高 的 教 育 水 平, 拥 有 更 好 的 学 校 和 教 师 更 加 先 进 的 信 息 通 讯 和 知 识 体 系 也 至 关 重 要, 但 这 些 都 应 该 瞄 准 偏 远 地 区 和 边 际 化 地 区, 并 在 与 用 户 密 切 磋 商 后 进 行 设 计, 只 有 这 样 才 能 满 足 贫 困 人 口 的 需 求 保 护 最 需 要 帮 助 的 人 群 除 了 增 加 发 展 机 会, 各 国 政 府 还 需 要 为 那 些 迫 切 需 要 帮 助 的 人 们 提 供 保 障 体 系 该 地 区 仍 很 容 易 遭 受 自 然 及 人 为 灾 害 的 影 响, 因 此 必 须 改 善 应 对 这 些 紧 急 情 况 的 应 急 体 系 气 象 预 报 能 提 前 几 个 月 就 干 旱 和 洪 灾 发 出 警 告, 但 农 民 和 牧 民 却 很 少 能 够 获 得 这 种 信 息 此 外, 能 够 掌 握 此 类 信 息 的 政 府 和 捐 赠 方 目 前 的 反 应 尚 不 够 迅 速 或 不 够 充 分 为 了 提 高 绩 效, 各 机 构 需 要 获 得 有 关 特 定 人 群 易 受 害 性 的 更 有 效 信 息 必 须 与 非 政 府 组 织 建 立 伙 伴 关 系, 因 为 它 们 往 往 掌 握 着 最 有 用 的 信 息 目 前, 越 来 越 多 的 救 灾 计 划 都 在 规 划 时 包 括 了 重 建 的 内 容, 所 采 用 的 方 法 有 以 工 代 赈 以 劳 动 换 现 金 以 及 小 额 信 贷 计 划 等 但 实 践 证 明, 这 些 计 划 执 行 起 来 存 在 难 度, 因 为 很 多 工 作 人 员 缺 乏 必 要 的 经 验, 而 且 从 长 远 角 度 重 建 基 础 设 施 和 服 务 体 系 的 资 金 常 常 不 足 12

13 社 会 安 全 网 能 防 止 儿 童 营 养 不 良, 而 供 膳 计 划 虽 然 成 本 较 高, 但 如 果 能 更 直 接 针 对 最 贫 困 地 区 的 学 校 及 诊 所, 并 将 职 责 下 放 到 当 地 社 区 和 家 长 小 组 的 话, 就 能 提 高 计 划 的 成 本 效 益 作 为 最 弱 势 群 体 的 孤 儿 老 人 残 疾 人 和 那 些 原 本 无 资 格 的 人 需 要 得 到 更 加 持 久 的 支 持 但 任 何 此 类 计 划 都 必 须 得 到 可 持 续 的 财 政 保 障 创 建 有 利 环 境 该 地 区 很 多 政 府 都 已 经 启 动 了 广 泛 的 体 制 改 革 一 方 面, 它 们 已 经 为 私 有 部 门 和 民 间 社 团 提 供 了 空 间 另 一 方 面, 它 们 又 在 努 力 改 善 政 府 剩 余 职 能 的 运 作 质 量, 例 如 提 高 公 共 服 务 部 门 的 效 率, 打 击 腐 败, 对 很 多 活 动 实 行 权 力 下 放 这 些 进 展 都 有 助 于 减 轻 贫 困, 促 进 粮 食 安 全, 但 各 国 政 府 还 必 须 确 保 改 革 能 满 足 社 会 中 最 贫 困 人 群 和 最 边 缘 化 人 群 的 需 求 理 论 上, 政 府 部 门 的 精 简 能 为 其 他 服 务 供 应 商 提 供 更 多 的 机 会 但 这 并 不 能 保 证 活 跃 的 私 有 部 门 或 民 间 社 团 能 自 动 填 补 这 些 空 白 为 了 鼓 励 这 些 部 门 中 各 方 的 参 与, 各 国 政 府 必 须 合 理 调 整 规 则 和 程 序, 简 化 贸 易 规 定, 并 对 物 质 基 础 设 施 和 通 讯 系 统 进 行 投 资 同 时, 各 国 政 府 还 应 为 非 政 府 组 织 创 建 一 个 合 理 的 监 管 环 境 这 一 进 程 中 必 要 的 一 项 内 容 就 是 权 力 下 放 当 地 民 众 应 该 在 政 治 进 程 中 拥 有 更 多 的 发 言 权, 并 得 到 允 许 按 照 自 己 的 需 求 设 计 各 类 服 务 这 一 点 不 会 自 动 实 现 地 方 行 政 管 理 人 员 要 为 民 众 提 供 支 持 和 培 训, 这 样 才 能 让 他 们 获 得 与 自 身 的 新 职 责 相 匹 配 的 技 能 为 了 支 持 各 项 活 动, 必 须 建 立 强 有 力 的 法 律 制 度, 配 有 公 平 有 效 的 执 行 机 制, 让 民 众 学 会 信 任 法 治 支 持 粮 食 安 全 的 很 多 最 重 要 的 活 动 都 将 在 地 方 层 面 展 开, 都 是 根 据 当 地 需 求 和 当 地 参 与 情 况 设 计 的 社 区 干 预 活 动 但 也 需 要 在 国 家 和 区 域 层 面 开 展 其 他 活 动 在 国 家 层 面, 各 国 政 府 必 须 加 强 一 些 机 构 和 监 管 单 位, 包 括 农 业 科 研 和 普 查 机 构 在 其 他 一 些 活 动 中 还 要 依 靠 跨 国 合 作, 正 如 在 防 治 蝗 虫 和 防 治 和 消 灭 牛 瘟 等 家 畜 疾 病 方 面 所 做 的 那 样 为 减 轻 粮 食 不 安 全 采 取 的 任 何 战 略 还 必 须 包 括 调 解 目 前 冲 突 和 防 止 未 来 冲 突 的 措 施 各 国 政 府 应 促 进 与 在 此 领 域 有 可 靠 经 验 的 非 政 府 组 织 的 合 作, 并 减 少 武 器 在 国 内 和 跨 境 的 流 动 13

14 加 强 区 域 合 作 很 多 与 粮 食 安 全 有 关 的 问 题 都 需 要 在 区 域 层 面 解 决 加 强 区 域 合 作 将 大 大 有 助 于 粮 食 安 全, 因 为 它 能 为 冲 突 的 解 决 提 供 一 个 更 加 有 利 的 环 境, 加 强 经 济 一 体 化, 促 进 技 术 合 作 达 成 共 识 本 报 告 中 介 绍 的 观 点 和 原 则 都 是 通 过 与 本 地 区 高 层 政 府 官 员 密 切 磋 商 得 出 的 结 果, 他 们 中 的 很 多 人 都 对 工 作 组 的 工 作 表 示 出 强 力 支 持 联 合 国 驻 国 家 工 作 队 和 常 驻 协 调 员 也 对 此 表 示 出 积 极 的 态 度, 称 此 项 活 动 为 联 合 国 各 机 构 提 供 了 独 特 的 机 遇, 携 手 解 决 粮 食 不 安 全 问 题 14

15 将 框 架 转 化 成 行 动 各 国 政 府 和 他 们 的 国 际 发 展 伙 伴 必 须 致 力 于 制 定 共 同 的 目 标 政 策 和 计 划, 以 便 在 非 洲 之 角 结 束 饥 荒 和 粮 食 不 安 全 状 况 为 粮 食 安 全 作 出 承 诺 工 作 组 编 写 本 报 告 的 中 心 思 想 是, 要 在 各 相 关 国 家 和 国 际 社 会 的 能 力 范 围 内 消 除 非 洲 之 角 的 饥 荒, 解 决 粮 食 不 安 全 问 题 明 确 了 必 要 的 战 略 和 框 架 之 后, 接 下 来 就 必 须 让 各 国 政 府 区 域 组 织 联 合 国 机 构 捐 赠 方 和 民 间 社 团 都 作 出 承 诺, 因 为 它 们 都 在 将 共 同 政 策 转 化 成 实 际 行 动 的 过 程 中 起 着 关 键 作 用 各 方 都 应 该 做 出 承 诺 政 府 在 国 家 层 面, 各 国 政 府 必 须 完 全 承 担 起 消 除 粮 食 不 安 全 的 责 任, 具 体 做 法 包 括 确 保 实 施 良 政, 提 供 良 好 的 健 康 和 教 育 服 务, 向 人 民 赋 权 资 源 的 配 置, 特 别 是 对 小 农 基 础 农 业 生 产 活 动 的 支 持, 就 是 一 项 看 得 见 的 承 诺, 有 助 于 减 轻 对 外 部 援 助 的 依 赖 还 必 须 努 力 确 保 国 家 和 地 区 和 平 与 稳 定 各 国 政 府 承 诺 的 一 项 中 心 内 容 必 须 是 制 定 出 全 面 的 国 家 粮 食 安 全 计 划 区 域 组 织 该 地 区 主 要 的 政 府 间 组 织 有 东 非 政 府 间 发 展 组 织 非 洲 统 一 组 织 东 南 非 共 同 市 场 和 东 非 共 同 体 东 非 政 府 间 发 展 组 织 应 该 和 相 关 政 府 携 手 制 定 和 实 施 一 项 区 域 粮 食 安 全 计 划, 内 容 包 括 冲 突 的 解 决 技 术 合 作 促 进 区 域 间 基 础 设 施 建 设 促 进 贸 易 贸 易 政 策 自 由 化 和 协 调 统 一 经 济 一 体 化 和 区 域 综 合 早 期 预 警 系 统 联 合 国 机 构 联 合 国 各 机 构 应 在 联 合 国 发 展 援 助 框 架 下 紧 密 合 作, 通 过 各 种 途 径 为 各 国 政 府 提 供 支 持, 包 括 政 策 对 话 能 力 建 设 以 及 对 基 本 经 济 和 社 会 服 务 的 支 持 等 联 合 国 各 机 构 的 一 个 重 要 作 用 就 是 帮 助 各 国 政 府 确 定 发 展 计 划 的 优 先 重 点, 并 为 实 现 粮 食 安 全 和 防 灾 减 灾 制 定 投 资 计 划 捐 赠 方 多 边 和 双 边 捐 赠 方 要 承 诺 提 供 长 期 资 金, 支 持 各 国 消 除 饥 饿 和 粮 食 不 安 全, 资 金 水 平 应 与 问 题 的 严 重 性 相 匹 配 除 了 软 贷 款 或 赠 款 项 目 和 部 门 计 划 等 传 统 机 制 外, 捐 赠 方 还 需 要 做 出 长 期 承 诺, 采 取 创 新 性 供 资 机 制, 以 便 更 好 地 针 对 地 方 层 面 的 举 措 做 出 反 应 还 需 要 采 取 共 同 的 机 制, 促 进 国 家 粮 食 安 全 计 划 的 实 施 民 间 社 团 各 类 民 间 社 团, 包 括 非 政 府 组 织 农 民 组 织 社 区 组 织 和 私 有 部 门, 都 要 做 出 承 诺, 与 政 府 和 国 际 伙 伴 共 同 合 作 来 解 决 粮 食 不 安 全 问 题 他 们 应 该 在 政 策 15

16 对 话 冲 突 的 解 决 信 息 和 知 识 交 流 等 方 面 起 到 积 极 的 作 用, 特 别 是 为 参 与 式 规 划 提 供 支 持, 还 应 该 在 为 这 些 新 近 实 现 私 有 化 的 经 济 体 提 供 通 常 缺 失 的 各 项 服 务 方 面 发 挥 积 极 作 用 确 保 作 出 承 诺 为 了 让 各 相 关 伙 伴 做 出 正 式 承 诺, 工 作 组 建 议 于 2001 年 召 开 一 次 高 级 别 会 议, 由 各 国 首 脑 和 区 域 组 织 联 合 国 机 构 捐 赠 方 和 民 间 社 团 的 高 级 代 表 对 自 己 能 够 提 供 的 支 持 做 出 承 诺, 最 好 能 以 一 项 契 约 的 形 式 加 以 落 实 国 家 粮 食 安 全 计 划 各 国 政 府 都 要 以 世 界 粮 食 首 脑 会 议 后 续 战 略 及 现 有 国 家 粮 食 安 全 举 措 和 减 贫 战 略 为 基 础, 制 定 一 份 国 家 粮 食 安 全 计 划 国 家 粮 食 安 全 计 划 要 有 两 项 主 要 重 点 : 一 是 消 除 饥 饿, 二 是 解 决 长 期 粮 食 不 安 全 问 题 消 除 饥 饿 国 家 粮 食 安 全 计 划 的 主 要 内 容 之 一 应 该 是 备 灾 和 消 除 饥 饿 早 期 预 警 系 统 需 要 重 新 建 构, 以 便 更 好 地 涵 盖 牧 区 及 农 牧 兼 作 地 区, 还 要 与 区 域 系 统 联 网 它 们 应 该 建 立 在 当 地 社 区 和 国 家 及 国 际 决 策 者 之 间 充 分 的 双 向 交 流 基 础 上 农 牧 民 应 该 能 够 向 决 策 者 反 映 何 时 何 地 自 己 的 粮 食 库 存 出 现 短 缺, 家 畜 面 临 死 亡, 而 能 获 取 气 象 预 报 信 息 的 各 国 际 机 构 则 应 该 确 保 将 信 息 迅 速 传 递 给 当 地 社 区 一 些 最 关 键 的 决 策 将 涉 及 战 略 性 粮 食 储 备, 这 是 一 个 复 杂 的 话 题, 需 要 专 家 提 供 专 业 知 识 必 须 有 充 足 的 粮 食 来 保 证 任 何 人 不 会 挨 饿, 但 同 时 必 须 注 意 不 要 扰 乱 当 地 粮 食 市 场 快 速 从 应 急 救 灾 活 动 转 向 恢 复 重 建 和 发 展 活 动 也 很 重 要 在 紧 急 情 况 下 以 低 价 或 免 费 提 供 农 资 和 信 贷 也 可 以 帮 助 人 们 快 速 启 动 重 建 活 动, 但 前 提 是 必 须 随 后 在 基 础 设 施 和 服 务 方 面 做 出 有 针 对 性 的 后 续 投 资 采 纳 长 期 战 略 的 一 个 后 果 就 是 捐 赠 方 可 能 会 减 少 粮 援, 这 可 能 会 导 致 官 方 发 展 援 助 量 出 现 净 下 降 为 了 避 免 这 种 后 果, 捐 赠 方 可 以 承 诺 在 今 后 5 年 左 右 的 时 间 内 保 证 提 供 基 础 水 平 的 粮 援 16

17 解 决 长 期 粮 食 不 安 全 问 题 的 计 划 然 而, 在 应 对 紧 急 情 况 的 基 础 上, 各 国 政 府 还 必 须 通 过 协 调 一 致 的 计 划, 针 对 本 国 特 定 地 区 的 最 弱 势 人 口, 解 决 长 期 粮 食 不 安 全 问 题 国 家 粮 食 安 全 计 划 要 避 免 采 取 宽 泛 式 缺 乏 针 对 性 的 做 法 扩 大 可 持 续 生 计 机 会 迫 切 需 要 把 重 点 放 在 加 强 资 源 短 缺 小 农 的 生 计 上, 要 通 过 农 业 技 术 和 支 持 服 务 市 场 准 入 和 信 贷 相 结 合 的 办 法, 再 加 上 乡 镇 企 业 和 农 产 品 加 工 业 的 发 展, 来 实 现 这 一 目 标 例 如, 对 于 居 住 在 高 地 的 人 们, 这 就 意 味 着 要 在 粮 农 组 织 粮 食 安 全 特 别 计 划 的 经 验 基 础 上, 通 过 小 型 灌 溉 技 术 更 好 地 利 用 水 资 源 而 在 干 旱 地 区, 重 点 就 可 能 要 放 在 推 广 抗 旱 作 物 和 水 土 保 持 上 同 时, 农 民 应 尽 力 使 自 己 的 收 入 来 源 多 样 化, 饲 养 更 多 的 短 周 期 家 畜, 充 分 利 用 非 木 材 林 产 品, 并 在 一 些 地 方 开 发 生 态 旅 游 业 牧 业 一 直 是 恶 劣 的 环 境 中 一 种 可 持 续 有 利 于 生 态 的 生 计 方 式 但 如 果 牧 民 们 能 具 备 更 好 的 家 畜 营 销 和 信 息 体 系, 除 了 简 单 购 买 更 多 家 畜 外 能 得 到 更 广 泛 的 投 资 机 会, 那 么 他 们 就 能 够 获 得 更 多 的 保 障 奶 类 肉 类 和 其 他 畜 产 品 加 工 业 是 提 高 牧 民 收 入 的 一 个 途 径 但 所 有 这 些 措 施 都 必 须 在 保 护 自 然 资 源 的 基 础 上 实 施, 要 最 大 程 度 地 促 进 农 业 和 环 保 活 动 之 间 的 协 同 合 作 保 护 最 需 要 帮 助 的 人 群 即 便 在 正 常 年 份, 也 总 有 一 些 人 群 需 要 特 殊 帮 助, 例 如 老 人 残 疾 人 和 孤 儿 他 们 的 一 些 需 求 可 以 通 过 医 院 和 学 校 供 膳 计 划 得 到 满 足, 但 由 于 持 续 提 供 社 会 安 全 网 所 需 成 本 较 大, 最 好 的 方 案 通 常 就 是 加 强 现 有 社 区 行 动, 在 社 区 政 府 和 捐 赠 方 之 间 实 现 成 本 分 摊 要 帮 助 具 有 劳 动 能 力 的 最 贫 困 或 赤 贫 人 群, 最 好 是 通 过 以 劳 动 换 现 金 或 以 工 代 赈 计 划, 这 既 能 为 他 们 提 供 最 低 基 本 收 入, 还 能 帮 助 这 些 家 庭 走 上 自 立 的 道 路 目 前, 越 来 越 多 的 粮 食 不 安 全 人 群 居 住 在 城 市 地 区, 通 常 是 居 住 在 大 城 市 边 缘 的 非 正 式 定 居 点 中 有 些 人, 尤 其 是 城 郊 地 区 的 人, 可 以 利 用 启 动 性 援 助 自 力 更 生 种 植 粮 食, 甚 至 能 向 当 地 市 场 出 售 产 品 另 一 些 人 可 以 通 过 以 劳 动 换 现 金 或 以 工 代 赈 计 划 获 得 帮 助, 让 他 们 参 与 养 护 城 市 基 础 设 施 和 环 境 的 劳 动 创 建 有 利 环 境 该 地 区 各 国 政 府 还 可 以 采 取 很 多 其 他 措 施 来 促 进 粮 食 安 全, 为 可 持 续 发 展 创 造 条 件 17

18 改 善 治 理 各 国 政 府 要 加 强 自 身 的 核 心 职 能, 特 别 是 为 农 业 提 供 支 持, 而 同 时 又 要 对 自 己 的 很 多 活 动 实 行 权 力 下 放 他 们 还 要 为 民 间 社 团 和 私 有 部 门 留 出 更 多 的 空 间, 特 别 是 要 建 立 一 个 强 有 力 的 立 法 框 架, 为 这 些 伙 伴 的 行 动 提 供 便 利 冲 突 的 解 决 每 项 国 家 粮 食 安 全 计 划 都 应 该 包 括 通 过 东 非 政 府 间 发 展 组 织 和 非 洲 统 一 组 织 防 止 和 解 决 当 地 和 国 际 冲 突 的 建 议, 可 能 的 话 朝 着 在 本 地 区 制 定 一 份 共 同 安 全 框 架 而 努 力 基 础 设 施 应 该 对 大 型 基 础 设 施 开 发 建 议 书 进 行 重 新 审 核, 确 保 满 足 偏 远 地 区 和 弱 势 群 体 的 需 求 同 时, 各 国 政 府 还 要 认 真 检 查 小 型 基 础 设 施 的 情 况, 特 别 是 农 村 道 路 家 畜 市 场 和 基 础 服 务, 确 保 这 些 方 面 的 开 发 活 动 都 是 由 社 区 推 动 的 民 间 社 团 各 国 政 府 应 鼓 励 民 间 社 团 对 粮 食 安 全 作 出 贡 献, 具 体 要 提 供 有 利 的 立 法 框 架, 鼓 励 学 习 他 人 的 成 功 经 验 农 村 生 产 者 组 织 和 非 政 府 组 织 应 该 不 仅 能 够 提 供 服 务, 还 应 该 能 够 参 与 规 划 决 策 和 资 源 管 理 过 程 通 过 和 整 个 地 区 的 其 他 组 织 建 立 联 系, 他 们 还 能 更 有 效 地 发 挥 作 用 制 定 和 实 施 国 家 粮 食 安 全 计 划 国 家 粮 食 安 全 计 划 包 括 一 系 列 投 资 项 目 政 策 和 体 制 改 革, 主 要 由 政 府 机 构 实 施, 但 私 有 部 门 和 非 政 府 组 织 的 贡 献 也 很 重 要 这 些 项 目 将 由 国 际 金 融 机 构 及 双 边 捐 赠 方 提 供 资 金 联 合 国 系 统 也 会 提 供 支 持, 目 的 是 加 强 政 府 的 技 术 规 划 和 实 施 能 力 国 家 粮 食 安 全 计 划 将 以 现 有 的 国 家 粮 食 安 全 举 措 为 基 础, 如 埃 塞 俄 比 亚 的 粮 食 安 全 计 划 乌 干 达 的 消 除 贫 困 行 动 计 划 以 及 世 界 粮 食 首 脑 会 议 国 家 农 业 发 展 后 续 战 略 它 们 还 应 该 被 视 为 重 债 穷 国 计 划 背 景 下 制 定 的 减 贫 战 略 中 不 可 分 割 的 一 部 分 内 容 参 与 和 伙 伴 关 系 很 多 活 动 都 将 在 城 市 分 区 或 社 区 层 面 展 开 地 方 当 局 社 区 领 袖 非 政 府 组 织 和 其 他 民 间 社 团 的 代 表 们 应 该 结 成 小 组, 必 要 时 在 外 部 援 助 的 支 持 下, 制 定 投 资 建 议 书 和 投 资 计 划 这 些 小 组 应 该 确 保 妇 女 和 其 他 受 排 斥 人 群 能 够 充 分 参 与 它 们 还 必 须 采 取 一 种 可 持 续 生 计 方 针, 在 易 受 害 性 调 查 和 粮 食 安 全 评 估 结 果 的 指 导 下 开 展 工 作 在 各 阶 段, 各 国 的 政 府 机 构 都 要 和 民 间 社 团 和 捐 赠 机 构 密 切 合 作, 由 这 些 社 团 和 机 构 审 核 相 关 计 划, 并 初 步 确 定 各 机 构 的 具 体 供 资 内 容 18

19 供 资 机 制 国 家 粮 食 安 全 计 划 需 要 大 量 资 金 其 中 很 大 一 部 分 将 来 自 双 边 赠 款 和 优 惠 贷 款 这 些 传 统 渠 道, 但 也 有 必 要 开 辟 新 的 地 方 性 机 制, 更 加 直 接 更 加 灵 活 地 为 社 区 活 动 提 供 资 金 一 些 捐 赠 方 资 金 可 能 来 自 现 有 承 诺 资 金 的 重 新 分 配, 也 可 能 来 自 债 务 免 除 后 的 收 入, 但 仍 需 要 大 量 的 新 资 金 承 诺 体 制 框 架 实 施 国 家 粮 食 安 全 计 划 的 总 体 职 责 将 落 在 该 地 区 各 国 政 府 的 身 上 要 按 照 每 个 国 家 的 具 体 结 构 和 能 力 量 身 定 做 体 制 框 架 但 仍 需 要 有 一 个 基 础 结 构, 让 政 府 发 挥 中 心 作 用, 让 其 他 伙 伴 有 效 参 与 在 每 个 国 家, 这 些 活 动 都 要 由 一 个 能 代 表 所 有 主 管 部 委 的 机 构 负 责 协 调, 因 此 必 须 指 定 一 个 国 家 级 机 构 作 为 抓 总 单 位, 并 在 各 级 运 作, 包 括 与 国 际 合 作 伙 伴 保 持 联 络, 以 确 保 工 作 的 连 贯 性 和 协 调 性 联 合 国 机 构 的 支 持 这 些 国 家 粮 食 安 全 计 划 中 的 所 有 活 动 都 能 获 得 联 合 国 各 机 构 的 支 持, 具 体 按 照 各 国 政 府 提 出 的 需 求 来 确 定 例 如, 其 中 可 能 包 括 在 易 受 害 性 调 查 和 信 息 收 集 和 分 析 方 面 提 供 帮 助, 或 为 各 国 之 间 的 信 息 和 看 法 交 流 提 供 帮 助 在 每 个 国 家, 联 合 国 常 驻 协 调 员 将 负 责 工 作, 同 时 利 用 驻 国 家 工 作 队 的 资 源, 特 别 是 粮 农 组 织 主 持 的 联 合 国 发 展 援 助 框 架 粮 食 安 全 和 农 业 主 题 小 组 的 资 源 一 旦 国 家 粮 食 安 全 计 划 开 始 实 施, 各 国 政 府 就 要 负 责 监 测 和 评 估 工 作, 将 这 些 任 务 承 包 给 当 地 机 构 或 公 司 进 展 报 告 和 结 论 可 以 通 过 行 政 协 调 委 员 会 农 村 发 展 和 粮 食 安 全 网 络 提 交 给 秘 书 长 防 止 和 解 决 冲 突 要 在 每 个 国 家 中 创 建 防 止 和 解 决 冲 突 的 机 制, 包 括 冲 突 早 期 预 警 系 统 要 和 活 跃 在 该 领 域 的 非 政 府 组 织 和 联 合 国 机 构 以 及 非 洲 统 一 组 织 冲 突 管 理 中 心 建 立 密 切 联 系, 要 向 非 统 组 织 冲 突 管 理 中 心 提 供 早 期 预 警 信 息, 并 从 该 中 心 获 得 建 议 及 技 术 援 助 19

20 区 域 粮 食 安 全 计 划 区 域 合 作 能 大 大 促 进 粮 食 不 安 全 问 题 的 解 决 为 此, 应 迫 切 需 要 制 定 一 份 区 域 粮 食 安 全 计 划, 以 解 决 外 部 贸 易 跨 界 疾 病 防 治 国 际 水 权 和 区 域 道 路 通 讯 基 础 设 施 等 问 题 负 责 制 定 和 监 督 区 域 粮 食 安 全 计 划 的 主 要 机 构 将 是 东 非 政 府 间 发 展 组 织, 它 可 以 扩 大 其 粮 食 安 全 和 环 境 保 护 计 划, 以 提 供 这 些 服 务 东 非 政 府 间 发 展 组 织 各 成 员 国 要 贡 献 出 适 当 水 平 的 人 力 和 财 力, 而 联 合 国 各 机 构, 特 别 是 非 洲 经 济 委 员 会, 将 为 东 非 政 府 间 发 展 组 织 提 供 必 要 的 技 术 和 能 力 建 设 方 面 的 支 持 还 需 要 落 实 区 域 粮 食 安 全 计 划 共 同 规 划 和 协 调 活 动 的 资 金 但 具 有 区 域 性 影 响 的 投 资 项 目 可 以 由 各 国 政 府 负 责 实 施 在 这 种 情 况 下, 东 非 政 府 间 发 展 组 织 将 起 到 监 测 和 协 调 作 用 未 来 方 向 本 报 告 中 介 绍 的 计 划 制 定 和 实 施 方 面 的 参 与 式 做 法 需 要 耗 费 大 量 时 间, 但 要 想 使 政 策 和 投 资 计 划 做 到 前 后 连 贯 并 得 到 广 泛 的 政 治 资 金 支 持, 这 项 工 作 是 必 不 可 少 的 所 提 倡 的 这 种 做 法 预 计 分 三 个 阶 段 : i. 制 定 国 家 粮 食 安 全 计 划, 于 2001 年 年 中 完 成 ; ii. 筹 措 资 源, 可 从 制 定 计 划 阶 段 开 始 ; iii. 实 施 启 动 进 程 行 政 协 调 委 员 会 会 议 消 除 粮 食 不 安 全 是 一 项 长 期 任 务, 至 少 需 要 10 年 时 间 工 作 组 提 交 的 报 告 就 标 志 着 该 进 程 的 开 始 报 告 将 交 由 2000 年 10 月 召 开 的 行 政 协 调 委 员 会 会 议 讨 论, 由 委 员 会 对 后 续 行 动 做 出 必 要 安 排, 并 指 出 筹 措 资 源 需 要 采 取 的 步 骤 接 着, 联 合 国 驻 国 家 工 作 队 将 召 开 会 议, 随 后 启 动 各 国 国 家 粮 食 安 全 计 划 和 区 域 粮 食 安 全 计 划 的 制 定 过 程 必 须 把 重 点 放 在 为 这 些 计 划 的 编 制 筹 措 资 源 上, 计 划 的 编 制 将 在 2001 年 年 中 前 完 成 20

21 高 级 别 区 域 会 议 行 政 协 调 委 员 会 还 可 能 决 定 召 开 工 作 组 提 议 的 高 级 别 区 域 会 议, 时 间 可 能 在 2001 年 7 月 到 那 时, 国 家 粮 食 安 全 计 划 和 区 域 粮 食 安 全 计 划 都 应 该 制 定 完 毕, 因 此 会 议 将 有 效 启 动 实 施 阶 段 会 上, 各 国 政 府 和 国 际 发 展 伙 伴 将 重 申 自 己 的 承 诺, 做 出 认 捐, 并 就 未 来 时 间 表 和 进 展 汇 报 制 度 达 成 一 致 意 见 暂 定 时 间 表 10 月 27/28 日 11 月 12 月 2001 年 1-6 月 2001 年 7 月 在 纽 约 召 开 行 政 协 调 委 员 会 会 议 为 国 家 粮 食 安 全 计 划 和 区 域 粮 食 安 全 计 划 的 制 定 阶 段 筹 措 资 源 非 洲 之 角 各 国 家 工 作 队 会 议 制 定 国 家 粮 食 安 全 计 划 和 区 域 粮 食 安 全 计 划 高 级 别 区 域 会 议 21