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幼许
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1 5. 政事分开视域下的公立医院法人治理研究范围 [ 天津财经大学天津 ] [ 摘要 ] 总体来看, 我国公立医院自主权呈不断扩大态势, 多数处于预算制组织与自主化组织之间根据决策权在政府与公立医院间的分配情况, 中国公立医院与政府间关系存在着三种类型 : 政医不分政医分离政医分开不分离政医不分与政医分离两种类型的具体表现形式有公立医院不自主依附式自主膨胀式自主与萎缩式脱离研究发现, 中国公立医院治理中存在政医不分政医分离办医职能分散于政府以及政府与公立医院以及公立医院内部的委托代理问题对此, 提出政医分开不分离, 将以法人治理结构为核心的制度安排作为调整政府与公立医院关系的抓手, 提出基于多中心治理理论的公立医院法人治理结构制衡与激励约束机制 [ 关键词 ] 政事分开 ; 公立医院 ; 法人治理 ; 多中心治理 [ 中图分类号 ]D035.2 [ 文献标识码 ]A [DOI] /j (2015) 各国医疗费用持续增长, 市场需求日益扩大, 患者不满资源浪费和腐败等现象并存许多国家都对公立医院实行了治理变革中国看病难看病贵问题引发的矛盾主要集中在公立医院随着经济的发展, 公立医院内部的许多生产要素已经市场化, 运营成本在不断增加 ; 政府投入并没有相应增加, 再加上监管不到位, 公立医院的运行机制在以药养医等政策的基础上扭曲, 导致了公益性的淡化, 诱发了看病难看病贵的问题 2009 年 4 月 6 日, 中共中央国务院在关于深化医药卫生体制改革的意见中明确指出 : 要推进公立医院管理体制改革, 积极探索政事分开管办分开的多种实现形式 ; 落实公立医院独立法人地位, 建立和完善医院法人治理结构 2009 年出台的医药卫生体制改革近期重点实施方案提出 : 只有真正落实公立医院的独立法人地位, 才能在实行管办分开的同时从根本上激发公立医院的内在活力不难看出, 法人治理结构可望成为调整政府与公立医院关系的抓手一城市公立医院治理问题的提出卫生部等部委 2010 年发布的关于公立医院改革试点的指导意见指出 : 改革公立医院管理体制探索政事分开管办分开的有效形式, 建立协调统一高效的公立医院管理体制, 科学界定公立医院所有者和管理者的责权, 探索建立医院法人治理结构, 推进医院院长职业化专业化建设 2015 年 4 月 1 日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了关于城市公立医院综合改革试点的指导意见试点城市拟在体制改革法人治理结构建设等方面探索经验表 1 两批次试点城市分布第一批 17 个第二批 17 个东部 12 中部 11 西部 11 鞍山上海镇江七台河芜湖马遵义昆明宝鸡西厦门潍坊深圳鞍山洛阳鄂州宁 (4) 北京 (7) 株洲 (6) 重庆南充庆阳银天津绍兴宁波唐山太原长春川克拉玛依柳州三明珠海 (5) 新余三亚 (5) 鄂尔多斯 (7) 在中国, 治理一词是从企业界的公司治理结构中引入的, 由于先入为主的原因, 人们普遍将治理结构与企业界中的公司治理等同起来, 进而认为只有实行股份制的医院才存在治理的问题, 形成对公立医院治理的误解其实, 只要存在所有者和经营管理者之间的关系, 就存在治理的问题 [1] 从理论和经验两个层面对中国公立医院治理变革现状及模 [ 收稿日期 ] [ 基金项目 ] 中央高校基本科研业务创新团队专项资助 (NKZXTD1103). [ 作者简介 ] 范围 (1984 ) 女, 管理学博士, 天津财经大学经济学院讲师.

医职能分散于政府以及政府与公立医院以及公立医院内部的委托代理问题对此, 提出政医分开不分离, 将以法人治理结构为核心的制度安排作为调整政府与公立医院关系的抓手, 提出基于多中心治理理论的公立医院法人治理结构制

2 6. 电子科技大学学报 ( 社科版 ) 2015 年 ( 第 17 卷 ) 第 5 期式演进进行探索, 关于公立医院治理的主要问题一是政府权力与公立医院权力边界问题二是政府与公立医院以及公立医院内部的委托代理问题 [2] 三是办医职能分散于政府四是关于公立医院治理模式 ( 自主化 / 法人化 ) 的选择, 治理结构 ( 董事会 / 理事会 / 法定机构等形式 ) 的设定与治理机制的组合 ( 一 ) 政府权力与公立医院权利边界划分问题政事分开的实质在于下放微观管理权给医院管理层, 政府专注于宏观调控规制与监管传统的公立医院管理体制中, 医院治理的主要问题是 : 卫生行政部门与公立医院间的权责关系不明确政府没有行使好作为公立医院所有者代表的监管职能, 缺乏对医院明确而有效的激励约束政府占有了医院的一部分管理权, 医院的灵活性与能动性受到抑制 ; 所有权与经营管理权错位越位缺位与不到位现象并存我国绝大多数公立医院缺乏明确的出资人代表, 公立医院的资产所有权在政府国资委中国公立医院在购买大型设备修建大楼方面的决策权较大, 由于公立医院未建立出资人制度, 政府部门的预算软约束难以真正对公立医院的国有资产运行情况进行监督如此导致政府和院长的权力界定不清晰, 医院院长却具有投资决策预算制定这样的出资人权力, 致使内部人控制现象严重 ; 同时又面临人事分配任命管理干部等权力没有落实, 难以激活医院活力, 提高医院运行效率医院绩效评价机制也缺乏合理性和运行的常态化, 着眼于医院规模创收能力, 趋利现象严重, 公益性必然弱化表 2 政医不分存在问题导致公立医院阻碍公立医院代理人的行为和评价最终产出是否令人满意 [3] 代理人 ( 以院长为首的管理层 ) 的选择与控制 ( 建立对代理人的激励 - 约束机制 ) 问题是公立医院法人治理的关键公立医院法人治理重点分析的是政府作为所有者代表和医院管理者之间的委托代理关系政府与公立医院管理者的信息不对称, 委托代理成本增加, 委托人非常有必要对代理人进行监督, 要求公开披露医院的信息在医疗领域, 利益协调十分普遍且有必要, 患者与医生之间的关系是典型的委托代理关系医生和医院管理者之间各有不同的利益和能力, 他们相互需要对方在医院内部也存在层层委托代理的关系中国的公立医院管理人员按照管理层级可分为三层 : 第一层为决策层, 主要指院长书记等医院领导班子 ; 第二层为执行管理层, 主要指医院办公室党委办公室人力资源部医务部科教部规划财务部护理部门诊部总务部党支部工会团委等中层管理部门人员 ; 第三层为操作层, 主要指医院各业务科室的科主任护士长党支部工会分会团支部等组织公立医院的委托代理链长, 具有间接性多层性和复杂性源自初始委托人的监督和激励的作用在逐级的委托代理链中不断弱化中央政府地方政府政府各部门 : 编办发改委财政人力资源与社会保障部门卫生行政部门审计部门医院领导班子 ; 中层管理者 ; 科主任护士长等操作层管理者所有权与经营权错位越位缺位不到位缺乏对医院明确而有运营效率低下 ; 国有资产流失 ; 以院长为中心的增强核心竞争力体现公益性效的激励与约束内部人控制体制 ( 二 ) 政府与公立医院以及公立医院内部的委托代理问题委托代理关系不同于一般的雇佣关系, 委托人赋予代理人较大的决策自主权, 却不易对代理人的活动进行监控委托代理理论强调在存在广泛的不确定性以及各方获得信息不均衡的情况下, 协调个体间不同利益的必要性 ; 研究通过薪酬支付和监督机制的契约, 尝试在自利但又相互依存的个体间寻求激励相容并赢得合作的方式等委托人需要代理人的努力和专业知识, 但其只有有限的能力去监督图 1 政府与公立医院以及公立医院内部的委托代理 ( 三 ) 公立医院外部治理分散化问题政府并非铁板一块, 政府职能具有多样化和复杂性, 政府办医职能分散在各个部门, 编制发改财政人力资源与社会保障卫生等政府相关部门按照各自职责, 直接对医院实施人员编制政府投入财政预算人力资源调配和人员聘任等管理人力资源和社会保障部门作为医疗费用的支付者, 扮演消费者代理人的角色 ; 卫生部门委托和调控医疗服务供给方, 实现对医疗服务市场的间接管理 ; 国资委承担国有资产的管理职能公立医院存在多个委托人政府不同部门的利益博弈与对公立医院的多线干预, 影响了现行医疗卫生体制改

政府专注于宏观调控规制与监管传统的公立医院管理体制中, 医院治理的主要问题是 : 卫生行政部门与公立医院间的权责关系不明确政府没有行使好作为公立医院所有者代表的监管职能, 缺乏对医院明确而有效的激励约束政府占有

3 7. 革中法人治理的结构与形式的形成与发展如何将各部门观念利益分目标统合协调起来, 产生乘数效应, 避免内耗扯皮与折扣, 不偏离并尽可能接近总目标? 改善医院治理就是要使医院管理者的目标与所有者的目标接近有些公立医院, 治理不善在于目标不明确或相冲突按照国家卫生政策的规定, 公立医院的目标是提供普遍服务保护弱势人群, 而事实上公立医院的目标还包括培养医学人才资产保值增值等 ; 院长关注的是他本人的社会地位晋升机会和货币收入由此导致的结果是, 难以确定医院和院长的绩效评估和考核体系, 最终形成以院长为中心的内部人控制体制 [4] ( 四 ) 政事不分致监管不力政事分离致治理真空政事不分会导致政府监管不力若政事分开, 就能保证监管给力了吗? 政事分开不能分离, 否则会带来治理真空集权会增加信息成本和策略成本, 分权则难以避免制度的缺失和规避责任政事分开管办分开意味着改变现行行政事业一体化的组织体制, 事业与行政部门之间实现 : 从隶属关系到契约关系对政事分开管办分开的顾虑是, 事业单位放开独立后问责机制的弱化在事业单位逐步脱离政府内部行政管理机构的序列, 获得了独立运作的自主权 ( 尤其是分配自主权和人事自主权 ), 如果不及时建立起替代性的约束制度安排, 将导致事实上的治理真空, 带来混乱或失序 [5] 指出 : 卫生资源供给缺少规划和有效的监督执行, 大药房大检查和手术滥用等供给失控是问题的症结所在 [6] 转轨国家改革经验研究表明 : 在其他更为基础性的制度, 如法律制定公共预算问责机制以及相应的财务及审计控制都没有建立起来的情况下, 转型国家在公共服务改革过程中, 监管俘获和政府俘获现象十分严重, 不仅无法保证公共服务的质量和效率, 而且造成了公共资金使用的严重浪费 [7] 法人治理是通过制度安排所有者对经营者的监督与制衡机制, 合理地配置所有者与经营者间的权责关系, 以保证所有者利益最大化的过程 [8] 公立医院的性质决定了其行为方式直接牵涉到了公众的利益公立医院法人治理通过设定治理结构来解决政府乃至全民对公立医院管理者如何进行激励和约束, 如何实现公共问责的问题无论在医院内部, 政府层面还是社会层面, 形成对医院进行统筹规划与战略决策的治理结构很必要一方面, 发挥防火墙作用, 厘清政事缠绕, 隔离政府的微观干预, 使其专司监管职责 ; 另一方面, 起到粘合剂的作用, 避免在公权力无法或及时触及的地带潜在的治理真空, 政府可以借助治理结构与医院藕断丝连, 有距离 (arm s length) 的亲近, 实现政事分开不分离, 信息对称不失控优化组合的治理结构中精英荟萃, 可以起到智囊作用, 有益于丰富决策方案既要通过治理结构促进政事分开, 又要通过治理结构与激励约束机制确保政事分开不分离, 通过治理准则促进政事关系规范化随着公立医院自主权不断扩大, 政府在公立医院外部治理中的作用越来越向规制与监管角色转变, 提出以法人治理结构为核心的公立医院制度安排的途径和对策有重要的现实和理论意义第一, 丰富治理内涵, 拓展多中心治理等理论在公立医院领域的应用深度 ; 第二, 理顺治院体制, 为政事分开提供可行对策 ; 第三, 创新治院路径, 增强政府综合治理能力第四, 以治理促管理, 为事业单位提质增效作参考二城市公立医院法人治理的必要性分析 ( 一 ) 中国公立医院自主权变迁过程中国公立医院自主权变迁过程如表 3 所示, 建国后至十一届三中全会, 公立医院决策制度实行的是党委负责制十一届三中全会至 1982 年, 公立医院决策安排实行的是党委领导下的院长负责制 1982 年以后, 院长的行政决策自主权日益增大总体来看,60 多年来, 中国公立医院自主权呈现不断扩大的态势, 处于预算制组织与自主化组织之间表 3 中国公立医院自主权的变迁过程时间阶段制度安排程度建国后 ~11 届 3 中全会党委负责制医院经营自主权 11 届 3 中全会 ~1982 年党委领导下的院长负责制 1982 年至今院长的行政决策自主权日益增大不断扩大 ( 二 ) 中国公立医院与政府间关系类型根据决策权在政府与公立医院之间的分配情况, 目前各国公立医院治理方式可以分为两大类 : 一类是政府以集权的行政化手段来管理公立医院另一类是政府采取分权 ( 自主化法人化民营化 ) 模式治理公立医院无论哪种模式, 其实质都是改变政府与公立医院间关系, 不同程度地下放公立医院决策权中国公立医院与政府间关系存在三种类型 : 政医不分政医分离政医分开不分离当前中国公

才资产保值增值等 ; 院长关注的是他本人的社会地位晋升机会和货币收入由此导致的结果是, 难以确定医院和院长的绩效评估和考核体系, 最终形成以院长为中心的内部人控制体制 [4] ( 四 ) 政事不分致监管不力政事分离致治理真

4 8. 电子科技大学学报 ( 社科版 ) 2015 年 ( 第 17 卷 ) 第 5 期立医院治理中存在着政医不分与政医分离两种类型膨胀式自主与萎缩式脱离是这两种类型的具体表现引发的问题与矛盾公立医院不自主依附式自主形式政医不分 1. 公立医院不自主 2. 公立医院依附式自主政医分离 3. 公立医院膨胀式自主 4. 公立医院萎缩式脱离政医分开不分离双 / 多中心协同治理 5. 深圳南山医院理事会型法人治理 6. 港大深圳医院董事会型法人治理 7. 法定机构型 ( 公立医院管理中心 ) 法人治理图 2 政府与公立医院关系类型注 : 六边形表示政府 ; 十字形表示公立医院 ; 三角形表示法人治理结构 ; 圆形表示大学或者其他组织 1. 政医不分型框 1 为公立医院不自主公立医院在使用财政资金举办和经营时, 产生的代理问题是不可避免的政府为降低代理成本, 再加上监管体系薄弱, 直接将公立医院视为机关附属体, 致使医院在经营过程中不仅出现了官僚主义, 也使公众对医院服务和经营效率产生了怀疑框 2 为公立医院依附式自主依据中国法律规定, 公立医院为事业单位法人, 应属于公法人实际情形是, 政府对多数公立医院实行差额或定额补贴 ; 医院结余留用, 处于公法人和私法人的中间形态公立医院与政府血脉相通, 公立医院在医疗服务市场中获得垄断地位, 享受着免税等优惠待遇, 垄断着就医的患者, 非公立医院不可能与公立医院处于平等的竞争地位如前文所述, 政医不分致使所有权与经营管理权缺位越位错位现象并存, 致政府监管不力医院运营低效政府寻租监管俘获等一些列问题政府双重角色造成公立医院治理失效 2. 政医分离型政医分离会产生治理真空等问题框 3 为公立医院膨胀式自主, 政府失去对公立医院的控制医院成为逐利的市场主体框 4 为公立医院萎缩式脱离, 政府对运营不佳的公立医院甩包袱由于资产使用效益不佳成本管理不善等原因, 公立医院平均主营业务结余为负值 3. 政医分开不分离如图 2 中的框 5 框 6 与框 7 所示, 政医分开不分离是政府与公立医院关系的理想状态, 是公立医院治理接近良治甚至善治状态的标识集权会增加信息成本和策略成本, 分权则难以避免制度的缺失和规避责任如前文所述, 政事不分会导致政府

法定机构型 ( 公立医院管理中心 ) 法人治理图 2 政府与公立医院关系类型注 : 六边形表示政府 ; 十字形表示公立医院 ; 三角形表示法人治理结构 ; 圆形表示大学或者其他组织 1.

5 9. 监管不力政事分离会带来治理真空如何实现政医分开不分离? 通过法人治理推进政医分开, 通过法人治理确保政医分开不分离三基于多中心治理理论的公立医院法人治理结构 ( 一 ) 多中心治理理论奥斯特罗姆在针对大城市地区治理模式的研究中提出了多中心的治理体制多中心指多个权力中心和组织体制治理公共事务, 提供公共服务多中心意味着许多决策中心, 它们在形式上相互独立, 在竞争性关系中相互重视对方的存在, 相互签订各种各样的合约, 并从事合作性的活动, 或者利用新机制来解决冲突, 他认为多中心体制要比单中心体制更适合于多样化的政策方案而且多中心的体制并不只限于大城市政府领域如果大城市地区的治理要成为多中心秩序, 多中心必须可应用于大范围的社会任务他既而考察了市场体制司法决策宪政联盟组织以及公共服务运作中都存在的多中心奥斯特罗姆试图通过多中心理论构建一种组织模式, 其中多个独立的要素能够相互协调, 在一个一般的规则体系之内归置其相互之间的关系的互动运作模式 [8] 多中心治理以自主治理为基础, 允许多个权力中心或服务中心并存, 通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务, 减少了搭便车行为, 提高了决策的科学性从研究方法看, 多中心是将诸种社会科学方法有机融入到公共事务治理问题的分析中, 将宏观现象与微观基础连接起来 ; 重视物品 ( 或资源 ) 属性和社群 ( 或人 ) 的属性对治理绩效的影响 ; 提供了操作集体和立宪三个层次的制度分析框架多中心治理为公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑 [8] ( 二 ) 公立医院法人治理结构设计 : 基于多中心治理理论法人治理结构是调整政府与公立医院关系的抓手要使公立医院朝着政府预定的医改目标前进, 两种机制不可或缺外在环境的竞争及监管的机制与公立医院内部运营机制, 法人治理结构是促成两种机制有机关联的平台与纽带图 2 用体现制衡特性的三角形表示法人治理结构众所周知, 几何学中三角形是最稳定的形状关于治理结构的设定, 旨在解决政府多头治理问题的, 可由政府主导, 设在政府层面 ; 旨在寻求技术合作的, 由医院高管主导, 设在医院内部, 充分尊重来自战略合作伙伴 ( 大学等 ) 代表的意见如图 3 所示, 法人治理结构中各主体附着与承载着其所在组织的特性与使命, 在中观层面上实现协同治理, 以董事会等治理机构为中观决策平台 ; 医院管理层主导微观治理, 负责微观决策 ; 政府主导宏观治理, 负责宏观决策由此, 形成三个层次的决策中心决策中心相互协调, 形成在规则体系 ( 政府颁布的治理准则董事会章程等 ) 内归置彼此间关系的互动运作模式, 决策方式由政府一元强制垄断走向多元自发与协同公共利益的实现方式并不限于政府的权力政府的发号施令或运用权威法人治理虽然需要权威, 但这个权威并不一定来自行政官僚话语权在代表 ( 董事 / 理事 / 治理委员 ) 间流转法人治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加, 其发挥作用是要依靠多种互相发生影响的行为者的互动董事会 / 理事会 / 法定机构 ( 公立医院管理中心等 ) 等一般被称作治理机构治理机构的职责主要在批准层面, 包括五项内容, 每项包含若干具体衡量要素 : 1. 治理机构批准并公布医院的使命陈述 ( 在筛查结果的基础上, 确定医疗机构的功能任务和资源是否满足患者需要拟提供的医疗服务与本院的使命相一致 ) 治理机构确保定期审核医院的使命 2. 治理机构批准医院战略和管理规划以及运作制度和程序对授权批准机构应在治理规制制度和程序中有规定治理机构批准有关医疗卫生专业教育和科研的组织战略并监管相关工作的质量 3. 治理机构批准固定资产和运营预算, 分配资源以实现医院使命 4. 治理机构任命医院的高级管理人员治理机构评价医院管理人员的工作绩效高级管理人员的工作绩效评价至少一年一次 5. 治理机构批准医院的质量和患者安全计划引导与规划是公立医院启动与保持质量改进降低对患者和员工风险的基础这种引导与规划来自医院的高管层以及那些管理医院临床与管理日常活动的人员在建立提高质量与安全项目管理和监督方面的职责和方法方面, 高管层与中层管理者都有责任高管层制订质量和安全规划并以他们的远见与支持塑造医院的质量文化治理机构对医院的质量与患者安全负有最终责任, 因此, 他们批准质量和患者安全计划, 定期接收医院质量改进与患者安全项目的报告并据此采取行动

心和组织体制治理公共事务, 提供公共服务多中心意味着许多决策中心, 它们在形式上相互独立, 在竞争性关系中相互重视对方的存在, 相互签订各种各样的合约, 并从事合作性的活动, 或者利用新机制来解决冲突, 他认为多中心体制

6 10. 电子科技大学学报 ( 社科版 ) 2015 年 ( 第 17 卷 ) 第 5 期公立医院法人治理结构与机制医院内部治理医院外部治理内部治理机制会员大会中央政府地方政府政府各部门政府监督管理委员会宏观治理中心决策机制用人机制培训机制考核机制分配机制监督机制监事会监督权董事会 / 理事会决策权院长考核权中观协同治理中心外部董事 / 理事市场竞争法律法规第三方审计信息披露舆论监督院长经营权微观治理中心职能部门医疗科室图 3 基于多中心治理理论的公立医院法人治理结构有了一个理论上合理的制度设计并不能保证公立医院能有效地服务于社会公众的利益理事的构成参与意愿与能力影响理事会整体治理水平 ( 承担责任的能力透明能力法治能力高效管理能力回应能力等 ) 如若医院运营不好, 理事们的责任和奖惩办法该怎样确定有的医院书记和院长担任正副理事长, 理事会成员也是院内人员占多数原班底另加少数院外理事, 对医院决策水平不会有什么实质性影响有的理事会以政府派驻代表为主导, 其他理事不作为, 理事会充斥着政府各部门的利益在政治文化活跃的地方, 公民进入医院董事会 ( 作为公民参与的一种形式 ), 很有可能触动医院行为 [9] 但它并不能保证公众利益的代表性, 因为那些公民参与者可能只关心个人问题, 也不见得能代表常规服务的用户公众参与也可以通过属地化的和民主化的方式来实现 : 任命非执行董事, 作为与当地社区的交界面, 还可以通过加盟代表委员会的方式, 如新西兰和瑞典的一些地区那样向公众开放董事会会议是另一种提高社区参与度的方式, 这样的会议也许会影响讨论的坦率度和决策效率参考文献 [1] 周海沙, 李卫平. 公立医院治理研究的相关概念阐释 [J]. 中国医院管理, 2005, 25(8): 24. [2] 冯曦. 中国公立医院治理改革的理论经验与建议 [J]. 医学与哲学, 2012, 33(7A): 4. [3] SAPPINGTON D E. Incentives in practical agent

论的公立医院法人治理结构有了一个理论上合理的制度设计并不能保证公立医院能有效地服务于社会公众的利益理事的构成参与意愿与能力影响理事会整体治理水平 ( 承担责任的能力透明能力法治能力高效管理能力回应能力等 )

7 11. relationships[j]. Journal of Economic Perspectives, 1991, 5 (2): [4] 李卫平, 周海沙. 我国公立医院的治理结构分析 [J]. 中国医院管理, 2005, 25(8): [5] 葛延风, 贡森. 中国医改 : 问题根源与出路 [M]. 中国发展出版社, 2007: [6] 张安. 推进事业单位改革, 创新公共服务体制 [C]// 聚焦中国公共服务体制. 北京 : 中国经济出版社, 2006: [7] 麦克尔麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济 [M]. 毛寿龙, 译. 上海 : 上海三联书店, [8] 王兴伦. 多中心治理 : 一种新的理论 [J]. 江苏行政学院学报, 2005(1): 96. [9] LEE S Y D, CHEN W L, WEINER B J. Communities and hospitals: Social capital, community accountability, and service provision in US community hospitals[j]. Health Services Research, 2004, 39(5): Public Hospitals Corporate Governance from the Perspective of Separating Public Service Units from Government FAN Wei (Tianjing University of Finance & Economics Tianjing China) Abstract Overall, the autonomy of China s public hospitals extends continuously, most of which are nearly between budgeting organization and autonomous organization. According to the distribution of decision-making powers between the government and the public hospital, the paper puts forward three kinds of relationship type: the public hospital being entangled with the government, the public hospital breaking away from the government, and separating the public hospital from the government with organic connection. The relationship of entanglement type manifests as affiliated administration and restricted dependent autonomy. The detachment type manifests as inflated autonomy and atrophic detachment. A series of incurred problems and contradictions originate from such problems as the entanglement, the detachment, the principal-agent chain between the government and the public hospital, and the hospital building functions dispersing in various government departments and the fragmentation of external governance in the course of public hospital governance. To solve these problems the paper puts forward separating the public hospital and not breaking away from the government, taking the institutional arrangement centering the corporate governance structure as the grasp to readjust the relationship between the government and the public hospital. Based on the polycentricity governance theory, the paper designs and analyzes the corporate governance structure of public hospitals, the check-and-balance system, and the incentive-restraint mechanism. Key words separating public service units from government; public hospital; corporate governance; polycentric governance 编辑刘波

多中心体制与地方公共经济 [M]. 毛寿龙, 译. 上海 : 上海三联书店, 2000. [8] 王兴伦. 多中心治理 : 一种新的理论 [J]. 江苏行政学院学报, 2005(1): 96. [9] LEE S Y D, CHEN W L, WEINER B J.

Ansell Gash ~ ~ Rhodes ~ H. Haken 20 90

Ansell Gash ~ ~ Rhodes ~ H. Haken 20 90 2012 4 162 2012 7 Comparative Economic & Social Systems No. 4 2012 Jul. 2012 C916 A 1003-3947 2012 04-0157-12 158 2012 4 1999 284 1 Ansell Gash 2007 543 ~ 571 2006 34 ~ 35 2009 2011 2011 1 2001 200 2002

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