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1 解 釋 司 法 院 令 發 文 日 期 : 中 華 民 國 104 年 12 月 18 日 發 文 字 號 : 院 台 大 二 字 第 號 公 布 本 院 大 法 官 議 決 釋 字 第 七 三 四 號 解 釋 附 釋 字 第 七 三 四 號 解 釋 院 長 賴 浩 敏 發 文 日 期 : 中 華 民 國 105 年 2 月 15 日 發 文 字 號 : 院 台 大 二 字 第 號 公 布 本 院 大 法 官 議 決 釋 字 第 七 三 四 號 解 釋 更 正 意 見 書 一 份 附 釋 字 第 七 三 四 號 解 釋 更 正 意 見 書 一 份 院 長 賴 浩 敏 司 法 院 釋 字 第 七 三 四 號 解 釋 解 釋 文 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 規 定 : 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 下 列 行 為 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 與 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 授 權 明 確 性 原 則 尚 無 違 背 臺 南 市 政 府 中 華 民 國 九 十 一 年 十 二 月 九 日 南 市 環 廢 字 第 九 一 四 二 三 四 三 一 號 公 告 之 公 告 事 項 一 二 ( 該 府 改 制 後 於 一 年 一 月 十 三 日 以 南 市 府 環 管 字 第 一 五 七 一 號 公 告 重 行 發 布, 內 容 相 當 ), 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 已 逾 越 母 法 授 權 之 範 圍, 與 法 律 保 留 原 則 尚 有 未 符 應 自 本 解 釋 公 1

2 布 之 日 起, 至 遲 於 屆 滿 三 個 月 時 失 其 效 力 解 釋 理 由 書 人 民 基 本 權 利 之 限 制, 原 則 上 應 以 法 律 為 之, 依 其 情 形, 固 非 不 得 由 立 法 機 關 授 權 主 管 機 關 發 布 命 令 為 補 充 規 定 ( 本 院 釋 字 第 四 四 三 號 第 四 八 八 號 解 釋 參 照 ) 惟 其 授 權 之 目 的 內 容 及 範 圍 均 應 具 體 明 確 主 管 機 關 據 以 發 布 之 命 令, 亦 不 得 逾 越 授 權 之 範 圍, 始 為 憲 法 之 所 許, 迭 經 本 院 解 釋 在 案 ( 本 院 釋 字 第 五 六 八 號 第 六 五 八 號 第 七 一 號 第 七 三 號 解 釋 參 照 ) 授 權 是 否 具 體 明 確, 應 就 該 授 權 法 律 整 體 所 表 現 之 關 聯 意 義 為 判 斷, 非 拘 泥 於 特 定 法 條 之 文 字 ( 本 院 釋 字 第 三 九 四 號 第 四 二 六 號 解 釋 參 照 ) 按 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 揭 示 其 立 法 目 的 為 有 效 清 除 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康 第 二 十 七 條 第 十 一 款 規 定 : 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 下 列 行 為 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 ( 下 稱 系 爭 規 定 ) 係 授 權 主 管 機 關 就 指 定 清 除 區 域 內 禁 止 之 該 法 第 二 十 七 條 所 列 舉 十 款 行 為 外, 另 為 補 充 其 他 污 染 環 境 行 為 之 公 告, 則 主 管 機 關 據 此 發 布 公 告 禁 止 之 行 為, 自 須 達 到 與 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度 另 從 其 中 第 三 款 : 於 路 旁 屋 外 或 屋 頂 曝 晒 堆 置 有 礙 衛 生 整 潔 之 物 及 第 十 款 : 張 貼 或 噴 漆 廣 告 污 染 定 著 物 規 定 應 可 推 知, 該 法 所 稱 污 染 環 境 行 為 之 內 涵, 不 以 棄 置 廢 棄 物 為 限, 其 他 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康 之 行 為 亦 屬 之 故 系 爭 規 定 尚 與 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 授 權 明 確 性 原 則 無 違 臺 南 市 政 府 於 九 十 一 年 十 二 月 九 日 據 系 爭 規 定 發 布 之 南 市 環 廢 字 第 九 一 四 二 三 四 三 一 號 公 告 : 公 告 事 項 : 一 本 市 清 除 地 區 內, 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 道 路 牆 壁 樑 柱 電 桿 樹 木 橋 樑 水 溝 池 塘 或 其 他 土 地 定 著 物 張 掛 懸 繫 黏 貼 噴 漆 粉 刷 樹 立 釘 定 夾 插 置 放 或 其 他 方 法 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為 二 前 項 所 稱 之 道 路, 指 公 路 街 道 巷 弄 安 全 島 人 行 道 廣 場 騎 樓 走 廊 或 其 他 供 公 眾 通 行 之 地 方 ( 該 府 改 制 後 於 一 年 一 月 十 三 日 以 南 市 府 環 管 字 第 一 五 七 一 號 公 告 重 行 發 布, 內 容 相 當 ; 下 併 稱 系 爭 公 告 ) 以 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 其 所 示 之 場 所, 以 所 示 之 方 式 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為, 而 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 環 境 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 已 逾 越 母 法 授 權 之 範 圍, 與 法 律 保 留 原 則 尚 有 未 符 主 管 機 關 應 儘 速 依 前 開 意 旨 修 正 相 關 規 範, 使 未 經 主 管 機 關 核 准 而 設 置 廣 告 物 者, 仍 須 達 到 前 開 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 始 構 成 違 規 之 污 染 環 境 行 為 並 自 本 解 釋 公 布 之 日 起, 至 遲 於 屆 滿 三 個 月 時 失 其 效 力 2

3 憲 法 第 十 一 條 規 定, 人 民 之 言 論 自 由 應 予 保 障 鑒 於 言 論 自 由 具 有 實 現 自 我 溝 通 意 見 追 求 真 理 滿 足 人 民 知 的 權 利, 形 成 公 意, 促 進 各 種 合 理 之 政 治 及 社 會 活 動 之 功 能, 乃 維 持 民 主 多 元 社 會 正 常 發 展 不 可 或 缺 之 機 制, 國 家 應 給 予 最 大 限 度 之 保 障 ( 本 院 釋 字 第 五 九 號 第 六 四 四 號 第 六 七 八 號 解 釋 參 照 ) 廣 告 兼 具 意 見 表 達 之 性 質, 屬 於 憲 法 第 十 一 條 所 保 障 之 言 論 範 疇 ( 本 院 釋 字 第 四 一 四 號 第 六 二 三 號 解 釋 參 照 ), 而 公 共 場 所 於 不 妨 礙 其 通 常 使 用 方 式 之 範 圍 內, 亦 非 不 得 為 言 論 表 達 及 意 見 溝 通 系 爭 公 告 雖 非 為 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 而 設, 然 於 具 體 個 案 可 能 因 主 管 機 關 對 於 廣 告 物 之 內 容 及 設 置 之 時 間 地 點 方 式 之 審 查, 而 否 准 設 置, 造 成 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 之 結 果 主 管 機 關 於 依 本 解 釋 意 旨 修 正 系 爭 公 告 時, 應 通 盤 考 量 其 可 能 造 成 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 限 制 之 必 要 性 與 適 當 性, 併 此 指 明 聲 請 人 另 認 最 高 行 政 法 院 九 十 九 年 度 裁 字 第 三 四 九 一 號 裁 定 就 八 十 七 年 十 月 二 十 八 日 修 正 公 布 之 行 政 訴 訟 法 第 二 百 三 十 五 條 原 則 性 所 為 之 闡 釋, 對 同 類 事 件 之 認 定 過 嚴, 限 制 人 民 訴 訟 權 惟 此 核 屬 對 於 法 院 認 事 用 法 之 指 摘 又 聲 請 人 主 張 臺 南 市 政 府 環 境 保 護 局 一 年 一 月 十 一 日 環 管 字 第 一 五 三 九 九 號 公 告 將 臺 南 市 所 轄 行 政 區 域 均 列 為 指 定 清 除 地 區, 有 涵 蓋 過 廣 之 虞 經 查 確 定 終 局 判 決 並 未 適 用 上 開 公 告, 自 不 得 以 之 為 聲 請 解 釋 之 客 體 上 開 聲 請 解 釋 部 分, 核 與 司 法 院 大 法 官 審 理 案 件 法 第 五 條 第 一 項 第 二 款 規 定 不 合, 依 同 條 第 三 項 規 定, 均 應 不 予 受 理, 併 此 敘 明 大 法 官 會 議 主 席 大 法 官 賴 浩 敏 大 法 官 蘇 永 欽 黃 茂 榮 陳 敏 葉 百 修 陳 春 生 陳 新 民 陳 碧 玉 黃 璽 君 羅 昌 發 湯 德 宗 黃 虹 霞 吳 陳 鐶 蔡 明 誠 林 俊 益 3

4 協 同 意 見 書 蘇 永 欽 大 法 官 提 出 本 件 解 釋 以 受 到 憲 法 保 障 的 權 利 僅 得 以 法 律 加 以 限 制 的 法 律 保 留 原 則, 對 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 作 授 權 是 否 具 體 明 確 的 審 查, 認 定 尚 無 違 背 又 對 依 該 法 授 權 臺 南 市 政 府 所 發 布 的 有 關 廣 告 物 設 置 的 公 告 加 以 審 查, 得 出 已 逾 越 母 法 授 權 範 圍 的 結 論, 要 求 在 三 個 月 內 修 正, 本 席 都 可 以 贊 同 惟 廣 告 物 的 設 置 雖 可 能 有 諸 多 基 本 權 為 其 基 礎, 因 其 本 質 上 為 一 種 意 見 表 達 的 方 式, 任 何 設 置 行 為 的 管 制, 都 可 能 間 接 造 成 言 論 自 由 的 限 制, 考 量 到 地 方 政 府 為 維 護 城 市 環 境 的 整 潔 和 交 通 的 順 暢, 普 遍 都 對 廣 告 物 的 設 置 進 行 大 大 小 小 的 管 制, 有 沒 有 使 言 論 自 由 的 高 度 憲 法 價 值 - 與 身 體 自 由 一 樣 為 許 多 基 本 權 的 前 提 性 權 利 -, 在 此 類 直 來 直 往 的 功 能 法 執 行 中 有 意 無 意 的 受 到 侵 蝕 之 虞? 其 實 才 是 本 案 真 正 值 得 國 人 關 注 之 處, 解 釋 到 了 理 由 書 最 後 才 以 傍 論 方 式 把 相 關 問 題 作 了 極 為 簡 要 的 撮 述 和 相 當 抽 象 的 諭 知, 自 有 進 一 步 說 明 的 必 要 因 此 以 下 先 對 法 律 保 留 原 則 審 查 的 標 準 作 一 個 簡 單 的 整 理, 希 望 多 少 有 助 於 提 高 本 原 則 在 操 作 上 的 可 預 見 性 ( 第 一 段 ); 再 就 本 院 迄 今 尚 未 做 過 任 何 闡 述 的 言 論 自 由 問 題 - 人 民 可 否 在 公 共 空 間 行 使?- 加 以 申 論 ; 並 簡 介 美 國 最 高 法 院 發 展 出 來 的 公 共 論 壇 理 論, 不 少 國 家 的 法 院 也 已 導 入 類 似 見 解 ( 第 二 段 ); 特 別 是 正 因 廣 告 物 多 樣 而 大 量 的 存 在 於 公 共 空 間, 而 確 有 為 事 前 管 制 的 必 要, 所 以 更 應 留 意, 會 不 會 形 成 對 於 言 論 的 事 前 內 容 審 查, 致 與 本 院 過 去 對 此 採 取 高 度 警 戒 的 立 場 有 違 ; 若 再 從 調 和 言 論 表 達 與 環 保 交 通 等 公 共 利 益 的 觀 點 來 思 考, 即 知 積 極 管 理 的 必 要, 在 此 一 領 域 越 來 越 常 見 的 因 取 締 可 容 忍 的 微 小 行 為, 或 反 過 來 因 考 量 言 論 自 由 而 坐 視 空 間 霸 凌 行 為 長 期 存 續 所 生 爭 議, 顯 示 在 涉 及 言 論 自 由 時 執 法 的 過 猶 不 及, 更 可 印 證 本 件 解 釋 對 於 現 代 城 市 管 理 應 具 備 的 正 確 憲 法 認 知 確 有 其 重 要 意 義, 有 必 要 一 併 說 清 楚 ( 第 三 段 ) 一 本 院 在 限 制 人 權 法 律 保 留 原 則 的 兩 面 審 查 向 來 是 一 寬 一 嚴 法 律 保 留 原 則 依 本 院 向 來 的 解 釋, 原 則 上 不 排 除 立 法 機 關 授 權 主 管 機 關 發 布 命 令 為 補 充 規 定, 惟 在 這 種 授 權 補 充 的 情 形, 一 方 面 對 於 母 法 即 有 授 權 具 體 明 確 的 要 求, 另 一 方 面 又 對 於 子 法 有 不 得 逾 越 授 權 的 要 求 過 去 人 民 做 這 方 面 的 指 摘, 多 僅 執 一 端 主 張, 本 院 做 法 律 保 留 原 則 的 審 查, 若 從 較 有 問 題 的 一 端 切 入 已 可 解 決, 也 很 少 兩 頭 並 進, 本 件 因 僅 以 法 律 保 留 為 主 要 的 審 查 原 則, 且 聲 請 人 確 就 授 權 立 法 兩 端 分 別 提 出 主 張, 才 同 時 對 二 者 都 有 所 著 墨 審 查 結 果 認 為, 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 表 面 上 雖 為 空 白 的 授 權, 但 若 不 拘 泥 於 文 字 而 併 就 相 關 規 定 作 整 體 觀 察 即 知 : 主 管 機 關 據 此 發 布 公 告 禁 止 之 行 為, 自 須 達 到 與 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 且 從 第 三 十 款 也 可 推 知, 所 謂 污 染 環 境 的 行 為 並 無 須 以 棄 置 廢 棄 物 為 限, 認 為 已 經 符 合 具 體 明 確 的 要 求 後 者 卻 沒 有 做 類 4

5 似 的 合 憲 命 令 解 釋, 比 如 以 該 公 告 這 樣 未 設 前 提 所 列 舉 的 設 置 廣 告 物 行 為, 仍 應 以 達 到 一 定 污 染 程 度 為 限 始 得 處 罰, 從 而 尚 不 違 憲 反 而 認 為 它 以 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 其 所 示 之 場 所, 以 所 示 之 方 式 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為, 而 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 環 境 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 已 逾 越 母 法 授 權 之 範 圍 對 母 法 寬 而 對 子 法 嚴, 十 分 明 顯 但 在 這 表 面 上 的 論 證 差 異 背 後, 其 實 正 凸 顯 了 本 院 向 來 對 法 律 保 留 原 則 的 一 些 基 本 思 維 首 先, 使 基 本 權 的 限 制 須 以 法 律 規 定, 或 至 少 通 過 具 體 明 確 的 授 權, 才 可 以 改 由 被 授 權 機 關 以 命 令 規 定, 都 是 從 被 規 範 的 人 民 觀 點 思 考, 一 方 面 要 讓 這 些 限 制 至 少 是 在 國 會 監 督 之 下 進 行 ( 現 行 法 即 指 立 法 院 職 權 行 使 法 第 六 十 條 以 下 的 強 制 送 審 制 ), 且 藉 法 律 與 法 規 命 令 的 公 告 可 使 影 響 人 民 權 益 的 法 律 資 訊 較 有 效 的 傳 達, 另 一 方 面 當 然 也 要 考 量 對 規 範 制 定 者 的 期 待 可 能 性 因 此 就 法 律 而 言, 首 先 要 看 的 是, 相 關 基 本 權 的 限 制 是 否 已 經 嚴 重 到 只 能 以 法 律 定 之 的 程 度 ( 絕 對 的 保 留 ), 在 此 種 情 形, 任 何 授 權 都 已 違 反 法 律 保 留 但 即 使 在 絕 大 多 數 不 需 要 絕 對 保 留 的 情 形, 審 查 授 權 是 否 具 體 明 確 的 要 件 時, 仍 然 會 從 其 影 響 人 民 的 程 度 去 決 定 審 查 具 體 明 確 的 標 準 特 別 明 顯 的 是, 就 對 人 民 可 能 造 成 最 大 不 利 益 的 刑 事 制 裁, 其 犯 罪 行 為 的 要 件 如 有 通 過 授 權 命 令 來 具 體 化 時, 本 院 要 求 須 達 到 自 授 權 之 法 律 規 定 中 得 預 見 其 行 為 之 可 罰, 方 符 刑 罰 明 確 性 原 則 ( 釋 字 第 五 二 二 號 解 釋 可 參 ), 既 可 避 免 行 政 部 門 的 恣 意, 也 使 畏 刑 的 人 民 在 讀 法 律 時 即 可 獲 取 足 夠 的 資 訊 而 知 所 警 惕 另 外 一 個 涉 及 影 響 範 圍 的 因 素 應 該 也 很 相 關, 就 是 授 權 訂 定 子 法 的 範 圍, 如 果 授 權 的 結 果 是 開 枝 散 葉, 則 對 母 法 要 求 嚴 格 一 些, 也 比 逐 一 嚴 審 子 法 有 無 逾 越 授 權 範 圍, 更 為 合 理 其 他 情 形, 都 會 採 比 較 寬 鬆 的 標 準, 因 為 對 規 範 者 而 言, 更 直 接 而 必 須 掌 握 的 行 為 規 範 毋 寧 是 內 容 比 較 具 體 的 授 權 命 令, 而 且 對 於 面 對 長 遠 未 來 只 能 在 人 事 時 地 物 上 盡 可 能 抽 象 的 母 法, 如 何 要 求 在 授 權 上 具 體 明 確 到 什 麼 程 度, 恐 怕 並 不 具 有 太 高 的 可 期 待 性, 因 此 只 要 通 過 其 他 條 文 作 整 體 觀 察, 大 致 已 可 掌 握 其 授 權 範 圍, 而 非 真 正 的 空 白 授 權 即 可 檢 視 過 去 直 接 或 間 接 審 查 母 法 是 否 授 權 明 確 的 十 三 件 解 釋, 僅 有 三 件 因 未 符 合 前 揭 兩 點 而 認 定 違 憲, 即 可 理 解 至 於 下 游 的 命 令 有 無 逾 越 授 權 範 圍, 案 件 量 較 多, 背 後 的 考 量 顯 然 也 較 為 複 雜, 應 該 是 綜 合 觀 察 授 權 的 方 式 為 概 括 ( 多 數 即 屬 施 行 細 則 的 授 權 ) 或 就 特 定 目 的 和 範 圍 為 之 對 被 規 範 者 而 言, 前 者 確 實 較 難 掌 握, 因 此 除 非 在 整 體 觀 察 下 仍 可 相 當 程 度 的 釐 清 其 範 圍, 否 則 即 會 傾 向 做 違 憲 的 判 5

6 斷 在 這 兩 個 因 素 以 外, 子 法 在 目 的 上 能 不 能 明 確 對 應 於 授 權 的 母 法, 也 很 重 要, 作 為 母 法 的 工 具, 如 果 相 當 程 度 逸 出 母 法 的 目 的, 或 是 否 符 合 其 目 的 仍 不 夠 明 確, 本 院 也 傾 向 做 出 違 憲 的 判 斷 綜 合 而 言, 這 些 做 成 判 斷 的 理 由 其 實 一 定 程 度 都 和 母 法 本 身 的 授 權 是 否 具 體 明 確 有 原 因 結 果 的 關 係, 也 可 以 說, 在 授 權 立 法 有 一 定 瑕 疵 的 情 形, 本 院 往 往 會 選 擇 宣 告 子 法 違 憲, 而 不 嚴 格 追 究 母 法 授 權 的 不 夠 具 體 明 確, 因 為 可 以 較 快 速 的 修 改 而 同 樣 達 到 法 律 保 留 原 則 的 目 的, 這 背 後 反 映 的 其 實 也 是 一 種 方 法 上 的 司 法 最 小 主 義 (judicial minimalism) 迄 今 授 權 命 令 經 認 定 合 憲 的 有 十 一 件, 違 憲 的 也 達 到 十 一 件, 與 前 述 授 權 法 審 查 的 結 果, 確 實 可 以 看 出 審 查 標 準 的 寬 嚴 不 一 附 表 : 本 院 解 釋 有 關 法 律 保 留 原 則 在 授 權 以 命 令 補 充 時 的 審 查 標 的 原 則 及 其 判 斷 因 素 與 結 果 1. 授 權 規 定 必 須 具 體 明 確 : 以 授 權 的 母 法 為 審 查 標 的, 或 以 經 授 權 訂 定 的 子 法 為 審 查 標 的, 而 就 授 權 的 母 法 先 作 前 提 性 審 查 者 ( 違 憲 3 件, 合 憲 10 件 ) 釋 字 審 查 標 的 授 權 訂 定 子 法 數 量 法 律 效 果 解 釋 結 果 680 懲 治 走 私 條 例 第 2 條 第 3 項 多 數 強 ( 刑 罰 ) 違 憲 676 全 民 健 康 保 險 法 第 86 條 第 21 條 第 1 項 第 22 條 第 2 項 多 數 中 度 ( 投 保 金 額 ) 合 憲 643 商 業 團 體 法 第 72 條 多 數 中 度 ( 退 休 金 給 付 ) 合 憲 檢 討 629 行 政 訴 訟 法 第 229 條 第 2 項 少 數 中 度 ( 訴 訟 程 序 類 型 ) 合 憲 604 道 路 交 通 管 理 處 罰 條 例 第 92 條 多 數 中 度 ( 罰 鍰 ) 合 憲 檢 討 593 公 路 法 第 27 條 第 2 項 前 段 多 數 中 度 ( 特 別 公 課 ) 合 憲 6

7 釋 字 審 查 標 的 授 權 訂 定 子 法 數 量 559 家 庭 暴 力 防 治 法 第 52 條 多 數 法 律 效 果 強 ( 人 身 處 置 或 財 產 的 強 制 執 行 ) 解 釋 結 果 合 憲 檢 討 547 醫 師 法 關 於 訂 定 中 醫 師 檢 覈 辦 法 的 授 權 多 數 中 度 合 憲 522 證 券 交 易 法 第 177 條 第 3 款 多 數 強 ( 刑 罰 ) 違 憲 491 公 務 人 員 考 績 法 第 12 條 第 2 項 前 段 少 數 中 度 ( 懲 處 ) 違 憲 426 空 氣 污 染 防 制 法 第 10 條 多 數 中 度 ( 特 別 公 課 ) 合 憲 394 建 築 法 第 15 條 第 2 項 多 數 中 度 合 憲 313 民 用 航 空 法 第 87 條 第 7 款 ( 同 法 第 86 條 第 7 款 亦 同 ) 多 數 中 度 ( 罰 鍰 ) 應 檢 討 2. 授 權 命 令 不 得 逾 越 母 法 授 權 範 圍 : 以 經 授 權 訂 定 的 子 法 為 審 查 標 的 的 解 釋 類 型 ( 違 憲 11 件, 合 憲 11 件 ) 釋 字 審 查 標 的 概 括 或 特 別 授 權 與 授 權 目 的 的 關 聯 程 度 整 體 觀 察 的 可 參 酌 因 素 解 釋 結 果 學 校 教 職 員 退 休 條 例 施 行 細 則 第 19 條 第 2 項 就 重 行 退 休 給 付 限 制 的 規 定 全 民 健 康 保 險 醫 事 服 務 機 構 醫 療 服 務 審 查 辦 法 第 6 條 第 1 項 關 於 時 效 的 規 定 概 括 低 少 違 憲 概 括 低 少 違 憲 7

8 釋 字 審 查 標 的 概 括 或 特 別 授 權 與 授 權 目 的 的 關 聯 程 度 整 體 觀 察 的 可 參 酌 因 素 解 釋 結 果 大 陸 地 區 人 民 及 香 港 澳 門 居 民 強 制 出 境 處 理 辦 法 第 5 條 關 於 暫 予 收 容 的 規 定 專 門 職 業 及 技 術 人 員 考 試 法 施 行 細 則 第 15 條 第 2 項 專 門 職 業 及 技 術 人 員 考 試 總 成 績 計 算 規 則 第 3 條 第 1 項 及 專 門 職 業 及 技 術 人 員 特 種 考 試 中 醫 師 考 試 規 則 第 9 條 第 3 項 等 關 於 及 格 標 準 的 規 定 全 民 健 康 保 險 法 施 行 細 則 第 41 條 第 1 項 第 7 款 關 於 投 保 金 額 分 級 的 規 定 公 務 人 員 退 休 法 施 行 細 則 第 13 條 第 2 項 就 重 行 退 休 給 付 限 制 的 規 定 概 括 低 少 違 憲 特 別 高 多 合 憲 概 括 高 多 合 憲 概 括 低 少 違 憲 643 工 商 團 體 會 務 工 作 人 員 管 理 辦 法 第 45 條 第 2 項 關 於 會 務 工 作 人 員 退 休 金 給 付 標 準 的 規 定 概 括 高 少 合 憲 檢 討 638 公 開 發 行 公 司 董 事 監 察 人 股 權 成 數 及 查 核 規 則 第 8 條 第 1 項 及 第 2 項 後 段 關 於 處 罰 對 象 及 歸 責 方 式 的 規 定 概 括 低 少 違 憲 614 公 務 人 員 退 休 法 施 行 細 則 第 12 條 第 3 項 關 於 年 資 併 計 的 規 定 概 括 低 少 合 憲 檢 討 8

9 釋 字 審 查 標 的 概 括 或 特 別 授 權 與 授 權 目 的 的 關 聯 程 度 整 體 觀 察 的 可 參 酌 因 素 解 釋 結 果 廢 棄 物 處 理 機 構 管 輔 辦 法 第 31 條 第 1 款 關 於 撤 銷 合 格 證 書 的 規 定 違 反 道 路 交 通 管 理 事 件 統 一 裁 罰 標 準 及 處 理 細 則 第 12 條 第 4 項, 以 每 逾 二 小 時 為 連 續 舉 發 標 準 的 規 定 多 層 次 傳 銷 管 理 辦 法 第 5 條 關 於 人 民 退 出 多 層 次 傳 銷 計 畫 或 組 織 的 權 利 義 務 規 定 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 及 分 配 辦 法 第 2 條 第 3 條 關 於 徵 收 方 式 的 規 定 警 察 機 關 執 行 保 護 令 及 處 理 家 庭 暴 力 案 件 辦 法 第 十 九 條 第 1 2 項 關 於 保 護 令 核 發 方 法 的 規 定 健 康 保 險 醫 療 辦 法 有 關 保 險 關 係 權 利 義 務 事 項 等 規 定 大 陸 地 區 人 民 進 入 臺 灣 地 區 許 可 辦 法 及 大 陸 地 區 人 民 在 臺 灣 地 區 定 居 或 居 留 許 可 辦 法 行 政 院 農 委 會 公 告 指 定 象 科 為 瀕 臨 絕 種 保 育 類 野 生 動 物 概 括 高 多 合 憲 概 括 高 多 合 憲 概 括 低 少 違 憲 特 別 高 少 合 憲 概 括 高 少 合 憲 概 括 高 少 違 憲 特 別 高 多 合 憲 特 別 高 少 合 憲 9

10 釋 字 審 查 標 的 概 括 或 特 別 授 權 與 授 權 目 的 的 關 聯 程 度 整 體 觀 察 的 可 參 酌 因 素 解 釋 結 果 456 勞 工 保 險 條 例 施 行 細 則 第 25 條 第 1 項 關 於 投 保 資 格 的 規 定 概 括 低 少 違 憲 426 空 氣 污 染 防 制 費 收 費 辦 法 特 別 高 多 合 憲 保 險 代 理 人 經 紀 人 公 證 人 管 理 規 則 第 48 條 第 1 項 第 11 款 對 於 違 反 義 務 行 為 得 予 裁 罰 性 行 政 處 分 的 規 定 營 造 業 管 理 規 則 第 31 條 第 1 項 第 9 款 關 於 撤 銷 登 記 證 書 並 刊 登 公 報 的 規 定 民 用 航 空 運 輸 業 管 理 規 則 第 29 條 第 1 項 及 第 46 條 關 於 罰 鍰 裁 處 的 規 定 概 括 高 少 違 憲 概 括 高 多 違 憲 概 括 高 少 違 憲 * 這 裡 需 要 做 一 點 補 充 說 明 的 是, 憲 法 第 十 九 條 的 租 稅 法 律 主 義, 也 是 一 種 法 律 保 留, 但 依 本 席 見 解 應 與 基 本 權 限 制 無 涉 ( 納 稅 義 務 的 具 體 化 ), 因 此 在 統 計 上 不 予 計 入 本 院 對 租 稅 法 律 主 義 的 解 釋 一 向 認 為 立 法 者 就 各 部 分 - 含 各 租 稅 義 務 構 成 要 件, 如 租 稅 主 體 客 體 稅 率 等 核 心 事 項 - 都 可 授 權 以 命 令 規 定, 但 授 權 命 令 仍 不 得 逾 越 授 權 範 圍, 在 審 查 標 準 上 大 抵 與 基 本 權 限 制 的 法 律 保 留 原 則 類 似, 在 迄 今 做 成 的 16 號 相 關 解 釋 中, 有 9 件 合 憲 ( 釋 字 第 219 號 第 361 號 第 397 號 第 438 號 第 480 號 第 506 號 第 606 號 第 615 號 第 651 號 ),7 件 違 憲 ( 釋 字 第 210 號 第 367 號 第 415 號 第 566 號 第 650 號 第 657 號 第 706 號 解 釋 ) 和 這 些 解 釋 先 例 比 較, 本 件 解 釋 審 查 的 母 法 無 關 刑 責, 授 權 公 告 污 染 環 境 行 為, 因 為 已 列 舉 十 款 相 當 具 體 的 規 定, 僅 在 該 範 圍 內 授 權 做 補 充 公 告, 不 至 於 有 開 枝 散 葉 的 危 險, 因 此 經 過 整 體 觀 察 認 定 尚 不 違 反 具 體 明 確 的 要 求, 在 審 查 標 準 上 可 說 相 當 一 致 臺 南 市 政 府 依 授 權 發 布 的 公 告, 雖 以 特 別 的 授 權 條 文 為 基 礎, 非 概 括 授 權, 且 從 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 款 有 關 廣 告 物 的 規 定 來 看, 也 不 能 說 把 廣 告 物 設 置 納 入 污 染 環 境 行 為 的 態 樣 過 於 突 兀, 為 一 般 受 規 範 者 完 全 無 法 預 見, 但 在 授 權 目 的 的 關 聯 程 度 上, 逕 以 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 其 所 示 之 場 所, 以 所 示 之 方 式 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為, 而 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 10

11 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 環 境 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 確 實 有 藉 防 污 之 名 來 全 面 管 制 街 頭 廣 告 之 嫌, 不 能 說 未 脫 逸 授 權 的 原 始 目 的, 廣 告 物 五 花 八 門, 體 積 上 有 大 有 小, 並 不 乏 賞 心 悅 目, 甚 至 極 具 藝 術 品 味 者, 所 置 位 址 時 間 對 通 行 的 一 般 公 眾 構 成 的 干 擾 程 度 也 有 極 大 差 異, 公 告 對 未 經 核 准 者 一 律 認 定 違 規, 未 明 確 限 縮 至 確 實 已 達 污 染 程 度 ( 含 視 覺 污 染 ) 始 予 取 締, 以 此 認 定 已 逾 越 母 法 授 權 範 圍, 應 該 也 和 本 院 操 作 法 律 保 留 原 則 迄 今 所 採 標 準 大 體 吻 合 在 授 權 對 象 為 中 央 機 關 的 情 形, 本 席 過 去 考 量 立 法 院 職 權 行 使 法 的 強 制 送 審 制, 偏 向 尊 重 立 法 院 的 審 查 而 放 寬 認 定, 在 本 案 發 布 公 告 的 主 體 為 地 方 自 治 團 體 的 情 形, 似 又 不 宜 相 提 並 論 且 主 管 機 關 有 三 個 月 的 時 間 對 公 告 內 容 去 做 微 調, 應 無 困 難, 在 廣 告 物 管 制 上 還 不 致 造 成 空 窗 本 席 相 信, 現 行 實 務 多 數 情 形 應 該 已 經 掌 握 此 一 分 寸, 因 此 無 須 作 太 大 的 改 變, 修 改 公 告 真 正 的 意 義, 就 是 要 避 免 少 數 過 度 執 行 或 因 憚 於 言 論 自 由 的 抗 辯 而 怠 於 執 行 的 情 形, 自 不 能 說 沒 有 必 要 二 人 民 在 公 共 空 間 主 張 表 達 意 見 的 自 由, 並 不 以 集 會 自 由 為 限 理 由 書 到 了 最 後 才 輕 描 淡 寫 的 說 : 廣 告 兼 具 意 見 表 達 之 性 質, 屬 於 憲 法 第 十 一 條 所 保 障 之 言 論 範 疇 ( 本 院 釋 字 第 四 一 四 號 第 六 二 三 號 解 釋 參 照 ), 而 公 共 場 所 於 不 妨 礙 其 通 常 使 用 方 式 之 範 圍 內, 亦 非 不 得 為 言 論 表 達 及 意 見 溝 通 就 言 論 自 由 的 保 護 範 圍 而 言, 這 段 話 卻 有 十 分 不 凡 的 意 義 因 為 人 民 在 自 己 可 支 配 的 範 圍, 不 論 是 基 於 物 權 或 契 約 或 公 法 的 特 許, 為 意 見 的 表 達, 當 然 沒 有 問 題, 講 學 著 作 和 出 版 便 是 如 此 反 過 來 說, 在 別 人 可 支 配 的 範 圍, 不 能 任 意 為 意 見 的 表 達, 也 是 自 明 之 理 不 清 楚 的 是, 可 不 可 以 在 自 己 和 別 人 都 不 能 單 獨 支 配 的 公 共 空 間, 主 張 言 論 自 由? 公 物 ( 含 轉 為 公 用 的 私 有 物 ) 提 供 公 用 必 有 一 定 之 目 的 ( 即 德 國 公 物 法 所 說 的 Widmungszweck), 可 供 一 般 人 進 出 的 公 共 場 所, 其 設 定 公 用 的 目 的 是 否 自 始 或 後 來 已 經 從 通 行 停 留 延 伸 至 言 論 表 達? 正 因 為 這 類 公 共 場 所 的 公 用 目 的 通 常 不 會 見 於 具 體 的 規 範 文 件, 而 有 一 定 約 定 俗 成 的 開 放 性, 因 此 這 個 問 題 的 回 答, 對 於 言 論 自 由 的 保 護 實 至 為 關 鍵, 其 肯 定 或 否 定, 關 係 到 其 限 制 是 否 須 符 合 比 例 原 則? 如 果 此 一 言 論 的 表 達 未 逾 越 通 常 使 用 範 圍, 是 否 即 不 需 得 到 事 前 的 許 可? 當 然 還 可 以 進 一 步 推 論, 對 於 在 公 共 空 間 發 表 的 言 論 可 否 為 事 前 的 內 容 審 查? 對 這 樣 的 空 間 使 用 方 式, 基 於 與 其 他 使 用 方 式 的 合 理 權 衡 而 為 時 間 場 地 及 方 式 的 規 劃 時, 是 否 因 其 屬 言 論 自 由 保 護 範 圍 而 需 作 特 別 的 審 酌? 首 先 當 然 應 該 從 憲 法 的 文 本 去 找 答 案 憲 法 第 十 一 條 的 言 論 著 作 出 版 和 講 學, 加 上 第 十 四 條 的 集 會 自 由, 同 屬 表 現 自 由 的 內 涵 ( 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 參 照 ), 也 可 以 說 是 廣 義 的 言 論 自 由, 如 前 所 述, 其 中 只 有 集 會 自 由 以 使 用 公 共 場 所 為 其 必 要 特 徵, 且 因 由 多 數 人 共 同 行 使, 本 質 11

12 上 即 易 對 社 會 原 有 運 作 秩 序 產 生 影 響, 但 因 屬 實 施 民 主 政 治 的 重 要 基 本 人 權, 憲 法 特 以 第 十 四 條 明 文 給 予 保 障 ( 本 院 釋 字 第 七 一 八 號 解 釋 參 照 ), 他 如 著 作 出 版 及 講 學 都 無 涉 公 共 空 間 的 使 用 可 否 因 此 推 論, 集 會 遊 行 是 唯 一 受 到 憲 法 保 障, 得 於 公 共 場 所 為 言 論 表 現 的 方 式, 因 為 第 十 一 條 還 有 一 個 一 般 的 言 論 自 由, 自 不 能 無 疑 一 定 要 從 憲 法 另 立 一 條 規 範 集 會 自 由, 即 推 論 其 他 使 用 公 共 空 間 的 言 論 發 表 - 指 非 多 數 人 或 非 關 公 共 路 面 靜 態 或 動 態 的 使 用, 乃 至 非 關 意 見 而 為 單 純 資 訊 傳 遞 藝 術 表 演 等 -, 必 不 在 第 十 一 條 言 論 自 由 保 護 的 範 圍, 恐 怕 沒 有 太 強 的 說 服 力 至 少 就 公 共 空 間 概 念 上 最 無 爭 議 的 公 共 路 面 而 言, 其 目 的 的 設 定 通 常 都 非 以 法 令 為 之, 而 聽 由 社 會 自 然 形 成 其 可 供 使 用 的 各 項 功 能, 因 此 正 確 的 問 法 應 該 是, 言 論 的 發 表 是 否 也 和 通 行 短 暫 休 憩 或 小 型 流 動 叫 賣 等 一 樣, 已 經 約 定 而 俗 成? 美 國 最 高 法 院 正 是 從 這 個 角 度 開 始 討 論 在 一 八 九 零 年 代 法 院 還 很 堅 定 的 認 為 在 公 園 高 速 公 路 活 動 中 心 等 地 進 行 抗 議 演 說 或 高 談 闊 論, 並 非 上 述 場 所 原 本 設 置 的 目 的, 可 由 政 府 全 權 管 理, 政 府 限 制 公 園 街 道 等 地 方 的 使 用, 就 如 同 私 人 限 制 其 宅 內 的 使 用 一 般, 此 說 代 表 即 對 言 論 自 由 有 重 大 貢 獻 的 大 法 官 Oliver Wendell Holmes 但 到 了 一 九 三 九 年 大 法 官 Owen Roberts 在 主 筆 的 判 決 中 已 肯 認 街 道 廣 場 人 行 道 屬 於 公 共 論 壇 ( public forum) 的 範 圍, 指 出 : 只 要 某 個 場 所 是 被 冠 以 街 道 或 公 園 之 名, 且 已 難 查 考 的 長 久 以 來 (immemorially) 這 些 地 點 都 是 開 放 給 公 眾, 尤 其 是 給 公 民 間 相 互 溝 通 討 論 公 共 議 題, 乃 至 以 集 會 形 式 來 進 行, 則 該 場 所 便 具 有 公 共 論 壇 的 性 質 其 後 美 國 實 務 上 甚 至 曾 短 暫 認 為, 只 要 言 論 發 表 者 所 表 達 的 內 容, 基 本 上 並 未 與 該 公 共 場 所 的 性 質 不 符 合, 那 麼 言 論 發 表 者 都 可 以 透 過 這 個 場 所 接 近 聽 眾 傳 達 訴 求 不 過 一 九 八 三 年 Perry Education Assn v. Perry Local Educators Assn 案 後 又 峰 迴 路 轉, 美 國 最 高 法 院 對 於 使 用 公 共 空 間 的 憲 法 保 障 開 始 作 若 干 限 縮, 指 出 公 共 領 域 有 三 種, 第 一 種 從 歷 史 和 傳 統 觀 點 來 看, 這 些 空 間 原 本 就 是 用 來 作 為 表 達 意 見 的 論 壇 ( 如 : 街 道 公 園 人 行 道 ); 第 二 種 是 政 府 創 設 出 提 供 民 眾 作 為 意 見 表 達 的 公 物 ( 如 佈 告 欄 ); 第 三 種 則 是 從 功 能 上 或 歷 史 觀 點 來 看, 並 非 提 供 給 公 共 意 見 交 流 的 地 方 ( 如 郵 筒 ) 此 種 看 法 在 聽 眾 出 沒 的 地 點 漸 漸 多 元 化 以 後, 對 要 在 公 園 街 道 人 行 道 以 外 的 地 方 進 行 言 論 發 表 者, 法 院 往 往 認 為 這 些 地 方 雖 然 都 是 公 共 資 源, 卻 因 原 始 用 途 並 非 作 為 言 論 表 達 之 用, 即 落 入 第 三 種 類 別 而 受 到 限 制 因 此, 相 對 於 一 九 三 九 年 對 公 共 空 間 中 公 共 論 壇 寬 鬆 的 認 定,Perry 案 的 標 準 顯 然 嚴 格 了 許 多 以 後 即 漸 漸 形 成 完 全 開 放 的 公 共 論 壇 部 分 開 放 的 公 共 論 壇 ( 或 指 定 公 共 論 壇 ) 和 關 閉 的 公 共 論 壇 的 三 分 法 12

13 這 樣 的 理 論 後 來 在 不 少 國 家 都 加 以 借 鑑, 德 國 在 公 共 空 間 管 制 的 實 務 上, 即 有 類 似 的 發 展, 一 般 認 為 若 不 超 出 公 物 的 通 常 使 用 (Gemeingebrauch ) 範 圍, 原 則 上 應 該 容 忍 此 種 公 共 論 壇 (Forum des Gemeinwesens) 的 存 在 例 如 街 道 人 行 道 公 園 除 了 供 群 眾 車 輛 通 行, 當 然 還 有 人 與 人 交 換 意 見 溝 通 的 目 的, 在 這 樣 的 地 點 中 人 民 進 行 一 般 言 論 表 達, 應 不 需 要 事 前 許 可 至 於 什 麼 是 通 常 使 用, 德 國 各 邦 一 般 的 規 定 是 不 至 造 成 其 他 人 為 通 常 使 用 不 可 期 待 之 妨 害, 較 為 抽 象, 但 實 務 上 很 早 即 認 為 應 朝 有 利 於 言 論 自 由 的 觀 點 解 釋 ( 可 參 考 OLG Stuttgart, NJW 1976, 201; OLG Frankfurt, NJW 1976, 203.) 日 本 最 高 裁 判 所 昭 和 四 十 三 年 十 二 月 十 八 日 ( 一 九 六 八 年 ) 的 大 法 庭 判 決 處 理 的 也 是 對 所 謂 屋 外 廣 告 物 加 以 規 制 的 法 律 是 否 合 憲 的 問 題, 伊 藤 正 己 裁 判 官 所 提 的 補 充 意 見 就 已 經 指 出 : 本 條 例 規 制 對 象 之 屋 外 廣 告 物, 很 明 顯 包 括 傳 達 政 治 意 見 資 訊 之 招 貼 物 海 報 等, 這 些 物 件 在 公 眾 容 易 進 入 眼 簾 之 場 所, 揭 示 物 件, 係 具 有 非 常 容 易 將 意 見 資 訊 傳 達 效 果 之 方 法 再 者, 與 於 街 頭 等 傳 布 廣 告 物 等 方 法 相 比, 具 有 永 續 地 廣 範 圍 地 傳 布 於 人 的 效 果 之 優 點, 且 費 用 低 廉, 特 別 是 對 於 有 經 濟 負 擔 者, 係 簡 便 有 效 果 之 傳 達 表 現 之 方 法 如 此, 將 廣 告 物 海 報 等 貼 附 於 適 當 場 所 物 件, 雖 道 路 公 園 等 性 質 各 異, 我 將 之 稱 為 具 公 共 論 壇 性 質 者, 如 此 則 特 別 欲 對 關 於 思 想 意 見 為 規 制 時, 只 以 維 持 美 觀 風 致 與 公 共 福 祉 相 符 之 目 的 便 加 以 規 制, 輕 易 地 為 合 憲 判 斷, 乃 過 於 速 斷 ( 陳 春 生 大 法 官 譯 本 ) 近 年 發 生 在 加 拿 大 溫 哥 華 市, 和 本 件 解 釋 原 因 案 件 的 事 實 十 分 接 近, 也 是 因 法 輪 功 信 徒 使 用 街 道 傳 布 意 見 而 起 的 Vancouver (City) v. Zhang, 2010 BCCA 450 案, 英 屬 哥 倫 比 亞 上 訴 法 院 的 判 決 在 審 查 溫 哥 華 市 自 治 條 例 是 否 牴 觸 憲 法 人 權 憲 章 第 二 條 第 二 項 時, 同 樣 先 深 入 的 討 論 了 這 個 根 本 問 題, 提 到 了 首 席 大 法 官 McLachlin 和 Deschamps 大 法 官 在 一 先 例 案 件 中 共 同 提 出 的 檢 測 方 法 ( 第 35 段 ): 在 公 有 土 地 上 為 言 論 表 達, 基 本 上 要 問 的 是 該 公 有 地 是 否 人 們 期 待 可 受 憲 法 保 護 為 言 論 表 達 的 處 所, 也 就 是 在 該 地 發 表 言 論 不 至 於 牴 觸 憲 章 第 二 條 第 二 項 所 要 追 求 的 三 項 目 的 :1 民 主 對 話,2 發 現 真 實,3 自 我 實 現 要 回 答 這 個 問 題, 應 考 量 以 下 兩 個 因 素 :1 該 地 的 歷 史 和 現 實 功 能,2 該 地 其 他 相 關 因 素 顯 示 作 言 論 表 達 無 損 於 言 論 自 由 的 價 值 顯 然 也 是 原 則 上 肯 定 公 有 地 有 提 供 言 論 表 達 的 功 能 我 們 如 果 用 同 樣 的 方 法 來 自 問, 在 公 物 形 成 的 公 共 空 間 向 不 特 定 多 數 人 為 意 見 的 表 達, 就 臺 灣 社 會 而 言 是 否 仍 很 陌 生? 答 案 似 乎 相 當 清 楚 多 年 以 來, 言 論 表 達 方 式 如 動 態 的 發 傳 單 演 講 或 靜 態 的 設 置 立 牌 懸 掛 旗 幟, 乃 至 站 崗 快 閃 各 種 行 為 藝 術 等, 不 論 南 北, 都 早 屬 生 活 的 常 態, 與 公 共 空 間 最 典 型 的 使 用 方 式, 如 街 道 橋 樑 廣 場 的 通 行 或 為 小 規 模 的 13

14 流 動 式 交 易, 公 園 的 徜 徉 遊 憩, 同 樣 的 自 然, 雖 因 非 由 多 數 人 共 同 為 之, 也 未 必 涉 及 政 治 意 見 的 表 達, 從 而 已 逸 出 集 會 自 由 保 障 的 範 圍, 一 般 人 仍 會 認 為 就 是 一 種 言 論 表 達 的 方 式, 如 果 沒 有 超 過 通 常 使 用 的 範 圍, 而 對 其 他 的 正 常 使 用 方 式 造 成 明 顯 的 妨 礙, 即 應 受 到 一 般 言 論 自 由 的 保 障 這 樣 的 法 意 識 確 實 已 經 在 基 層 法 院 的 裁 判 中 浮 現, 臺 北 地 方 法 院 行 政 訴 訟 庭 在 處 理 一 件 因 違 反 道 路 交 通 管 理 處 罰 條 例 第 八 十 二 條 第 一 項 第 一 款 規 定 而 被 開 罰 單 的 案 件 ( 一 四 年 度 交 字 第 一 八 八 號 判 決 ) 時, 法 官 在 判 決 中 寫 了 這 樣 一 段 話 : 於 涉 有 人 民 行 使 其 表 現 自 由 之 情 形, 行 政 機 關 於 執 法 時, 自 應 更 嚴 格 審 酌 以 免 造 成 言 論 自 由 之 不 當 限 制 本 件 原 告 係 以 看 板 之 文 字 圖 片 於 人 行 道 表 現 其 意 見, 此 也 為 民 主 國 家 常 見 之 情 景, 然 被 告 並 未 充 分 審 酌 原 告 於 前 揭 時 地 持 看 板 於 人 行 道 行 為 之 各 個 具 體 情 況, 而 尚 未 達 足 以 妨 礙 交 通, 即 以 處 罰 條 例 第 八 十 二 條 第 一 項 處 罰, 不 但 已 有 違 誤, 復 造 成 對 於 原 告 言 論 自 由 之 不 當 限 制, 原 處 分 自 當 予 以 撤 銷 顯 示 承 審 法 官 雖 未 必 知 道 而 未 援 用 所 謂 公 共 論 壇 的 理 論, 但 對 於 這 樣 的 言 論 表 達 仍 在 言 論 自 由 保 障 的 範 圍, 無 疑 已 經 有 非 常 明 確 的 法 意 識 我 們 有 理 由 相 信, 在 全 球 化 發 展 的 趨 勢 下, 我 們 在 臺 灣 對 於 公 共 空 間 的 這 類 使 用 方 式 的 確 已 經 約 定 俗 成 足 見 理 由 書 輕 描 淡 寫 的 一 句 話, 總 結 了 言 論 自 由 在 保 護 範 圍 上 應 延 伸 到 包 括 街 頭 設 置 廣 告 物 的 各 種 言 論 表 達, 實 際 上 是 在 世 界 許 多 角 落 已 逐 漸 形 成 的 共 識 從 這 個 大 前 提 出 發, 也 許 更 容 易 理 解 理 由 書 最 後 一 段 其 他 部 分 的 微 言 大 義 三 廣 告 物 內 容 的 事 前 審 查 應 修 正, 對 於 空 間 霸 凌 則 宜 積 極 管 理 既 已 確 認 憲 法 保 障 人 民 在 公 共 場 所 自 由 表 達 言 論, 前 段 預 設 的 幾 個 問 題 也 就 有 了 答 案 : 第 一, 其 限 制 必 須 符 合 比 例 原 則 ; 第 二, 如 果 此 一 言 論 的 表 達 尚 未 逾 越 通 常 使 用 的 範 圍, 即 不 需 得 到 事 前 的 許 可 ; 第 三, 不 可 以 對 其 言 論 內 容 為 事 前 的 檢 查, 除 了 極 例 外 的 情 形 ; 第 四, 對 這 樣 的 空 間 使 用 方 式 基 於 與 其 他 使 用 方 式 的 合 理 權 衡 而 為 時 間 場 地 及 方 式 的 規 劃 時, 仍 需 審 酌 其 屬 言 論 自 由 保 護 的 範 圍 而 慎 重 處 理 解 釋 理 由 書 所 做 的 諭 知 則 是 : 系 爭 公 告 雖 非 為 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 而 設, 然 於 具 體 個 案 可 能 因 主 管 機 關 對 於 廣 告 物 之 內 容 及 設 置 之 時 間 地 點 方 式 之 審 查, 而 否 准 設 置, 造 成 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 之 結 果 主 管 機 關 於 依 本 解 釋 意 旨 修 正 系 爭 公 告 時, 應 通 盤 考 量 其 可 能 造 成 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 上 所 保 障 之 基 本 權 利 限 制 之 必 要 性 與 適 當 性 顯 然 即 從 前 揭 第 一 點 肯 認 的 比 例 原 則 出 發 至 於 該 如 何 修 正, 才 不 致 造 成 限 制 基 本 權 且 違 反 比 例 原 則 的 結 果, 也 可 從 前 揭 其 他 三 點 去 理 解 最 重 要 的, 應 該 就 是 對 言 論 內 容 做 事 前 檢 查 這 一 點 由 於 都 會 型 的 地 14

15 方 自 治 團 體 幾 無 例 外 的 都 對 廣 告 物 的 設 置 作 了 事 前 許 可 的 管 制 規 定 ( 據 黃 虹 霞 大 法 官 提 供 的 搜 尋 結 果, 包 括 臺 北 市 基 隆 市 新 北 市 桃 園 市 苗 栗 縣 臺 中 市 彰 化 縣 雲 林 縣 臺 南 市 高 雄 市 屏 東 縣 等, 都 有 自 治 條 例 或 法 規, 且 多 採 事 前 許 可 管 制 ), 且 於 廣 告 物 設 置 以 外 多 在 同 一 或 其 他 規 範 中 對 廣 告 內 容 也 作 了 若 干 管 制, 比 如 臺 北 市 的 臺 北 市 廣 告 物 暫 行 管 理 規 則 第 七 條 第 二 項 就 禁 止 廣 告 物 內 容 有 妨 害 公 共 秩 序 善 良 風 俗 或 虛 偽 誇 大 不 實 的 情 事 本 件 解 釋 審 查 的 臺 南 市 政 府 系 爭 公 告, 以 設 置 廣 告 物 未 經 核 准 為 違 法 要 件, 有 關 廣 告 物 核 准 的 規 定 也 另 見 於 九 十 四 年 五 月 二 十 日 制 定 公 布 的 臺 南 市 廣 告 物 管 理 自 治 條 例, 該 自 治 條 例 於 一 一 年 十 二 月 二 十 二 日 廢 止, 但 同 日 又 制 定 公 布, 故 本 件 原 因 案 件 的 確 定 終 局 判 決 ( 高 雄 高 等 行 政 法 院 九 十 九 年 度 簡 字 第 二 一 四 號 判 決 ) 在 適 用 系 爭 規 定 及 系 爭 公 告 時, 也 實 質 適 用 了 舊 自 治 條 例 有 關 核 准 的 規 定, 包 括 : 舊 條 例 的 第 四 條 : 廣 告 物 除 有 特 別 規 定 外, 應 經 審 查 核 可 後 始 得 設 置 經 核 准 後 非 經 許 可, 不 得 擅 自 變 更 內 容 規 格 或 形 式 但 電 影 廣 告 內 容 依 電 影 法 經 核 准 者, 得 逕 行 更 換 內 容 第 十 五 條 第 一 款 : 廣 告 物 之 設 置 應 符 合 下 列 規 定 : 一 廣 告 內 容 不 得 有 妨 害 公 共 秩 序 善 良 風 俗 或 違 反 法 律 規 定 與 此 內 容 相 當 的 新 條 例 第 四 條 第 一 項 前 段 : 設 置 廣 告 物 應 先 經 主 管 機 關 許 可 同 條 第 二 項 : 前 項 應 經 許 可 之 廣 告 物 設 置 後, 非 經 主 管 機 關 許 可, 不 得 擅 自 變 更 其 內 容 規 格 材 料 形 式 或 設 置 位 置 及 第 十 二 條 第 一 款 : 設 置 廣 告 物 應 符 合 下 列 規 定 : 一 廣 告 內 容 不 得 妨 害 公 共 秩 序 善 良 風 俗 或 違 反 法 令 等 有 關 事 前 審 查 廣 告 內 容 的 規 定, 新 自 治 條 例 也 都 還 保 留 對 於 決 定 是 否 核 准 廣 告 物 的 設 置, 規 定 由 主 管 機 關 審 查 其 廣 告 內 容, 原 則 上 即 已 構 成 對 言 論 自 由 的 嚴 重 限 制, 其 限 制 是 否 違 反 比 例 原 則, 當 然 是 首 先 要 檢 討 的 地 方 從 必 要 性 最 小 侵 害 性 與 合 比 例 性 的 觀 點 而 言, 類 此 的 規 定 對 言 論 自 由 所 生 限 制 過 度 的 疑 義, 主 要 在 於 其 把 內 容 檢 查 夾 帶 於 廣 告 物 設 置 的 許 可 管 制, 使 人 民 的 言 論 有 可 能 被 主 管 機 關 阻 絕 於 進 入 言 論 市 場 之 前, 其 優 點 固 然 可 使 公 共 利 益 受 到 更 完 整 的 保 護, 缺 點 卻 在 言 論 的 正 誤 臧 否 也 將 完 全 由 政 府 部 門 掌 控, 可 能 因 政 府 片 面 觀 點 即 無 法 進 入 言 論 市 場, 失 去 由 市 場 評 價 的 機 會 對 於 這 樣 的 事 前 檢 查, 本 院 迄 今 的 見 解 相 當 清 楚 而 一 致 簡 言 之, 事 前 許 可 管 制 的 對 象 若 為 無 關 內 容 的 時 間 場 地 與 方 式, 縱 所 涉 者 為 非 商 業 性 的 言 論, 如 有 重 大 公 共 利 益 的 合 理 考 量, 其 事 前 管 制 的 規 定 也 不 當 然 違 反 比 例 原 則 ( 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 七 一 八 號 解 釋 可 參 ) 但 若 觸 及 言 論 內 容 之 限 制, 即 使 所 限 制 者 為 商 業 性 言 論 的 廣 告, 也 只 在 所 涉 公 共 利 益 相 當 重 大 時, 如 有 關 藥 物 的 廣 告, 可 容 許 採 包 括 事 前 管 制 在 內 的 限 制 ( 本 院 釋 字 第 四 一 四 號 解 釋 參 照 ) 由 於 廣 告 作 為 以 得 直 接 或 間 接 使 非 15

16 特 定 的 一 般 或 相 關 大 眾 共 見 共 聞 的 訊 息 傳 播 行 為, 並 不 因 其 為 商 業 或 非 商 業 而 有 不 同, 因 此 前 述 審 查 原 則 都 有 適 用 餘 地 對 於 非 商 業 的 集 體 言 論 表 達 做 事 前 的 內 容 管 制, 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 認 定 以 有 事 實 足 認 為 有 危 害 國 家 安 全 社 會 秩 序 或 公 共 利 益 之 虞 者 和 有 危 害 生 命 身 體 自 由 或 對 財 物 造 成 重 大 損 壞 之 虞 者 作 為 得 不 許 可 的 要 件, 都 有 欠 具 體 明 確, 對 於 為 言 論 表 達 前 尚 無 明 顯 而 立 即 危 險 之 事 實 狀 態, 僅 憑 將 來 有 發 生 之 可 能, 即 由 主 管 機 關 作 為 准 否 的 依 據, 已 構 成 違 憲 以 此 來 看 現 行 許 多 自 治 團 體 管 制 廣 告 物 設 置 所 規 定 的 不 得 有 違 公 序 良 俗, 是 否 同 樣 不 夠 具 體 明 確, 就 事 中 和 事 後 管 制 而 言, 因 為 無 須 採 嚴 格 審 查 標 準, 應 該 還 可 過 關, 但 如 屬 事 前 的 內 容 管 制 而 必 須 採 最 嚴 格 的 審 查 標 準, 要 能 通 過 的 機 會 顯 然 不 大 其 次, 此 類 言 論 表 達 所 彰 顯 的 外 部 特 徵, 也 如 集 會 遊 行 一 般 易 與 不 特 定 他 人 在 公 物 使 用 上 產 生 衝 突 排 擠, 但 非 如 集 會 遊 行 的 本 質 在 補 強 民 主 政 治 的 不 足, 因 此 在 權 衡 時 可 給 予 較 其 他 使 用 方 式 優 先 的 地 位 此 類 言 論 表 達 雖 然 也 因 屬 言 論 自 由 保 護 範 圍 而 應 予 充 分 審 酌, 但 在 與 其 他 使 用 方 式, 尤 其 是 在 公 共 路 面 為 通 行 的 典 型 使 用 相 衡, 縱 不 能 說 後 者 必 然 優 先, 至 少 也 需 要 做 同 等 的 考 量 如 再 省 思 此 類 言 論 表 達 在 空 間 時 間 的 範 圍 必 遠 大 於 組 織 性 的 集 會 遊 行, 國 家 自 是 有 權 甚 至 有 義 務 積 極 介 入 做 有 效 的 管 理, 以 因 時 因 地 去 妥 為 規 劃 臺 灣 目 前 呈 現 的 管 制 實 況, 一 方 面 有 不 分 所 涉 情 節 影 響 大 小 而 有 過 苛 之 弊, 另 一 方 面 也 常 見 為 言 論 表 達 者 已 明 顯 逾 越 通 常 使 用 範 圍, 執 法 者 卻 仍 憚 於 其 言 論 自 由 的 道 德 強 勢 而 怠 於 介 入 管 理, 聽 任 少 數 人 長 期 固 定 的 使 用 公 共 空 間, 對 其 他 有 權 使 用 者 形 同 空 間 的 霸 凌 足 見 主 管 機 關 既 要 原 則 上 避 免 對 此 類 言 論 的 內 容 做 事 前 檢 查, 也 要 積 極 的 對 此 類 言 論 的 表 達, 在 時 間 場 所 和 方 式 上 做 較 為 細 緻 的 管 制, 通 過 某 種 事 前 管 制 來 兼 顧 所 有 人 對 公 共 空 間 的 合 理 使 用 前 揭 加 拿 大 英 屬 哥 倫 比 亞 上 訴 法 院 的 判 決 所 處 理 的 法 輪 功 案, 就 是 一 個 很 值 得 參 考 的 案 例 其 基 本 事 實 為 法 輪 功 團 體 自 本 世 紀 初 起 即 在 溫 哥 華 中 華 人 民 共 和 國 總 領 事 館 前 進 行 各 種 抗 議 政 治 迫 害 及 種 族 滅 絕 的 活 動, 從 舉 牌 到 三 百 小 時 絕 食 靜 坐 在 1 米 寬 2 米 長 的 帳 棚 內 為 二 十 四 小 時 不 間 斷 的 守 護 二 零 零 六 年 市 長 終 於 以 違 反 自 治 條 例 為 由 聲 請 發 予 禁 令, 二 零 零 九 年 取 得 地 方 法 院 所 發 禁 令, 法 輪 功 團 體 即 以 其 言 論 自 由 受 到 侵 害 為 由 向 上 訴 法 院 聲 請 撤 銷 禁 令 結 果 上 訴 法 院 認 定 原 審 判 決 自 治 條 例 的 管 制 確 實 未 把 此 類 言 論 表 達 應 受 憲 章 言 論 自 由 的 保 護 考 量 在 內, 就 該 部 分 應 屬 違 憲 而 無 效, 除 命 溫 哥 華 市 撤 銷 對 於 法 輪 功 人 士 所 做 的 處 分 外, 並 應 於 半 年 內 完 成 條 例 的 改 正, 使 人 民 得 在 政 治 權 利 及 言 論 內 容 不 被 侵 害 的 前 提 下, 其 利 用 公 物 的 抗 議 行 為 仍 可 得 到 適 度 的 規 範 二 零 一 一 年 四 月 溫 哥 華 16

17 市 即 改 訂 新 條 例, 規 定 因 抗 議 而 設 置 之 物 可 容 許 的 最 大 尺 寸 (4:5:3 呎 ), 且 每 日 最 多 放 置 12 小 時, 即 須 拆 移, 一 次 申 請 上 限 為 30 日, 每 60 日 才 能 重 新 搭 置 此 一 明 確 的 新 管 制, 立 刻 使 此 一 困 擾 多 時 管 制 上 過 猶 不 及 的 爭 議 圓 滿 落 幕 現 代 城 市 的 空 間 管 理, 經 緯 萬 端, 除 應 滿 足 人 民 對 公 共 空 間 的 各 種 使 用 需 求 外, 也 要 基 於 安 全 秩 序 衛 生 景 觀 等 公 益, 對 有 限 空 間 的 使 用 進 行 基 本 的 分 配, 避 免 明 顯 的 不 公, 以 維 持 整 體 的 和 諧 秩 序, 對 於 逾 越 通 常 使 用 之 行 為, 依 各 地 區 之 特 性 建 立 事 前 事 中 及 事 後 之 合 理 控 管 與 分 配, 自 有 其 必 要 從 公 共 空 間 管 理 的 角 度 來 看, 可 將 整 體 社 會 看 成 各 次 體 系 交 互 運 作 的 集 合 體, 立 法 者 有 時 從 物 的 角 度 切 入, 比 如 對 道 路 廣 場 公 園 巷 道 湖 泊 建 築 外 牆 等 去 作 規 範, 有 時 又 從 功 能 的 角 度 切 入, 比 如 對 交 通 衛 生 治 安 交 易 等 去 作 規 範, 這 些 規 範 的 整 體 即 構 成 公 共 空 間 管 制 法 但 這 些 用 意 良 善 的 功 能 法, 一 旦 間 接 涉 及 言 論 表 達 的 限 制, 就 和 集 會 遊 行 的 管 制 一 樣, 主 管 機 關 不 能 不 提 升 到 憲 法 的 高 度, 去 思 考 這 背 後 的 重 大 憲 法 價 值, 而 在 制 度 規 劃 和 執 行 上 投 入 更 多 的 心 力 但 一 個 城 市 真 正 偉 大 之 處, 不 也 就 在 這 些 細 節 嗎? 17

18 協 同 意 見 書 黃 茂 榮 大 法 官 提 出 一 授 權 制 定 法 規 命 令 與 授 權 明 確 性 原 則 授 權 明 確 性 原 則 所 涉 者 指 授 權 規 定 就 其 授 權, 在 目 的 內 容 範 圍 是 否 明 確 至 其 子 法 所 涉 者, 非 明 確 性 的 問 題, 而 是 其 有 無 表 明 其 制 定 之 授 權 依 據, 以 及 其 規 定 之 內 容 是 否 逾 越 授 權 範 圍, 亦 即 是 否 有 子 法 抵 觸 母 法 的 情 形 二 依 廢 棄 物 清 理 法 應 清 理 之 廢 棄 物 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 規 定 : 為 有 效 清 除 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康, 特 制 定 本 法 ; 本 法 未 規 定 者, 適 用 其 他 有 關 法 律 之 規 定 同 法 第 二 條 第 一 項 規 定 : 本 法 所 稱 廢 棄 物, 分 下 列 二 種 : 一 一 般 廢 棄 物 : 由 家 戶 或 其 他 非 事 業 所 產 生 之 垃 圾 糞 尿 動 物 屍 體 等, 足 以 污 染 環 境 衛 生 之 固 體 或 液 體 廢 棄 物 二 事 業 廢 棄 物 :( 一 ) 有 害 事 業 廢 棄 物 : 由 事 業 所 產 生 具 有 毒 性 危 險 性, 其 濃 度 或 數 量 足 以 影 響 人 體 健 康 或 污 染 環 境 之 廢 棄 物 ( 二 ) 一 般 事 業 廢 棄 物 : 由 事 業 所 產 生 有 害 事 業 廢 棄 物 以 外 之 廢 棄 物 該 項 所 定 廢 棄 物 具 體 所 指 究 竟 為 何, 依 其 規 定 尚 有 不 確 定 性, 僅 點 出 廢 棄 物 之 共 同 特 徵 : 其 原 所 有 主 欲 廢 棄 之 物 此 種 物 所 以 應 予 清 除, 乃 因 其 對 於 環 境 之 外 來 性, 必 須 加 以 清 除, 始 能 維 持 環 境 之 原 來 狀 態 另 按 同 法 第 二 十 七 條 規 定, 尚 可 將 廢 棄 物 具 體 化 為 : 一 隨 地 吐 痰 檳 榔 汁 檳 榔 渣, 拋 棄 紙 屑 煙 蒂 口 香 糖 瓜 果 或 其 皮 核 汁 渣 或 其 他 一 般 廢 棄 物 二 污 染 地 面 池 溏 水 溝 牆 壁 樑 柱 電 桿 樹 木 道 路 橋 樑 或 其 他 土 地 定 著 物 三 於 路 旁 屋 外 或 屋 頂 曝 晒 堆 置 有 礙 衛 生 整 潔 之 物 四 自 廢 棄 物 清 除 處 理 及 貯 存 工 具 設 備 或 處 所 中 搜 揀 經 廢 棄 之 物 但 搜 揀 依 第 五 條 第 六 項 所 定 回 收 項 目 之 一 般 廢 棄 物, 不 在 此 限 五 拋 置 熱 灰 燼 危 險 化 學 物 品 或 爆 炸 性 物 品 於 廢 棄 物 貯 存 設 備 六 棄 置 動 物 屍 體 於 廢 棄 物 貯 存 設 備 以 外 處 所 七 隨 地 便 溺 八 於 水 溝 棄 置 雜 物 九 飼 養 禽 畜 有 礙 附 近 環 境 衛 生 十 張 貼 或 噴 漆 廣 告 污 染 定 著 物 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 其 中 第 一 款 第 三 款 第 五 款 第 六 款 第 七 款 及 第 八 款 所 定 之 物 顯 然 為 其 所 有 主 廢 棄 之 物 ; 而 第 二 款 第 九 款 及 第 十 款 則 偏 重 於 污 染, 與 廢 棄 的 關 連 性 較 低 該 條 已 將 該 法 規 範 之 客 體 範 圍 ( 廢 棄 物 之 處 理 ) 自 廢 棄 物 擴 張 至 污 染 物 惟 何 謂 污 染 該 法 並 無 立 法 解 釋 廢 棄 物 清 理 法 以 廢 棄 物 之 處 理 為 名, 是 否 因 此 限 制 其 規 定 在 客 體 上, 得 規 範 之 範 疇? 該 法 第 一 條 規 定, 廢 棄 物 清 理 法 之 立 法 目 的 為 有 效 清 除 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康, 按 其 規 定 之 內 容, 乃 透 過 有 效 清 除 處 理 廢 棄 物, 以 達 到 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康 18

19 之 目 的 所 以 是 否 得 以 其 目 的 在 於 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康, 而 將 為 達 成 其 目 的 所 需 處 理 廢 棄 物 以 外 之 手 段, 包 括 進 來 此 與 該 立 法 目 的 是 否 足 以 引 為 將 該 法 規 範 之 客 體 範 圍 擴 張 至 廢 棄 物 以 外 之 物 的 論 據 有 關, 值 得 探 討 鑑 於 廢 棄 物 清 理 法 係 為 保 護 環 境 而 制 定 之 法 律, 處 理 廢 棄 物 不 過 為 保 護 環 境 之 諸 多 手 段 之 一, 且 其 所 以 有 處 理 之 需 要, 乃 因 其 會 污 染 環 境, 而 污 染 物 與 廢 棄 物 之 不 同 僅 在 於 廢 棄 物 含 有 其 所 有 主 有 予 以 廢 棄 之 主 觀 意 思, 而 污 染 物 則 純 從 其 對 於 環 境 之 客 觀 的 污 染 性 著 眼 1, 是 故, 為 保 護 環 境, 將 廢 棄 物 清 理 法 之 規 範 客 體 擴 張 至 含 污 染 物, 尚 符 其 規 範 意 旨 依 該 條 規 定, 廢 棄 物 清 理 法 及 其 授 權 制 定 之 命 令, 固 當 符 合 有 效 清 除 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康 之 需 要, 但 也 只 要 符 合 該 需 要, 自 得 規 範 其 相 關 足 以 污 染 環 境 之 行 為, 含 禁 止 污 染 環 境 之 行 為 及 清 除 污 染 狀 態 之 義 務 是 本 號 解 釋 多 數 意 見 認 為 : 該 法 所 稱 污 染 環 境 行 為 之 內 涵, 不 以 棄 置 廢 棄 物 為 限, 其 他 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康 之 行 為 亦 屬 之 故 系 爭 規 定 尚 與 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 授 權 明 確 性 原 則 無 違 在 此 範 圍 內, 本 席 敬 表 贊 同 三 污 染 防 制 與 言 論 自 由 之 價 值 與 利 益 的 衝 突 環 境 原 來 狀 態 之 改 變 的 因 素, 首 先 可 分 成 二 類 : 定 著 物 之 附 加 及 非 定 著 物 之 附 加 定 著 物 之 附 加 首 先 主 要 屬 於 建 築 法 所 規 範 之 事 項 ; 非 定 著 物 之 附 加, 其 對 於 環 境 之 影 響, 如 足 以 妨 礙 交 通, 並 為 交 通 法 規 規 範 之 對 象 ; 其 如 屬 於 廣 告 物, 在 商 業 廣 告 並 為 其 廣 告 客 體 所 屬 目 的 事 業 主 管 機 關 職 掌 之 法 規 的 規 範 對 象 ; 在 非 商 業 廣 告, 事 涉 言 論 自 由, 應 受 與 言 論 有 關 之 相 關 規 定 規 範 當 中 有 疑 問 的 是, 言 論 之 表 達 是 否 基 本 上 應 利 用 平 面 ( 文 本 ) 廣 電 ( 廣 播 電 視 ) 或 互 聯 網 傳 遞 電 子 文 件 影 音 等 媒 體 之 表 達 工 具, 而 不 適 合 利 用 公 共 空 間 懸 掛 廣 告 物, 以 避 免 對 於 交 通 安 全 或 環 境 安 全 衛 生 帶 來 影 響, 值 得 檢 討 此 為 造 成 污 染 環 境 結 果 的 行 為, 可 能 亦 為 正 當 行 使 權 利 之 行 為 的 衝 突 問 題 例 如 以 公 共 空 間 為 媒 體 表 示 言 論 之 行 為 在 這 種 情 形, 如 根 本 禁 止 該 正 當 行 使 權 利 之 行 為, 可 能 引 起 為 防 止 造 成 污 染 環 境, 而 在 結 果 上 使 正 當 行 使 權 利 之 行 為 成 為 廢 棄 物 清 理 法 或 其 授 權 制 定 之 命 令 所 禁 止, 並 在 違 反 前 開 禁 止 規 定 時, 得 對 之 課 以 法 律 責 任 之 行 為 該 事 態 將 形 1 空 氣 污 染 防 制 法 第 二 條 第 一 款 規 定 : 空 氣 污 染 物 : 指 空 氣 中 足 以 直 接 或 間 接 妨 害 國 民 健 康 或 生 活 環 境 之 物 質 水 污 染 防 治 法 第 二 條 第 四 款 規 定 : 污 染 物 : 指 任 何 能 導 致 水 污 染 之 物 質 生 物 或 能 量 土 壤 及 地 下 水 污 染 整 治 法 第 二 條 第 七 款 規 定 : 污 染 物 : 指 任 何 能 導 致 土 壤 或 地 下 水 污 染 之 外 來 物 質 生 物 或 能 量 19

20 成 環 保 規 定 與 言 論 自 由 之 保 障 規 定 間 的 規 範 衝 突 因 該 衝 突 的 存 在, 固 必 須 基 於 體 系 因 素, 解 釋 相 關 法 令, 權 衡 互 相 衝 突 之 利 益 與 價 值, 除 去 其 衝 突 狀 態, 重 新 界 定 其 分 別 規 範 之 內 容, 以 呈 現 其 體 系 和 諧 共 治 的 規 範 狀 態 有 疑 問 者 為 : 針 對 其 相 衝 突 之 利 益 與 價 值, 如 未 以 例 外 的 規 定, 明 文 將 其 排 除 在 禁 止 規 定 之 適 用 範 圍 外, 是 否 全 部 ( 或 在 無 例 外 免 責 的 限 度 內 ) 即 構 成 違 憲? 或 認 為, 該 規 範 衝 突 本 來 即 可 透 過 解 釋 消 除, 未 涉 及 違 憲 的 問 題, 應 容 許 其 執 行 機 關 及 法 院 透 過 解 釋, 視 具 體 情 形, 而 為 認 定 這 是 一 直 存 在 於 利 益 與 價 值 之 衝 突 所 需 之 權 衡 需 要, 難 以 一 概 而 論 如 無 法 律 之 明 文 規 定, 原 則 上 應 由 法 院 視 個 案 之 具 體 情 節, 衡 平 認 定 在 相 衝 突 之 規 定 之 一 方 屬 於 禁 止 規 定 時, 這 應 從 禁 止 規 定 之 違 反 的 阻 卻 違 法 事 由 主 張 與 考 量 為 維 持 禁 止 規 定 之 規 範 的 出 發 點, 有 一 般 禁 止 之 規 範 模 式 的 需 要, 要 難 在 禁 止 規 定 之 規 範 規 畫 上, 要 求 就 例 外 不 予 禁 止 之 事 由, 事 先 預 為 完 整 規 定 四 關 於 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 規 定 : 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 下 列 行 為 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 核 其 規 定 內 容, 屬 於 就 污 染 環 境 行 為 對 行 政 機 關 之 具 體 化 的 授 權, 其 意 義 在 增 列 第 一 款 至 第 十 款 以 外 之 污 染 環 境 行 為 的 類 型, 具 有 授 權 制 定 法 規 命 令 相 同 之 意 義 因 此, 首 先 有 其 授 權 是 否 明 確, 而 後 有 其 公 告 之 污 染 環 境 行 為, 是 否 在 實 質 上 不 屬 於 污 染 環 境 行 為, 而 有 子 法 牴 觸 母 法 的 問 題 在 授 權 明 確 性 部 分, 當 其 授 權 明 確, 是 否 即 授 予 主 管 機 關 定 義 或 形 成 污 染 環 境 行 為 概 念 之 權 限? 如 採 肯 定 見 解, 則 主 管 機 關 無 論 將 何 種 行 為 界 定 為 污 染 環 境 行 為, 皆 因 授 予 判 斷 餘 地 (Beurteilungsspielraum) 2, 而 屬 法 律 上 正 確! 反 之, 如 採 否 定 見 解, 認 為 所 授 權 之 定 義 權 並 未 至 使 其 享 有 定 義 之 絕 對 的 形 成 自 由, 則 其 定 義 之 污 染 環 境 行 為 仍 應 在 實 質 上 具 有 污 染 環 境 之 結 果 的 能 力 是 故, 主 管 機 關 如 將 不 具 污 染 能 力 之 行 為 界 定 公 告 為 污 染 環 境 行 為, 該 公 告 便 牴 觸 授 權 規 定 至 於 當 另 有 行 為 對 於 環 境 雖 有 污 染 的 作 用, 但 是 否 因 其 行 為 之 目 的 在 於 表 達 一 定 之 言 論, 而 使 該 表 達 言 論 之 污 染 環 境 的 行 為 取 得 正 當 性, 可 阻 卻 對 污 染 環 境 之 禁 止 規 定 的 違 法 性? 如 採 肯 定 之 見 解, 將 面 臨 : 在 主 管 機 關 為 污 染 環 境 行 為 之 界 定 及 禁 止 規 定 時, 是 否 即 應 就 其 可 能 之 阻 卻 違 法 事 由 預 設 為 例 外 不 予 禁 止 之 污 染 環 境 行 為 ; 其 未 為 例 外 事 由 之 預 設, 是 否 即 2 關 於 行 政 機 關 及 法 院 對 於 不 確 定 概 念 之 判 斷 餘 地, 請 參 考 Larenz, Methodenlehre der Rechts- wissenschat, 5. Aufl., Berlin, 1983, S. 283ff.; 黃 茂 榮, 法 學 方 法 與 現 代 民 法, 增 訂 六 版,2011 年 九 月, 台 北, 頁

21 構 成 言 論 自 由 之 侵 害 ; 又 其 阻 卻 違 法 之 主 張 及 其 事 由 之 存 在 應 由 誰 負 舉 證 責 任 等 問 題 各 種 可 能 之 阻 卻 違 法 事 由 中, 比 較 常 態 性 且 涉 及 重 要 基 本 權 利 之 行 使 者, 例 如 言 論 之 表 達 中 不 容 易 利 用 書 本 報 章 雜 誌 之 廣 告, 或 廣 播 電 視 或 其 他 大 眾 傳 播 方 式 為 之, 而 有 必 要 利 用 集 會 遊 行 或 在 公 共 場 域 張 掛 布 條 海 報 作 為 其 表 達 言 論 之 方 式 者, 基 於 該 基 本 權 利 之 保 護 及 行 政 經 濟 之 考 量, 在 維 護 環 境, 避 免 污 染 之 法 規 的 規 劃 上, 應 妥 適 權 衡 言 論 自 由 及 集 會 遊 行 之 保 障 與 環 境 污 染 間 之 衝 突, 規 劃 其 合 理 行 使 之 限 界, 供 污 染 環 境 行 為 涉 及 言 論 之 表 達 或 集 會 遊 行 者 遵 循 如 有 相 關 核 准 許 可 之 規 定 時, 固 得 課 以 一 定 之 負 擔, 限 制 其 時 間 地 點 表 達 方 式 與 期 間 場 所 之 回 復 原 狀 的 義 務, 但 其 核 准 之 裁 量 標 準 仍 不 得 含 內 容 之 事 前 審 查 五 廢 棄 物 清 理 法 之 法 規 命 令 不 得 有 審 查 廣 告 物 內 容 之 規 定 本 聲 請 案 所 涉 廣 告 物 之 處 罰 依 據 為 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款, 且 該 款 只 規 定, 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 所 以 與 該 公 告 有 關 之 相 關 法 令 是 否 有 違 憲 的 問 題, 其 審 查 範 圍 應 限 於 與 該 款 之 適 用 有 關 連 的 部 分 亦 即 所 適 用 之 命 令 的 目 的, 是 否 因 在 於 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康 ( 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 ), 而 可 認 為 在 該 款 授 權 之 範 圍 內 ; 或 因 不 在 於 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康, 而 可 認 為 不 在 該 款 授 權 之 範 圍 內 關 於 是 否 核 准 在 公 共 場 域 張 掛 商 業 或 非 商 業 廣 告, 如 欲 審 查 其 內 容, 廢 棄 物 清 理 法 並 非 其 適 合 之 法 律 依 據 是 故, 依 廢 棄 物 清 理 法 之 授 權 而 制 定 之 法 規 命 令, 如 有 審 查 廣 告 物 之 內 容 的 規 定, 該 法 規 命 令 之 制 定 已 逾 越 授 權 範 圍 六 環 境 保 護 為 自 治 事 項 依 地 方 制 度 法, 直 轄 市 衛 生 管 理 及 直 轄 市 環 境 保 護 為 直 轄 市 ( 第 十 八 條 ), 縣 ( 市 ) 衛 生 管 理 及 縣 ( 市 ) 環 境 保 護 為 縣 ( 市 )( 第 十 九 條 ), 鄉 ( 鎮 市 ) 廢 棄 物 清 除 及 處 理 為 鄉 ( 鎮 市 )( 第 二 十 條 ), 山 地 原 住 民 區 廢 棄 物 清 除 及 處 理 為 山 地 原 住 民 區 ( 第 八 十 三 條 之 三 ) 之 自 治 事 項 就 自 治 事 項, 地 方 自 治 團 體 依 憲 法 或 地 方 制 度 法 規 定, 得 自 為 立 法 並 執 行 ( 第 二 條 ) 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 之 規 定 對 於 依 地 方 制 度 法 之 上 開 規 定 所 定 之 地 方 自 治 權, 是 否 有 限 制 的 意 義, 值 得 檢 討 應 採 否 定 之 見 解 惟 當 關 於 環 境 保 護 有 關 事 項, 認 為 地 方 政 府 有 自 治 權 時, 須 有 關 於 其 自 治 法 規 之 違 反 責 任 的 地 方 法 規 為 其 配 套 目 前 由 於 該 配 套 規 定 之 欠 缺, 使 關 於 環 境 保 護 之 地 方 法 規 不 完 全 21

22 協 同 意 見 書 葉 百 修 大 法 官 提 出 本 件 解 釋 聲 請 人 於 中 華 民 國 九 十 八 年 六 月 間, 在 臺 南 市 中 西 區 民 族 路 與 永 福 路 道 路 兩 側 張 掛 抗 議 中 共 及 宣 揚 法 輪 大 法 好 布 條 等 物 品, 經 臺 南 市 環 境 保 護 局 以 聲 請 人 之 行 為, 有 違 該 局 依 據 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 規 定 ( 下 稱 系 爭 規 定 ): 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 下 列 行 為 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 之 授 權, 於 九 十 一 年 十 二 月 九 日 以 南 市 環 廢 字 第 九 一 四 二 三 四 三 一 號 公 告 ( 該 府 改 制 後 於 一 年 一 月 十 三 日 以 南 市 府 環 管 字 第 一 五 七 一 號 公 告 重 行 發 布, 內 容 相 當 ; 下 併 稱 系 爭 公 告 ): 公 告 事 項 : 一 本 市 清 除 地 區 內, 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 道 路 牆 壁 樑 柱 電 桿 樹 木 橋 樑 水 溝 池 塘 或 其 他 土 地 定 著 物 張 掛 懸 繫 黏 貼 噴 漆 粉 刷 樹 立 釘 定 夾 插 置 放 或 其 他 方 法 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為 二 前 項 所 稱 之 道 路, 指 公 路 街 道 巷 弄 安 全 島 人 行 道 廣 場 騎 樓 走 廊 或 其 他 供 公 眾 通 行 之 地 方 之 規 定 而 予 以 裁 處 罰 鍰 聲 請 人 不 服 提 起 行 政 爭 訟 後 均 遭 駁 回, 乃 向 本 院 聲 請 解 釋 憲 法, 主 張 : 系 爭 規 定 所 謂 指 定 清 除 地 區 及 其 未 明 確 規 範 廣 告 物 之 定 義, 有 牴 觸 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 明 確 性 及 法 律 授 權 明 確 性 原 則 ; 系 爭 公 告 無 論 廣 告 物 所 涉 及 之 言 論 內 容 價 值 高 低 而 一 律 予 以 管 制, 有 違 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 之 立 法 目 的 而 屬 涵 括 過 廣, 牴 觸 憲 法 第 二 十 三 條 之 比 例 原 則, 侵 害 人 民 受 憲 法 第 十 一 條 保 障 之 言 論 自 由 等 語 本 院 以 聲 請 人 之 聲 請 符 合 受 理 要 件 並 作 成 本 件 解 釋, 認 定 系 爭 規 定 並 未 牴 觸 法 律 授 權 明 確 性 原 則 ; 而 系 爭 公 告 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 已 逾 越 母 法 授 權 之 範 圍, 與 法 律 保 留 原 則 尚 有 未 符 等 結 論, 本 席 敬 表 贊 同 本 件 解 釋 所 涉 及 之 系 爭 規 定 與 系 爭 公 告, 形 式 上 涉 及 國 家 與 地 方 政 府 對 於 環 境 污 染 行 為 之 管 制, 實 質 上 卻 因 為 系 爭 公 告 對 於 認 定 有 無 環 境 污 染 之 廣 告 物 設 置 管 理, 因 為 廣 告 物 所 指 涉 之 內 容, 會 涉 及 人 民 以 廣 告 物 作 為 行 使 其 言 論 自 由 之 工 具, 乃 具 有 重 要 之 憲 法 價 值 本 席 認 為 本 件 解 釋 多 數 意 見 並 未 充 分 就 所 涉 言 論 自 由 限 制 之 憲 法 爭 議 部 分 詳 予 論 述, 致 使 本 件 解 釋 徒 為 法 規 範 形 式 違 憲 審 查 之 判 斷, 大 幅 減 低 本 件 解 釋 之 重 要 性, 亦 無 助 於 本 件 解 釋 所 涉 憲 法 爭 議 之 解 決, 爰 提 出 協 同 意 見 如 后 一 廣 告 物 內 容 依 其 性 質 涉 及 不 同 基 本 權 利, 其 違 憲 審 查 基 準 亦 隨 之 不 同 本 件 解 釋 多 數 意 見 以 廣 告 兼 具 意 見 表 達 性 質, 從 而 認 定 本 件 解 釋 系 爭 公 告 對 未 經 核 准 設 置 廣 告 物 予 以 處 罰, 泛 稱 屬 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 基 本 權 利 之 限 制 本 院 歷 來 解 釋, 固 就 廣 告 本 身 及 管 制 所 涉 及 之 憲 法 基 本 權 利, 曾 認 定 分 別 涉 及 工 作 權 ( 本 院 釋 字 第 二 六 號 解 釋 參 照 ) 兼 具 財 產 權 及 22

23 言 論 自 由 ( 本 院 釋 字 第 四 一 四 號 第 五 七 七 號 解 釋 參 照 ) 兼 具 財 產 權 及 人 身 自 由 ( 本 院 釋 字 第 五 九 四 號 解 釋 參 照 ) 等 不 同 基 本 權 利 人 民 不 同 基 本 權 利 之 侵 害, 於 憲 法 違 憲 審 查 判 斷 之 基 準 認 定, 亦 隨 之 不 同, 例 如 前 開 釋 字 第 四 一 四 號 及 第 五 七 七 號 解 釋 所 涉 及 之 商 業 廣 告 或 釋 字 第 六 二 三 號 解 釋 涉 及 之 性 交 易 之 訊 息 散 布 廣 告, 本 院 皆 以 其 涉 及 公 共 利 益 之 程 度, 予 以 較 嚴 格 之 審 查 是 以 系 爭 公 告 對 未 經 核 准 設 置 之 廣 告 物 予 以 管 制 處 罰, 其 違 憲 程 度 之 判 斷, 自 應 依 其 涉 及 基 本 權 利 之 類 型 不 同 而 有 異, 多 數 意 見 就 此 僅 以 形 式 判 斷, 認 定 系 爭 公 告 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 違 反 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 及 第 二 十 七 條 前 十 款 之 立 法 意 旨, 逕 認 凡 未 經 核 准 設 置 廣 告 物 即 屬 污 染 環 境 行 為, 概 予 禁 止 處 罰, 逾 越 系 爭 規 定 之 授 權 範 圍, 與 法 律 保 留 原 則 不 符, 並 要 求 主 管 機 關 通 盤 考 量 系 爭 公 告 否 准 設 置 廣 告 物 對 人 民 言 論 自 由 或 其 他 基 本 權 利 限 制 之 必 要 性 與 適 當 性, 顯 與 本 院 涉 及 廣 告 之 解 釋 方 法 略 有 調 整 換 言 之, 廣 告 物 內 容 依 其 性 質 而 涉 及 不 同 基 本 權 利, 其 違 憲 審 查 之 判 斷 標 準 即 有 所 不 同, 例 如 對 於 商 業 言 論 與 財 產 權, 立 法 者 可 為 較 嚴 格 之 管 制 ; 若 涉 及 政 治 言 論, 對 於 事 前 管 制 而 可 能 直 接 審 查 言 論 內 容 本 身, 本 院 審 查 基 準 則 較 為 嚴 格 ( 本 院 釋 字 第 六 四 四 號 解 釋 參 照 ) 而 對 於 言 論 自 由 行 使 之 時 間 地 點 及 方 式 管 制 而 不 涉 及 言 論 之 內 容 與 目 的 者, 本 院 係 以 立 法 者 為 維 持 社 會 秩 序 及 增 進 公 共 利 益 所 必 要, 而 屬 立 法 自 由 形 成 之 範 圍 ( 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 參 照 ) 亦 即 本 院 歷 來 關 於 言 論 自 由 之 解 釋, 已 建 立 如 美 國 司 法 實 務 以 管 制 方 式 區 分 是 否 以 內 容 或 目 的 為 主 (content-based) 或 屬 不 涉 言 論 內 容 (content-neutral) 之 雙 軌 理 論, 以 及 以 管 制 內 容 之 價 值 高 低 區 分 之 雙 階 理 論 等 審 查 模 式 是 系 爭 公 告 違 憲 性 之 判 斷, 自 將 因 廣 告 物 之 內 容 與 設 置 時 間 地 點 方 式 之 不 同 而 有 異 以 本 件 解 釋 聲 請 之 原 因 案 件 為 例, 涉 及 聲 請 人 政 治 與 宗 教 言 論 之 訴 求, 系 爭 公 告 以 事 前 核 准 之 方 式 加 以 管 制, 即 非 其 他 廣 告 物 內 容 可 以 比 擬 多 數 意 見 固 然 以 系 爭 公 告 非 為 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 權 利 而 設, 未 就 系 爭 公 告 之 合 憲 性 予 以 具 體 審 查, 然 系 爭 公 告 實 質 上 限 制 人 民 言 論 自 由, 顯 為 不 爭 之 事 實, 亦 為 聲 請 人 所 明 確 主 張, 本 院 即 應 予 以 具 體 判 斷, 而 非 如 多 數 意 見 以 旁 論 輕 輕 放 下 二 廣 告 物 既 為 表 達 廣 告 內 容 之 工 具, 依 其 內 容 而 受 憲 法 言 論 自 由 保 障, 自 應 與 廢 棄 物 之 認 定 標 準 不 同, 系 爭 公 告 逕 依 系 爭 規 定 為 授 權 依 據, 即 有 不 合 其 次, 從 廢 棄 物 清 理 法 第 二 條 第 一 項 規 定 可 知, 該 法 所 指 廢 棄 物, 區 分 為 一 般 與 事 業 廢 棄 物 兩 種, 且 均 以 廢 棄 物 須 已 達 影 響 人 體 健 康 或 污 染 環 境 衛 生 為 要 件 此 亦 多 數 意 見 以 廢 棄 物 清 理 法 第 一 條 及 第 二 十 七 條 第 三 款 及 第 十 款 規 定 合 併 觀 察, 認 定 系 爭 規 定 授 權 主 管 機 關 以 公 告 而 認 定 23

24 污 染 環 境 行 為, 業 已 具 體 明 確 而 與 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 授 權 明 確 性 無 違 然 而 綜 觀 廢 棄 物 清 理 法 相 關 規 定, 並 無 界 定 何 謂 污 染, 而 多 數 意 見 以 該 法 第 二 十 七 條 前 十 款 規 定 整 體 觀 察, 系 爭 規 定 之 公 告 禁 止 行 為, 仍 須 達 到 與 之 所 定 行 為 類 型 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 然 除 第 一 款 及 第 五 款 至 第 九 款 尚 可 認 明 確 規 範 所 謂 污 染 環 境 行 為 外, 其 餘 規 定 仍 充 滿 不 確 定 法 律 概 念, 例 如 第 二 款 第 十 款 所 稱 污 染 第 三 款 所 稱 有 礙 衛 生 整 潔 之 物 等, 於 系 爭 規 定 之 規 範 有 待 確 定 前, 又 如 何 要 求 系 爭 公 告 已 具 明 確 授 權? 若 認 系 爭 規 定 符 合 法 律 授 權 明 確 性 原 則, 則 系 爭 公 告 明 確 以 未 經 核 准 設 置 廣 告 物 而 認 定 為 污 染 環 境 行 為, 又 如 何 指 稱 系 爭 公 告 禁 止 之 設 置 行 為 非 污 染 行 為? 1 因 此, 系 爭 公 告 所 為 之 廣 告 物 設 置 管 制, 關 鍵 不 在 於 設 置 行 為 是 否 為 污 染 行 為, 而 係 廣 告 物 本 身 是 否 為 廢 棄 物 而 足 以 污 染 環 境 或 有 礙 衛 生 整 潔 再 者, 任 何 言 論 之 表 現 或 行 使, 均 需 透 過 一 定 方 式, 無 論 是 口 語 或 文 字 傳 達, 均 需 工 具 與 場 所 而 為 制 度 規 範 上 的 配 合, 因 此, 憲 法 保 障 人 民 言 論 自 由, 並 非 僅 保 障 人 民 有 表 意 或 不 表 意 之 自 由, 而 同 時 保 障 人 民 有 透 過 一 定 媒 介 表 意 之 自 由 與 權 利 例 如 於 現 代 傳 播 媒 體 科 技 下, 本 院 於 釋 字 第 三 六 四 號 第 六 七 八 號 解 釋 肯 認 人 民 有 平 等 接 近 使 用 傳 播 媒 體 之 權 利 ; 透 過 一 定 組 織 社 團 方 式 與 結 社 自 由 集 體 表 意 之 保 障, 於 本 院 釋 字 第 六 四 四 號 第 七 三 三 號 解 釋 予 以 肯 定 ; 透 過 一 定 組 織 與 集 會 遊 行 自 由 集 體 表 意 之 保 障, 於 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 及 第 七 一 八 號 解 釋 予 以 肯 認 ; 透 過 人 民 個 人 行 使 新 聞 自 由 之 保 障, 於 本 院 釋 字 第 六 八 九 號 解 釋 予 以 肯 認 因 此, 對 於 言 論 自 由 保 障 之 範 圍, 及 於 言 論 表 現 之 工 具 與 場 所, 應 為 本 院 歷 來 2 解 釋 及 外 國 違 憲 審 查 實 務 上 所 肯 認 然 而 在 現 代 社 會 資 源 分 配 不 均 之 現 實 條 件 下, 人 民 對 於 言 論 自 由 之 表 達, 除 了 透 過 網 路 等 新 興 傳 播 媒 體 而 於 個 人 臉 書 網 站 部 落 格 等 工 具 或 方 法, 避 免 因 為 言 論 表 現 之 工 具 或 方 法 之 1 2 同 屬 以 公 告 授 權 主 管 機 關 制 定 具 體 規 範, 本 院 於 釋 字 第 680 號 解 釋 則 為 授 權 之 目 的 內 容 及 範 圍 尚 欠 明 確, 有 違 授 權 明 確 性 及 刑 罰 明 確 性 原 則 之 結 論 例 如 歐 洲 人 權 法 院 於 Autronic AG v. Switzerland(1990)12 EHRR 485 一 案 中, 即 認 為 : 歐 洲 人 權 公 約 第 10 條 就 表 意 自 由 之 保 障, 不 僅 適 用 於 資 訊 之 內 容, 同 時 也 包 括 資 訊 傳 達 與 接 收 之 工 具, 因 此, 任 何 該 工 具 之 限 制, 均 可 能 構 成 收 送 資 訊 權 利 之 侵 害 (Article 10(art. 10)applies not only to the content of information but also to the means of transmission or reception since any restriction imposed on the means necessarily interferes with the right to receive and impart information.)id. at para 47. 原 判 決 參 閱 歐 洲 人 權 法 院 網 站 : ( 最 後 瀏 覽 :2015 年 12 月 16 日 ) 24

25 限 制 而 因 此 限 制 或 剝 奪 表 意 自 由 外, 以 最 直 接 簡 易 的 廣 告 物 表 達 言 論, 亦 應 受 憲 法 言 論 自 由 保 障, 而 釋 憲 者 亦 應 重 視 此 種 表 意 工 具 或 方 法 之 管 制 而 侵 害 人 民 言 論 自 由 之 可 能 性 特 別 是 當 廣 告 物 之 內 容 涉 及 所 謂 高 價 值 言 論 如 政 治 性 言 論 時, 對 於 廣 告 物 之 管 制, 即 應 謹 慎 為 之, 釋 憲 者 於 審 查 基 準 上 亦 應 有 所 不 同, 其 保 障 具 體 內 容, 亦 應 如 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 所 稱 : 對 於 一 般 不 易 接 近 或 使 用 媒 體 言 論 管 道 之 人, 集 會 自 由 係 保 障 其 公 開 表 達 意 見 之 重 要 途 徑 國 家 在 消 極 方 面 應 保 障 人 民 有 此 自 由 而 不 予 干 預 ; 積 極 方 面 應 提 供 適 當 集 會 場 所, 並 保 護 集 會 遊 行 之 安 全, 使 其 得 以 順 利 進 行 以 法 律 限 制 集 會 遊 行 之 權 利, 除 應 遵 守 憲 法 第 二 十 三 條 必 要 性 原 則 外, 尚 須 符 合 明 確 性 原 則, 使 主 管 機 關 於 決 定 是 否 限 制 人 民 之 此 項 權 利 時, 有 明 確 規 定 其 要 件 之 法 律 為 依 據, 人 民 亦 得 據 此, 依 正 當 法 律 程 序 陳 述 己 見, 以 維 護 憲 法 所 保 障 之 權 利 三 廣 告 物 之 設 置 地 點 涉 及 公 物 利 用 合 法 性 與 正 當 性 之 判 斷 : 重 新 思 考 雙 軌 與 雙 階 理 論 之 審 查 基 準 如 同 前 述 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 所 稱, 對 於 一 般 不 易 接 近 或 使 用 媒 體 言 論 管 道 之 人, 集 會 自 由 係 保 障 其 公 開 表 達 意 見 之 重 要 途 徑, 人 民 透 過 設 置 廣 告 物 之 方 式, 亦 屬 因 不 易 接 近 或 使 用 媒 體 言 論 管 道 之 重 要 途 徑, 除 了 因 其 廣 告 物 內 容 而 決 定 事 前 管 制 之 合 憲 性 與 正 當 性 之 外, 廣 告 物 設 置 之 時 間 地 點 方 式, 是 否 即 如 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 所 稱, 有 關 時 間 地 點 及 方 式 等 未 涉 及 集 會 遊 行 之 目 的 或 內 容 之 事 項, 為 維 持 社 會 秩 序 及 增 進 公 共 利 益 所 必 要, 屬 立 法 自 由 形 成 之 範 圍, 亦 值 進 一 步 商 榷 本 件 解 釋 系 爭 公 告 係 以 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 道 路 牆 壁 樑 柱 電 桿 樹 木 橋 樑 水 溝 池 塘 或 其 他 土 地 定 著 物 設 置 廣 告 物, 即 認 定 為 污 染 環 境 行 為, 一 律 予 以 禁 止 處 罰, 形 式 上 並 未 區 分 廣 告 物 之 內 容 而 有 不 同 規 範, 性 質 上 屬 於 言 論 自 由 關 於 地 點 及 方 式 之 事 前 管 制, 依 照 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 之 意 旨, 釋 憲 者 似 乎 無 須 提 高 審 查 基 準 而 與 言 論 內 容 管 制 等 同 觀 之 然 就 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 就 保 障 集 會 遊 行 自 由 所 確 立 之 原 則, 國 家 在 消 極 方 面 應 保 障 人 民 有 此 自 由 而 不 予 干 預 ; 積 極 方 面 應 提 供 適 當 集 會 場 所, 並 保 護 集 會 遊 行 之 安 全, 使 其 得 以 順 利 進 行, 則 就 集 會 遊 行 之 地 點, 就 不 應 輕 易 由 立 法 者 以 形 成 自 由 予 以 限 制 若 以 憲 法 保 障 言 論 自 由 之 意 旨, 在 於 言 論 自 由 有 實 現 自 我 溝 通 意 見 追 求 真 理 滿 足 人 民 知 的 權 利, 形 成 公 意, 促 進 各 種 合 理 的 政 治 及 社 會 活 動 之 功 能, 乃 維 持 民 主 多 元 社 會 正 常 發 展 不 可 或 缺 之 機 制, 則 言 論 25

26 內 容 之 事 前 管 制, 確 係 限 制 人 民 表 現 自 我 實 現 自 我, 所 限 制 之 言 論 亦 無 從 進 入 言 論 思 想 之 自 由 市 場, 而 無 法 為 思 想 意 見 或 資 訊 之 傳 遞 與 交 流, 不 僅 使 得 思 想 言 論 匱 乏, 更 危 險 的 是 將 使 執 政 者 代 替 大 眾 選 擇, 而 唯 有 其 喜 好 或 符 合 其 利 益 之 言 論 或 思 想 方 得 以 呈 現 或 傳 布, 與 憲 法 保 障 人 民 言 論 自 由 之 意 旨, 根 本 背 道 而 馳 3 然 而, 對 於 言 論 行 使 的 時 間 地 點 及 方 式 之 事 前 管 制, 並 不 當 然 就 沒 有 不 當 限 制 言 論 自 由 之 疑 慮, 甚 至 對 於 時 間 地 點 及 方 式 之 事 前 管 制, 可 能 根 本 阻 絕 任 何 言 論 的 散 布 與 接 收, 其 效 果 上 即 與 言 論 內 容 之 事 前 管 制 並 無 分 別, 亦 即 對 於 以 言 論 管 制 是 否 涉 及 言 論 內 容 目 的 或 者 與 之 無 關 之 言 論 中 立 之 管 制, 其 管 制 手 段 之 分 別 與 釋 憲 者 隨 之 適 用 審 查 基 準 不 同 之 基 本 假 設 與 原 則, 釋 憲 者 亦 應 審 慎 適 用 尤 有 甚 者, 一 旦 釋 憲 者 為 此 分 別, 亦 容 易 導 致 立 法 者 率 以 言 論 表 現 或 行 使 之 時 間 地 點 及 方 式 之 事 前 管 制, 迴 避 對 於 言 論 內 容 之 事 前 管 制 而 容 易 招 致 釋 4 憲 者 以 嚴 格 基 準 予 以 審 查 之 風 險 因 此, 本 件 解 釋 系 爭 公 告 對 於 廣 告 物 設 置 地 點 與 方 式 之 事 前 審 查, 是 否 僅 依 其 非 為 限 制 人 民 言 論 自 由 所 設 而 無 須 進 一 步 具 體 審 查, 多 數 意 見 於 此 可 能 鑑 於 其 事 前 管 制 無 涉 言 論 內 容 而 留 由 主 管 機 關 通 盤 考 量, 然 若 未 就 其 實 質 影 響 言 論 自 由 之 效 果 予 以 闡 述, 恐 仍 將 有 本 席 上 開 疑 慮 之 存 在 再 者, 多 數 意 見 雖 然 亦 以 公 共 場 所 於 不 妨 礙 其 通 常 使 用 方 式 之 範 圍 內, 亦 非 不 得 為 言 論 表 達 及 意 見 溝 通 一 語 5, 提 醒 立 法 者 對 於 言 論 表 現 行 使 之 場 所 地 點 之 管 制 正 當 性 與 合 理 性, 然 何 謂 公 共 場 所? 何 謂 通 常 使 用 方 式 及 如 何 構 成 妨 礙, 多 數 意 見 均 未 予 以 明 確 界 定, 此 種 於 公 共 場 所 形 成 言 論 表 達 之 憲 政 慣 例 而 為 公 共 論 壇 (public forum) 之 說 6, 在 我 國 憲 法 規 範 架 構 與 民 主 社 會 文 化 之 發 展 下, 應 如 何 與 言 論 自 由 之 保 障 相 結 合, 公 共 論 7 壇 是 否 僅 限 於 公 共 場 所? 私 人 場 所 或 受 管 制 之 場 所 地 點, 例 如 臺 北 一 一 大 樓 正 門 廣 場 各 法 院 或 行 政 機 關 前 廣 場 學 校 圖 書 館 機 場 大 眾 運 參 照 本 院 釋 字 第 644 號 解 釋, 林 子 儀 大 法 官 提 出 之 協 同 意 見 書 進 一 步 討 論, 可 參 閱 KATHLEEN M. SULLIVAN & NOAH FELDMAN, CONSTITUTIONAL LAW , (18 th. ed., 2013) 此 種 說 法 顯 然 考 量 我 國 行 政 法 上 關 於 營 造 物 與 公 物 利 用 關 係 之 討 論 基 礎, 可 參 閱 吳 庚, 行 政 法 之 理 論 與 實 用, 增 訂 12 版,2012 年 10 月, 頁 ; 然 而, 此 種 利 用 關 係 如 何 與 憲 法 關 於 人 民 基 本 權 利 之 保 障, 仍 有 待 釋 憲 者 未 來 以 解 釋 加 以 釐 清 最 著 名 者 莫 過 英 國 倫 敦 海 德 公 園 (Hyde Park) 有 關 美 國 憲 法 上 關 於 公 共 論 壇 之 討 論, 可 參 閱 SULLIVAN & FELDMAN, supra note 4, at 日 本 最 高 裁 判 所 曾 以 私 人 財 產 權 與 管 理 權 之 保 障 優 於 表 現 自 由 而 認 為 限 制 並 不 違 憲, 參 閱 野 中 俊 彥 中 村 睦 男 高 橋 和 之 高 見 勝 利, 憲 法 I, 第 5 版,2012 年, 頁

27 輸 系 統 等 場 所 地 點, 乃 至 於 非 物 理 上 之 實 體 場 所 地 點 如 公 司 內 部 郵 件 信 箱 臉 書 專 頁 或 網 路 電 子 布 告 欄 等, 是 否 亦 有 公 共 論 壇 之 適 用, 公 私 機 關 團 體 即 不 得 任 意 予 以 限 制 人 民 接 近 使 用 作 為 表 達 言 論 之 途 徑? 限 制 之 目 的 又 為 何? 所 謂 公 共 利 益 如 本 件 解 釋 系 爭 公 告 所 欲 追 求 之 環 境 衛 生 整 潔 是 否 即 足 以 限 制 廣 告 物 設 置 之 事 前 審 查? 8 依 據 本 院 釋 字 第 四 四 五 號 解 釋 之 意 旨, 國 家 有 無 積 極 設 立 公 共 論 壇 之 義 務? 有 無 可 能 造 成 言 論 表 達 之 場 所 地 點 之 二 次 限 制? 抑 或 是 在 言 論 表 達 途 徑 之 選 擇 上, 有 優 先 順 序 而 僅 於 無 適 當 途 徑 時, 始 有 廣 泛 的 場 所 地 點 之 選 擇 自 由? 9 由 於 本 件 解 釋 以 系 爭 公 告 作 為 審 查 客 體 而 受 限 其 規 範 內 容 與 適 用 範 圍, 多 數 意 見 誠 不 易 亦 不 宜 過 度 擴 張 解 釋, 而 選 擇 以 旁 論 方 式 提 醒 立 法 者 為 免 立 法 者 不 察, 本 席 爰 提 出 協 同 意 見 如 上 以 作 補 充 8 9 日 本 最 高 裁 判 所 於 大 阪 市 屋 外 広 告 物 条 例 違 反 事 件 一 案 判 決 ( 最 大 判 昭 和 43 年 12 月 18 日 刑 集 22 巻 13 号 1549 頁 ) 中, 即 以 維 持 都 市 美 觀 風 致 是 維 持 公 共 福 祉 之 必 要, 而 認 為 限 制 表 現 自 由 具 有 合 理 性 與 正 當 性 ; 而 於 大 分 県 屋 外 広 告 物 条 例 違 反 被 告 事 件 一 案 判 決 ( 最 判 昭 和 62 年 3 月 3 日 刑 集 41 巻 2 号 15 頁 ) 中, 多 數 意 見 延 續 前 揭 判 決 之 看 法, 惟 伊 藤 正 己 裁 判 官 提 出 補 足 意 見 則 認 為, 單 純 以 維 持 都 市 美 觀 風 致 而 認 定 是 維 持 公 共 福 祉 之 必 要 目 的, 稍 嫌 速 斷, 而 認 為 該 目 的 與 表 現 自 由 之 保 障 兩 者 間, 應 有 進 一 步 利 益 衡 量 之 審 查 進 一 步 討 論, 可 參 閱 野 中 俊 彥 中 村 睦 男 高 橋 和 之 高 見 勝 利, 前 揭 ( 註 7) 書, 頁 南 非 司 法 實 務 上 有 採 取 表 意 工 具 選 擇 適 當 性 之 判 斷 標 準, 可 參 閱 DARIO MILO, GLENN PENFOLD & ANTHONY STEIN, FREEDOM OF EXPRESSION, in CONSTITUTIONAL LAW OF SOUTH AFRICA ( Stuart Woolman & Michael Bishop eds., 2 nd. ed., 2013). 27

28 105 年 2 月 15 日 院 台 大 二 字 第 號 公 布 更 正 協 同 意 見 書 陳 春 生 大 法 官 提 出 壹 前 言 本 號 解 釋 宣 示, 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 一 款 規 定 在 指 定 清 除 地 區 內 嚴 禁 有 下 列 行 為 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 與 憲 法 第 二 十 三 條 之 法 律 授 權 明 確 性 原 則 尚 無 違 背 ; 又 臺 南 市 政 府 中 華 民 國 九 十 一 年 十 二 月 九 日 南 市 環 廢 字 第 九 一 四 二 三 四 三 一 號 公 告 之 公 告 事 項 一 二, 不 問 設 置 廣 告 物 是 否 有 礙 環 境 衛 生 與 國 民 健 康, 及 是 否 已 達 與 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 前 十 款 所 定 行 為 類 型 之 污 染 環 境 相 當 之 程 度, 即 認 該 設 置 行 為 為 污 染 行 為, 概 予 禁 止 並 處 罰, 已 逾 越 母 法 授 權 之 範 圍, 與 法 律 保 留 原 則 尚 有 未 符, 應 自 本 解 釋 公 布 之 日 起, 至 遲 於 屆 滿 三 個 月 時 失 其 效 力 之 見 解, 本 席 敬 表 同 意 惟 對 於 解 釋 文 中 雖 以 憲 法 第 二 十 三 條 法 律 保 留 原 則 作 為 審 查 基 準, 而 未 對 當 事 人 所 受 何 種 憲 法 保 障 之 基 本 權 利 受 限 制 為 論 述, 只 於 理 由 書 中 以 無 拘 束 力 之 併 此 指 明 方 式 提 及 言 論 自 由 之 保 障, 未 對 可 能 受 限 制 之 宗 教 自 由 藝 術 自 由 或 一 般 行 為 自 由 等 為 闡 述 ; 又 本 件 解 釋 與 傳 統 公 物 利 用 關 係 之 運 用 亦 密 切 相 關, 但 解 釋 中 幾 無 著 墨 因 此, 就 上 述 兩 點, 謹 述 個 人 協 同 見 如 下 貳 本 件 所 涉 憲 法 保 障 之 基 本 權 利 - 一 般 行 為 自 由 宗 教 自 由 藝 術 自 由 言 論 自 由 與 公 共 論 壇 一 一 般 行 為 自 由 ( 一 ) 本 件 原 因 案 件 之 當 事 人 乃 主 張, 無 論 言 論 文 宣 之 張 掛 懸 繫 是 否 對 環 境 衛 生 與 國 民 健 康 有 所 影 響, 採 取 一 律 禁 止 之 手 段, 逸 脫 廢 棄 物 清 理 法 之 規 範 目 的, 如 同 事 前 限 制 人 民 之 言 論 自 由, 違 反 比 例 原 則 等 語, 即 明 白 主 張 憲 法 所 保 障 之 言 論 自 由 受 限 制 而 本 案 系 爭 規 定 之 廢 棄 物 清 理 法, 其 立 法 目 的 係 為 清 除 處 理 廢 棄 物, 改 善 環 境 衛 生, 維 護 國 民 健 康 ( 第 一 條 ), 而 並 非 專 以 規 制 言 論 自 由 為 目 的 因 此, 從 另 一 角 度 觀 察, 此 時 似 不 須 問 受 系 爭 規 定 規 制 者 其 動 機 為 何, 而 當 事 人 首 先 即 可 能 受 憲 法 第 二 十 二 條 一 般 行 為 自 由 之 保 障 而 對 於 一 般 行 為 自 由, 如 本 院 釋 字 第 六 八 九 號 解 釋 理 由 書 所 宣 示 : 基 於 人 性 尊 嚴 之 理 念, 個 人 主 體 性 及 人 格 之 自 由 發 展, 應 受 憲 法 保 障 ( 本 院 釋 字 第 六 三 號 解 釋 參 照 ) 為 維 護 個 人 主 體 性 及 人 格 自 由 發 展, 除 憲 法 已 保 障 之 各 項 自 由 外, 於 不 妨 害 社 會 秩 序 公 共 利 益 之 前 提 下, 人 民 依 其 意 志 作 為 或 不 作 為 之 一 般 行 為 自 由, 亦 受 憲 28

29 法 第 二 十 二 條 所 保 障 之 意 旨, 亦 即 德 國 法 上 之 人 民 依 其 意 志 有 作 為 或 不 作 為 (tun und lassen, was er will) 之 一 般 行 為 自 由 (BverfGE 80, 137, 152f.) 換 言 之, 本 解 釋 另 一 思 考 方 式 為, 若 系 爭 規 定 並 非 以 言 論 自 由 為 限 制 之 目 的, 則 以 一 般 行 為 自 由 作 為 審 查 原 則 亦 為 一 思 考 方 向, 因 為, 從 一 般 行 為 自 由 角 度, 自 不 必 1 再 強 調 當 事 人 之 行 為 動 機 而 系 爭 公 告, 乃 根 據 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 規 定 : 十 一 其 他 經 主 管 機 關 公 告 之 污 染 環 境 行 為 而 發 布, 要 求 當 事 人 須 先 經 過 核 准 方 得 為 之 按 臺 南 市 政 府 中 華 民 國 九 十 一 年 十 二 月 九 日 南 市 環 廢 字 第 九 一 四 二 三 四 三 一 號 公 告 一 之 內 容 : 一 本 市 清 除 地 區 內, 未 經 主 管 機 關 核 准, 於 道 路 牆 壁 樑 柱 電 桿 樹 木 橋 樑 水 溝 池 塘 或 其 他 土 地 定 著 物 張 掛 懸 繫 黏 貼 噴 漆 粉 刷 樹 立 釘 定 夾 插 置 放 或 其 他 方 法 設 置 廣 告 物 者, 為 污 染 環 境 行 為, 其 前 半 段 接 近 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 二 款 規 定 ; 後 半 段 污 染 環 境 之 行 為 較 接 近 同 條 第 十 款 規 定 先 不 論 其 內 容 事 項 是 否 須 經 主 管 機 關 核 准, 先 探 求 系 爭 公 告 結 合 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 二 款 與 第 十 款, 可 否 針 對 廣 告 物 為 禁 止? 從 下 述 傳 統 公 物 利 用 關 係, 針 對 公 共 用 物 之 非 一 般 使 用 情 況, 主 管 機 關 得 要 求 當 事 人 須 先 獲 得 許 可 或 特 許 方 得 使 用 公 物, 此 自 為 法 之 所 許 換 言 之, 主 管 機 關 根 據 第 十 一 款 規 定, 應 有 此 種 權 力 ( 二 ) 宗 教 自 由 藝 術 自 由 言 論 自 由 與 其 他 憲 法 保 障 基 本 權 利 至 於 本 案 是 否 涉 及 言 論 自 由, 宗 教 自 由 藝 術 自 由 等 憲 法 保 障 之 基 本 權 利, 正 如 解 釋 理 由 書 中 所 述, 系 爭 公 告 非 為 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 所 保 障 之 基 本 權 利 而 設, 然 於 具 體 個 案 可 能 因 主 管 機 關 對 於 廣 告 物 之 內 容 及 設 置 之 時 間 地 點 方 式 之 審 查, 造 成 限 制 人 民 言 論 自 由 或 其 他 憲 法 所 保 障 之 基 本 權 利 之 結 果 換 言 之, 其 可 能 造 成 對 言 論 自 由 之 限 制, 並 非 直 接 而 是 間 接 之 效 果, 另 一 方 面, 本 案 除 對 言 論 自 由 外, 亦 可 能 間 接 產 生 對 宗 教 自 由 藝 術 自 由 或 其 他 憲 法 所 保 障 基 本 權 利 之 限 制 結 果 ( 三 ) 臺 南 市 政 府 之 系 爭 公 告, 其 依 據 為 廢 棄 物 清 理 法 第 二 十 七 條 第 十 一 款 及 第 五 十 條 授 權, 至 於 環 境 權, 因 為 第 二 十 七 條 本 身 所 要 保 護 的 就 是 維 持 環 境 整 潔, 而 與 該 法 益 有 衝 突 的 個 人 行 為 應 受 節 制, 所 以 1 德 國 基 本 法 第 二 條 第 一 項, 在 德 國 除 如 聯 邦 憲 法 法 院 所 一 再 強 調 之 屬 於 補 充 其 他 特 別 基 本 權 它 保 障 構 成 獨 立 之 人 格 保 護 基 本 權, 以 及 一 般 行 為 自 由 等 未 明 文 列 舉 之 基 本 權 利 29