ONTENTS 重 点 关 注 P06 关 于 规 范 城 管 执 法 行 为 应 松 年 P07 全 国 政 协 社 法 委 专 题 调 研 城 市 综 合 管 理 进 一 步 深 化 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 P09 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 王 峰

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1 创 新 是 破 解 城 管 难 题 的 钥 匙 我 们 已 经 跨 入 2016 年 的 门 槛 经 历 了 抓 铁 有 痕 踏 石 留 印, 留 下 了 累 累 硕 果, 我 们 有 理 由 相 信, 城 管 的 明 天 会 更 好 2015 年 11 月 9 日, 习 近 平 主 持 召 开 了 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 第 十 八 次 会 议, 会 议 审 议 通 过 了 关 于 深 入 推 进 城 市 执 法 体 制 改 革 改 进 城 市 管 理 工 作 的 指 导 意 见, 为 城 管 工 作 的 创 新 发 展 指 明 了 方 向 创 新, 无 疑 是 新 的 一 年 最 为 醒 目 的 主 题 词, 是 我 们 破 解 城 管 难 题 的 钥 匙 创 新 要 实 现 理 念 的 变 革 一 是 要 树 立 为 民 服 务 的 理 念, 让 由 上 对 下 的 管 理 转 变 成 热 情 的 服 务, 赢 得 更 多 百 姓 的 认 同 ; 二 是 要 坚 持 共 治 的 理 念, 凝 结 各 方 力 量, 多 元 治 理 百 姓 参 与 南 京 市 从 2013 年 3 月 1 日 开 始 推 进 城 市 治 理 工 作, 目 前 已 取 得 了 初 步 成 效 ; 三 是 要 实 行 整 体 推 进, 上 下 联 动, 有 序 推 进, 于 法 有 据, 敢 破 敢 立, 这 是 创 新 的 背 景, 也 是 创 新 的 使 命 创 新 要 在 实 践 中 不 断 突 破 一 是 在 处 理 问 题 中 以 事 件 为 抓 手, 建 立 有 效 的 处 理 机 制, 协 调 各 部 门 的 力 量, 首 问 负 责, 及 时 为 百 姓 排 忧 解 难 ; 二 是 不 断 提 高 城 管 执 法 者 的 素 质, 着 力 解 决 执 法 中 简 单 粗 暴 的 问 题, 要 加 强 本 领 建 设, 通 过 我 们 的 工 作, 主 动 赢 得 市 民 群 众 的 认 可 和 支 持 ; 三 是 正 确 处 理 好 脸 皮 和 肚 皮 的 关 系, 要 保 证 在 解 决 老 百 姓 生 存 的 前 提 下 做 好 环 境 和 秩 序 的 管 理 和 执 法, 在 坚 持 执 行 法 律 法 规 的 同 时, 帮 助 市 民 解 决 生 活 中 的 问 题 和 困 难 ; 四 是 要 加 快 推 进 执 法 重 心 和 执 法 力 量 向 街 道 下 移, 南 京 市 建 邺 区 从 2014 年 开 始 在 此 方 面 做 了 有 益 的 尝 试 并 取 得 了 较 好 的 效 果 创 新 更 要 注 重 文 化 的 建 设 时 至 今 日, 越 来 越 多 的 人 认 识 到, 文 化 就 是 灵 魂, 就 是 软 实 力, 企 业 有 企 业 的 文 化, 城 市 要 有 城 市 的 文 化, 城 管 更 要 有 城 管 的 文 化 城 管 要 通 过 文 化 的 建 设 增 强 自 身 的 凝 聚 力 和 执 行 力, 提 高 自 身 破 解 难 题 的 能 力 ; 城 管 也 要 通 过 文 化 的 建 设 树 立 自 身 的 形 象, 改 变 人 们 的 观 念, 提 高 社 会 认 同 度 ; 城 管 更 需 要 通 过 文 化 的 建 设, 打 造 城 管 的 品 牌, 这 既 是 创 新 的 景 观, 也 是 创 新 的 魅 力, 这 是 一 种 可 贵 的 时 尚, 也 是 一 股 强 大 的 力 量 创 新 是 中 华 民 族 流 淌 不 息 的 血 脉, 是 现 代 文 明 一 路 引 领 的 动 力 2016 年, 城 管 人 将 赋 予 它 更 为 鲜 活 的 内 涵 和 更 为 深 厚 的 意 蕴 ( 水 者 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 1

2 ONTENTS 重 点 关 注 P06 关 于 规 范 城 管 执 法 行 为 应 松 年 P07 全 国 政 协 社 法 委 专 题 调 研 城 市 综 合 管 理 进 一 步 深 化 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 P09 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 王 峰 P12 触 碰 城 市 管 理 综 合 执 法 体 制 改 革 6 大 关 键 马 怀 德 理 论 研 究 P14 浅 谈 协 商 民 主 化 的 城 市 管 理 李 乾 贵 P16 南 京 市 停 车 收 费 政 策 的 完 善 与 对 策 研 究 马 志 恒 徐 记 梅 P20 城 市 治 理 中 的 多 元 社 会 矛 盾 化 解 机 制 臧 宇 擎 观 察 思 考 主 编 : 於 强 海 副 主 编 : 钱 德 文 刘 晓 丽 郑 霞 执 行 主 编 : 陈 要 武 责 任 编 辑 : 范 国 宇 美 术 编 辑 : 宋 彦 勤 法 律 顾 问 : 谢 友 清 联 系 地 址 : 南 京 市 鼓 楼 区 湛 江 路 65 号 联 系 电 话 : 电 子 邮 箱 :cszlbjb@163.com P23 加 强 城 市 管 理 推 进 转 型 发 展 实 现 环 境 美 的 目 标 戴 琳 P25 南 京 城 市 治 理 实 践 的 思 考 刘 晓 丽 李 旭 亮 P27 对 江 宁 区 违 建 现 状 的 调 查 与 思 考 端 木 传 敏 梁 天 业 P30 构 建 和 谐 城 管 共 建 美 好 家 园 李 济 源 P32 城 市 生 活 垃 圾 处 理 的 经 济 效 益 分 析 黄 成 峰 舆 情 聚 焦 P35 三 亚 被 停 职 城 管 疑 发 公 开 信 事 件 P37 关 于 东 山 街 道 城 管 整 治 占 道 经 营 遭 遇 持 械 围 攻 事 件 的 舆 情 分 析 法 苑 指 南 出 刊 日 期 :2016 年 1 月 1 日 P38 关 于 美 团 公 司 在 六 合 区 大 面 积 乱 张 贴 小 广 告 一 案 的 案 情 分 析 P42 从 未 经 许 可 擅 自 修 剪 城 市 树 木 案 谈 城 市 管 理 行 政 执 法 证 据 的 收 集 李 恩 龙 毛 金 粟 褚 立 杰 年 第 一 期 // 总 第 9 期

3 9 动 态 扫 描 P45 南 京 市 综 管 处 开 展 城 管 开 放 日 活 动 徐 亚 梅 P45 高 淳 区 城 管 局 组 建 义 务 清 障 队 攻 克 保 洁 薄 弱 点 陈 文 卿 P46 疏 堵 结 合, 开 发 区 工 作 再 显 新 成 效 袁 继 坤 P46 南 京 江 宁 城 管 开 启 网 上 办 案 时 代 王 伟 光 P47 灌 南 县 城 管 局 学 法 用 法 为 更 好 的 依 法 行 政 秦 宁 建 P47 东 海 县 城 管 局 管 理 服 务 零 距 离 段 邦 春 鲁 潇 潇 陆 齐 P48 栖 霞 区 市 政 设 施 综 合 养 护 管 理 所 构 建 和 谐 市 政 之 家 邵 冬 梅 郑 艳 萍 P48 南 京 水 阁 垃 圾 场 安 康 驿 站 正 式 启 用 王 治 国 专 题 报 道 P49 激 发 广 大 职 工 万 众 创 新 动 力 推 进 城 市 环 卫 科 技 革 新 发 展 施 翔 P51 南 京 城 北 污 水 厂 TOT 模 式 运 营 回 眸 杨 锐 P52 建 立 城 管 新 模 式 打 造 宜 居 环 境 刘 明 真 城 市 风 采 P54 城 管 执 法 标 准 化 的 践 行 者 鼓 楼 区 机 动 巡 查 中 队 标 准 化 建 设 侧 记 宰 俊 P56 白 马 镇 村 庄 环 境 实 现 华 丽 蝶 变 周 德 勋 赵 丽 P59 他 是 市 民 心 中 的 好 城 管 王 小 星 他 山 之 石 P61 成 都 市 城 市 治 理 经 验 值 得 借 鉴 陶 志 龙 P63 他 用 一 支 笔 把 灰 头 土 脸 的 工 作 变 得 光 鲜 巴 西 小 伙 涂 鸦 美 化 垃 圾 车 装 点 城 市 改 变 环 卫 工 困 境 百 花 文 苑 P64 城 市 渣 土 管 理 工 作 与 王 静 安 的 境 界 说 蒋 孝 上 P65 永 远 的 悔 恨 范 进 P66 大 金 山 的 军 营 味 写 在 南 京 市 城 市 治 理 志 愿 者 代 表 们 大 金 山 国 防 园 体 验 生 活 方 述 怀 2016 年 第 一 期 ( 总 第 9 期 ) ( 内 部 资 料 免 费 交 流 ) 登 记 证 号 : 苏 新 出 准 印 JS A127 号 本 刊 承 全 国 政 策 科 学 研 究 会 指 导 编 委 会 主 任 : 许 卫 宁 编 委 会 执 行 主 任 : 唐 磊 编 委 会 副 主 任 :( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) 司 徒 幸 福 朱 生 根 刘 耀 东 孙 德 茂 李 鸾 鸣 杜 大 庆 芦 明 何 金 雪 张 燕 蕾 陈 乃 栋 陈 雷 陈 放 鸣 迟 少 彬 周 宁 赵 桂 飞 俞 伟 宁 顾 大 松 钱 锋 奚 晖 靳 楠 编 委 会 委 员 :( 以 姓 氏 笔 画 为 序 ) 王 强 王 宗 武 包 庆 辉 冯 尧 吕 道 春 朱 明 勇 任 雪 梅 刘 国 强 刘 万 升 刘 斌 许 文 林 杨 超 杨 庆 枫 李 峰 斌 张 冬 林 张 超 英 陈 典 树 陈 明 东 金 旭 郑 霞 徐 桓 峰 唐 胜 虎 黄 晓 东 曹 海 彬 臧 锋 名 誉 顾 问 : 武 树 帜 应 松 年 主 办 单 位 : 南 京 市 城 市 治 理 委 员 会 办 公 室 南 京 市 城 市 管 理 局 ( 南 京 市 城 市 管 理 行 政 执 法 局 ) 承 办 单 位 : 南 京 市 城 市 治 理 委 员 会 办 公 室 行 政 秘 书 处 南 京 市 城 市 管 理 局 宣 传 教 育 处 南 京 市 城 市 管 理 宣 传 教 育 中 心 编 辑 出 版 : 城 市 治 理 杂 志 编 辑 部 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 3

4 城 市 治 理 重 点 关 注 Focus on 编 者 按 2015 年 11 月 9 日 上 午 习 近 平 主 持 召 开 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 第 十 八 次 会 议 并 发 表 重 要 讲 话 他 强 调, 党 的 十 八 届 五 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 的 建 议, 是 指 导 我 国 改 革 发 展 的 纲 领 性 文 件 我 国 发 展 走 到 今 天, 发 展 和 改 革 高 度 融 合, 发 展 前 进 一 步 就 需 要 改 革 前 进 一 步, 改 革 不 断 前 进 也 能 为 发 展 提 供 强 劲 动 力 会 议 审 议 通 过 了 关 于 深 入 推 进 城 市 执 法 体 制 改 革 改 进 城 市 管 理 工 作 的 指 导 意 见 会 议 指 出, 推 进 执 法 体 制 改 革 改 进 城 市 管 理 工 作, 要 主 动 适 应 新 型 城 镇 化 发 展 要 求 和 人 民 群 众 生 产 生 活 需 要, 以 城 市 管 理 现 代 化 为 指 向, 坚 持 以 人 为 本 源 头 治 理 权 责 一 致 协 调 创 新 的 原 则, 理 顺 管 理 体 制, 提 高 执 法 水 平, 完 善 城 市 管 理, 构 建 权 责 明 晰 服 务 为 先 管 理 优 化 执 法 规 范 安 全 有 序 的 城 市 管 理 体 制, 让 城 市 成 为 人 民 追 求 更 加 美 好 生 活 的 有 力 依 托 要 加 快 推 进 执 法 重 心 和 执 法 力 量 向 市 县 下 移, 推 进 城 市 管 理 领 域 大 部 门 制 改 革, 实 现 机 构 综 合 设 置, 统 筹 解 决 好 机 构 性 质 执 法 人 员 身 份 编 制 等 问 题 要 牢 固 树 立 为 人 民 服 务 的 思 想, 健 全 法 律 法 规 体 系 和 执 法 制 度, 特 别 是 要 建 设 一 支 过 硬 的 执 法 队 伍, 真 正 做 到 依 法 规 范 文 明 执 法 要 坚 持 试 点 先 行, 分 类 分 层 推 进 年 第 一 期 // 总 第 9 期

5 重 点 关 注 Focus on 城 市 治 理 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 5

6 城 市 治 理 重 点 关 注 Focus on 关 于 规 范 城 管 执 法 行 为 应 松 年 一 建 立 城 管 执 法 法 律 体 系 城 管 执 法 是 在 城 市 管 辖 范 围 内, 服 务 市 民 改 善 城 市 环 境 维 护 城 市 秩 序 建 设 社 会 主 义 美 好 城 市 而 开 展 的 执 行 有 关 城 市 管 理 法 律 法 规 的 行 为 城 管 执 法 属 于 各 城 市 的 地 方 事 务, 但 也 是 全 国 城 市 都 需 规 范 的 执 法 行 为 因 此, 城 管 立 法 体 系 应 由 中 央 立 法 与 地 方 立 法 组 成 一 方 面, 城 市 管 理 基 本 上 是 城 市 管 辖 范 围 内 开 展 的 区 域 性 公 共 管 理 和 服 务 活 动, 属 地 方 事 权, 但 作 为 城 市 管 理, 又 必 然 具 有 许 多 公 共 性, 必 须 由 中 央 统 一 立 法 解 决 可 以 是 法 律 也 可 以 是 行 政 法 规, 或 国 务 院 的 决 定 目 前 城 管 执 法 中 存 在 的 许 多 问 题, 特 别 是 一 些 因 各 自 为 政 引 发 的 混 乱, 都 是 由 于 缺 乏 中 央 统 一 规 范 造 成 的, 在 此 基 础 上, 地 方 在 与 中 央 规 定 不 抵 触 的 原 则 下, 根 据 本 地 特 点, 制 定 地 方 法 规 地 方 事 权 立 法, 但 还 必 须 有 中 央 的 统 一 立 法, 建 成 城 管 执 法 的 法 律 体 系, 这 是 解 决 地 方 事 权 立 法 的 中 国 特 色 二 中 央 立 法 着 重 要 解 决 的 几 个 问 题 在 管 理 体 制 上, 中 央 需 要 设 一 机 构, 主 要 任 务 是 监 督 地 方 政 府 对 城 管 法 律 的 执 行 也 要 对 地 方 的 城 管 执 法 工 作 进 行 指 导 和 帮 助, 及 时 研 究 解 决 新 出 现 的 问 题 中 央 和 地 方 城 管 的 关 系 是 指 导 和 监 督, 而 不 是 条 条 管 理 的 关 系 同 时, 由 于 城 管 执 法 涉 及 各 部 门 的 职 权, 中 央 机 构 还 对 此 有 协 调 的 任 务 三 合 理 划 定 城 管 的 职 责 权 限 城 管 执 法 的 职 责 已 经 多 次 变 迁 从 管 理 市 政 建 设, 到 相 对 集 中 行 政 处 罚 权, 到 综 合 执 法 据 对 46 个 城 市 公 布 的 权 力 清 单 统 计, 城 管 执 法 事 项 已 有 27 大 类,968 项, 涉 及 中 央 20 个 部 门 的 职 责 范 围, 这 说 明 城 管 的 职 责 范 围 已 极 为 广 泛 一 方 面, 这 符 合 综 合 执 法 精 简 机 构 的 要 求, 但 也 可 能 混 杂 某 些 不 合 理 甚 至 不 符 合 法 律 规 定 的 情 况 这 就 需 要 在 立 法 时 划 定 原 则 范 围 (X+1), 在 行 为 方 面, 行 政 处 罚 法 行 政 强 制 法 行 政 许 可 法 都 已 有 规 定 现 在 主 要 是 事 权 方 面, 对 属 于 维 护 城 市 基 础 功 能 设 施 管 理 城 市 公 共 空 间 的 职 能, 属 于 城 管 职 责 不 属 于 上 述 职 能, 或 政 府 部 门 基 本 的 固 有 的 职 责 就 不 应 划 归 城 管 此 外, 专 业 性 技 术 性 较 强 的 事 项, 法 律 明 确 规 定 由 某 行 政 机 关 行 使 的 执 法 事 项 以 及 金 融 海 关 国 税 等 垂 直 管 理 部 门 的 执 法 事 项 等 都 不 能 划 归 城 管 执 法 在 符 合 法 律 要 求 的 情 况 下, 应 该 允 许 地 方 有 一 定 的 选 择 权, 并 制 定 地 方 性 法 规 经 省 批 准, 以 权 力 清 单 公 示 如 地 方 城 市 政 府 立 法, 必 须 有 法 律 法 规 依 据 必 须 不 能 减 损 公 民 权 利, 增 加 公 民 义 务 四 理 顺 城 市 内 部 的 管 理 体 制 与 当 前 城 管 的 综 合 执 法 职 责 众 多 相 适 应, 城 管 已 经 是 城 市 治 理 中 的 重 要 角 色 因 而 应 该 给 城 管 执 法 机 构 在 市 政 府 中 适 当 的 地 位 建 议 各 市 可 成 立 城 市 治 理 委 员 会, 由 市 领 导 兼 任 各 部 门 参 加, 负 责 对 本 地 城 管 执 法 过 程 的 指 导 协 调 督 查 和 考 评 等 工 作 下 设 办 公 室, 由 城 管 局 长 兼 任 主 任 同 时, 还 要 推 进 执 法 重 心 下 移 完 善 标 准 化 执 法 机 制, 建 立 检 查 权 调 查 权 决 定 权 执 行 权 相 互 协 调, 彼 此 制 约 的 执 法 机 制 进 一 步 整 合 内 部 资 源, 分 别 建 立 指 挥 中 心 案 审 中 心 执 行 中 心 为 主 体 的 基 本 组 织 重 要 案 件 必 须 严 格 遵 循 法 定 程 序 按 照 国 家 建 立 治 理 体 系 的 要 求, 政 府 负 责, 还 要 有 社 会 协 同 和 公 众 参 与 城 市 治 理 要 有 辖 区 内 的 社 会 组 织 和 群 众 参 与 治 理 五 转 变 执 法 理 念 与 执 法 方 式, 把 城 管 执 法 纳 入 服 务 型 政 府 建 设 之 中 这 几 年 来, 众 多 城 管 执 法 正 在 建 设 服 务 型 政 府 的 建 设 中, 向 着 以 人 为 本 服 务 为 先 寓 管 理 于 服 务 的 执 法 理 念 与 方 式 的 方 向 转 变 对 一 些 违 反 城 市 秩 序 的 尚 不 严 重, 还 可 改 正 的 行 为, 尽 可 能 通 过 指 导 引 导 协 商 等 温 和 方 式, 为 群 众 提 供 服 务, 化 解 城 管 执 法 中 遇 到 的 问 题 优 化 城 管 服 务 机 制, 组 建 城 管 执 法 公 共 服 务 中 心, 设 置 便 民 服 务 区 服 务 点 等 完 善 办 事 公 开 机 制, 遇 到 违 法 又 坚 持 不 改 正, 或 情 节 严 重 的, 必 须 动 用 处 罚 强 制 等 刚 性 手 段 的, 则 必 须 严 格 规 范 公 正 文 明 执 法, 严 格 执 行 重 大 执 法 决 定 法 制 审 核 制 度 行 政 裁 量 权 基 准 制 度 全 面 落 实 行 政 执 法 责 任 ( 下 转 第 7 页 ) 年 第 一 期 // 总 第 9 期

7 重 点 关 注 Focus on 城 市 治 理 阅 读 提 示 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 改 革 十 多 年 来, 取 得 了 显 著 成 效, 但 同 时 也 存 在 着 一 些 问 题, 有 必 要 总 结 经 验 得 失, 继 续 把 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 向 前 推 进 专 题 组 通 过 总 结 各 地 的 成 功 经 验, 分 析 存 在 的 问 题 及 原 因, 提 出 建 议 : 提 高 立 法 层 次 ; 完 善 执 法 体 制 ; 加 强 机 构 和 队 伍 建 设 ; 解 放 思 想, 扩 大 公 众 参 与, 创 新 执 法 模 式 全 国 政 协 社 会 和 法 制 委 员 会 成 立 了 以 陈 冀 平 副 主 任 为 组 长 的 专 题 组 2013 年 6 月, 专 题 组 召 开 座 谈 会, 听 取 了 有 关 部 门 负 责 同 志 的 情 况 介 绍, 并 与 部 分 专 家 学 者 进 行 了 交 流,2013 年 7 月, 专 题 组 赴 上 海 市 江 苏 省 南 京 市 两 地 进 行 了 调 研, 深 入 基 层 考 察, 充 分 听 取 意 见 建 议 全 国 政 协 社 法 委 专 题 调 研 城 市 综 合 管 理 进 一 步 深 化 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 工 作 情 况 及 存 在 的 突 出 问 题 : 上 海 南 京 两 地 结 合 本 地 实 际, 不 断 完 善 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制, 大 力 加 强 队 伍 建 设, 着 力 解 决 深 层 次 矛 盾, 努 力 提 升 城 市 管 理 水 平 两 地 都 把 立 法 放 在 十 分 重 要 的 位 置 上 海 市 早 在 2000 年 就 出 台 了 上 海 市 城 市 管 理 综 合 执 法 暂 行 规 定, 并 于 2012 年 根 据 新 的 形 势 和 问 题 制 定 上 海 市 城 市 管 理 行 政 执 法 条 例, 在 理 顺 体 制 规 范 行 为 提 高 效 能 完 善 监 管 等 方 面 作 出 了 具 体 而 明 确 的 规 定 南 京 市 经 过 近 两 年 时 间 深 入 细 致 的 调 研, 于 2012 年 出 台 南 京 市 城 市 治 理 条 例, 以 城 市 治 理 作 为 立 法 理 念, 把 理 顺 和 转 变 政 府 职 能 作 为 立 法 的 切 入 点 着 力 点 和 关 键 点, 为 部 门 之 间 的 职 权 冲 突 设 置 了 科 学 化 法 治 化 的 解 决 渠 道, 进 一 步 明 确 了 城 管 综 合 行 政 执 法 涵 盖 的 内 容, 规 范 了 执 法 行 为, 构 建 了 综 合 行 政 执 法 体 制 两 地 在 认 真 开 展 执 法 人 员 培 训 的 同 时, 注 重 加 强 制 度 建 设, 约 束 执 法 人 员 的 行 为, 努 力 打 造 政 治 坚 定 业 务 精 湛 作 风 过 硬 的 高 素 质 城 管 综 合 行 政 执 法 队 伍 上 海 市 专 门 聘 请 政 风 监 督 员 对 城 管 综 合 行 政 执 法 工 作 进 行 明 察 暗 访, 并 定 期 开 展 社 会 测 评 活 动, 听 取 人 大 代 表 政 协 委 员 市 民 群 众 和 新 闻 媒 体 的 意 见 建 议, 将 评 议 结 果 作 为 区 县 绩 效 考 核 的 重 要 依 据 南 京 市 先 后 细 化 了 23 项 制 度 和 工 作 规 范, 对 执 法 队 伍 的 权 限 身 份 责 任 等 事 项 进 行 较 为 全 面 系 统 的 规 定, 同 时 市 总 队 坚 持 每 天 督 ( 上 接 第 6 页 ) 制 加 强 执 法 监 督 建 立 执 法 全 过 程 记 录 制 度 等 城 管 执 法 人 员 必 须 持 证 上 岗, 建 立 严 格 的 资 格 管 理 制 度 六 此 外, 就 是 城 管 执 法 中 遇 到 的 一 般 的, 又 必 须 由 统 一 立 法 解 决 的 问 题 如 编 制, 包 括 性 质 员 额 素 质 要 求 和 保 障 等 ; 要 保 证 城 管 执 法 人 员 有 合 理 身 份, 经 费 必 须 绝 对 做 到 收 缴 分 离 和 收 支 两 条 线, 割 断 行 政 执 法 权 与 经 济 利 益 之 间 的 联 系 ; 必 要 的 装 备 等 ( 本 文 是 会 议 讲 话 稿, 作 者 系 中 国 政 法 大 学 终 身 教 授 中 国 行 政 法 学 研 究 会 名 誉 会 长, 本 刊 名 誉 顾 问 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 7

8 城 市 治 理 重 点 关 注 Focus on 察, 对 各 区 大 队 中 队 的 执 法 绩 效 和 队 伍 管 理 定 期 检 查 两 地 城 管 综 合 行 政 执 法 部 门 努 力 转 变 执 法 理 念, 坚 持 以 人 为 本 执 政 为 民, 杜 绝 野 蛮 执 法 暴 力 执 法 积 极 开 展 社 区 走 访 上 门 沟 通 零 距 离 服 务 活 动, 与 企 业 和 居 民 交 流, 听 取 意 见 建 议, 认 真 解 决 大 家 反 映 强 烈 的 问 题 通 过 发 放 宣 传 资 料 拍 摄 专 题 片 等 方 式, 让 社 会 各 界 进 一 步 了 解 和 认 可 城 管 综 合 行 政 执 法 工 作 全 国 各 地 许 多 城 市 也 都 有 类 似 的 做 法 和 成 功 的 经 验 随 着 改 革 的 推 进 和 各 地 不 断 地 探 索, 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 逐 渐 成 熟 但 从 各 地 情 况 来 看, 仍 然 存 在 一 些 亟 待 解 决 的 问 题 ( 一 ) 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 的 法 律 保 障 机 制 不 健 全 目 前, 城 管 综 合 行 政 执 法 的 依 据 主 要 是 各 单 行 法 律 法 规, 规 定 分 散 条 目 众 多, 城 管 综 合 行 政 执 法 机 构 的 职 能 定 位 不 明 确, 城 管 综 合 行 政 执 法 的 法 律 依 据 和 法 律 地 位 经 常 被 质 疑 行 政 处 罚 法 和 行 政 强 制 法 对 执 法 的 规 范 性 和 程 序 性 都 有 很 高 的 要 求, 但 缺 乏 保 障 行 政 执 法 实 效 性 的 手 段, 且 程 序 复 杂 时 间 较 长, 无 法 对 违 法 行 为 进 行 及 时 查 处, 影 响 了 执 法 效 率, 催 生 了 以 罚 代 改 现 象 ( 二 ) 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 机 构 和 其 他 部 门 之 间 的 执 法 权 限 配 置 不 合 理 一 是 执 法 职 责 划 转 不 规 范 一 些 地 方 对 如 何 划 分 综 合 执 法 机 构 与 职 能 部 门 的 职 权, 并 未 经 过 严 格 论 证, 带 有 较 大 的 随 意 性, 有 的 部 门 往 往 将 那 些 费 力 大 获 利 小 的 棘 手 管 理 事 项, 当 做 包 袱 甩 给 综 合 执 法 机 构 二 是 城 管 综 合 行 政 执 法 部 门 的 执 法 事 项 过 多, 内 容 庞 杂, 使 执 法 人 员 感 到 力 不 从 心 城 管 综 合 行 政 执 法 范 围 涵 盖 14 类 城 市 管 理 领 域, 涉 及 几 百 项 具 体 事 由 ( 如 北 京 市 城 管 综 合 执 法 涉 及 300 余 项, 上 海 市 城 管 综 合 执 法 行 使 170 项 事 项 的 处 罚 权 ), 而 且 随 着 时 间 的 推 移, 城 管 的 职 能 不 断 增 加 ( 三 ) 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 机 构 与 相 关 部 门 缺 乏 有 效 的 沟 通 协 作 渠 道 城 管 综 合 行 政 执 法 部 门 与 相 关 部 门 之 间 依 然 存 在 职 能 交 叉 职 责 不 清 的 情 况, 重 复 执 法 多 头 执 法 空 白 执 法 的 现 象 依 然 存 在 一 是 有 些 管 理 领 域 虽 然 采 取 了 综 合 执 法, 但 相 关 部 门 的 执 法 职 能 和 队 伍 仍 然 存 在, 有 些 部 门 将 行 政 执 法 权 划 转 给 综 合 执 法 机 构, 却 未 将 相 关 执 法 力 量 和 技 术 支 持 ( 技 术 人 员 机 构 设 备 等 ) 转 移, 使 得 对 一 些 违 法 行 为 的 查 处 管 辖 权 归 属 难 以 界 定 二 是 综 合 执 法 机 构 行 使 的 是 从 有 关 部 门 分 离 出 来 的 执 行 性 职 能, 但 其 中 某 些 执 法 事 项 不 能 单 独 处 理, 需 要 得 到 相 关 部 门 的 支 持 配 合, 如 违 法 建 筑 案 件 的 查 处 通 常 都 需 要 规 划 部 门 公 安 部 门 等 的 配 合, 而 在 日 常 执 法 中, 这 种 请 求 往 往 被 视 为 麻 烦 而 被 推 诿 或 拒 绝, 影 响 了 执 法 效 能 ( 四 ) 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 队 伍 建 设 和 整 体 素 质 有 待 进 一 步 提 高 按 照 法 律 和 国 务 院 的 相 关 文 件 明 确 规 定, 城 管 综 合 行 政 执 法 人 员 应 是 公 务 员, 但 许 多 地 方 因 为 行 政 编 制 名 额 有 限, 都 是 行 政 与 事 业 混 编 混 岗, 一 些 地 方 仍 然 没 有 参 照 公 务 员 管 理, 给 队 伍 建 设 人 员 管 理 工 资 福 利 待 遇 等 方 面 带 来 了 许 多 难 题 为 了 应 对 大 量 的 执 法 任 务, 各 地 普 遍 聘 请 协 管 人 员, 但 协 管 人 员 几 乎 没 有 经 过 执 法 培 训, 不 具 备 执 法 资 格, 参 与 执 法 过 程 中 不 规 范 不 文 明 的 现 象 时 有 发 生, 影 响 了 执 法 的 严 肃 性 进 一 步 深 化 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 改 革 的 建 议 随 着 我 国 经 济 社 会 的 飞 速 发 展, 城 市 化 进 程 逐 渐 加 快, 城 市 的 规 模 不 断 扩 大, 人 们 的 生 活 方 式 和 思 想 观 念 正 发 生 着 深 刻 的 变 化, 这 些 都 对 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 提 出 了 更 高 的 要 求, 需 要 我 们 认 真 总 结 各 地 经 验, 深 入 分 析 存 在 问 题 的 原 因, 进 一 步 深 化 改 革, 逐 步 完 善 城 管 综 合 行 政 执 法 体 制 ( 一 ) 提 高 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 的 立 法 层 次 城 市 管 理 具 有 相 当 的 综 合 性 复 杂 性 和 艰 巨 性, 但 改 革 十 余 年 来, 一 直 没 有 统 一 的 立 法, 造 成 城 管 综 合 行 政 执 法 的 法 律 地 位 尴 尬 职 权 混 乱, 产 生 众 多 的 矛 盾 和 问 题 经 过 多 年 的 探 索, 北 京 上 海 南 京 深 圳 长 沙 等 地 积 累 了 一 定 的 立 法 经 验, 国 外 也 有 许 多 立 法 可 资 借 鉴, 因 此 制 定 国 家 统 一 规 范 的 城 管 综 合 行 政 执 法 的 专 门 法 律 或 行 政 法 规, 不 仅 是 必 要 的, 也 是 可 行 的 通 过 全 国 性 的 专 门 立 法, 明 确 城 管 综 合 行 政 执 法 机 构 的 性 质 编 制 职 能 协 调 机 制 和 执 法 手 段 标 准, 建 立 执 法 行 为 的 规 范 责 任 追 究 制 度, 消 除 城 管 执 法 法 律 缺 位 的 窘 境 ( 二 ) 完 善 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 体 制 一 是 明 确 中 央 有 关 部 门 作 为 城 管 综 合 行 政 执 法 工 作 的 主 管 部 门, 以 便 统 一 研 究 相 关 政 策, 推 动 和 规 范 工 作 二 是 科 学 界 定 市 区 ( 县 ) 街 道 三 级 城 管 机 构 的 职 权, 构 建 属 地 管 理 机 制, 建 立 城 管 综 合 行 政 执 法 网 络, 形 成 既 纵 横 交 错, 又 紧 密 联 系 反 应 迅 速 的 执 法 体 系 三 是 合 理 划 定 城 管 综 合 行 政 执 法 的 职 权 范 围 具 体 而 言, 专 业 技 术 性 强 的 执 法 事 项 不 适 合 划 转 ; 金 融 海 关 国 税 等 垂 直 管 理 部 门 的 职 责, 政 府 部 门 基 本 的 固 有 的 职 责, 法 律 明 确 规 定 只 能 由 某 行 政 机 关 行 使 的 职 责 不 能 划 转 除 此 以 外 的 其 他 城 市 管 理 职 责 应 当 划 转 给 综 合 执 法 机 构 四 是 建 立 和 完 善 公 务 合 作 制 度, 主 要 包 括 : 规 划 编 制 合 议 制 度 信 息 与 资 源 共 享 制 度 联 合 执 法 制 度 行 政 协 调 制 度 行 政 协 助 制 度 联 勤 联 防 制 度 等, 加 强 相 互 之 间 的 协 调 配 合 和 职 能 衔 接, 及 时 解 决 共 同 面 临 的 问 题 ( 三 ) 加 强 城 市 管 理 综 合 行 政 执 法 机 构 及 队 伍 的 规 范 化 建 设 一 是 明 确 城 管 综 合 行 政 执 法 机 构 的 法 律 地 位 ( 下 转 第 9 页 ) 年 第 一 期 // 总 第 9 期

9 重 点 关 注 Focus on 城 市 治 理 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 以 严 的 要 求 实 的 举 措 党 的 十 八 届 四 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 全 面 推 实 现 城 市 长 效 管 理 常 态 化 进 依 法 治 国 若 干 重 大 问 题 的 决 定 提 出, 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 贯 彻 落 实 好 这 项 改 革 要 求 和 任 务, 对 深 南 京 市 城 市 管 理 局 开 展 三 严 三 实 专 题 教 育 综 述 入 推 进 依 法 行 政 加 快 建 设 法 治 政 府, 具 有 重 要 意 义 王 峰 法 自 由 裁 量 权 过 大 同 事 不 同 罚 的 情 况 比 较 普 遍 这 些 问 题 的 存 在, 严 重 影 响 了 法 律 的 公 正 和 权 威, 严 重 损 害 了 党 和 政 府 形 象, 已 经 成 为 行 政 执 法 领 域 中 群 众 普 遍 关 注 各 方 面 反 映 强 烈 的 突 出 问 题 执 法 者 不 能 严 格 执 法 甚 至 执 法 犯 法, 又 如 何 保 证 大 众 守 法? 因 此, 正 人 先 一 充 分 认 识 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 的 重 要 性 和 必 正 己, 必 须 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革, 着 力 规 范 职 责 配 要 性 置 和 执 法 行 为, 强 化 权 力 监 督 和 责 任 追 究, 促 进 严 格 规 行 政 执 法 是 行 政 机 关 的 基 本 职 能, 我 国 绝 大 多 数 法 范 公 正 文 明 执 法, 保 证 法 律 有 效 实 施 律 地 方 性 法 规 和 几 乎 所 有 的 行 政 法 规, 都 是 由 行 政 机 ( 二 ) 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 是 发 挥 市 场 配 置 资 源 关 执 行 的 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革, 直 接 关 系 到 政 府 依 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用 的 迫 切 需 要 法 全 面 履 行 职 能, 关 系 到 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 长 期 以 来, 政 府 部 门 把 很 大 精 力 放 在 行 政 审 批 上, 化, 关 系 到 经 济 社 会 持 续 健 康 发 展 重 审 批 轻 监 管, 甚 至 以 批 代 管, 不 仅 导 致 政 府 职 能 错 位 ( 一 ) 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 是 确 保 法 律 实 施 和 实 行 政 效 率 低 下, 也 严 重 遏 制 市 场 主 体 创 业 兴 业 和 发 展 行 依 法 行 政 的 迫 切 需 要 的 活 力 法 律 的 生 命 力 在 于 实 施, 法 律 的 权 威 也 在 于 实 施 近 年 来, 按 照 中 央 部 署, 以 简 政 放 权 为 重 点 的 行 政 习 近 平 总 书 记 指 出, 行 政 机 关 是 实 施 法 律 法 规 的 重 要 审 批 制 度 改 革 和 商 事 登 记 制 度 改 革 取 得 了 明 显 进 展, 政 主 体, 要 带 头 严 格 执 法, 维 护 公 共 利 益 人 民 权 益 和 社 府 管 理 从 以 事 前 审 批 为 主, 逐 步 转 到 以 事 中 事 后 监 管 为 会 秩 序 这 些 年 来, 随 着 政 治 体 制 改 革 和 民 主 法 治 建 主, 这 是 行 政 管 理 理 念 和 管 理 模 式 的 重 大 转 变 但 是, 设 的 推 进, 行 政 机 关 执 行 法 律 依 法 行 政 的 状 况 有 了 很 从 目 前 情 况 看, 现 行 行 政 执 法 体 制 还 不 能 很 好 地 适 应 这 大 改 善, 但 仍 然 存 在 不 少 问 题, 突 出 表 现 是 有 法 不 依 种 转 变, 在 加 强 和 改 进 事 中 事 后 监 管 方 面, 还 存 在 诸 多 执 法 不 严 违 法 不 究 甚 至 执 法 犯 法 贪 赃 枉 法 的 现 象 时 薄 弱 环 节, 主 要 是 多 头 执 法 重 复 执 法, 权 责 脱 节 争 有 发 生, 有 的 执 法 不 作 为 以 罚 代 刑 降 格 处 理, 也 有 权 诿 责, 力 量 分 散 监 管 不 到 位 现 象 较 为 突 出 一 些 部 的 执 法 乱 作 为 变 通 执 法 选 择 执 法 人 情 执 法 钓 鱼 门 习 惯 于 以 批 代 管, 在 加 强 监 管 方 面 经 验 不 足 方 法 不 执 法, 以 及 以 罚 款 创 收 为 目 的 的 利 益 驱 动 执 法, 行 政 执 多 能 力 不 强 这 些 问 题 不 解 决, 将 严 重 制 约 政 府 管 理 ( 上 接 第 8 页 ) 城 市 管 理 属 于 社 会 管 理 的 重 要 组 成 部 分, 城 管 综 合 行 政 执 法 机 构 履 行 行 政 职 能, 行 使 执 法 权 力, 属 于 政 府 的 执 行 性 行 政 机 构 二 是 加 强 对 城 管 综 合 行 政 执 法 队 伍 的 建 设 和 管 理, 实 行 统 一 的 行 政 执 法 人 员 录 用 考 核 培 训 交 流 与 回 避 制 度 加 强 业 务 培 训, 提 高 执 法 人 员 的 法 律 素 质 业 务 素 质 和 执 法 水 平, 建 立 持 证 上 岗 制 度, 并 配 备 与 执 法 任 务 相 匹 配 的 装 备 和 设 施 三 是 设 立 城 管 综 合 行 政 执 法 专 项 经 费, 严 格 执 行 罚 款 与 收 缴 分 离 的 法 定 原 则, 避 免 以 罚 代 改, 树 立 规 范 执 法 文 明 执 法 的 良 好 形 象 ( 四 ) 解 放 思 想, 创 新 机 制 一 是 突 出 以 人 为 本, 建 立 公 众 参 与 的 工 作 机 制 充 分 发 挥 社 区 居 委 会 作 为 基 层 性 群 众 自 治 组 织 的 积 极 作 用, 动 员 辖 区 内 的 社 会 组 织 和 居 民 群 众 参 与 城 市 管 理 ; 加 强 信 息 公 开, 通 过 召 开 座 谈 会 论 证 会 听 证 会 等 形 式, 保 障 公 众 在 城 市 管 理 中 的 知 情 权 建 议 权 决 策 权 和 监 督 权, 实 现 城 市 管 理 工 作 由 政 府 部 门 社 会 组 织 市 民 群 众 共 同 参 与 的 机 制 正 视 协 管 人 员 存 在 的 合 理 性, 明 确 其 作 为 城 管 综 合 行 政 执 法 的 辅 助 执 行 力 量 的 法 律 地 位, 并 将 其 作 为 政 府 治 理 的 适 度 社 会 化 社 会 治 理 中 的 公 民 自 治 的 体 现, 同 时 坚 持 严 格 筛 选 强 化 执 法 培 训 二 是 转 变 执 法 理 念, 正 确 处 理 管 理 与 服 务 的 关 系, 通 过 服 务 于 群 众 服 务 于 被 管 理 对 象, 从 而 达 到 管 理 的 目 的, 以 服 务 促 管 理, 以 管 理 强 服 务 三 是 创 新 执 法 模 式 逐 步 推 行 行 政 执 法 方 式 的 多 样 化, 尝 试 引 入 体 现 相 对 人 与 执 法 主 体 双 方 合 意 的 柔 性 执 法 方 式 和 工 作 机 制, 尽 可 能 通 过 指 导 引 导 协 商 教 育 等 温 和 方 式 化 解 城 市 管 理 中 遇 到 的 问 题, 从 源 头 上 更 有 效 地 预 防 和 减 少 违 法 行 为 的 发 生 ( 来 源 : 人 民 政 协 报 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 9

10 城 市 治 理 重 点 关 注 Focus on 职 能 和 管 理 方 式 的 转 变, 而 且 还 可 能 造 成 一 放 就 乱 进 而 再 回 到 重 审 批 轻 监 管 的 老 路 子 上 去 因 此, 必 须 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革, 理 顺 管 理 体 制, 强 化 监 管 职 责, 优 化 资 源 配 置, 推 进 执 法 监 管 制 度 化 规 范 化 程 序 化, 切 实 做 到 放 管 并 重, 该 放 的 放 开 搞 活, 该 管 的 管 住 管 好, 为 充 分 发 挥 市 场 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用 提 供 体 制 保 障 ( 三 ) 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 是 促 进 经 济 社 会 持 续 健 康 发 展 和 保 障 人 民 群 众 合 法 权 益 的 迫 切 需 要 市 场 经 济 是 法 治 经 济, 政 府 必 须 依 法 监 管, 以 弥 补 市 场 失 灵, 促 进 企 业 自 主 经 营 公 平 竞 争, 消 费 者 自 由 选 择 自 主 消 费, 商 品 和 要 素 自 由 流 通 平 等 交 换 但 是, 从 现 实 情 况 看, 损 害 竞 争 和 消 费 者 权 益 及 妨 碍 创 新 和 技 术 进 步 的 垄 断 协 议 滥 用 市 场 支 配 地 位 的 行 为 时 有 发 生, 侵 犯 知 识 产 权 制 售 假 冒 伪 劣 商 品 以 及 价 格 欺 诈 商 业 贿 赂 商 业 诋 毁 等 现 象 仍 较 严 重, 地 方 保 护 和 部 门 保 护 主 义 问 题 仍 较 突 出 因 此, 必 须 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革, 强 化 市 场 行 为 监 管, 打 破 地 区 封 锁 和 行 业 垄 断, 规 范 生 产 经 营 和 交 易 活 动, 平 等 保 护 各 类 市 场 主 体 合 法 权 益, 维 护 公 平 竞 争 的 市 场 秩 序, 为 经 济 社 会 持 续 健 康 发 展 创 造 良 好 环 境 二 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 的 主 要 任 务 按 照 党 的 十 八 届 四 中 全 会 的 部 署 和 要 求, 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 要 坚 持 减 少 层 次 整 合 队 伍 提 高 效 率 的 原 则, 着 力 抓 好 以 下 重 点 改 革 ( 一 ) 加 快 推 进 执 法 重 心 和 执 法 力 量 向 市 县 下 移, 清 除 多 层 多 重 执 法 科 学 划 分 执 法 权 限 合 理 配 置 执 法 力 量, 是 完 善 执 法 体 制 提 高 监 管 效 能 的 基 础 要 根 据 不 同 层 级 政 府 的 职 能 特 点 和 执 法 任 务 需 要, 明 确 中 央 和 地 方 各 级 政 府 的 执 法 领 域 和 重 点, 发 挥 各 自 优 势 总 的 讲, 对 反 垄 断 商 品 进 出 口 外 资 国 家 安 全 审 查 等 关 系 全 国 统 一 市 场 规 划 和 管 理 的 事 项, 应 实 行 中 央 政 府 部 门 统 一 监 管, 以 维 护 全 国 市 场 统 一 和 经 济 安 全 对 食 品 药 品 安 全 生 产 环 境 保 护 劳 动 保 障 商 贸 服 务 等 实 行 分 级 管 理 的 事 项, 原 则 上 由 市 县 政 府 实 行 属 地 监 管, 以 利 于 就 近 管 理, 减 少 层 次, 提 高 效 率 行 政 执 法 队 伍 直 接 面 对 市 场 和 企 业 行 使 现 场 执 法 权, 要 根 据 不 同 层 级 政 府 的 履 职 需 要 合 理 设 置 从 实 际 职 能 看, 除 高 速 公 路 航 运 海 洋 重 大 工 程 等 特 殊 领 域 外, 省 自 治 区 政 府 原 则 上 不 宜 设 置 行 政 执 法 队 伍, 以 防 止 对 同 一 辖 区 内 的 民 商 事 主 体 分 割 管 理 争 相 执 法 对 由 市 县 和 基 层 监 管 的 事 项, 中 央 和 省 自 治 区 政 府 部 门, 主 要 行 使 执 法 监 督 指 导 协 调 跨 区 域 执 法 和 重 大 案 件 查 处 职 责, 原 则 上 不 宜 直 接 对 民 商 事 主 体 实 施 具 体 检 查 和 现 场 执 法 近 年 来 在 安 全 生 产 环 境 保 护 等 领 域 实 行 的 国 家 监 察 地 方 监 管 企 业 负 责 的 执 法 体 制 较 为 有 效, 宜 在 其 他 领 域 酌 情 推 广 和 借 鉴 设 区 的 市 政 府 也 要 妥 善 解 决 行 政 执 法 权 的 合 理 配 置 问 题, 一 般 来 讲, 市 与 市 辖 区 只 在 一 级 设 立 执 法 队 伍 为 宜, 以 便 集 中 力 量 统 一 执 法 消 除 分 割 理 顺 关 系 县 级 政 府 部 门 直 接 承 担 执 法 监 管 职 责, 可 探 索 综 合 设 置 执 法 监 管 机 构, 原 则 上 也 不 必 单 设 执 法 队 伍 一 些 经 济 发 达 城 镇 化 水 平 较 高 的 乡 镇 政 府, 根 据 需 要 和 条 件 可 以 通 过 法 定 程 序 行 使 部 分 行 政 执 法 职 能 ( 二 ) 大 幅 减 少 市 县 执 法 队 伍 种 类, 推 进 综 合 执 法 目 前 各 部 门 分 专 业 设 立 执 法 队 伍, 群 众 戏 言 大 盖 帽 漫 天 飞, 不 仅 导 致 力 量 分 散, 也 容 易 造 成 重 复 检 查 和 处 罚, 加 重 企 业 和 群 众 负 担 借 鉴 这 些 年 来 地 方 改 革 经 验, 需 要 加 快 进 行 整 合 重 点 是 在 食 品 药 品 安 全 工 商 质 检 公 共 卫 生 安 全 生 产 文 化 旅 游 资 源 环 境 农 林 水 利 交 通 运 输 城 乡 建 设 海 洋 渔 业 等 领 域 内 推 行 综 合 执 法, 有 条 件 的 领 域 可 以 推 行 跨 部 门 综 合 执 法 比 如, 不 同 部 门 下 设 职 责 任 务 相 近 或 相 似 的 执 法 队 伍, 就 可 考 虑 逐 步 整 合 为 一 支 队 伍, 集 中 行 使 执 法 权 要 下 决 心 清 理 取 消 没 有 法 律 法 规 依 据 未 按 规 定 程 序 设 立 的 行 政 执 法 队 伍 理 顺 城 管 执 法 体 制, 是 深 化 城 市 行 政 执 法 体 制 改 革 的 重 点 领 域, 从 各 地 实 践 看, 主 要 是 加 强 城 市 管 理 综 合 执 法 机 构 建 设, 完 善 管 理 和 协 调 机 制, 提 高 执 法 和 服 务 水 平 同 时, 行 政 执 法 是 市 县 政 府 的 基 本 职 责, 监 管 领 域 多 政 策 性 强 敏 感 度 高, 情 况 复 杂 难 度 大, 要 加 快 完 善 市 县 两 级 政 府 行 政 执 法 管 理, 加 强 统 一 领 导 和 工 作 协 调, 建 立 健 全 协 作 机 制, 形 成 监 管 合 力, 提 高 整 体 执 法 效 能 ( 三 ) 加 强 行 政 执 法 队 伍 建 设, 提 高 执 法 人 员 素 质 行 政 执 法 面 对 企 业 和 基 层, 执 法 队 伍 尤 其 是 一 线 执 法 人 员 的 职 业 素 质 如 何, 直 接 关 系 群 众 利 益, 关 系 政 府 形 象 因 此 在 队 伍 管 理 和 人 员 配 备 使 用 上, 必 须 坚 持 高 标 准 严 要 求 要 严 格 执 行 执 法 人 员 持 证 上 岗 和 资 格 管 理 制 度, 未 经 执 法 资 格 考 试 合 格, 不 得 授 予 执 法 资 格, 不 得 从 事 执 法 活 动 对 上 岗 人 员 要 加 强 执 法 教 育 和 专 业 培 训, 推 进 教 育 培 训 制 度 化 常 态 化, 提 高 执 法 人 员 解 决 突 出 矛 盾 和 复 杂 问 题 能 力 推 行 行 政 执 法 绩 效 考 核 制 度, 强 化 行 政 执 法 责 任 制 同 时, 保 障 行 政 执 法 力 量 和 经 费 是 实 行 严 格 规 范 公 正 文 明 执 法 的 基 本 条 件, 也 是 消 除 当 前 各 种 执 法 乱 象 的 治 本 之 策 要 按 照 执 法 重 心 和 执 法 力 量 向 市 县 下 移 的 要 求, 科 学 配 置 人 员 编 制, 充 实 加 强 市 县 和 基 层 一 线 执 法 力 量, 保 证 重 点 领 域 执 法 需 要 全 面 年 第 一 期 // 总 第 9 期

11 重 点 关 注 Focus on 城 市 治 理 落 实 行 政 执 法 经 费 队 伍 保 障 制 度, 确 保 执 法 人 员 工 资 足 额 发 放 严 格 执 行 罚 缴 分 离 和 收 支 两 条 线 管 理 制 度, 严 禁 收 费 罚 没 收 入 同 部 门 利 益 直 接 或 者 变 相 挂 钩 ( 四 ) 健 全 行 政 执 法 和 刑 事 司 法 衔 接 机 制, 理 顺 行 政 强 制 执 行 体 制 打 击 违 法 犯 罪, 维 护 经 济 社 会 秩 序, 保 证 人 民 群 众 合 法 权 益, 是 行 政 执 法 部 门 和 司 法 机 关 的 共 同 职 责, 相 互 之 间 必 须 加 强 协 作 配 合, 完 善 联 动 机 制, 形 成 工 作 合 力 目 前 不 少 地 方 的 行 政 执 法 部 门 和 司 法 机 关 尚 未 建 立 起 情 况 通 报 联 席 会 议 案 件 移 送 等 制 度, 行 政 执 法 与 刑 事 司 法 共 享 平 台 建 设 滞 后, 一 些 涉 嫌 犯 罪 案 件 止 步 于 行 政 执 法 环 节, 得 不 到 刑 事 追 责 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 要 切 实 解 决 这 些 问 题 要 抓 紧 完 善 案 件 移 送 标 准 和 程 序, 建 立 行 政 执 法 机 关 公 安 机 关 检 察 机 关 审 判 机 关 信 息 共 享 案 情 通 报 案 件 移 送 制 度, 坚 决 克 服 有 案 不 移 有 案 难 移 以 罚 代 刑 现 象, 实 现 行 政 处 罚 和 刑 事 处 罚 无 缝 对 接 按 照 有 关 规 定, 行 政 执 法 部 门 发 现 违 法 行 为 涉 嫌 犯 罪 的, 应 依 法 及 时 移 送 公 安 机 关 并 抄 送 同 级 检 察 机 关 ; 公 安 机 关 作 出 立 案 决 定 的, 应 当 书 面 通 知 移 送 案 件 的 行 政 执 法 部 门, 不 立 案 或 者 撤 销 案 件 决 定 的, 应 当 书 面 说 明 理 由, 同 时 送 报 检 察 机 关 公 安 机 关 发 现 违 法 行 为, 认 为 不 需 要 追 究 刑 事 责 任 但 依 法 应 当 作 出 行 政 处 理 的, 应 及 时 将 案 件 移 送 行 政 执 法 部 门 同 时, 严 格 履 行 人 民 法 院 的 生 效 裁 定 和 判 决, 是 保 证 公 正 司 法 提 高 司 法 公 信 力 的 基 本 要 求 行 政 机 关 应 带 头 履 行 法 院 行 政 案 件 生 效 裁 定 和 判 决, 坚 决 克 服 推 诿 拖 延 和 新 官 不 管 旧 账 现 象, 自 觉 维 护 政 府 形 象 理 顺 行 政 强 制 执 行 权 体 制 对 当 事 人 不 履 行 行 政 执 法 决 定 的, 行 政 执 法 部 门 应 依 法 强 制 执 行 或 者 向 人 民 法 院 申 请 强 制 执 行, 切 实 维 护 法 律 的 权 威 和 尊 严 三 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 的 基 本 要 求 深 化 行 政 执 法 体 制 改 革 是 促 进 政 府 依 法 全 面 履 行 职 能 的 重 要 举 措, 也 是 深 化 行 政 体 制 改 革 的 一 项 重 要 内 容, 在 改 革 中 需 要 遵 循 行 政 体 制 改 革 的 基 本 原 则 和 要 求, 统 筹 研 究 和 把 握 ( 一 ) 规 范 执 法 职 能 坚 持 所 有 行 政 监 管 事 项 都 必 须 以 充 分 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 决 定 性 作 用 为 前 提, 以 法 律 规 定 的 授 权 为 依 据 凡 是 市 场 主 体 基 于 自 愿 的 投 资 消 费 和 民 商 事 行 为, 只 要 法 不 禁 止, 只 要 不 损 害 第 三 方 利 益 社 会 公 共 利 益 和 国 家 安 全, 任 何 机 关 都 不 得 加 以 干 预 和 限 制 即 使 实 行 先 照 后 证 需 要 后 置 许 可 的 事 项, 也 要 根 据 情 况 尽 可 能 降 低 准 入 门 槛, 取 消 或 减 少 不 必 要 的 审 批 和 资 质 证 书, 把 主 要 精 力 放 到 事 中 事 后 监 管 上, 最 大 限 度 为 企 业 松 绑, 激 发 市 场 主 体 活 力 要 防 止 把 准 入 环 节 取 消 下 放 的 权 力, 在 监 管 环 节 形 成 中 梗 阻 甚 至 变 相 收 回, 让 企 业 实 实 在 在 感 受 到 简 政 放 权 的 好 处 防 止 把 应 由 政 府 行 使 的 监 管 职 责 简 单 转 移 给 社 会 组 织 要 严 格 贯 彻 行 政 许 可 法, 加 快 清 理 和 取 消 各 类 非 行 政 许 可 事 项 要 建 立 健 全 行 政 裁 量 权 基 准 制 度, 严 格 限 定 和 规 范 裁 量 权 行 使 ( 二 ) 创 新 执 法 方 式 坚 持 运 用 法 治 思 维 和 法 治 方 式 履 行 行 政 执 法 职 能, 严 格 依 法 监 管, 自 觉 和 善 于 运 用 法 治 办 法 解 决 矛 盾 和 问 题, 这 要 成 为 政 府 履 行 职 能 的 基 本 方 式 同 时, 要 充 分 发 挥 行 业 组 织 自 律 作 用 市 场 专 业 化 服 务 组 织 监 督 作 用 舆 论 和 社 会 公 众 监 督 作 用, 支 持 社 会 组 织 参 与 管 理 和 服 务 ; 加 快 市 场 主 体 信 用 信 息 平 台 建 设, 建 立 健 全 守 信 激 励 和 失 信 惩 戒 机 制, 全 面 落 实 和 强 化 生 产 经 营 者 主 体 责 任, 完 善 相 关 责 任 追 究 制 度, 加 大 违 法 违 规 处 罚 力 度 ; 强 化 国 家 强 制 性 标 准 管 理, 着 力 保 障 人 身 和 财 产 安 全 国 家 安 全 生 态 环 境 安 全 ; 加 强 重 点 领 域 风 险 防 控 管 理 机 制, 完 善 以 随 机 抽 查 为 重 点 的 日 常 监 督 检 查 制 度 ; 加 快 运 用 云 计 算 大 数 据 等 现 代 信 息 技 术 手 段 实 施 监 管 和 服 务, 提 高 执 法 效 能 ( 三 ) 优 化 组 织 结 构 坚 持 精 简 统 一 效 能 原 则 和 决 策 权 执 行 权 监 督 权 既 相 互 制 约 又 相 互 协 调 的 要 求, 结 合 机 构 改 革, 完 善 行 政 执 法 体 系, 提 高 行 政 执 法 机 构 相 对 独 立 性 和 权 威 性 要 总 结 和 借 鉴 近 年 来 各 地 先 行 先 试 经 验, 对 具 备 条 件 的 行 政 执 法 机 构 适 度 整 合, 为 推 进 综 合 执 法 提 供 组 织 保 障 要 加 强 行 政 执 法 检 验 监 测 能 力 建 设, 整 合 优 化 资 源 配 置, 强 化 技 术 支 撑 要 按 照 职 责 清 晰 权 责 一 致 运 转 协 调 的 要 求, 理 顺 执 法 监 管 部 门 与 行 业 主 管 部 门 关 系, 减 少 职 责 交 叉, 形 成 监 管 合 力, 发 挥 各 自 优 势 要 在 严 格 控 制 财 政 供 养 人 员 的 前 提 下, 调 整 优 化 资 源 配 置, 盘 活 存 量 有 减 有 增 突 出 重 点 动 态 管 理, 充 实 市 县 和 基 层 一 线 行 政 执 法 力 量 ( 四 ) 完 善 法 律 规 范 要 适 应 改 革 和 管 理 需 要, 抓 紧 修 订 完 善 相 关 法 律 法 规, 具 备 条 件 的 地 方 也 可 授 权 先 行 先 试, 妥 善 解 决 改 革 和 管 理 于 法 有 据 的 问 题 要 研 究 制 定 技 术 标 准 信 用 信 息 和 信 用 报 告 备 案 报 告 等 行 政 执 法 方 式 的 适 用 规 则 要 完 善 执 法 监 管 相 关 规 范 性 文 件 合 法 性 审 查 机 制, 健 全 法 规 规 章 备 案 审 查 制 度 要 加 强 法 律 责 任 制 度 建 设 和 实 施, 确 保 行 政 执 法 活 动 在 法 律 框 架 和 范 围 内 进 行 ( 作 者 系 中 编 办 副 主 任 来 源 : 中 国 经 济 网 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 11

12 城 市 治 理 重 点 关 注 Focus on 触 碰 城 市 管 理 综 合 执 法 体 制 改 革 大 关 键 马 怀 德 城 管 综 合 执 法 是 相 对 集 中 行 政 处 罚 权 的 产 物, 虽 然 行 政 处 罚 的 职 能 和 责 任 发 生 了 横 向 转 移, 但 并 没 有 导 致 原 有 管 理 机 关 的 人 员 编 制 经 费 和 其 他 职 能 的 转 移 综 合 执 法 机 构 获 得 的 权 力 人 员 编 制 和 经 费 是 有 限 的, 但 管 理 职 责 和 义 务 又 是 无 限 的 执 法 者 与 被 管 理 者 作 为 社 会 矛 盾 的 双 方, 冲 突 是 不 可 避 免 的, 其 中 也 不 乏 砸 摊 子 抢 车 子 等 粗 暴 野 蛮 执 法 现 象 的 发 生 而 社 会 舆 论 往 往 同 情 弱 者, 各 种 争 执 最 终 演 变 为 最 弱 势 群 体 与 最 委 屈 执 法 者 之 间 的 是 非 恩 怨 近 年 来, 随 着 城 市 建 设 速 度 不 断 加 快, 市 容 市 貌 日 新 月 异 人 们 在 享 受 城 市 发 展 成 果 的 同 时, 也 为 城 镇 化 带 来 的 诸 多 问 题 所 困 扰, 比 如 流 动 人 口 激 增 交 通 拥 堵 贫 富 分 化 环 境 恶 化 社 会 冲 突 明 显 增 加 等 面 对 日 益 复 杂 的 现 实 情 况, 单 靠 行 政 命 令 已 经 不 可 能 解 决 所 有 问 题, 各 部 门 分 兵 把 守 各 管 一 摊 的 行 政 管 理 体 制 也 显 得 力 不 从 心, 尤 其 是 那 种 一 刀 切 的 观 念 和 管 理 方 式 已 经 不 能 适 应 今 天 城 市 管 理 的 需 要 于 是, 城 市 管 理 综 合 执 法 应 运 而 生 自 1997 年 北 京 宣 武 区 最 早 设 立 城 市 市 容 监 察 大 队, 各 大 城 市 的 综 合 执 法 机 构 纷 纷 成 立, 将 市 容 规 划 市 政 绿 化 工 商 公 安 环 保 等 多 个 行 政 机 关 的 全 部 或 部 分 处 罚 职 能 集 中 到 统 一 的 城 市 管 理 综 合 执 法 机 构 行 使, 既 提 高 了 行 政 效 率, 降 低 了 行 政 成 本, 又 减 少 了 职 权 冲 突 和 互 相 推 诿, 结 束 了 七 八 个 大 盖 帽 管 不 了 一 个 破 草 帽 的 乱 象, 综 合 执 法 初 见 成 效 城 管 综 合 执 法 是 相 对 集 中 行 政 处 罚 权 的 产 物, 虽 然 行 政 处 罚 的 职 能 和 责 任 发 生 了 横 向 转 移, 但 并 没 有 导 致 原 有 管 理 机 关 的 人 员 编 制 经 费 和 其 他 职 能 的 转 移 综 合 执 法 机 构 获 得 的 权 力 人 员 编 制 和 经 费 是 有 限 的, 但 管 理 职 责 和 义 务 又 是 无 限 的 城 市 管 理 综 合 执 法 局 通 常 不 是 独 立 的 政 府 职 能 部 门, 虽 然 有 部 分 执 法 人 员, 但 负 责 多 个 领 域 若 干 项 管 理 职 能, 面 临 的 问 题 极 其 琐 碎 而 复 杂, 是 常 常 站 在 风 口 浪 尖 的 一 线 执 法 由 于 缺 少 必 要 的 强 制 手 段 和 执 法 装 备, 城 管 执 法 人 员 既 没 有 人 身 安 全 保 障, 也 缺 乏 执 法 权 威, 出 现 暴 力 抗 法 事 件 也 在 意 料 之 中 由 于 城 市 问 题 日 益 增 多, 矛 盾 更 加 复 杂, 执 法 者 与 被 管 理 者 之 间 发 生 的 激 烈 冲 突 屡 见 报 端, 其 中 也 不 乏 砸 年 第 一 期 // 总 第 9 期

13 重 点 关 注 Focus on 城 市 治 理 摊 子 抢 车 子 等 粗 暴 野 蛮 执 法 的 典 型 社 会 舆 论 往 往 同 情 弱 者, 对 城 管 执 法 行 为 无 情 指 责, 各 种 争 执 最 终 演 变 为 最 弱 势 群 体 与 最 委 屈 执 法 者 之 间 的 是 非 恩 怨 市 民 要 生 存, 城 市 要 管 理, 经 济 要 发 展, 社 会 需 稳 定, 面 对 不 同 的 价 值 取 向, 很 难 做 出 简 单 的 取 舍 因 此, 要 摆 脱 目 前 的 执 法 困 境, 必 须 对 城 市 管 理 和 综 合 执 法 进 行 全 方 位 的 思 考, 尽 快 解 决 6 大 关 键 问 题 关 键 1 尽 快 开 展 城 市 管 理 立 法 消 除 城 管 乱 象 立 法 是 解 决 城 管 执 法 体 制 问 题 的 最 好 手 段 和 重 要 保 障 此 次 立 法 法 的 修 订 赋 予 设 区 市 地 方 立 法 权, 而 地 方 政 府 对 城 市 管 理 法 律 法 规 的 需 求 最 为 迫 切 如 果 没 有 国 家 层 面 的 城 市 管 理 法 这 一 基 本 法 作 为 指 导, 就 难 以 保 证 地 方 政 府 城 市 管 理 立 法 质 量, 容 易 造 成 地 方 城 市 管 理 法 规 的 混 乱, 更 加 剧 城 管 乱 象, 不 利 于 理 顺 城 管 执 法 体 制 关 键 2 尽 快 更 新 城 市 管 理 观 念 摒 弃 简 单 化 城 市 管 理 者 应 当 顺 应 城 市 化 的 发 展 趋 势, 摒 弃 一 刀 切 简 单 化 的 管 理 观 念, 实 行 分 类 指 导 分 类 管 理 如 针 对 小 商 小 贩, 可 以 根 据 不 同 的 区 域 进 行 分 类 管 理, 设 定 禁 止 区 限 制 经 营 区 和 开 放 区 在 核 心 重 点 区 域, 禁 止 无 照 摊 贩 的 经 营 活 动, 在 非 重 点 非 核 心 区 域 则 可 以 在 固 定 经 营 区 位 和 时 间 的 前 提 下 允 许 有 限 经 营, 而 在 其 他 区 域 则 可 以 完 全 放 开 允 许 商 贩 自 由 经 营 事 实 上, 很 多 国 际 化 的 大 都 市 中, 小 摊 小 贩 和 无 家 可 归 的 流 浪 人 员 恰 恰 都 在 城 市 的 夹 缝 中 生 存, 不 可 能 把 这 些 弱 势 群 体 完 全 推 出 城 市, 因 为 管 理 者 既 没 有 这 样 的 权 力, 也 没 有 这 样 的 能 力 城 市 必 须 具 有 很 强 的 包 容 性, 不 能 一 味 地 堵 而 应 当 有 序 疏 导, 在 满 足 老 百 姓 不 同 需 求 的 同 时, 也 将 游 商 小 贩 纳 入 有 序 的 管 理 范 围 之 中 同 时, 城 市 管 理 者 还 应 当 树 立 阶 段 性 和 长 期 性 相 统 一 的 观 念 面 对 现 代 城 市 出 现 的 各 种 问 题, 我 们 不 可 能 毕 其 功 于 一 役, 将 所 有 的 城 市 问 题 在 短 时 间 内 完 全 消 灭 有 些 问 题 具 有 阶 段 性, 随 着 时 间 的 推 移 就 能 够 得 到 有 效 解 决, 有 些 问 题 需 要 在 改 革 发 展 中 不 断 探 索 解 决 关 键 3 尽 快 改 革 城 管 执 法 体 制 明 确 谁 来 管 现 在 的 城 管 综 合 执 法 机 构, 没 有 主 管 部 门, 缺 乏 业 务 指 导, 造 成 机 构 设 置 不 规 范 人 员 身 份 比 较 混 乱 其 职 能 都 继 受 于 其 他 部 门, 且 缺 乏 法 律 保 障, 因 此 显 得 支 离 破 碎 残 缺 不 全 在 我 国 政 治 体 制 和 政 府 行 政 管 理 体 制 改 革 的 框 架 下, 理 顺 城 管 执 法 体 制 必 须 明 确 业 务 主 管 部 门, 而 住 房 和 城 乡 建 设 部 就 是 最 佳 选 择 应 通 过 立 法 明 确 住 房 和 城 乡 建 设 部 作 为 全 国 城 管 执 法 工 作 的 业 务 主 管 部 门, 加 强 业 务 指 导 和 行 业 监 督 城 市 应 整 合 相 关 执 法 机 构 和 执 法 职 责, 大 力 推 进 综 合 行 政 执 法 工 作 目 前, 执 法 重 点 应 放 在 发 生 频 率 较 高 与 人 民 群 众 日 常 生 产 生 活 关 系 密 切 多 头 交 叉 执 法 问 题 突 出 专 业 技 术 要 求 适 宜 的 领 域 重 点 在 县 ( 县 级 市 ) 推 行 跨 领 域 综 合 行 政 执 法, 并 逐 步 向 设 区 市 延 伸 职 权 转 移 的 同 时, 也 应 该 考 虑 人 员 编 制 和 经 费 的 转 移 关 键 4 尽 快 完 善 城 管 执 法 方 式 运 用 组 合 拳 城 管 执 法 不 能 没 有 强 制 手 段, 但 也 不 能 只 靠 强 制 手 段, 而 应 该 综 合 运 用 各 种 行 之 有 效 的 执 法 方 式 如 运 用 说 服 教 育 指 导 奖 励 政 策 引 导 合 同 等 方 式, 依 靠 社 区 街 道 组 织 及 居 民 志 愿 者 的 支 持, 通 过 社 会 的 广 泛 参 与 来 实 现 执 法 目 的 另 外, 还 应 建 立 顺 畅 有 效 的 部 门 协 调 配 合 机 制 和 监 管 机 制, 加 强 源 头 管 理 和 部 门 联 动, 提 高 执 法 效 能 如 城 管 执 法 遇 到 暴 力 抗 法 时, 因 涉 及 相 对 人 违 反 治 安 管 理 处 罚 法 的 情 形, 仅 靠 城 管 解 决 是 不 现 实 的, 很 多 城 市 实 行 的 城 管 与 公 安 捆 绑 式 执 法 就 十 分 必 要 关 键 5 加 强 对 行 政 执 法 监 督 杜 绝 利 益 执 法 应 明 确 执 法 责 任, 杜 绝 利 益 性 执 法, 使 每 个 担 负 执 法 责 任 的 机 构 或 者 工 作 人 员 都 能 够 意 识 到, 行 使 权 力 的 同 时 也 履 行 责 任, 如 果 不 能 很 好 地 行 使 这 项 权 力, 就 是 失 职 渎 职, 就 要 承 担 相 应 的 法 律 责 任 行 政 执 法 体 制 改 革 不 仅 涉 及 执 法 主 体 及 权 能 的 再 造, 还 必 须 完 善 行 政 执 法 程 序, 规 范 执 法 自 由 裁 量 权, 加 强 对 行 政 执 法 的 监 督, 全 面 落 实 行 政 执 法 责 任 制, 尤 其 要 保 障 行 政 执 法 经 费, 防 范 利 益 驱 动 型 执 法, 有 效 防 止 执 法 中 的 不 作 为 慢 作 为 和 乱 作 为, 做 到 严 格 规 范 公 正 文 明 执 法 同 时, 加 强 社 会 监 督, 通 过 新 媒 体 司 法 监 督 人 大 政 协 的 监 督 追 究 执 法 机 关 和 执 法 者 失 职 渎 职 的 责 任 关 键 6 重 塑 城 管 执 法 队 伍 形 象 提 升 正 能 量 城 管 执 法 部 门 必 须 是 政 府 工 作 部 门, 城 管 执 法 人 员 必 须 是 公 务 员, 保 证 城 管 执 法 的 权 威 性, 消 除 社 会 对 城 管 执 法 合 法 性 的 质 疑 加 强 城 管 执 法 人 员 的 教 育 培 训 和 日 常 管 理, 健 全 执 法 人 员 资 格 考 录 和 资 质 管 理, 提 高 城 管 执 法 人 员 的 综 合 素 质 不 论 是 主 管 部 门 还 是 城 管 执 法 部 门, 应 主 动 发 声, 积 极 宣 传 推 广 城 管 执 法 中 的 正 面 形 象, 改 善 社 会 舆 论 环 境 ( 作 者 系 中 国 政 法 大 学 副 校 长 教 授 博 士 生 导 师 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 13

14 城 市 治 理 理 论 研 究 Theoretical Research 浅 谈 协 商 民 主 化 的 城 市 管 理 李 乾 贵 随 着 我 国 城 市 化 进 程 的 不 断 加 快, 大 量 农 村 人 口 向 城 市 转 移, 城 市 人 口 数 量 急 剧 增 加 和 城 市 规 模 迅 速 扩 张, 给 城 市 管 理 带 来 许 多 新 的 问 题 和 挑 战 为 了 破 解 城 市 管 理 的 难 题, 扩 大 公 民 参 与 是 一 个 必 然 的 选 择 改 革 开 放 以 来, 我 国 各 级 政 府 积 极 鼓 励 和 推 动 公 民 参 与 城 市 管 理, 取 得 了 一 定 的 成 效 但 是, 目 前 我 国 公 民 参 与 城 市 管 理 的 广 度 深 度 和 效 度 都 还 不 尽 如 人 意 如 何 运 用 协 商 民 主 理 念, 进 一 步 促 进 公 民 参 与 城 市 管 理, 有 效 提 升 城 市 管 理 的 水 平, 这 是 我 国 理 论 界 和 城 市 管 理 者 需 要 长 期 认 真 思 考 和 深 入 研 究 的 重 大 现 实 问 题 协 商 民 主 (deliberative democracy, 亦 译 商 议 性 民 主 ), 作 为 一 个 理 论 概 念, 是 由 西 方 学 者 于 上 个 世 纪 80 年 代 率 先 提 出 的 1980 年, 美 国 克 莱 蒙 特 大 学 政 治 学 教 授 约 瑟 夫 毕 塞 特 发 表 了 一 篇 题 为 协 商 民 主 : 共 和 政 府 的 多 数 原 则 的 论 文 文 中 第 一 次 从 学 术 意 义 上 使 用 了 协 商 民 主 的 概 念 数 年 后, 伯 纳 德 曼 宁 和 乔 舒 亚 科 恩 分 别 发 表 了 两 篇 颇 有 份 量 的 文 章, 则 真 正 给 协 商 民 主 赋 予 了 动 力 后 来 更 多 的 学 者 关 注 起 这 一 理 论 其 中, 罗 尔 斯 与 哈 贝 马 斯 两 位 重 量 级 理 论 家 不 仅 分 别 出 版 了 论 述 协 商 民 主 的 专 著, 而 且 都 将 自 己 看 作 为 协 商 民 主 论 者 这 就 使 协 商 民 主 理 论 进 一 步 增 强 了 影 响 力 协 商 民 主 作 为 一 种 新 兴 的 民 主 理 论 研 究 范 式, 其 核 心 要 旨 在 于 追 求 实 质 的 政 治 平 等 和 各 种 决 策 中 的 实 质 民 主 在 此 20 余 年 后, 我 国 国 内 学 者 也 开 始 从 理 论 上 探 讨 协 商 民 主 的 问 题, 尤 其 是 去 年 年 初 中 共 中 央 有 关 文 件 提 出 我 国 社 会 主 义 民 主 政 治 的 两 种 重 要 形 式 后, 协 商 民 主 更 是 成 为 了 理 论 界 的 一 大 热 点 因 此, 以 协 商 民 主 为 宏 观 政 治 背 景, 对 协 商 民 主 自 身 制 度 内 蕴 进 行 挖 掘, 实 现 其 与 既 有 制 度 的 接 洽, 推 动 公 民 参 与 的 制 度 建 构, 成 为 当 今 社 会 民 主 政 治 发 展 的 可 行 途 径 与 必 然 方 向 对 于 城 市 管 理 中 的 公 民 参 与 问 题, 应 当 总 结 国 内 外 有 关 公 民 参 与 理 论 的 研 究 成 果 并 结 合 我 国 的 基 本 国 情 及 我 们 南 京 城 市 的 实 际 情 况 进 行 比 较 研 究 和 全 面 深 入 的 研 究 在 这 方 面, 我 国 已 经 有 所 研 究 实 验 和 相 关 案 例 2005 年, 由 斯 坦 福 大 学 教 授 美 国 人 文 与 社 会 科 学 院 院 士 詹 姆 士 费 什 金 教 授 与 何 包 钢 教 授 一 起, 把 协 商 民 意 测 验 的 方 法, 引 入 到 浙 江 省 温 岭 市 泽 国 镇, 把 原 先 缺 乏 严 格 程 序 的 民 主 恳 谈 提 升 为 协 商 民 主, 主 要 涉 及 参 与 式 公 共 预 算 其 后, 协 商 民 主 的 实 践 概 念 被 广 泛 认 同 和 付 诸 操 作, 如 云 南 盐 津 县 的 参 与 式 预 算 项 目 等 如 2013 年, 上 海 市 闵 行 区 古 美 街 道 在 国 内 首 次 把 协 商 民 主 测 验 方 法 引 入 街 道 党 工 委 的 党 内 民 主, 在 所 有 党 代 表 中, 按 照 协 商 民 主 测 验 程 序 进 行 了 操 作 又 如, 浦 兴 街 道 的 居 民 自 治 金 分 配 的 协 商 民 主 测 验 程 序, 成 为 上 海 大 都 市 治 理 中 第 一 个 从 开 始 就 严 格 按 实 践 程 序 操 作 的 项 目, 改 变 了 过 去 一 直 是 领 导 和 专 家 评 议 的 模 式, 把 居 民 参 与 和 协 商 民 主 决 策 引 入 项 目 评 选 过 程 中 为 把 协 商 民 主 理 念 运 用 到 南 京 城 市 管 理 工 作 中, 市 委 市 政 府 主 要 围 绕 其 重 大 决 策 部 署 和 选 择 涉 及 全 市 经 济 社 会 发 展 的 重 要 问 题 作 为 切 入 口, 通 过 例 会 协 商 专 题 协 商 界 别 协 商 立 法 协 调 对 口 协 商 提 案 办 理 协 商 促 进 基 层 民 主 协 商 等 形 式, 接 地 气 聚 人 气, 以 寻 求 社 会 共 识 最 大 公 约 数 如 2014 年 11 月 27 日, 市 政 协 赴 秦 淮 区 瑞 金 路 街 道 调 研 民 主 协 商 在 基 层 试 点 情 况, 观 摩 瑞 金 新 村 社 区 瑞 金 路 36 号 小 区 停 车 管 理 方 案 的 社 区 民 主 协 商 议 事 会 瑞 金 新 村 36 号 小 区 是 个 老 小 区,70 栋 楼, 2700 多 住 户, 私 家 车 近 500 辆, 停 车 位 僧 多 粥 少 车 多 位 子 少, 是 很 多 主 城 区 老 小 区 共 同 的 一 道 难 题 当 天 下 午, 瑞 金 新 村 社 区 二 楼 会 议 室 里 座 无 虚 席,30 名 由 居 民 选 出 的 协 商 员 参 加 了 一 场 民 主 议 事 会 社 区 党 委 书 记 张 于 冰 作 为 主 持 人, 首 先 请 白 下 物 业 管 理 有 限 责 任 公 司 负 责 人 报 告 小 区 车 辆 管 理 方 案 接 着 进 入 议 事 环 节, 大 家 畅 所 欲 言 各 抒 己 见, 针 对 夜 间 车 辆 按 喇 叭 乱 鸣 号 驶 入 小 区 车 辆 限 速 拐 角 盲 区 装 安 全 设 施 收 费 员 规 范 管 理 等 提 出 了 一 系 列 问 题 作 为 一 名 协 商 员, 方 秀 娟 在 瑞 金 新 村 当 了 9 年 业 委 会 主 任, 她 说, 协 商 这 个 形 式 蛮 好 的, 围 绕 停 车 难 题 如 何 解 决, 大 家 一 起 来 拿 主 意 想 办 法, 规 则 定 好 后 严 格 执 行 最 终,30 名 协 商 员 经 过 举 手 表 决, 一 致 通 过 小 区 停 车 方 案 所 谓 社 区 民 主 协 商 议 事 会, 就 是 把 老 百 姓 遇 到 的 困 难 和 街 道 社 区 要 做 的 事 情 都 摆 到 桌 面 上, 让 居 民 们 共 同 商 议 这 场 社 区 民 主 协 商 议 事 会, 只 是 全 市 协 商 民 主 向 基 层 延 伸 的 一 个 缩 影, 建 邺 浦 口 溧 水 等 区 的 政 协 已 经 举 办 过 多 场 类 似 的 民 主 议 事 会 对 此, 市 政 协 委 员 朱 未 易 评 价 说, 由 少 数 人 决 事 为 多 数 人 议 事, 从 闷 在 葫 芦 里 摇 到 摊 到 桌 面 上 讲, 可 以 达 到 真 协 商 真 议 事 求 实 效 的 效 果 越 是 难 事, 年 第 一 期 // 总 第 9 期

15 理 论 研 究 Theoretical Research 城 市 治 理 越 要 和 群 众 商 量, 才 能 从 群 众 中 来 到 群 众 中 去, 通 过 协 商 寻 找 到 最 大 公 约 数 目 前, 从 总 体 上 来 看, 如 同 全 国 一 样, 南 京 市 民 参 与 城 市 管 理 主 要 还 存 在 以 下 问 题 :(1) 自 主 参 与 不 足 ;(2) 参 与 途 径 比 较 狭 窄 ;(3) 参 与 面 不 广 ;(4) 参 与 频 率 低 ; (5) 参 与 层 次 低 ;(6) 公 民 参 与 流 于 形 式 等 而 导 致 这 些 问 题 发 生 的 原 因, 则 主 要 是 :(1) 公 民 缺 乏 主 动 参 与 意 识 ;(2) 公 民 参 与 能 力 不 足 ;(3) 参 与 机 制 不 健 全 ; (4) 激 励 机 制 不 完 善 ;(5) 公 民 知 情 权 保 障 不 足 ;(6) 参 与 渠 道 不 畅 通 等 为 此, 要 促 进 公 民 参 与 城 市 管 理, 其 城 市 管 理 的 政 府 部 门 可 采 取 以 下 主 要 对 策 : 一 是 提 高 公 民 的 主 动 参 与 意 识 和 参 与 能 力 ; 二 是 建 立 公 民 参 与 城 市 管 理 的 有 效 激 励 机 制 ; 三 是 拓 宽 公 民 参 与 城 市 管 理 的 渠 道 如 大 力 发 展 民 间 组 织 等 ; 四 是 完 善 公 民 参 与 城 市 管 理 的 保 障 与 监 督 机 制 如 切 实 保 障 公 民 的 知 情 权 等 在 协 商 民 主 方 面, 南 京 市 的 城 市 管 理 存 在 的 主 要 问 题 是 :(1) 由 于 协 商 主 体 的 社 会 资 源 占 有 量 不 均 等, 导 致 了 不 能 公 平 参 与 到 整 个 协 商 过 程 ;(2) 除 了 正 式 的 交 往 形 式 以 外, 非 正 式 的 交 往 形 式 受 到 限 制 ;(3) 更 为 突 出 的 是 公 民 的 合 法 权 利 不 能 得 到 保 障 ;(4) 主 体 间 信 息 流 动 受 到 制 约 等 种 种 问 题 为 此, 要 构 建 协 商 民 主 化 的 城 市 管 理, 作 为 城 市 管 理 的 政 府 部 门, 其 可 采 取 以 下 主 要 的 对 策 思 路 : 一 是 建 立 和 完 善 双 轨 协 商 模 式, 而 这 一 双 轨 协 商 模 式 则 主 要 依 赖 于 非 正 式 的 意 见 形 成 与 民 主 的 制 度 化 的 意 志 形 成 的 有 效 互 动 ; 二 是 规 范 和 实 施 协 商 程 序, 主 要 是 指 协 商 主 体 在 对 协 商 主 题 进 行 商 谈 讨 论 时 的 一 系 列 步 骤 方 式 时 限 顺 序 等, 而 协 商 程 序 的 发 展 旨 在 解 决 传 统 的 规 章 制 定 程 序 因 其 内 在 的 对 抗 性 质 而 形 成 的 耗 资 拖 沓 和 诉 率 高 等 弊 端 ; 三 是 构 建 公 民 参 与 网 络, 如 可 在 各 层 次 的 公 民 参 与 中 嵌 入 和 补 充 商 谈 对 话 形 式, 充 分 发 挥 现 有 的 民 主 协 商 民 主 恳 谈 民 意 沟 通 等 方 式 传 达 民 意 的 有 效 性, 建 立 一 个 参 与 主 体 参 与 方 式 参 与 配 套 制 度 参 与 空 间 外 部 环 境 相 互 匹 配 和 相 互 作 用 的 参 与 网 络, 以 拓 展 公 民 参 与 的 范 畴 与 深 度, 实 现 公 民 与 政 府 对 城 市 管 理 公 共 事 务 的 良 性 共 治 唯 此, 协 商 民 主 化 的 城 市 管 理 最 终 才 能 在 南 京 乃 至 全 国 得 以 实 现 之 ( 作 者 系 南 京 航 空 航 天 大 学 教 授 法 制 研 究 中 心 主 任 ) 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 15

16 城 市 治 理 理 论 研 究 Theoretical Research 南 京 市 停 车 收 费 政 策 的 完 善 与 对 策 研 究 随 着 南 京 市 的 城 市 建 设 和 经 济 的 发 展, 人 民 生 活 水 平 的 不 断 提 升, 人 均 汽 车 拥 有 量 不 断 增 加 2005 年 至 2015 年 的 10 年 时 间, 该 市 汽 车 保 有 量 从 30 多 万 辆 增 加 至 187 万 辆, 增 长 了 157 万 辆, 市 民 平 均 每 3 户 拥 有 1 辆 私 家 车, 其 增 长 速 度 远 远 大 于 停 车 位 的 建 设 速 度, 停 车 难 成 为 了 市 民 普 遍 关 注 的 问 题 为 了 发 挥 好 价 格 杠 杆 的 调 节 作 用, 落 实 公 共 交 通 和 公 共 利 益 优 先, 合 理 调 整 控 制 城 市 交 通 道 路 的 需 求, 引 导 绿 色 出 行 低 碳 出 行 优 化 出 行 方 式, 保 护 和 建 设 好 现 代 化 的 古 城, 各 相 关 部 门 积 极 出 谋 划 策 改 善 解 决 停 车 难 的 问 题 先 后 制 定 了 停 车 场 建 设 和 管 理 政 策 停 车 服 务 收 费 政 策 停 车 场 建 设 鼓 励 政 策 等 缓 解 停 车 难 问 题 的 相 应 政 策 制 度, 并 且 在 实 行 过 程 中 不 断 更 新 完 善 现 以 该 市 新 街 口 区 域 为 例, 探 讨 该 市 停 车 收 费 管 理 政 策 及 其 存 在 问 题 的 对 策 该 区 域 是 该 市 经 济 金 融 贸 易 商 务 和 科 技 的 核 心 区 域, 星 罗 棋 布 了 各 种 知 名 与 不 知 名 的 商 家, 商 业 密 集 度 高, 苏 北 以 及 邻 近 的 安 徽 部 分 市 县 的 人 员, 也 会 前 来 购 物 导 致 人 员 流 量 车 流 量 接 近 饱 和, 停 车 问 题 亟 待 解 决 马 志 恒 徐 记 梅 1 停 车 收 费 政 策 的 发 展 自 2009 年 以 来 为 应 对 车 辆 数 量 增 加, 停 车 位 短 缺 等 问 题, 该 市 曾 三 次 调 整 完 善 各 项 政 策 标 准 对 道 路 临 时 停 车 泊 位 的 停 车 收 费 实 行 政 府 定 价, 公 共 停 车 场 对 外 经 营 的 内 部 专 用 停 车 场 和 住 宅 物 业 管 理 区 域 的 停 车 收 费 实 行 政 府 指 导 价 独 立 机 械 立 体 停 车 场 ( 住 宅 区 域 除 外 ) 等 其 他 停 车 收 费 实 行 市 场 调 节 价 格 停 车 收 费 由 市 级 价 格 主 管 部 门 实 行 差 别 定 价, 停 车 区 域 划 分 由 市 级 公 安 部 门 会 同 城 管 价 格 主 管 部 门, 依 据 交 通 拥 堵 状 况 等 因 素 进 行 动 态 调 整, 以 求 缓 解 停 车 位 供 低 于 需 的 状 态 在 停 车 收 费 政 策 方 面 也 是 在 不 断 调 整 完 善 1.1 初 期 停 车 服 务 收 费 标 准 2009 年, 南 京 市 物 价 局 发 布 了 南 京 市 停 车 服 务 收 费 管 理 规 定, 第 四 条 : 对 无 人 值 守 的 道 路 停 车 泊 位 不 得 收 取 停 车 服 务 相 关 费 用 ; 对 医 院 学 校 体 育 馆 ( 场 ) 宾 馆 ( 饭 店 ) 商 场 娱 乐 场 所 写 字 楼 等 设 立 的 配 套 停 车 场 等 鼓 励 实 行 免 费 停 车 第 六 条 : 实 行 等 级 管 理, 实 行 城 市 中 心 区 域 高 于 非 中 心 区 域, 道 路 高 于 非 道 路, 白 天 高 于 夜 间 的 差 别 定 价 政 策, 合 理 配 置 资 源 根 据 南 京 市 停 车 服 务 收 费 标 准 分 析 总 结 出 新 街 口 区 域 具 体 的 收 费 标 准, 如 表 1 所 示 说 明 : 1 计 时 收 费 (1) 以 半 小 时 为 计 费 单 位 ( 不 足 半 小 时 的 按 半 小 收 费 ), 连 续 累 计 计 时 收 费 ; (2) 连 续 停 放 超 过 10 小 时, 不 超 过 24 小 时 ( 含 24 小 时 ) 的, 一 律 按 10 小 时 收 费 ; (3) 连 续 停 放 超 过 24 小 时 的, 超 出 的 部 分 按 上 述 (1) (2) 规 定 重 新 计 时 收 费 2 计 次 收 费 (1) 按 照 白 天 和 夜 间 的 收 费 标 准 分 别 实 行 计 次 收 费 ; (2) 白 天 和 夜 间 的 时 段 划 分 : 白 天 时 段 为 上 午 8: 00 至 下 午 20:00, 其 它 时 间 为 夜 间 时 段 ; 年 第 一 期 // 总 第 9 期

17 理 论 研 究 Theoretical Research 城 市 治 理 类 别 等 级 道 路 停 车 场 其 它 存 车 处 收 费 标 准 计 次 收 费 标 准 ( 元 / 次 ) 计 时 收 费 白 天 夜 间 标 准 ( 元 / 半 小 20 时 - 次 8 时 -20 时 时 ) 日 8 时 门 前 汽 车 泊 位 包 月 收 费 ( 元 / 月 ) 商 住 楼 居 民 区 周 边 支 街 背 巷 道 路 小 型 车 大 型 车 5 小 型 车 大 型 车 摩 托 车 1 助 力 车 0.5 自 行 车 0.2 表 年 新 街 口 地 区 停 车 服 务 收 费 标 准 表 收 费 标 准 计 次 收 费 标 准 计 时 收 费 ( 元 / 次 ) 标 准 包 月 收 费 白 天 夜 间 白 天 夜 间 ( 元 / 月 ) ( 元 /15 分 钟 ) ( 元 / 小 时 ) 类 别 等 级 20 时 - 次 地 铁 公 交 8 时 -20 时 首 小 时 内 首 小 时 后 日 8 时 换 乘 商 用 业 主 道 路 停 车 泊 小 型 车 位 大 型 车 停 车 场 小 型 车 大 型 车 摩 托 车 1 存 车 处 助 力 车 0.5 自 行 车 0.2 表 年 新 街 口 收 费 标 准 (3) 对 横 跨 两 个 时 段, 且 第 二 个 时 段 内 停 放 时 间 不 足 2 小 时 的, 按 前 一 时 段 的 收 费 标 准 一 次 收 费 ; 超 过 2 小 时 的 按 上 述 (1) 规 定 执 行 除 了 收 费 区 域 及 鼓 励 免 费 停 车 的 区 域 外, 规 定 了 可 以 免 收 服 务 费 的 区 域 界 限 南 京 市 停 车 服 务 收 费 管 理 规 定 第 十 六 条 规 定 了 下 列 情 况 可 以 免 收 停 车 费 用 :( 一 ) 执 行 公 务 的 警 车 消 防 车 救 护 车 工 程 救 险 车 军 车 ( 含 武 警 车 辆 );( 二 ) 进 入 停 车 场 未 超 过 10 分 钟 的 1.2 二 期 停 车 服 务 收 费 标 准 伴 随 着 该 市 汽 车 量 的 逐 年 增 加,2009 年 的 停 车 服 务 收 费 政 策 已 不 能 适 应 社 会 汽 车 保 有 量 的 发 展 2012 年, 该 市 对 停 车 服 务 收 费 政 策 进 行 了 调 整 完 善, 在 原 有 基 础 上 进 行 了 细 节 上 的 调 整 与 更 新 : 首 先 收 费 原 则 实 行 五 高 五 低 的 差 别 定 价 政 策, 即 城 市 中 心 区 域 高 于 非 中 心 区 域 道 路 高 于 非 道 路 白 天 高 于 夜 间 长 时 间 高 于 短 时 间 大 型 车 高 于 小 型 车, 拉 大 了 各 领 域 等 级 的 收 费 差 额 ; 二 在 区 域 划 分 上 由 原 来 的 四 个 区 域 等 级 调 整 为 三 个 区 域 等 级, 一 级 二 级 区 域 扩 大, 新 街 口 区 域 仍 然 属 于 一 级 区 域 ; 三 在 计 时 收 费 标 准 上 精 确 划 分 为 白 天 和 夜 间 两 个 时 间 段, 白 天 以 15 分 钟 为 一 个 计 费 单 位, 夜 间 以 1 小 时 为 一 个 计 费 单 位, 将 连 续 停 放 时 间 上 限 24 小 时 改 为 白 天 时 段 12 小 时, 收 费 封 顶 按 6 小 时 收 费, 而 对 于 连 续 超 过 24 小 时 的 则 按 上 述 规 定 分 段 进 行 收 费 ; 四 对 于 免 收 费 时 间 区 域, 车 辆 进 入 停 车 场 10 分 钟 内 调 整 为 为 15 分 钟, 但 是 独 立 专 业 机 械 立 体 停 车 库 除 外 ; 五 实 行 了 累 进 递 加 的 收 费 政 策 根 据 市 场 价 格 的 变 动 及 调 整 后 的 停 车 收 费 标 准, 归 纳 出 2012 年 新 街 口 区 域 的 具 体 停 车 收 费 标 准, 如 表 2 所 示 1.3 现 行 的 停 车 服 务 收 费 标 准 2014 年 6 月, 该 市 再 次 对 停 车 收 费 政 策 进 行 了 调 整 和 完 善, 在 新 政 策 中 : 差 别 价 格 内 容 增 加 了 干 道 高 于 支 路 住 宅 区 外 高 于 住 宅 区 内 两 项 在 计 时 收 费 中 增 设 了 : 夜 间 时 段 连 续 停 放 超 过 6 小 时, 不 超 过 12 小 时 ( 含 12 小 时 ) 的, 一 律 按 6 小 时 停 车 时 间 收 费 ; 道 路 停 车 不 再 使 用 计 次 收 费 标 准, 全 部 采 用 计 时 收 费 ; 同 时 小 区 的 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 17

18 城 市 治 理 理 论 研 究 Theoretical Research 停 车 费 上 涨 ; 停 车 收 费 区 域 等 级 及 一 级 二 级 区 域 范 围 再 次 扩 大, 且 新 增 设 了 核 心 区 域 这 是 过 去 该 市 停 车 收 费 标 准 中 所 没 有 的, 区 域 等 级 再 次 呈 现 出 四 个 等 级 级 别, 新 街 口 被 例 入 核 心 区 范 畴, 此 外 还 包 括 鼓 楼 夫 子 庙 等 地 区 同 时 违 法 停 车 处 罚 力 度 也 大 幅 提 升, 以 保 证 车 辆 停 放 进 位 进 库 根 据 对 新 街 口 停 车 收 费 标 准 的 调 查 资 料 整 理 归 纳, 新 街 口 核 心 区 域 内 具 体 收 费 标 准, 如 表 3 所 示 被 列 入 核 心 区 域 的 新 街 口, 其 干 道 停 车 收 费 涨 至 20 元 / 小 时, 堪 称 史 上 最 高, 而 且 核 心 区 域 内 停 车 收 费 实 行 不 封 顶 政 策, 也 就 是 说 在 新 街 口 区 域 内, 商 场 内 停 车 场 停 车 其 费 用 是 按 实 际 停 车 时 间 收 费 的, 不 执 行 6 小 时 封 顶 政 策, 人 们 惊 呼 停 不 起 不 过, 相 对 于 道 路 停 车 泊 位 收 取 的 高 额 的 停 车 费 用, 新 街 口 地 区 也 有 收 费 低 的 地 方, 其 地 下 停 车 场 最 高 只 收 8 元 / 小 时 实 行 该 停 车 服 务 收 费 标 准, 有 力 地 缓 解 了 该 地 区 的 停 车 难 题 2 对 该 政 策 的 分 析 及 思 考 通 过 对 该 市 初 期 (2009 年 ) 二 期 (2012 年 ) 和 现 行 (2014 年 6 月 ) 三 个 时 期 的 停 车 收 费 政 策 分 析 对 比, 得 出 这 样 的 结 论 : 停 车 服 务 收 费 政 策 是 逐 渐 趋 于 详 细 化 规 范 化, 与 市 场 经 济 发 展 相 接 轨, 同 时 分 析 新 街 口 区 域 收 费 标 准 发 现, 收 费 定 额 呈 现 上 涨 趋 势, 每 年 递 增 额 度 不 同, 在 2014 年 新 政 中 创 出 了 史 上 最 高 价 20 元 / 小 时 停 车 费 作 为 社 会 车 辆 费 用 缴 纳 次 数 较 多 的 一 项 收 费, 由 于 区 域 性 质 不 同, 收 费 定 额 上 涨 幅 度 也 不 同, 新 街 口 区 域 可 以 说 是 收 费 额 高 的 区 域 之 一 了, 而 2014 年 新 政 等 开 始 实 施 时 是 被 很 多 人 不 接 受 的, 他 们 认 为 费 用 太 高 了, 停 车 费 甚 至 比 违 停 罚 款 还 高, 这 导 致 有 些 人 宁 愿 去 选 择 违 章 停 车, 也 不 愿 意 选 择 规 范 的 停 车 泊 位 时 至 今 日, 新 政 实 施 已 有 一 年 之 久, 随 时 间 的 推 移, 该 收 费 标 准 也 已 被 人 们 基 本 接 受, 然 而 我 们 不 得 不 还 要 探 讨 适 应 当 前 的 停 车 收 费 标 准 今 后 几 年 内, 新 街 口 区 域 收 费 标 准 是 否 会 再 次 上 涨 仍 是 未 知 数, 分 析 近 几 年 该 市 的 停 车 收 费 政 策 发 展 状 况, 停 车 收 费 额 度 是 有 可 能 再 次 上 提 的 根 据 现 在 市 民 对 新 政 的 反 映 情 况 来 看, 如 果 收 费 额 度 再 次 上 调 不 知 又 会 产 生 什 么 样 的 怪 异 现 象 呢, 即 使 经 济 水 平 再 发 达, 人 们 真 的 能 负 担 的 起 每 月 高 额 的 停 车 费 吗? 费 用 提 高 或 许 可 以 缓 解 密 集 区 停 车 难 交 通 拥 堵 的 问 题, 但 这 也 给 人 们 出 行 带 来 了 些 许 的 不 便, 同 时 在 低 收 费 区 域 或 免 费 区 域 内 可 能 会 造 成 拥 堵 现 象 如 果 该 区 域 停 车 收 费 再 次 提 高, 有 可 能 将 潜 在 开 车 前 往 购 物 的 消 费 人 群 挡 在 了 新 街 口 商 圈 外 事 实 上, 目 前 新 街 口 商 圈 的 客 流 量 已 经 10 年 没 有 增 长 了 这 其 中 有 电 商 崛 起 外 围 商 圈 的 分 流 等 因 素, 但 高 额 的 停 车 收 费 也 对 有 车 一 族 起 到 了 一 定 的 遏 制 作 用 3 对 策 目 前 该 市 停 车 位 供 应 远 远 小 于 其 需 求 量, 解 决 停 车 问 题 不 仅 仅 要 靠 政 府 部 门, 市 民 大 众 也 应 积 极 参 与 进 来, 共 同 解 决 我 们 所 面 临 的 问 题 同 时 解 决 停 车 问 题 不 仅 仅 要 抓 停 车 收 费 这 一 方 面, 还 要 连 同 其 他 方 面 齐 抓 共 管, 多 头 并 进 有 关 对 策 如 下 : (1) 在 公 共 停 车 场 建 设 方 面 : 要 加 大 公 共 停 车 场 的 建 设, 合 理 规 划 停 车 场 用 地, 特 别 是 积 极 加 快 地 铁 公 交 枢 纽 地 区 的 公 共 停 车 场 建 设, 即 P+R 工 程 ; (2) 违 停 执 法 方 面 : 公 安 交 管 应 联 合 城 市 管 理 部 门, 加 大 对 违 停 车 辆 的 执 法 力 度, 影 响 车 辆 通 行 的 违 法 车 辆, 不 仅 采 取 处 罚 措 施, 必 要 时, 采 取 清 拖 措 施, 保 障 道 路 通 行 顺 畅 ; (3) 停 车 场 管 理 方 面 : 要 完 善 管 理 制 度, 严 厉 打 击 违 规 收 费 情 况, 加 强 收 费 管 理 人 员 的 管 理, 对 恶 意 逃 费 行 为 采 取 必 要 的 惩 治 措 施 ; (4) 停 车 收 费 方 面 : 在 适 度 提 高 道 路 停 车 场 停 车 收 费 额 度 的 同 时, 对 于 公 交 地 铁 类 公 共 交 通 工 具 的 乘 坐 费 用 应 有 所 下 调, 给 市 民 心 理 上 的 安 慰, 同 时 停 车 收 费 要 透 明 公 开 ; (5) 政 策 扶 持 和 导 向 方 面 : 当 地 政 府 和 主 管 部 门 从 政 策 和 资 金 上 都 要 给 予 支 持, 要 鼓 励 个 人 或 各 企 事 业 单 位 投 资 建 设 公 共 停 车 场 ; (6) 城 市 公 交 建 设 方 面 : 重 要 的 也 是 其 根 本 途 径 就 是 要 大 力 发 展 公 共 交 通, 完 善 城 市 公 共 交 通 系 统 快 捷 舒 适 的 公 共 交 通 系 统 永 远 是 城 市 交 通 的 第 一 选 择, 也 是 世 界 各 国 解 决 市 民 出 行 的 通 行 做 法 城 市 停 车 难 问 题 不 仅 仅 是 该 市 存 在, 全 国 各 大 城 市 都 有, 解 决 城 市 停 车 难 是 一 个 社 会 综 合 工 程 在 现 今 这 个 汽 车 快 速 发 展 的 时 代, 要 运 用 科 学 的 策 略, 深 入 研 究, 广 泛 借 鉴, 充 分 做 好 理 论 性 的 准 备, 同 时 采 用 有 效 的 技 术 手 段 制 定 完 善 的 规 范 体 制, 沉 着 应 战 相 信 经 过 科 学 的 持 续 的 全 面 的 努 力, 城 市 停 车 系 统 的 规 划 建 设 与 管 理 都 会 上 升 到 一 个 崭 新 的 阶 段 ( 马 志 恒 系 南 京 天 之 诚 工 程 项 目 管 理 咨 询 有 限 公 司 总 经 理 徐 记 梅 系 南 京 工 业 大 学 交 通 学 院 研 究 生 ) 参 考 文 献 1 南 京 市 人 民 政 府. 市 政 府 关 于 印 发 南 京 市 鼓 励 公 共 停 车 设 施 建 设 优 惠 政 策 若 干 规 定 的 通 知. 城 乡 建 设, 南 京 市 人 民 政 府. 南 京 市 停 车 场 建 设 和 管 理 办 年 第 一 期 // 总 第 9 期

19 理 论 研 究 Theoretical Research 城 市 治 理 类 别 等 级 道 路 停 车 泊 位 停 车 场 存 车 处 收 费 标 准 计 次 收 费 标 准 ( 元 / 次 ) 白 天 夜 间 计 时 收 费 标 准 白 天 ( 元 /15 分 钟 ) 表 年 6 月 新 街 口 地 区 停 车 服 务 收 费 标 准 表 夜 间 ( 元 / 小 时 ) 8 时 -20 时 20 时 - 次 日 8 时 首 小 时 内 首 小 时 后 小 型 车 干 道 支 路 大 型 车 干 道 支 路 小 型 车 2 1 大 型 车 摩 托 车 2 助 力 车 三 轮 车 电 动 车 1 轻 骑 自 行 车 0.5 地 铁 公 交 换 乘 包 月 收 费 ( 元 / 月 ) 商 用 业 主 法 刘 颖. 对 南 京 市 城 市 停 车 问 题 的 探 讨. 江 苏 城 市 规 划, 2005,(11), 汤 祥, 郭 晖, 廖 浩. 城 市 中 心 区 停 车 改 善 对 策 研 究. 山 西 建 筑,2013,39(27), 城 市 治 理 征 稿 启 事 Contributions Wanted 南 京 市 城 市 治 理 杂 志, 主 要 内 容 涉 及 城 市 治 理 的 政 策 理 论 研 究, 进 行 相 关 的 工 作 经 验 交 流, 反 映 城 市 治 理 的 最 新 动 态, 探 索 城 市 治 理 体 制 机 制 的 创 新 与 优 化, 剖 析 城 市 治 理 的 典 型 案 例, 透 视 城 市 治 理 中 的 社 会 现 象, 汲 取 国 内 外 城 市 管 理 的 研 究 成 果, 展 现 城 市 治 理 者 自 我 风 采 杂 志 自 2014 年 元 月 创 刊 以 来, 体 现 了 前 瞻 性 理 论 性 实 践 性 服 务 性 可 读 性, 赢 得 了 广 大 城 治 城 管 同 行 和 领 导 专 家 的 好 评 城 市 治 理 杂 志 的 主 要 版 块 及 栏 目 : 1 重 点 关 注 2 理 论 研 究 3 观 察 思 考 4 舆 情 聚 焦 5 法 苑 指 南 6 动 态 扫 描 7 专 题 报 道 8 城 市 风 采 9 他 山 之 石 10 百 花 文 苑 城 市 治 理 杂 志 立 足 南 京, 影 响 江 苏, 辐 射 全 国 欢 迎 专 家 学 者 及 业 内 人 士 踊 跃 投 稿 投 稿 要 求 : 1 来 稿 须 论 点 明 确, 文 字 精 炼, 资 料 翔 实, 数 据 可 靠, 文 风 朴 实 2 投 稿 请 直 接 寄 给 本 刊 编 辑 部, 勿 写 编 辑 个 人 姓 名, 以 免 延 误, 务 必 写 清 作 者 姓 名 单 位 联 系 方 式 3 为 保 证 本 刊 质 量, 请 勿 一 稿 多 投 ; 来 稿 一 律 不 退, 请 作 者 自 留 底 稿 4 来 稿 一 经 刊 用, 即 付 稿 酬, 并 赠 送 当 期 刊 物 一 本 5 作 者 投 稿 可 采 用 邮 寄 电 子 邮 件 等 方 式 6 欢 迎 来 稿 附 相 关 图 片 来 稿 请 寄 : 江 苏 省 南 京 市 湛 江 路 65 号 1203 室 城 市 治 理 编 辑 部 联 系 电 话 : 电 子 邮 箱 :cszlbjb@163.com 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 19

20 城 市 治 理 理 论 研 究 Theoretical Research { 天 下 之 事, 不 难 于 立 法 1, 而 难 于 法 之 必 行 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 今 天 仍 然 存 在 着 诸 多 的 社 会 矛 盾, 这 些 矛 盾 不 是 因 为 制 度 的 缺 陷 或 者 社 会 体 制 的 落 后 造 成 的, 而 是 因 为 人 民 在 物 质 生 活 水 平 有 所 提 高 后, 对 生 活 各 个 方 面 的 需 求 的 增 多 以 及 自 身 利 益 差 别 的 存 在 或 者 世 界 观 的 不 同 而 导 致 的, 在 推 进 城 市 治 理 过 程 中 这 些 矛 盾 有 时 更 为 突 出, 回 避 掩 盖 或 者 打 压 都 不 是 化 解 矛 盾 的 方 法, 如 何 开 拓 视 野 创 新 思 路 完 善 城 市 治 理 过 程 中 多 元 化 社 会 矛 盾 的 化 解 机 制, 是 很 值 得 探 讨 与 研 究 的 课 题 城 市 治 理 中 的 多 元 社 会 矛 盾 化 解 机 制 臧 宇 擎 一 城 市 治 理 中 矛 盾 的 种 类 及 产 生 的 原 因 ( 一 ) 奉 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾 城 市 治 理 过 程 中 的 违 法 行 为 主 要 侵 害 的 是 奉 法 者 对 良 好 市 容 市 貌 及 生 活 秩 序 的 需 要 张 三 出 行 时 遇 到 了 李 四 占 道 经 营 导 致 道 路 拥 堵, 他 们 必 然 会 有 一 定 的 矛 盾 ; 又 如, 王 五 在 路 上 看 到 因 为 多 拉 快 跑 的 渣 土 车 导 致 路 面 污 染 严 重, 扬 尘 弥 漫, 他 们 之 间 也 必 然 产 生 矛 盾 ; 再 如, 某 店 面 广 告 牌, 年 久 失 修 砸 伤 路 过 的 行 人, 那 行 人 与 店 家 之 间 也 必 然 存 在 矛 盾, 等 等 如 此 这 些 都 是 奉 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾, 城 市 治 理 相 关 法 律 法 规 产 生 正 是 由 此 应 运 而 生 ( 二 ) 违 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾 2015 年 3 月, 某 园 区 菜 场 门 口, 两 违 法 占 道 经 营 摊 贩 因 为 抢 夺 地 盘, 互 相 殴 打, 导 致 双 双 进 医 院, 得 不 偿 失 ; 某 渣 土 车 随 意 在 某 隐 蔽 处 倾 倒 建 筑 垃 圾, 以 此 为 自 己 的 固 定 倾 倒 点, 后 另 一 公 司 也 找 至 该 处 倾 倒 建 筑 垃 圾, 双 方 产 生 矛 盾 ; 某 小 区 一 楼 住 户 利 用 院 落 盖 设 阳 光 房, 邻 居 见 此 争 相 效 仿, 后 因 执 法 人 员 上 门 查 处, 双 方 因 拆 除 先 后 问 题, 互 相 不 服, 矛 盾 升 级 等 现 象 以 上 是 违 法 者 与 违 法 者 之 间 经 常 出 现 的 问 题, 甚 至 给 社 会 治 安 造 成 一 定 的 危 害 ( 三 ) 违 法 者 与 执 法 者 之 间 的 矛 盾 执 法 者 在 执 法 过 程 中 常 遇 见 违 法 者 对 法 律 的 不 知 而 犯, 往 往 对 违 法 者 的 利 益 造 成 较 大 的 损 害, 因 此 产 生 不 可 调 和 的 矛 盾 ; 当 然 违 法 者 抱 有 侥 幸 心 理 的 明 知 故 犯 也 终 难 逃 脱 法 律 的 制 裁, 产 生 的 矛 盾 自 然 也 不 可 避 免 2015 年 2 月, 某 园 区 一 洗 车 户 接 到 处 罚 通 知 书, 原 来 该 洗 车 点 长 期 的 污 水 排 放 不 规 范 导 致 该 处 附 近 的 几 棵 松 树 死 亡, 直 至 接 到 处 罚 通 知 书 时 才 了 解 自 己 的 违 法 行 为, 面 对 大 额 的 罚 款, 该 洗 车 户 充 满 了 不 满 与 无 奈 ; 某 渣 土 运 输 公 司 在 禁 运 期 大 量 运 输 渣 土 被 查, 不 服 并 现 场 暴 力 抗 法 等 等, 这 些 都 是 违 法 者 与 执 法 者 发 生 的 正 面 冲 突, 矛 盾 赫 然 明 朗 ( 四 ) 奉 法 者 与 执 法 者 之 间 的 矛 盾 按 常 理 执 法 者 的 管 理 相 对 人 是 违 法 者, 执 法 的 目 的 是 保 障 奉 法 者 的 权 益 不 受 侵 害, 但 是 奉 法 者 与 执 法 者 之 间 也 时 常 会 有 矛 盾 发 生, 多 半 源 于 奉 法 者 的 同 情 心 和 对 执 法 的 不 理 解, 执 法 人 员 在 对 占 道 摊 点 的 整 治 过 程 中 往 往 会 有 奉 法 者 站 出 来 说 人 家 也 不 容 易, 也 是 养 家 糊 口 却 不 曾 记 起 当 摊 点 堵 在 自 家 门 口 时 自 己 也 曾 举 报 投 诉 过, 另 一 类 人 是 将 对 法 律 制 定 的 不 满 表 达 到 对 执 法 人 员 的 不 满 上 了, 某 一 次 执 法 人 员 在 纠 正 沿 街 晾 晒 的 问 题 时 就 遭 遇 路 人 的 谩 骂 你 家 住 的 都 不 是 人, 一 年 到 头 都 不 用 洗 洗 晒 晒! 等 以 上 的 四 种 矛 盾 是 城 市 治 理 中 最 常 见 的 矛 盾 类 型, 笔 者 就 以 此 为 切 入 点, 与 大 家 讨 论 城 市 治 理 中 的 多 元 矛 盾 化 解 机 制 二 城 市 治 理 中 现 行 多 元 社 会 矛 盾 化 解 机 制 城 市 治 理 中 多 元 社 会 矛 盾 化 解 机 制 也 与 公 检 法 系 统 中 的 矛 盾 化 解 机 制 类 似 可 分 为 : 非 诉 矛 盾 化 解 机 制 及 诉 讼 矛 盾 化 解 机 制 ( 一 ) 非 诉 矛 盾 化 解 机 制 非 诉 讼 化 解 机 制 也 被 称 为 社 会 矛 盾 纠 纷 的 私 力 解 决 方 式, 即 不 是 借 助 司 法 力 量 等 国 家 公 力 来 解 决 社 会 矛 盾 纠 纷, 而 是 通 过 当 事 人 自 身 的 力 量 或 者 社 会 力 量 来 解 决 矛 盾 纠 纷 2 主 要 有 以 下 几 种 方 式 : 1. 自 我 和 解 年 第 一 期 // 总 第 9 期

21 理 论 研 究 Theoretical Research 城 市 治 理 即 矛 盾 纠 纷 的 双 方 或 多 方 当 事 人 自 行 协 商 解 决 冲 突 各 类 矛 盾 最 好 的 化 解 方 式 就 是 自 我 和 解, 不 管 是 从 成 本 方 面 还 是 从 效 果 方 面 来 说, 应 该 都 是 最 好 的 无 论 是 从 个 人 情 感 出 发, 还 是 从 个 人 利 益 出 发, 都 得 到 了 相 应 的 满 足 但 由 于 矛 盾 纠 纷 当 事 人 关 系 的 冲 突 性 与 对 立 性, 一 般 来 说 在 实 际 生 活 中 很 难 成 功 运 用 城 市 治 理 过 程 中 最 常 见 的 四 种 矛 盾 中 最 常 出 现 自 我 和 解 的 是 大 家 最 不 看 好 的 执 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾, 执 法 者 与 适 用 说 服 教 育 的 违 法 者 之 间 通 常 都 以 和 解 居 多, 大 多 数 违 法 者 都 能 认 识 到 自 身 行 为 的 性 质 做 出 改 正, 此 类 现 象 在 占 道 经 营 案 例 中 出 现 最 多 另 外, 自 我 和 解 还 经 常 会 出 现 在 违 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾, 这 种 情 况 多 出 现 在 违 建 案 例 中, 自 我 和 解 原 因 可 能 是 来 自 于 第 三 方 ( 亲 戚 其 他 邻 居 执 法 机 构 ) 的 劝 说 此 类 笔 者 放 在 自 我 和 解 一 类 是 因 为 有 的 无 须 涉 及 调 解 媒 体 中 报 道 出 的 一 些 恶 性 案 例 在 全 国 的 城 管 执 法 过 程 中 真 正 属 于 极 少 数 2. 仲 裁 即 一 个 中 立 的 第 三 人 居 中, 对 当 事 人 的 矛 盾 纠 纷 作 出 裁 判 根 据 仲 裁 主 体 的 不 同, 仲 裁 又 可 以 分 为 机 构 仲 裁 和 临 时 仲 裁 目 前, 我 国 只 有 机 构 仲 裁 而 没 有 临 时 仲 裁 此 类 机 制 在 目 前 的 城 市 治 理 矛 盾 化 解 应 用 极 少, 通 常 用 于 诉 讼 矛 盾 化 解 之 前 的 最 后 一 个 方 法 3. 投 诉 上 访 本 文 中 提 到 的 上 访 为 广 义 的 上 访, 除 了 传 统 的 概 念, 还 包 括 网 络 电 话 ( ) 市 长 信 箱 市 委 书 记 信 箱 等, 之 前 提 到 的 四 类 矛 盾, 一 般 都 有 通 过 上 访 化 解 的 案 例, 奉 法 者 和 违 法 者 之 间 的 矛 盾, 很 多 时 候, 奉 法 者 是 上 访 者, 他 们 会 为 自 己 的 生 活 环 境 的 提 升 做 努 力, 要 求 第 三 方 解 决 矛 盾 然 后 这 就 有 可 能 引 起 执 法 者 与 违 法 者 之 间 的 矛 盾, 此 时, 通 常 违 法 者 为 上 访 者, 他 们 会 通 过 各 种 手 段 表 达 自 己 的 诉 求, 包 括 取 回 被 扣 押 物 品, 要 求 补 偿 被 拆 除 违 建, 甚 至 要 求 将 他 们 的 违 法 行 为 合 法 化 等 在 违 法 者 与 违 法 者 矛 盾 的 化 解 中, 上 访 者 通 常 会 斗 争 处 于 弱 势 方, 他 们 需 要 第 三 方 来 平 衡 力 量 ; 对 于 奉 法 者 与 执 法 者 之 间 的 矛 盾, 通 常 奉 法 者 为 上 访 者, 他 们 会 以 正 义 路 人 的 角 色, 对 执 法 者 执 法 过 程 中 存 在 的 瑕 疵 甚 至 法 律 法 规 中 他 们 认 为 的 缺 陷 提 出 质 疑 4. 调 解 即 一 个 中 立 的 第 三 人 参 与, 了 解 矛 盾 纠 纷 双 方 或 多 方 当 事 人 的 情 况, 从 中 进 行 斡 旋 并 促 使 他 们 达 成 调 解 协 议 按 照 调 解 主 体 的 不 同, 调 解 又 可 分 为 人 民 调 解 司 法 调 解 和 行 政 调 解 在 我 们 城 市 治 理 工 作 中 运 用 较 多 的 是 人 民 调 解 和 行 政 调 解, 其 中 解 决 违 法 者 与 违 法 者 矛 盾 的 人 民 调 解 的 力 量 主 要 可 来 自 于 社 区 的 人 民 调 解 委 员 会 行 政 调 解 多 用 于 违 法 者 与 奉 法 者 之 间 的 矛 盾, 当 矛 盾 产 生 时, 行 政 ( 执 法 ) 机 关 在 自 己 的 职 权 范 围 内 进 行 处 理, 可 参 考 投 诉 上 访 ( 二 ) 诉 讼 矛 盾 化 解 机 制 诉 讼 化 解 机 制 也 被 称 为 社 会 矛 盾 纠 纷 的 公 力 解 决 方 式, 即 借 助 国 家 公 力 来 解 决 社 会 矛 盾 纠 纷 具 体 地 说, 就 是 通 过 诉 讼 方 式, 由 法 院 对 各 类 矛 盾 纠 纷 进 行 审 理 和 判 决, 最 终 形 成 解 决 方 案 和 结 论 性 意 见 在 城 市 治 理 过 程 中 的 诸 多 矛 盾 均 是 由 违 法 行 为 的 产 生 而 引 起 的, 这 些 矛 盾 在 大 都 可 以 通 过 法 律 程 序 进 行 解 决, 在 当 前 城 市 治 理 过 程 中 社 会 矛 盾 纠 纷 化 解 体 系 里, 这 是 最 具 权 威 性 最 常 用 的 手 段 3 常 见 于 违 法 建 设 查 处 的 案 例 中 某 园 区 居 民 自 2000 年 至 2015 年 期 间 以 个 人 及 公 司 名 义 非 法 建 设 数 十 处, 对 城 市 治 理 的 正 常 有 序 造 成 严 重 危 害, 加 之 其 对 法 律 法 规 的 熟 悉 掌 握, 对 执 法 工 作 的 抵 触 与 不 配 合, 执 法 人 员 只 能 通 过 诉 讼 方 式, 由 法 院 审 理 判 决 最 后 进 行 强 制 拆 除 三 诉 讼 与 非 诉 化 解 城 市 治 理 中 产 生 的 矛 盾 的 局 限 性 ( 一 ) 非 诉 矛 盾 化 解 机 制 的 局 限 性 1 自 我 和 解 及 调 解 机 制 中 较 常 出 现 的 企 业 组 织 化 解 矛 盾 纠 纷 的 局 限 性 城 市 治 理 中 的 矛 盾 主 体 有 些 是 企 业, 其 化 解 矛 盾 纠 纷 的 主 要 方 式 是 通 过 内 部 调 解 协 商 调 解 或 者 企 业 内 部 的 人 民 调 解 委 员 会 的 介 入 而 化 解 的 然 而 企 业 位 于 市 场 经 济 中 的 地 位 往 往 左 右 其 化 解 社 会 矛 盾 纠 纷 的 能 力, 局 限 性 主 要 表 现 为 两 个 方 面 其 一, 无 法 调 和 市 场 化 带 来 的 多 元 化 利 益 群 体 之 间 的 利 益 冲 突 问 题 其 二, 无 法 正 视 面 子 和 信 誉 上 的 负 面 影 响 而 不 够 重 视 里 子 的 完 善 带 来 的 问 题 2 投 诉 上 访 机 制 中 政 府 组 织 化 解 矛 盾 纠 纷 的 局 限 性 政 府 在 化 解 社 会 矛 盾 纠 纷 中 发 挥 着 关 键 作 用 但 是 由 于 政 府 组 织 在 社 会 管 理 方 面 的 越 位 和 缺 位, 其 局 限 性 主 要 表 现 在 两 个 方 面 其 一, 政 府 组 织 存 在 的 官 僚 主 义 为 政 不 廉 假 公 济 私 等 不 良 作 风, 加 重 了 党 群 矛 盾 官 民 矛 盾, 使 得 本 来 已 经 尖 锐 的 这 类 矛 盾 更 加 尖 锐 其 二, 政 府 组 织 将 主 要 资 源 配 置 于 司 法 机 关 和 正 式 的 诉 讼 程 序, 对 投 诉 上 访 机 制 的 运 行 及 完 善 建 设 重 视 不 足, 使 得 其 他 化 解 社 会 矛 盾 纠 纷 方 式 的 能 力 有 限 3 仲 裁 及 调 解 机 制 中 民 间 组 织 化 解 矛 盾 纠 纷 的 局 限 性 2016 年 第 一 期 // 总 第 9 期 21