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1 社 会 蓝 皮 书 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 王 发 运 武 伟 摘 要 : 2015 年 社 会 保 障 事 业 发 展 平 稳, 保 障 体 系 更 加 完 善, 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 正 式 启 动, 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 运 营 进 入 实 质 操 作, 城 乡 居 民 大 病 保 险 为 居 民 就 医 撑 起 一 片 蓝 天 关 键 词 : 制 度 改 革 机 关 事 业 养 老 保 险 基 金 投 资 大 病 医 保 2015 年 是 十 二 五 规 划 的 最 后 一 年 这 一 年, 在 经 济 发 展 进 入 新 常 态 的 大 背 景 下, 社 会 保 障 事 业 发 展 也 呈 现 新 的 特 点 同 时, 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 职 工 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 管 理 改 革 降 低 社 会 保 险 费 率 医 疗 保 险 大 病 统 筹 等 改 革 方 案 集 中 出 台 实 施, 延 迟 退 休 方 案 职 工 基 本 养 老 保 险 全 国 统 筹 方 案 加 紧 调 研 论 证 一 2015 年 社 会 保 障 事 业 平 稳 发 展 ( 一 ) 统 筹 城 乡 社 会 保 障 体 系 建 设 初 见 成 效 我 国 对 城 乡 居 民 养 老 保 险 制 度 进 行 了 整 合 各 省 直 辖 市 自 治 区 和 王 发 运, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保 险 事 业 管 理 中 心 ; 武 伟, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保 险 事 业 管 理 中 心 068

2 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 新 疆 生 产 建 设 兵 团 分 别 出 台 统 一 城 乡 居 民 养 老 保 险 制 度 的 实 施 意 见, 城 镇 职 工 和 城 乡 居 民 养 老 保 险 制 度 衔 接 办 法 出 台 实 施, 2014 年 7 ~ 12 月 份 转 移 接 续 万 人 次 整 体 推 进 了 城 乡 居 民 大 病 保 险 制 度 的 实 施, 进 一 步 扩 大 了 基 本 医 疗 保 险 城 乡 统 筹 范 围 统 筹 城 乡 社 会 保 障 体 系 建 设 迈 出 了 重 要 步 伐 ( 二 ) 社 会 保 险 十 二 五 扩 大 覆 盖 面 任 务 全 面 完 成 从 2014 年 开 始, 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 启 动 了 以 养 老 医 疗 保 险 为 重 点 的 全 民 参 保 登 记 计 划, 开 始 在 50 个 地 区 开 展 了 首 批 试 点, 2015 年 扩 大 到 50% 左 右 的 地 区 计 划 的 目 的 在 于 发 现 未 参 加 社 会 保 险 的 人 员, 挖 掘 社 会 保 险 扩 面 潜 力 全 国 开 展 了 建 筑 业 参 加 工 伤 保 险 同 舟 计 划 专 项 扩 面 行 动, 针 对 建 筑 业 生 产 经 营 和 用 工 特 点, 创 造 性 地 提 出 项 目 参 保 全 员 覆 盖 概 算 提 取 一 次 性 缴 纳 的 政 策 措 施, 计 划 用 3 年 左 右 时 间 实 现 建 筑 业 从 业 人 员 全 部 参 加 工 伤 保 险 截 至 2015 年 9 月 底, 全 国 基 本 养 老 基 本 医 疗 失 业 工 伤 生 育 保 险 参 保 人 数 分 别 为 8 52 亿 人 6 58 亿 人 1 71 亿 人 2 11 亿 人 1 78 亿 人, 1 十 二 五 计 划 确 定 的 扩 大 覆 盖 面 任 务 已 全 面 提 前 完 成 我 国 已 形 成 全 球 最 大 的 养 老 保 障 计 划 和 医 疗 保 障 计 划 ( 三 ) 基 金 收 支 基 本 平 衡 2015 年 1 ~ 9 月, 五 项 社 会 保 险 基 金 总 支 出 亿 元, 同 比 增 长 17 8% ( 见 图 1) 其 中, 养 老 基 本 医 疗 失 业 工 伤 生 育 基 金 分 别 支 出 亿 元 亿 元 亿 元 亿 元 亿 元, 分 别 同 比 增 长 18 9% 15 4% 13 2% 7 7% 22 9% 2015 年 1 ~ 9 月, 五 项 社 会 保 险 基 金 合 计 总 收 入 亿 元, 其 中 征 缴 收 入 亿 元, 同 比 增 幅 分 别 为 18 3% 12 4% 近 两 年 来, 基 金 收 入 从 前 几 年 的 平 均 增 幅 1 资 料 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 2015 年 第 三 季 度 新 闻 发 布 会 069

3 社 会 蓝 皮 书 20% 下 降 到 10% 左 右 的 趋 势 在 持 续 总 体 来 看, 由 于 基 金 支 出 刚 性 和 老 龄 化 的 加 剧, 出 现 各 险 种 支 出 增 幅 均 高 于 收 入 增 幅 的 情 况 9 月 底, 五 项 社 会 保 险 基 金 累 计 结 余 亿 元 1 图 ~ 2015 年 前 三 季 度 基 金 收 支 状 况 数 据 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 2011 ~ 2015 年 新 闻 发 布 会 ( 四 ) 降 低 社 会 保 险 费 率 有 行 动 回 应 近 年 有 关 我 国 社 会 保 险 费 率 与 其 他 国 家 相 比 相 对 较 高 的 议 论, 面 对 经 济 发 展 新 常 态, 为 减 轻 企 业 负 担 增 强 经 济 发 展 后 劲, 2015 年 国 务 院 决 定 降 低 社 会 保 险 费 率 考 虑 到 养 老 保 险 基 金 缺 口 较 大, 医 疗 保 险 基 金 近 年 来 支 出 增 速 快, 部 分 地 区 基 金 出 现 亏 空 的 现 实, 降 低 养 老 保 险 医 疗 保 险 费 率 不 具 现 实 可 行 性 最 终, 国 家 决 定, 自 2015 年 起, 失 业 保 险 费 率 由 3% 降 至 2%, 初 步 测 算 每 年 将 减 轻 企 业 负 担 400 多 亿 元 ; 2 工 伤 保 险 的 平 均 费 率 也 从 1% 降 到 0 75% ; 而 生 育 保 险 费 率 从 不 超 过 1% 降 低 到 不 超 过 0 5% 随 着 上 述 政 策 的 实 施, 每 年 可 减 轻 企 业 负 担 约 270 亿 元 资 料 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 网 站, 2015 年 前 三 季 度 人 力 资 源 社 会 保 障 统 计 数 据 资 料 来 源 : 人 民 网, http: / / politics people com cn / n / 2015 / 0226 / c html 数 据 来 源 : 新 华 网, http: / / news xinhuanet com / fortune / / 30 / c_ htm 070

4 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 ( 五 ) 社 会 保 险 待 遇 水 平 继 续 提 高 在 企 业 职 工 基 本 养 老 金 水 平 连 续 十 次 提 高 的 基 础 上, 2015 年 再 次 上 调 企 业 退 休 人 员 基 本 养 老 金, 人 均 每 月 增 加 约 210 元, 调 整 后 的 月 人 均 养 老 金 水 平 达 到 2200 元 ( 见 图 2) 全 国 1 46 亿 城 乡 居 民 基 础 养 老 金 最 低 标 准 从 每 人 每 月 55 元 提 高 至 70 元, 提 高 后 的 月 人 均 养 老 金 水 平 超 过 100 元 完 善 居 民 医 保 筹 资 和 待 遇 调 整 机 制, 将 城 镇 居 民 医 保 人 均 政 府 补 助 金 提 高 60 元, 达 到 380 元 / 年 随 着 全 国 职 工 平 均 工 资 的 增 长, 一 次 性 工 亡 补 助 金 额 也 相 应 提 高 报 告 图 ~ 2015 年 企 业 退 休 人 员 养 老 金 水 平 数 据 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保 险 事 业 管 理 中 心 2011 ~ 2014 年 社 会 保 险 运 行 二 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 正 式 启 动 这 无 疑 是 2015 年 社 会 保 障 制 度 改 革 的 最 大 亮 点 2015 年 初, 国 务 院 关 于 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 养 老 保 险 制 度 改 革 的 决 定 发 布, 正 式 启 动 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革, 企 业 养 老 保 险 制 度 与 机 关 事 业 退 休 制 度 双 轨 071

5 社 会 蓝 皮 书 制 运 行 彻 底 结 束, 我 国 在 建 立 更 加 公 平 更 加 可 持 续 的 养 老 保 险 制 度 上 迈 出 了 决 定 性 的 一 步 我 国 职 工 养 老 保 障 实 际 上 一 直 实 行 的 是 双 轨 制 1951 年 劳 动 保 险 条 例 规 定 企 业 职 工 实 行 劳 动 保 险 制 度, 国 家 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 实 行 退 休 制 度 当 时 处 于 计 划 经 济 时 代, 两 种 制 度 的 待 遇 计 发 机 制 和 档 次 设 计 大 体 相 同, 主 要 差 异 在 于 保 障 待 遇 方 面 : 企 业 职 工 的 养 老 金 数 额 为 本 人 工 资 标 准 的 35% ~ 70%, 而 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 退 休 金 数 额 为 本 人 工 资 的 50% ~ 80% 可 以 说, 当 时 两 种 制 度 运 行, 矛 盾 并 不 突 出 1984 年 以 后, 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 开 始 改 革, 为 均 衡 企 业 负 担, 实 行 全 社 会 共 济 赡 养 企 业 退 休 人 员 ; 同 时 为 激 励 职 工 参 加, 建 立 了 与 个 人 缴 费 挂 钩 的 待 遇 确 定 机 制 经 过 二 十 多 年 的 运 行, 企 业 养 老 保 险 制 度 已 经 趋 于 成 熟 反 观 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员, 60 年 来 一 直 实 行 单 位 保 障 方 式, 职 工 个 人 不 缴 费, 退 休 时 按 退 休 前 工 资 确 定 退 休 金 水 平, 两 种 制 度 并 轨 运 行, 公 平 性 和 可 持 续 性 矛 盾 凸 显 出 来, 社 会 舆 论 尤 其 是 企 业 职 工 反 应 强 烈, 造 成 了 很 多 群 体 性 上 访 事 件 从 公 平 性 讲, 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 退 休 待 遇 划 档 粗 糙, 不 能 充 分 体 现 工 作 人 员 职 业 生 涯 的 贡 献, 临 近 退 休 前 的 提 职 一 日 游, 把 工 资 涨 上 去, 即 可 多 拿 退 休 金 最 受 社 会 诟 病 的 是 机 关 事 业 单 位 企 业 同 类 人 员 的 待 遇 差 距 拉 大, 严 重 时 甚 至 相 差 一 倍 尽 管 国 家 为 了 解 决 待 遇 差 的 矛 盾, 在 近 年 来 的 企 业 退 休 人 员 养 老 金 调 整 中 向 企 业 高 级 技 术 人 员 和 企 业 干 部 倾 斜, 但 仍 不 能 从 根 本 上 解 决 问 题 实 现 社 会 公 平, 是 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 的 最 大 动 力 源 从 推 进 事 业 单 位 改 革 方 便 人 员 流 动 实 现 人 力 资 源 的 合 理 配 置 上 讲, 制 度 不 同, 导 致 待 遇 衔 接 非 常 复 杂, 人 员 横 向 流 动 很 困 难 实 际 上, 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 并 非 现 在 才 开 始 的 早 在 1992 年, 原 人 事 部 就 发 出 通 知, 明 确 了 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 的 基 本 原 则 和 任 务 自 1995 年 以 来, 部 分 地 区 进 行 了 机 关 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 探 索, 但 基 本 上 是 换 汤 不 换 药 2008 年, 国 务 院 在 山 西 省 等 五 省 市 先 072

6 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 期 开 展 事 业 单 位 养 老 保 险 改 革 试 点, 但 改 革 总 体 进 展 缓 慢, 地 区 差 异 较 大, 改 革 试 点 陷 入 困 境 究 其 原 因, 大 概 有 以 下 几 点 : 一 是 改 革 部 署 的 先 后 顺 序 最 初, 机 关 事 业 单 位 改 革 的 重 点 是 规 范 公 务 员 制 度, 事 业 单 位 实 行 人 事 制 度 及 薪 酬 制 度 改 革, 再 后 来 是 分 类 改 革 养 老 保 险 制 度 改 革 不 是 最 初 的 重 点 二 是 改 革 的 目 标 方 向 不 明 企 业 职 工 实 行 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 的 养 老 保 险 模 式, 时 至 今 日 仍 有 争 论 此 种 情 况 下, 机 关 事 业 单 位 养 老 保 障 改 革 的 目 标 方 向 就 很 难 确 定, 有 人 甚 至 认 为 双 轨 运 行 并 无 不 可 三 是 利 益 驱 动 客 观 来 讲, 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 需 要 有 一 定 文 化 水 平, 其 素 质 普 遍 高 于 企 业 职 工, 政 治 影 响 力 也 大 ; 近 年 来 机 关 事 业 单 位 改 革 力 度 较 大, 原 有 的 一 些 隐 性 福 利 在 消 失 或 衰 减, 如 果 再 让 个 人 缴 费, 实 际 上 减 少 了 个 人 收 入, 阻 力 很 大 顺 应 人 民 群 众 的 呼 声, 2013 年, 十 八 届 三 中 全 会 发 布 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定, 明 确 提 出 推 进 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 此 后, 具 体 改 革 方 案 经 国 务 院 常 务 会 议 和 中 央 政 治 局 常 委 会 审 议 通 过, 改 革 正 式 拉 开 序 幕 改 革 的 主 要 内 容 : 一 是 将 所 有 按 照 公 务 员 法 管 理 的 单 位 参 照 公 务 员 法 管 理 的 机 关 单 位 事 业 单 位 及 其 编 制 内 的 工 作 人 员 统 一 纳 入 改 革 范 围 二 是 将 单 位 保 障 转 变 为 社 会 保 障, 机 关 事 业 单 位 也 实 施 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 的 基 本 养 老 保 险 制 度, 缴 费 由 单 位 和 个 人 共 同 承 担 三 是 为 方 便 制 度 衔 接, 机 关 事 业 单 位 与 企 业 采 取 相 同 的 缴 费 基 数 和 比 例 四 是 实 行 与 企 业 职 工 相 同 的 基 本 养 老 金 待 遇 计 发 办 法, 实 现 制 度 公 平 五 是 改 革 后 的 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 待 遇 调 整 与 企 业 退 休 人 员 及 城 乡 老 年 居 民 基 本 养 老 待 遇 调 整 统 筹 考 虑 六 是 改 革 的 总 原 则 是 老 人 老 办 法 新 人 新 制 度 中 人 逐 步 过 渡 老 人 原 待 遇 维 持 不 变, 新 人 执 行 改 革 后 新 制 度, 中 人 逐 步 过 渡 七 是 加 强 对 基 金 的 管 理 和 监 督 具 备 条 件 的 省 份 实 行 省 级 统 筹, 暂 不 具 备 条 件 的 省 份 实 行 省 级 基 金 调 剂 制 度 八 是 方 便 职 工 流 动 时 养 老 保 险 关 系 的 转 续, 解 决 机 关 事 业 单 位 人 员 横 向 流 动 时 养 老 保 险 关 系 转 续 衔 接 的 难 题, 促 进 相 关 人 员 合 理 流 动 并 优 化 配 置 九 是 在 机 关 事 073

7 社 会 蓝 皮 书 业 单 位 建 立 职 业 年 金 退 休 时 按 照 其 职 业 年 金 积 累 情 况 和 相 关 约 定 领 取 职 业 年 金 此 次 改 革 实 现 了 与 城 镇 职 工 养 老 保 险 制 度 模 式 的 基 本 统 一, 得 到 了 社 会 公 众 的 认 可 和 支 持, 反 响 非 常 积 极 目 前, 各 省 直 辖 市 自 治 区 和 新 疆 生 产 建 设 兵 团 制 定 了 实 施 方 案, 上 海 天 津 等 6 个 省 市 2015 年 10 月 份 启 动 参 保 总 体 来 看, 2015 年 改 革 的 整 体 推 进 还 不 理 想, 体 现 如 下 : 一 是 地 区 之 间 的 观 望 心 理 改 革 毕 竟 不 是 免 费 午 餐, 涉 及 几 千 万 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 的 切 身 利 益 各 地 区 虽 已 基 本 出 台 相 关 方 案, 但 在 推 进 中 总 想 与 相 邻 地 区 对 比, 怕 本 地 人 员 吃 亏 部 分 地 区 对 符 合 原 有 加 发 退 休 费 情 况 的 人 员 改 为 退 休 时 发 放 一 次 性 补 贴 的 问 题, 由 各 地 确 定 标 准, 容 易 引 发 攀 比 二 是 改 革 与 工 资 待 遇 调 整 同 步 加 大 了 工 作 难 度 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 与 完 善 工 资 制 度 同 步 推 进, 而 工 资 制 度 的 完 善 涉 及 职 务 职 级 工 资 调 整 津 贴 补 贴 纳 入 基 本 工 资 等, 涉 及 个 人 缴 费 的 计 算 和 扣 缴 个 人 所 得 等, 工 作 量 较 大 在 国 务 院 的 督 促 下, 各 地 补 发 工 资 直 至 2015 年 6 月 底 才 发 放 到 位 三 是 事 业 单 位 数 量 大, 情 况 复 杂 总 体 来 讲, 国 家 机 关 单 位 人 员 管 理 相 对 规 范, 改 革 工 作 量 较 小 但 事 业 单 位 数 量 众 多, 情 况 特 别 复 杂 从 地 域 划 分 来 看, 有 属 地 管 理 的, 也 有 垂 直 管 理 的 从 单 位 性 质 来 看, 分 类 改 革 尚 未 完 成, 有 的 单 位 性 质 尚 不 明 确 从 编 制 管 理 看, 医 院 大 专 院 校 职 工 人 数 多, 目 前 实 行 的 编 制 管 理 落 后 于 实 践, 大 部 分 单 位 既 有 在 编 人 员, 也 有 非 在 编 人 员, 混 编 的 现 象 很 普 遍 四 是 受 经 办 条 件 限 制 截 至 2014 年 底, 全 国 县 级 以 上 社 会 保 险 经 办 机 构 8031 个 人 员 万 人, 2014 年 底 工 作 人 员 与 参 保 人 次 比 例 高 达 , 远 高 于 英 国 美 国 等 发 达 国 家 1 近 年 来 编 制 管 理 日 益 收 紧, 编 制 只 减 不 增, 各 地 人 员 编 制 到 位 较 慢, 大 部 分 需 要 抽 调 原 有 人 员 经 办 加 之 新 业 务 流 程 的 编 制 系 统 开 发 调 试 都 需 要 时 间, 总 体 进 展 缓 慢 1 孟 昭 喜 傅 志 明 主 编 中 国 社 会 保 险 管 理 服 务 发 展 报 告 ( ), 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社,

8 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 三 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 运 营 进 入 实 质 操 作 基 本 养 老 保 险 基 金 是 退 休 人 员 的 养 命 钱, 是 养 老 保 险 制 度 的 物 质 支 撑, 也 是 重 要 的 公 共 资 金 多 年 来, 我 国 基 本 养 老 保 险 基 金 的 投 资 管 理 经 历 了 放 开 混 乱 严 格 管 理 再 放 开 的 路 程 在 养 老 保 险 制 度 改 革 初 期 的 1993 年, 原 劳 动 部 曾 发 布 企 业 职 工 养 老 保 险 基 金 管 理 规 定 ( 劳 部 发 号 ), 允 许 社 会 保 险 机 构 对 历 年 滚 存 结 余 的 养 老 保 险 基 金, 按 照 安 全 有 效 的 原 则, 运 用 一 部 分 结 余 基 金 增 值, 保 值 增 值 的 方 式 包 括 购 买 国 库 券 以 及 国 家 银 行 发 行 的 债 券, 以 及 委 托 国 家 银 行 国 家 信 托 投 资 公 司 放 款 出 于 多 方 面 原 因, 养 老 保 险 基 金 投 资 管 理 处 于 失 控 状 态, 各 地 挤 占 挪 用 的 现 象 时 有 发 生 1995 年, 审 计 发 现 有 100 亿 元 左 右 的 基 金 以 各 种 名 义 被 挤 占 挪 用 随 后, 国 家 收 紧 了 基 金 投 资 管 理 政 策, 将 投 资 范 围 严 格 限 定 于 存 款 和 购 买 国 债 但 这 种 政 策 导 致 了 基 金 的 严 重 贬 值 据 测 算, 过 去 20 年 来 基 本 养 老 保 险 以 通 胀 率 (CPI) 作 为 基 准, 贬 值 近 千 亿 元 ; 以 企 业 年 金 基 金 投 资 收 益 率 为 参 考 基 准, 损 失 高 达 3277 亿 元 ; 以 全 国 社 会 保 障 基 金 投 资 收 益 为 参 考 基 准, 潜 在 损 失 将 近 5500 亿 元 ; 以 社 会 平 均 工 资 增 长 率 作 为 参 照, 福 利 损 失 高 达 1 3 万 亿 元 1 针 对 这 种 情 况, 国 家 在 养 老 保 险 基 金 投 资 管 理 上 进 行 了 积 极 探 索, 辽 宁 吉 林 黑 龙 江 三 省 先 后 将 做 实 的 个 人 账 户 基 金, 广 东 等 省 将 部 分 养 老 保 险 结 余 基 金 交 全 国 社 会 保 障 基 金 理 事 会 投 资 运 营 同 时, 企 业 年 金 基 金 投 资 管 理 也 为 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 管 理 提 供 了 有 益 的 经 验 随 着 我 国 经 济 发 展 进 入 新 常 态, 人 口 老 龄 化 挑 战 日 益 严 峻, 养 老 保 险 基 金 支 付 压 力 逐 步 加 大 正 是 在 这 种 背 景 下, 2015 年 8 月 23 日, 国 务 院 发 布 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 管 理 办 法 ( 以 下 简 称 投 资 办 法 ), 基 金 投 资 进 入 实 质 操 作 阶 段 1 社 科 院 专 家 : 养 老 金 不 用 来 投 资 20 年 损 失 1 3 万 亿, 新 华 网, http: / / news xinhuanet com / yuqing / / 11 / c_ htm 075

9 社 会 蓝 皮 书 图 3 近 年 来 基 本 养 老 保 险 基 金 滚 存 结 余 情 况 数 据 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保 险 事 业 管 理 中 心 2014 年 社 会 保 险 运 行 报 告 根 据 投 资 办 法, 目 前 可 以 投 资 运 营 的 基 金 是 基 本 养 老 保 险 基 金, 包 括 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 基 金 和 城 乡 居 民 基 本 养 老 保 险 基 金 其 他 社 会 保 险 基 金, 因 为 制 度 设 计 是 当 期 收 支 基 本 平 衡, 一 般 意 义 上 不 应 有 过 多 结 余 现 有 的 部 分 结 余, 一 方 面, 由 于 支 付 增 速 较 快 特 别 是 医 疗 保 险 待 遇 支 付 增 速 大, 会 逐 步 用 于 待 遇 支 付 ; 另 一 方 面, 随 着 费 率 的 降 低, 过 多 的 结 余 也 会 逐 步 消 肿 投 资 办 法 吸 取 了 以 前 基 金 投 资 管 理 方 面 的 经 验 教 训, 创 新 投 资 政 策, 加 强 了 各 方 面 的 管 理 首 先 是 确 保 安 全 早 在 2001 年, 时 任 国 务 院 总 理 朱 镕 基 就 指 出 : 社 保 基 金 要 稳 健 运 作 首 要 原 则 是 安 全 性 宁 肯 少 赚 几 个 钱, 也 不 要 赔 本, 要 有 足 够 的 风 险 意 识 1 投 资 安 全 是 第 一 位 的, 也 是 最 为 社 会 关 注 的 一 起 失 败 的 投 资 案 例 不 仅 会 给 基 金 造 成 巨 额 缺 失, 甚 至 会 成 为 政 治 事 件 所 以 必 须 强 调 多 元 化 投 资, 绝 不 允 许 把 鸡 蛋 放 在 一 个 篮 子 里 其 中 投 资 股 票 股 票 基 金 混 合 基 金 股 票 型 养 老 金 产 品 的 比 例, 合 计 不 得 高 于 基 金 资 产 净 值 的 30% 其 次 是 加 强 监 管 基 金 投 资 的 委 托 人 受 托 机 构 托 管 机 构 投 资 管 理 机 构, 权 利 责 任 明 确, 相 互 制 衡 管 理 机 构 1 朱 镕 基 讲 话 实 录 ( 第 四 卷 ), 人 民 出 版 社,

10 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 报 图 ~ 2014 年 城 镇 基 本 养 老 保 险 收 支 情 况 数 据 来 源 : 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 2008 ~ 2014 年 人 力 资 源 和 社 会 保 障 事 业 发 展 统 计 公 要 建 立 健 全 内 部 控 制 制 度, 加 强 风 险 管 控, 维 护 委 托 人 利 益 目 前 投 资 只 能 在 境 内 进 行 最 后 是 实 行 集 中 投 资 运 营 养 老 保 险 基 金 只 能 由 省 级 政 府 委 托 给 国 务 院 授 权 的 养 老 金 管 理 机 构 投 资 运 营 ( 目 前 限 于 全 国 社 会 保 障 基 金 ), 不 允 许 各 地 分 散 投 资 这 有 利 于 增 强 基 金 投 资 的 规 模 效 应, 争 取 最 大 收 益, 避 免 地 方 分 散 投 资 的 低 效 和 风 险, 也 便 于 国 家 制 定 统 一 的 优 惠 政 策, 均 衡 投 资 收 益, 避 免 相 互 攀 比 截 至 2015 年 9 月 底, 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 和 城 乡 居 民 养 老 保 险 基 金 累 计 结 余 亿 元 据 估 计, 扣 除 预 留 资 金 外, 全 国 可 以 用 于 投 资 运 营 的 基 金 有 两 万 亿 多 元 即 使 这 样, 由 于 从 地 方 逐 级 归 集 需 要 一 个 过 程, 现 在 能 够 用 于 投 资 的 基 金 并 不 会 太 多, 可 以 进 入 股 市 的 基 金 更 少 一 些, 目 前 预 计 不 超 过 6000 亿 元, 对 股 市 的 影 响 有 限 但 不 管 怎 样, 投 资 办 法 的 出 台 实 施, 有 利 于 养 老 保 险 制 度 的 完 善, 特 别 是 有 利 于 个 人 账 户 管 理 的 完 善, 调 动 职 工 个 人 参 保 缴 费 的 积 极 性 ; 有 利 于 拓 宽 基 金 来 源, 减 轻 企 业 和 财 政 负 担, 推 进 基 础 养 老 金 的 全 国 统 筹 ; 有 利 于 增 强 养 老 保 险 基 金 的 支 撑 能 力, 增 强 制 度 的 可 持 续 性 当 前, 由 于 经 济 增 速 下 行 压 力 大, 基 金 投 资 还 有 利 于 盘 活 存 量 资 金 促 进 经 济 077

11 社 会 蓝 皮 书 发 展 可 以 说, 投 资 办 法 为 社 会 保 障 制 度 的 可 持 续 性 发 展 提 供 了 有 效 的 途 径 四 城 乡 居 民 大 病 保 险 为 居 民 就 医 撑 起 一 片 蓝 天 辛 辛 苦 苦 几 十 年, 一 病 回 到 解 放 前 可 以 想 象, 大 病 突 袭 会 给 一 个 家 庭 造 成 多 大 的 负 担, 这 种 负 担 有 时 甚 至 是 灾 难 性 的 大 病 保 险 制 度 建 立 前 几 年, 我 们 时 常 可 以 看 到 因 为 医 疗 费 用 负 担 问 题 而 出 现 的 突 破 社 会 道 德 底 线 的 典 型 案 例 为 了 解 决 城 乡 居 民 因 大 额 医 疗 费 用 导 致 的 因 病 致 贫 因 病 返 贫 问 题, 国 家 推 动 建 立 了 城 乡 居 民 大 病 医 疗 保 险 制 度 2012 年 以 来, 各 地 相 继 启 动 了 城 乡 居 民 大 病 保 险 试 点 工 作 截 至 2015 年 4 月 底, 各 省 份 的 试 点 工 作 已 展 开, 其 中 16 个 省 份 全 面 推 开, 覆 盖 人 口 约 7 亿, 大 病 患 者 实 际 报 销 比 例 在 基 本 医 保 支 付 的 基 础 上 提 高 了 10 ~ 15 个 百 分 点 基 本 医 保 制 度 的 保 障 效 应 得 到 进 一 步 放 大 国 务 院 医 改 办 和 人 社 部 卫 计 委 保 监 会 等 部 门 对 大 病 保 险 试 点 情 况 进 行 了 调 研 评 估 结 果 表 明, 大 病 保 险 的 基 本 定 位 筹 资 机 制 保 障 内 容 和 承 办 方 式 等 方 向 正 确, 符 合 国 情 但 是, 由 于 试 点 进 展 不 平 衡, 部 分 群 众 大 病 医 疗 费 用 负 担 仍 然 较 重, 一 些 冲 击 社 会 道 德 底 线 的 极 端 事 件 仍 时 有 发 生, 大 病 保 险 仍 是 全 民 医 保 体 系 建 设 中 的 一 块 短 板 国 务 院 领 导 对 此 高 度 重 视, 强 调 完 善 大 病 保 险 制 度 是 社 会 托 底 和 医 改 的 重 要 内 容, 要 着 力 解 决 大 病 保 险 存 在 的 突 出 问 题, 不 断 提 高 保 障 水 平 和 服 务 的 可 及 性, 真 正 发 挥 托 底 功 能, 避 免 发 生 冲 击 社 会 道 德 底 线 的 悲 剧 2015 年 政 府 工 作 报 告 明 确 要 求 全 面 实 施 城 乡 居 民 大 病 保 险 制 度 国 务 院 办 公 厅 也 印 发 关 于 全 面 实 施 城 乡 居 民 大 病 保 险 的 意 见, 要 求 在 2015 年 底 前, 所 有 城 镇 居 民 基 本 医 疗 保 险 新 型 农 村 合 作 医 疗 参 保 人 群 都 能 享 受 到 大 病 保 险 目 前, 全 国 有 31 个 省 份 已 出 台 城 乡 居 民 大 病 医 保 实 施 方 案, 约 3 / 4 的 省 份 在 全 域 范 围 内 启 动 大 病 保 险 工 作, 超 过 1 / 2 的 省 份 全 部 开 始 待 遇 支 付 浙 江 和 江 苏 的 南 京 苏 州 常 州 等 地 建 立 了 覆 盖 城 镇 职 工 城 乡 居 民 统 一 的 078

12 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 大 病 保 险 制 度 多 数 地 区 的 筹 资 标 准 集 中 在 每 人 每 年 20 ~ 25 元 之 间, 有 的 按 当 年 居 民 医 保 筹 资 额 的 5% ~ 10% 划 拨 在 资 金 来 源 上, 大 部 分 地 区 从 基 金 中 直 接 划 拨, 西 藏 青 海 等 全 部 由 财 政 负 担 大 部 分 地 区 对 医 疗 费 用 实 行 了 分 段 式 按 比 例 报 销, 报 销 比 例 根 据 各 地 情 况 有 所 不 同, 最 低 段 支 付 比 例 为 30% ~ 70%, 最 高 段 支 付 比 例 为 60% ~ 90% 目 前, 城 乡 居 民 大 病 保 险 制 度 还 存 在 一 些 问 题 在 可 持 续 性 方 面, 大 病 保 险 资 金 从 城 乡 居 民 基 本 医 疗 保 险 基 金 中 划 拨, 部 分 地 区 基 金 运 行 风 险 加 大 与 部 分 商 业 保 险 公 司 出 现 亏 损 并 存 在 制 度 公 平 方 面, 随 着 城 乡 居 民 大 病 保 险 待 遇 水 平 的 提 高, 居 民 医 疗 保 险 报 销 比 例 不 断 提 高, 越 来 越 接 近 职 工 医 疗 保 险 的 待 遇 水 平, 由 于 职 工 医 疗 保 险 缴 费 水 平 高, 一 些 地 方 已 经 出 现 灵 活 就 业 人 员 从 职 工 医 疗 保 险 转 向 居 民 医 疗 保 险 另 外, 由 于 大 部 分 地 区 居 民 医 保 分 别 由 人 社 卫 计 部 门 管 理, 基 本 医 保 政 策 不 一 致, 导 致 大 病 保 险 报 销 待 遇 水 平 差 异, 一 些 地 方 引 起 待 遇 攀 比 但 瑕 不 掩 瑜, 大 病 保 险 这 项 制 度 创 新 为 城 乡 居 民 就 医 撑 起 了 一 片 蓝 天, 使 城 乡 居 民 就 医 更 有 保 障 五 2016 年 社 会 保 障 事 业 发 展 展 望 党 的 十 八 届 五 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 的 建 议 提 出, 建 立 更 加 公 平 更 加 可 持 续 的 社 会 保 障 制 度 2016 年 是 十 三 五 规 划 的 第 一 年, 国 家 将 编 制 社 会 保 障 事 业 发 展 十 三 五 规 划, 明 确 发 展 目 标, 提 出 更 具 体 的 思 路 和 可 操 作 性 的 措 施 2016 年 是 社 会 保 障 制 度 政 策 落 实 年 在 2015 年 基 础 上, 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改 革 全 面 实 施, 机 关 事 业 单 位 人 员 按 照 新 办 法 缴 纳 养 老 保 险 费 ; 基 本 养 老 保 险 基 金 投 资 办 法 普 遍 实 行, 基 金 投 资 的 额 度 和 品 种 得 到 增 加 ; 大 病 保 险 制 度 全 面 推 进, 全 国 所 有 地 区 出 台 实 施 办 法, 与 社 会 医 疗 救 助 制 度 更 好 地 衔 接, 城 乡 居 民 大 病 医 疗 得 到 更 好 的 保 障 全 民 参 保 登 记 计 划 在 全 国 展 开, 潜 在 的 参 保 资 源 底 数 更 清, 有 更 多 的 人 参 加 社 会 保 险 企 业 从 降 079

13 社 会 蓝 皮 书 低 社 会 保 险 费 率 中 得 到 更 多 实 惠, 负 担 减 轻 更 多 2016 年 是 社 会 保 障 制 度 改 革 大 力 推 进 年 2015 年, 有 关 部 门 对 延 迟 退 休 年 龄 方 案 和 基 础 养 老 金 全 国 统 筹 方 案 继 续 进 行 了 深 入 研 究 和 论 证, 思 路 基 本 明 确, 方 案 基 本 成 型 延 迟 退 休 年 龄 将 采 取 渐 进 式 方 案, 即 通 过 小 步 徐 趋 渐 进 到 位 的 方 式 逐 步 延 迟 退 休 年 龄 基 础 养 老 金 全 国 统 筹 的 关 键 点 在 合 理 划 分 中 央 与 地 方 对 养 老 保 险 筹 资 和 支 付 的 责 任, 明 确 双 方 事 权 和 财 权, 更 多 可 能 是 从 基 金 调 剂 入 手, 适 当 照 顾 地 方 既 得 利 益 两 个 方 案 在 经 中 央 同 意 后, 会 公 开 征 求 社 会 各 界 的 意 见 建 议 2016 年 是 各 项 社 会 保 障 待 遇 继 续 提 高 年 除 了 随 着 工 资 增 长 自 然 增 长 的 工 伤 保 险 待 遇 失 业 保 险 待 遇 外, 基 本 医 疗 保 险 待 遇 水 平 有 可 能 继 续 提 高 企 业 退 休 人 员 基 本 养 老 金 有 望 第 十 二 次 连 续 调 整, 与 以 往 不 同 之 处 在 于, 这 次 调 整 很 大 程 度 上 将 是 企 业 和 机 关 同 步 调 整, 在 统 筹 考 虑 基 本 养 老 金 调 整 机 制 上 迈 出 实 质 性 步 伐 当 然, 2016 年 也 是 社 会 保 障 事 业 发 展 困 难 十 分 大 的 一 年 一 是 扩 大 覆 盖 面 空 间 收 窄 随 着 参 保 资 源 饱 和 度 提 高, 以 往 那 种 以 外 延 性 为 主 粗 放 式 扩 大 覆 盖 面 办 法 的 边 际 效 应 递 减, 跨 地 区 跨 制 度 转 移 衔 接 等 流 动 性 问 题 将 愈 显 突 出, 需 要 创 新 工 作 机 制, 改 进 工 作 手 段, 用 更 深 入 更 精 准 的 办 法 解 决 底 数 不 清 重 复 参 保 与 漏 保 并 存 的 问 题, 实 现 全 覆 盖 同 时, 要 针 对 互 联 网 + 的 发 展, 将 更 多 的 扩 面 精 力 放 在 网 络 从 业 人 员 身 上 二 是 基 金 支 付 压 力 持 续 加 大 经 济 发 展 进 入 新 常 态, 经 济 增 速 下 行 压 力 持 续 加 大, 企 业 经 营 困 难, 工 资 增 幅 趋 缓, 基 金 征 缴 进 入 换 挡 期 职 工 养 老 保 险 基 金 收 支 缺 口 越 来 越 明 显, 特 别 是 继 续 提 高 企 业 退 休 人 员 基 本 养 老 金 后, 基 金 缺 口 更 大, 需 要 中 央 财 政 更 多 转 移 支 付 局 部 地 区 医 疗 保 险 基 金 出 现 吃 紧, 前 几 年 社 会 上 对 医 疗 保 险 基 金 结 余 过 多 的 议 论 将 逐 渐 转 向 对 基 金 支 付 风 险 的 担 忧 同 时, 社 会 关 注 度 继 续 提 升, 民 众 诉 求 日 趋 多 样 化, 新 媒 体 的 发 展 使 各 种 讨 论 广 泛 深 入, 客 观 上 形 成 公 众 对 社 会 保 障 体 系 的 社 会 评 判 环 境 随 着 越 来 越 多 的 人 的 关 注 焦 点 从 社 会 保 障 的 可 及 性 转 向 服 务 的 高 效 便 捷 性, 社 会 保 障 服 务 能 力 特 别 是 基 层 服 务 能 力 不 足 的 问 题 会 日 益 突 出 080

14 2015 年 社 会 保 障 事 业 在 改 革 中 前 进 参 考 文 献 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 社 会 保 险 事 业 管 理 中 心 : 中 国 社 会 保 险 发 展 年 度 报 告 2014, 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社, 2015 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 的 建 议 2014 年 度 人 力 资 源 和 社 会 保 障 事 业 发 展 统 计 公 报 社 会 保 障 研 究 所 : 十 三 五 社 会 保 障 体 系 发 展 总 体 思 路 研 究 报 告 郑 功 成 : 中 国 社 会 保 障 改 革 与 发 展 战 略 : 理 念 目 标 与 行 动 方 案, 人 民 出 版 社, 2008 胡 晓 义 主 编 安 国 之 策, 中 国 人 力 资 源 和 社 会 保 障 出 版 集 团, 2011 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 养 老 保 险 司 : 养 老 保 险 工 作 手 册, 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社,

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