造 更 宜 居 的 城 市, 并 进 一 步 强 化 区 域 大 气 污 染 防 控 人 们 逐 渐 认 识 到, 加 大 环 境 领 域 投 资 是 与 当 前 经 济 增 速 放 缓 注 重 高 附 加 值 和 效 率 的 新 常 态 相 适 应 的 环 境 问 题 有 待 成 为 未 来 中

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1 导 言 绿 色 目 标 治 理 能 力 和 创 新 认 识 并 消 除 差 距 1 中 国 环 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 2015 年 关 注 问 题 报 告 我 们 正 处 于 全 球 环 境 与 发 展 新 一 轮 务 实 行 动 的 风 口 浪 尖 新 的 联 合 国 2030 年 可 持 续 发 展 议 程 提 出 了 一 系 列 深 具 挑 战 性 的 目 标 和 指 标 2 计 划 于 12 月 在 巴 黎 召 开 的 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 大 会 能 否 取 得 满 意 的 成 果 令 人 期 待 这 些 呼 吁 背 后 的 驱 动 因 素 是 新 兴 绿 色 金 融 行 业 清 洁 技 术 和 能 源 创 新 等 行 业 中 的 领 军 企 业 以 及 发 达 国 家 和 发 展 中 国 家 的 意 愿 和 需 求 中 国 比 以 往 任 何 时 候 都 更 加 积 极 地 扮 演 着 推 动 本 国 和 国 际 绿 色 发 展 的 重 要 角 色, 包 括 对 南 南 合 作 投 入 大 量 资 金, 以 及 在 中 美 温 室 气 体 减 排 协 议 中 作 出 承 诺 我 们 有 理 由 确 信, 中 国 领 导 的 新 的 国 际 行 动 从 创 立 之 初 就 坚 持 了 绿 色 起 点, 包 括 总 部 设 立 在 上 海 的 金 砖 银 行 亚 洲 基 础 设 施 投 资 银 行 (AIIB) 以 及 促 进 丝 绸 之 路 海 陆 沿 线 贸 易 和 发 展 的 一 带 一 路 战 略 中 国 在 近 期 的 国 内 政 策 声 明 和 行 动 中 已 经 清 楚 表 明, 从 十 三 五 ( ) 开 始, 将 更 加 着 重 于 采 取 统 筹 协 调 的 发 展 方 式, 不 遗 余 力 地 构 建 生 态 文 明 的 新 型 关 系 去 年, 国 合 会 呼 吁 要 充 分 认 识 转 折 点, 使 中 国 避 免 出 现 诸 如 空 气 污 染 危 机 等 这 样 的 临 界 点, 实 现 环 境 与 生 态 条 件 的 改 善 现 在, 中 国 所 面 临 的 主 要 环 境 问 题 已 成 为 威 胁 社 会 稳 定 人 类 健 康, 并 最 终 威 胁 发 展 目 标 实 现 的 政 治 问 题 因 此, 在 目 前 的 发 展 阶 段, 中 国 应 比 其 他 一 些 国 家 更 多 地 关 注 环 境 保 护 2015 年 : 环 保 行 动 重 拳 出 击 的 一 年 2015 年 是 中 国 环 境 与 发 展 改 革 重 拳 出 击 的 一 年 修 改 后 的 环 境 保 护 法 于 2015 年 1 月 1 日 正 式 生 效 水 污 染 防 治 行 动 计 划 已 经 启 动, 大 气 污 染 防 治 法 得 到 了 加 强 并 将 于 2016 年 1 月 生 效 过 去 一 年 中 每 个 月 都 能 看 到 环 境 与 发 展 政 策 和 实 践 的 进 展, 而 这 些 进 展 常 常 与 过 去 几 年 国 合 会 提 供 的 政 策 建 议 有 着 千 丝 万 缕 的 联 系 中 国 环 境 与 发 展 重 要 政 策 进 展 与 国 合 会 政 策 建 议 影 响 ( ) 将 会 展 示 这 些 进 展 的 具 体 细 节 有 证 据 表 明, 中 国 的 向 污 染 宣 战 行 动 正 在 发 挥 作 用, 至 少 对 于 空 气 污 染 而 言, 已 经 产 生 明 显 的 实 效 同 时, 也 出 现 了 诸 多 其 他 令 人 鼓 舞 的 转 变 迹 象, 其 中 最 重 要 的 是 针 对 覆 盖 了 中 国 总 人 口 近 10% 的 京 津 冀 地 区 协 同 发 展 规 划 与 管 理 的 重 大 举 措 3 这 将 有 助 于 创 1 本 报 告 由 国 合 会 中 外 首 席 顾 问 汉 森 博 士 和 沈 国 舫 院 士 撰 写, 首 席 顾 问 支 持 专 家 组 提 供 技 术 支 持 这 是 国 合 会 第 十 四 份 关 注 问 题 报 告 年 9 月 25 日 联 合 国 大 会 通 过 了 17 项 目 标 和 169 项 具 体 行 动 目 标. 见 : 改 变 我 们 的 世 界 2030 年 可 持 续 发 展 议 程. 3 Introducing China s Future Megalopolis: The Jing-Jin-Ji ; 1

2 造 更 宜 居 的 城 市, 并 进 一 步 强 化 区 域 大 气 污 染 防 控 人 们 逐 渐 认 识 到, 加 大 环 境 领 域 投 资 是 与 当 前 经 济 增 速 放 缓 注 重 高 附 加 值 和 效 率 的 新 常 态 相 适 应 的 环 境 问 题 有 待 成 为 未 来 中 国 新 型 高 价 值 经 济 的 主 要 驱 动 力 之 一 新 型 经 济 将 在 绿 色 技 术 和 完 善 的 跨 行 业 绿 色 规 划 与 管 理 基 础 上 展 现 出 创 新 性 的 解 决 方 案, 并 将 着 重 于 服 务 经 济 迈 向 绿 色 发 展 的 进 程 被 中 国 领 导 人 称 为 绿 色 化 由 习 近 平 主 席 主 持 的 中 共 中 央 政 治 局 于 2015 年 3 月 24 日 召 开 的 会 议 出 台 了 环 境 保 护 的 指 导 意 见, 强 调 了 生 产 方 式 经 济 发 展 和 生 活 方 式 绿 色 化, 重 点 是 降 低 资 源 消 耗, 促 进 绿 色 产 业, 提 倡 低 碳 节 俭 的 生 活 方 式 4 中 共 中 央 政 治 局 领 导 人 指 出, 绿 色 化 将 有 助 于 增 强 国 家 软 实 力, 并 提 升 国 际 竞 争 新 优 势 文 件 发 布 以 后, 中 国 又 出 台 了 两 个 重 要 文 件, 为 生 态 文 明 的 改 革 指 明 了 具 体 方 向 第 一 份 文 件 是 2015 年 4 月 发 布 的 中 共 中 央 国 务 院 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见 5 随 后, 中 共 中 央 国 务 院 又 于 2015 年 9 月 发 布 了 生 态 文 明 体 制 改 革 总 体 方 案, 为 生 态 文 明 建 设 指 明 了 中 期 政 策 方 向 ( 约 至 2030 年 ) 这 份 文 件 在 范 围 幅 度 和 行 动 任 务 的 难 度 上 都 相 当 令 人 瞩 目 6 它 提 出 了 八 项 制 度 ( 见 专 栏 1) 的 转 变 生 态 文 明 制 度 改 革 的 框 架 应 该 是 一 个 潜 在 的 驱 动 因 素, 因 为 它 提 供 了 一 个 长 期 和 综 合 的 方 法 如 能 很 好 地 纳 入 十 三 五 规 划, 该 战 略 将 得 以 尽 快 实 施 专 栏 1 中 国 生 态 文 明 体 制 改 革 的 八 项 制 度 2015 年 9 月, 生 态 文 明 体 制 改 革 总 体 方 案 确 定 了 需 要 改 革 和 强 化 的 八 项 制 度 : 健 全 自 然 资 源 资 产 产 权 制 度 ; 建 立 国 土 空 间 开 发 保 护 制 度 ; 建 立 空 间 规 划 体 系 ; 完 善 资 源 总 量 管 理 和 全 面 节 约 制 度 ; 健 全 资 源 有 偿 使 用 和 生 态 补 偿 制 度 ; 建 立 健 全 环 境 治 理 体 系 ; 健 全 环 境 治 理 和 生 态 保 护 市 场 体 系 ; 完 善 生 态 文 明 绩 效 评 价 考 核 和 责 任 追 究 制 度 这 八 项 制 度 着 重 于 管 理 改 革 方 面, 而 不 是 体 制 方 面, 因 为 在 后 续 的 体 制 改 革 中 仍 有 很 多 的 探 讨 和 工 作 要 做 4 Chinese leaders push for greenization. 5 Sam Geall. July 2015.Interpreting Ecological Civilization. Parts 1 (Vision), 2 (Policy) and 3 (Standards, Mechanisms and Assessment). one- 6 生 态 文 明 体 制 改 革 总 体 方 案 全 文 见 : also see Dimitri de Boer. China s Ecological Civilization Sets China on a Greener Course. 2

3 绩 效 差 距 尽 管 政 策 在 进 步, 生 态 环 境 改 善 也 出 现 了 一 些 可 喜 的 迹 象, 但 在 预 期 目 标 和 实 际 绩 效 之 间 还 存 在 着 重 要 的 差 距, 而 且 对 于 某 些 问 题 而 言, 这 种 差 距 正 在 加 大 没 有 什 么 事 件 比 2015 年 8 月 发 生 的 天 津 化 学 品 仓 库 爆 炸 更 具 有 现 实 的 悲 剧 性 7 爆 炸 造 成 了 巨 大 的 人 员 生 命 和 经 济 损 失 ( 以 百 亿 人 民 币 计 ) 而 爆 炸 所 造 成 的 城 市 空 气 污 染 等 持 续 污 染 的 长 期 成 本 还 会 更 高 8 在 中 国, 由 于 气 候 变 化 和 不 良 土 地 利 用 活 动, 土 壤 和 地 下 水 污 染 等 导 致 的 社 会 成 本 非 常 高 昂, 并 且 可 能 会 继 续 增 长 人 们 对 环 保 绩 效 差 距 知 之 甚 少 且 缺 乏 量 化 理 解, 因 此, 绩 效 差 距 所 造 成 的 全 面 影 响 有 可 能 被 低 估 治 理 能 力 能 否 满 足 环 境 需 求 受 到 体 制 财 务 和 人 力 资 源 短 缺 的 制 约 无 论 是 技 术 管 理 或 其 他 形 式 的 创 新 努 力 都 必 须 得 到 加 强 总 之, 中 国 不 仅 需 要 认 识 差 距 从 而 使 环 境 问 题 的 各 个 领 域 都 同 时 取 得 进 展, 而 且 也 必 须 要 努 力 消 除 差 距, 使 中 国 能 够 充 分 达 成 绿 色 发 展 目 标, 实 现 生 态 文 明 转 型 可 喜 的 是, 这 种 努 力 是 与 新 的 全 球 目 标 ( 如 联 合 国 可 持 续 发 展 2030 年 目 标, 以 及 最 大 温 升 2 的 目 标 ) 完 全 一 致 的 摆 在 我 们 面 前 的 道 路 将 依 赖 于 更 大 规 模 的 环 境 与 发 展 投 资, 其 中 只 有 一 小 部 分 直 接 来 自 中 央 财 政 收 入 因 此, 必 须 建 立 创 新 性 的 金 融 机 制 环 境 领 域 的 法 治 还 有 待 探 索, 需 要 制 定 一 些 新 的 法 律, 并 对 现 有 部 门 法 规 进 行 大 幅 修 改 必 须 加 强 执 法, 建 设 更 具 推 动 力 的 基 于 市 场 的 法 律 法 规 这 将 是 未 来 十 年 甚 至 数 十 年 的 长 期 挑 战 总 体 而 言, 治 理 能 力 还 存 在 很 多 不 足 之 处 2015 年 国 合 会 主 题 和 活 动 绿 色 转 型 的 治 理 能 力 是 国 合 会 2015 年 年 会 的 主 题 绿 色 治 理 需 要 政 府 企 业 和 公 民 社 会 ( 社 会 组 织 ) 三 者 的 有 机 互 动, 充 分 认 识 到 各 方 的 职 责 和 参 与 途 径 需 要 建 立 保 障 措 施, 使 上 述 所 有 部 门 和 组 织 充 分 发 挥 其 作 用 在 现 实 中, 三 者 关 系 大 部 分 仍 处 于 形 成 阶 段, 真 正 发 挥 作 用 的 情 况 还 很 有 限 信 息 共 享 仍 然 相 对 有 限, 而 且 正 如 以 前 国 合 会 研 究 曾 经 指 出 的, 信 息 的 质 量 也 是 一 个 限 制 因 素 向 基 于 市 场 的 环 境 监 管 方 式 转 变 还 远 未 能 实 现, 因 此 市 场 激 励 机 制 仍 很 薄 弱 或 者 管 理 不 善 至 于 目 前 的 行 政 命 令 体 系, 执 行 政 策 才 刚 刚 开 始 充 分 发 挥 作 用 绿 色 治 理 能 力 在 国 家 和 地 方 层 面 仍 然 有 限 因 此, 国 合 会 设 立 了 一 个 绿 色 治 理 能 力 课 题 组, 评 估 当 前 形 势 并 提 出 改 进 建 议 事 实 表 明 这 是 一 项 非 常 艰 巨 的 任 务 7 国 务 院 天 津 爆 炸 事 故 调 查 Fei Teng and Frank Jotzo Reaping the Economic Benefits of Decarbonization for China. 3

4 结 合 这 项 研 究, 国 合 会 还 设 立 了 两 个 课 题 组, 即 绿 色 金 融 改 革 课 题 组 和 法 治 与 生 态 文 明 建 设 课 题 组 绿 色 金 融 课 题 组 的 设 立 恰 逢 其 时, 因 为 这 一 问 题 在 国 际 上 得 到 了 很 多 的 关 注 9, 并 且 相 应 的 工 作 也 扩 展 到 了 中 国 10 这 个 课 题 组 在 综 合 现 有 工 作 的 基 础 上, 结 合 中 国 的 国 情 和 特 点, 提 出 了 独 到 的 想 法 和 建 议 法 治 与 生 态 文 明 建 设 课 题 组 将 在 2015 年 年 会 上 提 出 初 步 政 策 建 议 由 于 本 项 研 究 是 国 合 会 首 次 全 面 地 审 视 法 治 改 革, 事 实 证 明 这 项 工 作 十 分 复 杂, 因 此 该 课 题 研 究 将 继 续 开 展 工 作, 最 终 报 告 将 于 2016 年 国 合 会 年 会 上 提 交 此 外, 国 合 会 还 针 对 当 前 的 形 势, 开 展 了 三 项 专 题 政 策 研 究, 即 土 壤 污 染 管 理 研 究 生 态 环 境 风 险 管 理 研 究, 以 及 应 对 气 候 变 化 与 大 气 污 染 治 理 协 同 控 制 政 策 研 究 所 有 这 些 研 究 都 对 治 理 能 力 进 行 了 深 入 的 探 讨, 尤 其 是 对 法 治 课 题 组 的 工 作 提 供 了 必 要 的 补 充, 因 为 这 些 研 究 提 出 了 加 强 监 管 的 具 体 需 求 2015 年 6 月 8-10 日, 国 合 会 于 北 京 专 门 召 开 了 针 对 十 三 五 规 划 环 境 与 发 展 相 关 国 际 经 验 交 流 的 咨 询 会 这 次 会 议 邀 请 了 包 括 几 位 国 合 会 委 员 在 内 的 众 多 中 国 和 国 际 高 层 人 士 参 加 国 合 会 主 席 国 务 院 副 总 理 张 高 丽 接 见 了 与 会 代 表 以 下 将 对 上 面 提 到 的 一 些 问 题 进 行 更 进 一 步 的 阐 述, 并 就 九 个 关 注 问 题 进 行 了 特 别 论 述 绿 色 治 理 能 力 : 挑 战 和 进 展 挑 战 中 国 的 绿 色 治 理 挑 战 为 何 如 此 错 综 复 杂 难 以 解 决? 专 栏 2 列 举 了 一 些 需 要 改 革 或 正 在 改 革 的 问 题, 可 以 部 分 回 答 这 个 问 题 在 任 何 情 况 下 改 革 都 涉 及 到 一 整 套 的 治 理 问 题 : 制 度 变 革 法 治 更 完 善 的 公 共 监 督, 以 及 效 率 和 效 益 的 问 责 制, 即 用 于 环 境 与 发 展 领 域 的 大 量 公 共 和 私 人 支 出 的 价 值 体 现 专 栏 2 目 前 中 国 的 环 境 治 理 问 题 示 例 问 题 本 身 的 严 重 性 以 及 因 目 标 冲 突 和 部 门 间 利 益 争 夺 使 得 水 和 土 壤 污 染 防 治 行 动 计 划 实 施 进 展 缓 慢 ; 环 境 风 险 规 划 和 管 理 明 显 存 在 不 足 ; 缺 乏 一 致 的 国 家 和 地 方 体 系 ; 环 境 管 理 中 的 腐 败 现 象, 例 如 环 境 审 批 和 监 管 不 足 ; 公 众 监 督 作 用 受 限, 特 别 是 由 于 地 方 政 府 信 号 不 一 致 ; 在 环 境 问 题 上, 企 业 和 政 府 的 工 作 关 系 效 率 低 下 ; 政 府 部 门 间 职 责 交 叉 和 模 糊 不 清 ; 中 央 和 下 级 地 方 政 府 之 间 环 境 目 标 的 分 歧 ; 一 些 政 府 部 门 人 员 和 管 理 能 力 不 足 ; 依 赖 行 政 手 段 而 不 是 全 面 推 行 法 治 9 UNEP Inquiry Report. October The Financial System We Need. Aligning the Financial System with Sustainable Development. 84 pp See IISD Greening China s Financial System. 4

5 未 来 几 年 里, 有 很 多 差 距 需 要 加 以 关 注 值 得 注 意 的 是, 虽 然 环 保 部 等 机 构 难 以 在 不 增 加 人 员 的 情 况 下 圆 满 完 成 任 务, 但 是 实 际 的 差 距 并 非 总 是 与 人 员 不 足 有 关 尽 管 环 境 管 理 在 向 更 多 地 依 靠 市 场 和 自 我 监 管 转 变, 但 在 国 家 和 地 方 层 面 进 一 步 强 化 治 理 能 力 还 是 十 分 必 要 的 至 关 重 要 的 一 点 是, 应 认 识 到 政 府 必 须 与 非 政 府 组 织 社 区 和 企 业 大 学 以 及 国 际 机 构 开 展 有 效 的 合 作, 才 能 更 好 地 应 对 环 境 治 理 问 题 应 努 力 创 造 条 件, 以 使 上 述 各 方 能 够 充 分 发 挥 其 作 用 总 的 来 说, 能 力 差 距 主 要 体 现 在 下 列 与 环 境 治 理 相 关 的 领 域 : 沟 通 交 流 环 境 事 务 中 的 公 信 力 和 诚 信 感 知 度 机 构 加 强 和 部 门 间 的 协 调 自 身 可 持 续 的 绿 色 金 融 机 制 适 应 性 规 划 与 管 理 方 面 的 知 识 绩 效 : 效 率 和 效 果, 及 时 性 综 合 性 这 一 清 单 还 可 包 括 其 他 一 些 问 题, 例 如 加 快 创 新 科 技 顺 利 市 场 化 的 能 力 推 进 可 持 续 消 费 监 管 的 能 力 环 境 健 康 风 险 的 监 测 和 控 制 能 力, 以 及 开 展 区 域 综 合 生 态 资 源 和 环 境 管 理 的 能 力 最 后 这 个 问 题 对 于 诸 如 陆 源 海 洋 污 染 和 京 津 冀 城 市 区 域 规 划 等 问 题 来 说, 具 有 相 当 的 重 要 性 很 多 缺 陷 和 不 足 都 是 源 于 治 理 体 系 以 及 相 应 的 金 融 机 制 和 法 律 框 架 方 面 的 原 因 在 完 善 现 有 体 制 安 排 之 外, 更 重 要 的 是 尽 可 能 通 过 透 明 和 基 于 市 场 的 手 段, 制 定 创 新 性 的 业 务 政 策 和 管 理 措 施 这 在 中 国 的 经 济 体 制 改 革 中 通 常 都 是 被 认 为 十 分 重 要 的, 而 这 种 做 法 同 样 也 应 该 被 应 用 于 环 境 与 发 展 领 域 进 展 令 人 鼓 舞 的 是, 中 国 在 许 多 问 题 方 面 正 在 取 得 进 展, 使 得 绿 色 发 展 的 前 景 相 当 乐 观 以 下 几 个 例 子 可 以 让 我 们 期 待 未 来 五 年 中 国 还 将 取 得 更 多 的 进 展 : 向 污 染 宣 战 的 大 量 投 资 对 绿 色 发 展 绿 色 化 和 生 态 文 明 的 重 视 程 度 十 三 五 规 划 对 环 境 重 点 关 注 以 及 制 定 中 期 战 略 的 意 图 环 境 法 律 法 规 的 完 善 和 执 法 行 动 的 强 化 煤 炭 消 耗 峰 值 已 经 显 现, 有 迹 象 表 明 其 他 化 石 燃 料 消 耗 峰 值 将 可 能 提 前 中 国 在 国 际 合 作 中 对 绿 色 发 展 的 强 调 今 年 中 国 在 环 境 问 题 上 的 行 动 之 所 以 意 义 重 大, 是 因 为 这 些 都 是 在 经 济 下 行 和 行 政 体 制 改 革 困 难 的 情 况 下 开 展 的 应 对 经 济 增 速 放 缓 股 市 波 动 以 及 结 构 调 整 进 程 缓 慢 等 挑 战 并 没 有 使 得 政 府 忽 视 对 环 境 改 善 的 重 点 关 注 5

6 实 际 上, 温 和 的 经 济 动 荡 和 结 构 调 整 可 能 会 带 来 一 定 的 环 境 效 益 领 导 层 一 直 强 调 的 进 一 步 刺 激 服 务 经 济 可 以 降 低 单 位 国 内 生 产 总 值 的 能 耗 对 发 展 质 量 的 关 注 包 括 了 与 环 境 相 关 的 目 标 强 化 基 于 市 场 的 决 策 如 果 将 环 境 监 管 纳 入 考 量, 则 会 有 助 于 环 境 保 护 工 作 此 外, 技 术 制 度 和 管 理 创 新 以 及 经 济 领 域 的 深 化 改 革 将 对 改 善 环 境 管 理 提 高 治 理 效 率 产 生 直 接 和 间 接 的 效 益 有 证 据 表 明, 反 腐 败 行 动 也 对 改 善 环 境 规 划 和 管 理 具 有 重 要 意 义 消 除 目 标 治 理 能 力 和 创 新 之 间 的 差 距 愿 望 和 能 力 全 球 对 绿 色 增 长 和 绿 色 经 济 的 日 益 重 视 为 绿 色 创 新 提 供 了 很 多 新 机 遇, 这 些 绿 色 创 新 可 能 会 远 远 超 过 过 去 十 年 中 清 洁 技 术 和 其 他 重 要 目 标 方 面 的 成 就 生 态 文 明 框 架 应 该 是 一 个 有 力 的 驱 动 因 素, 因 为 它 提 供 了 一 个 长 期 和 综 合 的 方 式 来 释 放 这 种 潜 力 中 国 可 以 依 靠 不 断 增 长 的 更 加 绿 色 的 国 内 消 费 市 场 和 不 断 增 加 的 绿 色 国 际 贸 易 机 会 两 者 之 间 的 相 辅 相 成 来 推 动 绿 色 创 新 中 国 继 续 设 置 针 对 具 体 问 题 的 目 标, 但 在 这 个 过 程 中 也 为 总 体 发 展 开 启 了 新 的 经 济 和 社 会 机 会, 例 如 低 碳 城 市 化 循 环 经 济 绿 色 化 工 产 业 发 展 将 环 保 领 域 的 合 作 纳 入 新 的 贸 易 和 发 展 计 划 ( 如 一 带 一 路 和 亚 投 行 ) 这 些 美 好 的 愿 望 不 断 为 高 层 决 策 者 所 推 动, 但 是 治 理 能 力 不 足 仍 然 是 实 际 实 施 过 程 中 的 一 个 主 要 问 题 技 术 可 能 会 很 快 地 商 业 化, 例 如 太 阳 能 和 风 能 等 可 再 生 能 源 技 术 然 而, 这 些 创 新 遇 到 了 很 大 的 难 题, 因 为 相 应 的 智 能 电 网 技 术 实 施 进 展 缓 慢 从 体 制 上 看, 出 现 了 供 应 链 运 营 商 拖 后 腿 的 情 况, 它 们 更 喜 欢 传 统 能 源 供 应 商, 尤 其 是 煤 炭 供 应 商 从 国 际 上 看, 中 国 遭 遇 了 贸 易 挑 战, 妨 碍 了 其 可 再 生 能 源 设 备 在 国 外 市 场 的 销 售 因 此, 尽 管 多 数 可 再 生 能 源 的 装 机 容 量 大 幅 提 升, 其 对 绿 色 电 网 的 实 际 贡 献 却 低 于 预 期 水 平, 使 得 污 染 减 排 和 控 制 温 室 气 体 排 放 的 预 期 大 打 折 扣 随 着 装 机 容 量 的 增 加, 上 述 差 距 甚 至 可 能 越 来 越 大 对 于 普 及 电 动 汽 车 的 绿 色 行 动, 替 换 所 有 政 府 公 用 汽 车 和 为 私 家 车 主 提 供 补 贴 的 计 划 也 面 临 严 峻 挑 战 充 电 站 及 其 网 络 建 设 需 要 仔 细 的 规 划 以 满 足 用 户 需 求 在 车 辆 的 全 生 命 周 期 环 境 影 响, 特 别 是 大 量 电 池 组 的 生 产 与 处 置 方 面 还 存 在 着 问 题 毫 无 疑 问, 颠 覆 性 技 术 可 能 带 来 的 不 可 预 期 的 后 果 以 及 适 当 的 监 管 框 架 问 题 将 日 益 凸 显 中 国 有 机 会 来 研 究 解 决 这 些 问 题 ( 即 便 这 些 问 题 的 规 模 是 很 少 有 其 他 国 家 经 历 过 的 ), 因 为 中 国 政 府 希 望 尽 快 地 实 现 转 变, 一 方 面 是 为 了 保 护 环 境, 另 一 方 面 也 是 为 了 确 保 中 国 成 为 这 种 全 面 转 型 的 领 导 者 其 他 例 子 还 包 括 各 种 生 态 补 偿 规 划, 保 护 和 改 善 生 态 系 统 服 务 功 能 目 前 中 国 有 着 世 界 上 最 大 的 生 态 补 偿 项 目 承 诺 但 是 目 前 的 体 制 框 架 不 足 以 保 证 实 现 最 佳 的 效 率 和 效 果, 特 别 是 在 生 态 服 务 获 益 者 ( 例 如 下 游 城 市 ) 与 保 护 者 ( 如 上 游 的 农 民 ) 之 间 缺 乏 足 够 的 关 联 类 似 的 例 子 也 困 扰 着 遍 及 中 国 的 自 然 保 护 区 的 可 持 续 管 理 工 作 6

7 新 的 规 划 也 提 出 了 特 殊 的 挑 战, 例 如 在 全 国 施 行 生 态 功 能 区 划 和 生 态 红 线 国 合 会 不 久 前 曾 针 对 这 个 题 目 开 展 过 研 究, 这 里 不 再 赘 述 另 一 项 最 新 的 承 诺 是 在 目 前 示 范 省 试 点 的 基 础 上, 于 2017 年 前 启 动 国 家 碳 排 放 总 量 限 额 和 交 易 体 系 这 一 体 系 可 能 成 为 世 界 上 最 大 的 国 家 碳 交 易 体 系 这 一 体 系 的 管 理 将 是 十 分 复 杂 的, 如 果 在 部 门 层 面 不 谨 慎 对 待, 则 有 可 能 被 滥 用 许 多 针 对 中 国 未 来 环 境 与 发 展 关 系 的 规 划 措 施 中, 都 存 在 着 总 体 治 理 能 力 方 面 以 及 相 应 的 金 融 机 制 和 法 律 框 架 方 面 的 弱 点 和 差 距 因 此, 有 必 要 尽 可 能 通 过 透 明 和 基 于 市 场 的 方 法 来 确 定 创 新 性 的 业 务 政 策 和 行 政 措 施 治 理 能 力 的 原 则 治 理 能 力 可 以 通 过 很 多 原 则 进 行 衡 量 在 专 栏 3 中, 这 些 原 则 被 划 分 成 为 可 以 适 用 于 任 何 治 理 能 力 的 标 准 原 则 和 包 括 更 加 适 用 于 环 境 与 发 展 的 绿 色 备 选 原 则 这 两 个 列 表 都 是 示 例 性 的, 而 不 是 完 整 的 清 单 最 好 的 办 法 是 将 两 边 的 原 则 相 结 合, 以 便 加 强 中 国 的 绿 色 治 理 能 力 专 栏 3 环 境 治 理 问 题 的 标 准 原 则 和 绿 色 备 选 原 则 标 准 原 则 法 律 法 规 和 合 规 性 机 构 设 置 和 明 确 职 责 领 导 者 的 能 力 和 承 诺 能 力 建 设 融 资 规 模 和 分 配 效 率 其 他 激 励 手 段 技 术 修 复 和 创 新 绿 色 备 选 原 则 公 众 监 督 协 同 规 划 与 管 理 零 影 响 开 发 绿 色 税 收 可 持 续 消 费 绿 色 投 资 综 合 协 调 规 划 分 享 经 济 环 境 治 理 图 1 是 一 个 基 于 上 世 纪 七 十 年 代 欧 洲 以 及 其 他 地 方 的 国 际 经 验 而 得 出 的 简 单 的 环 境 与 发 展 能 力 理 论 框 架 示 意 图 早 期 的 重 点 是 关 注 具 体 法 律 法 规 的 合 规 性, 通 常 是 通 过 行 政 命 令 的 手 段 得 以 实 现 这 种 方 法 在 一 定 时 期 是 必 要 的, 但 是 它 也 会 抑 制 创 新, 必 定 会 对 那 些 愿 意 做 到 比 政 府 规 定 的 更 好 的 对 象 产 生 抑 制 作 用 因 为 这 种 方 法 缺 乏 激 励 机 制, 对 于 那 些 试 图 做 得 更 好 的 对 象 可 能 具 有 市 场 不 确 定 性 甚 至 是 惩 罚 性 下 一 个 层 次 是 认 识 到 环 境 风 险 管 理 不 仅 仅 会 产 生 直 接 效 益, 而 且 也 是 应 对 环 境 问 题 的 新 手 段 因 此, 责 任 关 怀 计 划 如 雨 后 春 笋 般 出 现 在 世 界 各 地 企 业 中 通 过 拒 绝 为 有 损 环 境 的 活 动 提 供 支 持, 保 险 和 金 融 行 业 在 其 中 起 到 了 重 要 的 推 动 作 用 政 府 方 面, 通 过 适 当 的 环 境 评 估, 开 发 项 目 的 风 险 可 以 得 到 有 效 的 降 低, 使 得 投 资 更 加 富 有 成 效 另 一 方 面, 保 障 措 施 使 得 新 的 清 洁 技 术 可 再 生 能 源 和 其 他 创 新 解 决 方 案 能 够 以 有 利 于 经 济 发 展 和 环 境 保 护 的 方 式 更 好 地 解 决 环 境 与 发 展 问 题 7

8 图 1 环 境 与 发 展 能 力 水 平 目 前 中 国 处 于 三 种 层 次 并 存 的 阶 段, 虽 然 过 去 一 年 中 几 次 化 工 厂 的 爆 炸 事 故 表 明 中 国 至 少 在 一 些 工 业 企 业 的 环 境 风 险 规 划 和 管 理 方 面 的 工 作 还 很 薄 弱 针 对 突 发 事 件 构 建 环 境 风 险 管 理 体 系 可 能 会 导 致 对 长 期 累 积 性 风 险 的 重 视 持 续 性 不 足 而 且, 可 持 续 科 技 的 创 新 能 力 还 远 远 没 有 充 分 发 挥 作 用 现 有 环 境 法 律 法 规 的 监 督 和 执 行 能 力 还 相 对 薄 弱 因 此, 如 何 找 到 这 三 个 互 动 的 宏 观 战 略 之 间 的 平 衡 是 未 来 几 年 内 中 国 面 临 的 巨 大 挑 战 预 计 随 着 时 间 的 推 移, 中 国 在 创 新 领 域 的 重 大 投 资 将 获 得 丰 厚 的 回 报, 因 为 新 的 产 品 和 技 术 将 更 容 易 地 被 成 功 推 向 市 场 此 外, 这 也 意 味 着 政 府 企 业 和 社 会 应 当 做 好 准 备 去 实 现 和 超 越 那 些 今 天 看 起 来 似 乎 很 困 难 甚 至 是 不 可 能 实 现 的 目 标 研 究 社 会 应 对 不 同 经 济 发 展 阶 段 环 境 问 题 的 治 理 能 力 的 另 一 个 方 法 是 通 过 环 境 库 兹 涅 茨 曲 线 ( 图 2) 这 一 经 常 被 人 诟 病 的 概 念 工 具 表 明, 国 民 生 产 总 值 或 其 他 社 会 财 富 衡 量 指 标 达 到 一 定 程 度 以 上 时, 就 会 出 现 对 环 境 质 量 的 更 高 需 求 显 然, 中 国 目 前 正 处 于 或 正 接 近 这 一 状 态 所 以, 环 境 恶 化 的 趋 势 应 当 开 始 下 降, 各 种 转 折 点 将 在 未 来 5-15 年 内 到 来 因 此, 有 必 要 研 究 未 来 每 五 年 ( 直 至 2030 年 ) 中 达 到 可 接 受 的 环 境 质 量 目 标 的 速 度, 以 及 需 要 怎 样 的 环 境 治 理 手 段 来 加 速 这 一 步 伐, 或 者 这 一 步 伐 是 否 主 要 取 决 于 人 均 收 入 水 平 当 然, 这 种 概 念 方 法 很 可 能 是 相 当 粗 糙 的 图 2 环 境 库 兹 涅 茨 曲 线 8

9 十 三 五 规 划 思 考 下 个 五 年 期 间 最 重 要 的 是 如 何 尽 快 达 到 各 种 环 境 改 善 的 转 折 点 这 必 须 通 过 可 信 和 持 久 的 方 式 来 实 现, 使 公 众 能 够 切 实 感 受 到 环 境 的 改 善 和 生 活 质 量 的 提 升 如 何 应 对 在 全 国 范 围 内 开 展 环 境 保 护 行 动 的 巨 大 需 求 是 一 个 长 期 问 题 因 此, 中 国 需 要 制 定 一 项 中 期 战 略, 面 向 甚 至 更 长 尺 度 十 三 五 时 期 的 环 保 工 作 进 展 将 为 这 一 长 期 目 标 的 实 现 奠 定 良 好 开 局 十 三 五 是 新 中 国 历 史 上 的 一 个 决 定 性 时 刻, 是 向 现 代 化 更 加 富 裕 国 家 转 型 以 及 描 绘 民 心 所 向 之 未 来 的 重 要 时 期 到 2020 年, 中 国 将 实 现 全 面 地 小 康 社 会 目 标 十 三 五 时 期, 中 国 人 均 GDP 将 突 破 1 万 美 元 更 高 水 平 的 收 入 将 伴 随 着 更 趋 于 平 均 的 分 配 不 可 避 免 地, 人 们 要 将 中 国 同 其 他 国 家 在 经 济 发 展 过 程 中 的 相 同 阶 段 进 行 比 较 但 是, 中 国 不 应 仅 仅 满 足 于 达 到 这 个 收 入 水 平, 还 需 要 做 的 更 多, 因 为 中 国 已 经 开 始 脱 离 担 任 世 界 廉 价 工 厂 的 阶 段, 特 别 是 沿 海 相 对 发 达 的 省 份 这 些 省 份 ( 有 些 污 染 非 常 严 重 ) 需 要 加 速 改 善 环 境 质 量 十 三 五 为 解 决 过 去 一 段 时 期 发 展 的 遗 留 问 题 提 供 了 机 遇, 包 括 遗 留 的 污 染 问 题 自 然 资 源 的 过 度 开 发, 以 及 城 市 和 农 村 的 不 可 持 续 发 展 状 况 这 将 是 一 个 逐 步 给 环 境 减 压 的 有 利 时 机 目 前, 中 国 环 境 与 经 济 不 均 衡 的 状 况 远 比 欧 洲 国 家 五 六 十 年 代 经 历 的 状 况 还 要 严 峻 十 三 五 加 快 实 施 环 境 保 护 行 动 能 够 使 得 中 国 比 许 多 经 合 组 织 国 家 在 二 十 世 纪 工 业 化 时 代 经 济 发 展 的 相 似 阶 段 更 好 地 改 善 环 境 状 况 这 不 是 预 测, 而 是 一 种 希 望 或 者 期 待 在 2015 年 6 月 国 合 会 关 于 十 三 五 规 划 的 咨 询 会 上, 与 会 者 提 出 了 广 泛 的 建 议, 其 中 一 些 观 点 列 举 如 下 会 议 的 讨 论 充 分 反 映 了 涉 及 与 中 国 相 关 的 国 际 和 国 内 经 验 采 取 协 调 和 全 面 的 方 法 需 要 采 取 一 体 化 政 府 的 方 法 统 筹 绿 色 发 展 和 生 态 文 明 整 合 跨 部 门 的 协 调 ; 强 化 环 境 事 务 的 纵 向 联 系, 确 保 地 方 政 府 有 更 好 的 方 法 成 功 实 施 中 央 政 府 制 定 的 目 标 制 定 清 晰 的 国 家 环 境 与 发 展 目 标, 而 不 是 依 靠 单 独 的 各 个 部 门 环 境 必 须 成 为 发 展 的 一 个 核 心 支 柱 及 中 国 未 来 增 长 的 刺 激 手 段 确 保 环 境 问 题 与 总 体 深 化 改 革 的 紧 密 契 合 当 前 应 致 力 于 复 杂 目 标 的 整 合, 以 使 重 要 的 发 展 议 程 在 实 施 中 避 免 矛 盾 内 耗, 而 是 相 辅 相 成 发 挥 协 同 作 用 借 助 创 新 优 势, 设 置 可 能 超 越 眼 前 范 围 的 阶 段 性 目 标 建 立 完 善 的 跨 地 区 污 染 联 防 联 控 机 制 确 保 在 所 有 污 染 防 治 行 动 计 划 中 设 定 约 束 性 指 标 总 之, 为 十 三 五 规 划 设 定 阶 段 性 目 标, 并 展 示 这 种 方 法 如 何 有 益 于 启 动 长 期 行 动 应 该 将 空 气 质 量 和 大 气 污 染 防 治 统 筹 考 虑, 以 有 效 地 优 化 结 果 产 出 加 强 和 理 顺 体 制 的 作 用 做 到 财 力 与 管 理 需 求 和 活 动 规 模 相 匹 配, 但 要 避 免 过 度 投 资 在 财 力 范 围 内 开 展 工 作, 避 免 制 造 过 多 的 债 务 负 担, 特 别 是 在 需 要 进 行 大 量 环 境 基 础 设 施 建 设 的 地 方 层 面 明 确 将 自 然 资 源 保 护 与 开 发 相 分 离 的 机 构 安 排, 尤 其 是 对 水 资 源 森 林 海 洋 和 沿 海 地 区 的 问 题 加 强 环 境 与 发 展 的 独 立 监 管 9

10 加 快 实 施 步 伐 和 提 高 效 率 注 重 实 施 效 果 和 效 率, 包 括 零 污 染 战 略 大 幅 降 低 能 源 和 资 源 使 用 ( 如 Factor 10 ) 工 业 绿 色 底 线 和 绿 色 市 场 供 应 链 加 快 从 试 点 项 目 到 一 般 做 法 再 到 习 惯 的 转 变 在 一 般 做 法 和 创 新 努 力 中 形 成 从 学 习 到 引 领 的 模 式 经 济 与 环 境 的 联 系 将 新 常 态 模 式 纳 入 十 三 五 规 划, 并 充 分 考 虑 环 境 需 求 寻 求 建 立 经 济 与 环 境 相 权 衡 的 发 展 模 式 关 注 就 业 与 环 境 的 联 系, 将 纳 税 负 担 从 劳 动 者 转 移 到 污 染 者 头 上 以 绿 色 化 为 机 制 转 变 管 理 模 式 强 化 自 然 资 本 将 自 然 当 作 绿 色 基 础 设 施, 例 如 将 沿 海 湿 地 作 为 水 体 净 化 和 抵 御 风 暴 的 前 线 设 施 提 出 更 好 的 手 段 来 认 识 和 加 强 自 然 资 本 在 发 展 中 的 作 用 生 态 红 线 是 一 个 重 要 的 组 成 部 分, 应 该 包 括 在 计 划 之 中 强 化 生 态 文 明 综 合 指 标, 例 如 与 人 们 感 知 生 活 改 善 有 关 的 生 活 指 标 制 定 计 划, 使 企 业 政 府 和 公 众 更 好 地 认 识 到 人 类 对 自 然 资 本 的 依 赖 性 关 注 生 态 恢 复 和 自 然 资 源 的 更 新, 包 括 生 物 多 样 性 在 国 家 核 算 体 系 中 强 化 生 态 环 境 核 算 监 管 手 段 的 多 样 化 制 定 不 易 被 规 避 忽 略 或 否 决 的 规 章 制 度 建 立 法 律 保 障 框 架, 鼓 励 公 民 和 企 业 践 行 可 持 续 实 践 加 强 扩 大 政 府 资 助 机 构 的 绿 色 采 购 支 持 最 佳 实 践 而 不 是 惩 处 最 差 实 践, 推 动 绿 色 转 型 的 成 功 采 取 基 于 市 场 的 手 段 加 强 环 境 监 管, 包 括 适 当 的 市 场 失 灵 应 对 机 制 在 市 场 监 管 和 激 励 手 段 中 充 分 认 识 到 企 业 ( 供 给 ) 和 消 费 者 ( 需 求 ) 的 需 求 逐 步 采 取 污 染 防 治 总 量 限 额 和 交 易 体 系, 因 为 在 开 始 阶 段 对 其 制 度 安 排 和 绩 效 评 估 的 理 解 还 可 能 存 在 不 足 继 续 加 强 绿 色 税 收 行 动 碳 排 放 交 易 不 一 定 与 碳 税 制 度 相 排 斥, 两 种 手 段 可 以 同 时 采 用 将 环 境 影 响 评 价 法 扩 展 至 涵 盖 所 有 活 动, 而 不 仅 仅 是 建 设 项 目 拓 展 商 业 金 融 和 投 资 活 动 强 化 商 业 界 ( 无 论 是 生 产 金 融 建 设 旅 游 或 其 他 领 域, 如 环 保 科 技 等 ) 作 为 政 府 实 施 绿 色 发 展 的 伙 伴 拓 展 PPP 模 式 鼓 励 新 型 绿 色 产 品 提 高 生 产 效 率 消 除 污 染 建 立 绿 色 投 资 论 坛, 为 企 业 提 供 安 全 的 平 台, 形 成 先 进 的 方 法 为 业 界 制 定 开 明 利 己 (enlightened self interests) 准 则, 提 升 绿 色 化 能 力 可 以 与 2016 年 的 G20 会 议 相 结 合 与 行 业 领 先 企 业 合 作, 以 改 变 整 个 行 业 通 过 大 型 企 业 的 行 动 着 重 关 注 国 有 企 业 的 绿 色 化, 中 小 企 业 可 以 通 过 建 立 绿 色 市 场 供 应 链 而 获 益 完 善 将 投 资 从 零 星 试 点 扩 大 到 全 面 实 施 的 工 作 程 序 以 及 债 务 融 资 机 制 继 续 摆 脱 高 消 耗 高 污 染 行 业, 而 不 是 将 这 种 影 响 转 移 到 全 国 其 他 地 区 淘 汰 落 后 鼓 励 先 进, 面 向 更 高 生 产 力 和 生 产 效 率 加 强 助 推 投 资 重 点 更 明 确 地 围 绕 可 持 续 的 绿 色 增 长 机 遇 10

11 寻 求 能 够 真 正 促 进 绿 色 跨 越 的 投 资 和 标 准, 例 如 CAFE( 企 业 平 均 燃 油 经 济 性 ) 的 标 准 导 致 轻 型 汽 车 的 技 术 突 破 改 善 部 门 行 动 重 点 专 注 三 个 领 域 的 绿 色 化 : 交 通 建 筑 和 食 品 农 业 现 代 化 : 扩 大 绿 色 化 学 工 业 的 作 用, 改 善 加 工 工 艺 过 程, 鼓 励 诸 如 老 旧 农 用 化 学 品 企 业 等 闲 置 资 产 的 报 废 注 重 鼓 励 新 兴 产 业, 而 不 是 支 持 夕 阳 产 业 中 国 制 造 2020 应 当 设 定 产 品 质 量 和 生 产 改 善 的 绿 色 目 标 需 要 在 绿 色 认 证 流 程 方 面 作 出 承 诺 需 要 特 别 关 注 的 领 域 包 括 : 水 务 投 资 能 效 分 布 式 发 电 住 房 天 然 气 基 础 设 施 和 公 园 走 出 去 并 走 向 绿 色 和 行 星 伙 伴 关 系 金 砖 银 行 亚 投 行 一 带 一 路 战 略 应 该 制 定 先 进 的 绿 色 战 略 在 伙 伴 中 达 成 环 境 共 识, 如 循 环 经 济 开 始 减 小 中 国 的 总 体 生 态 足 迹 创 新 战 略 需 要 更 多 地 利 用 国 际 伙 伴 关 系, 例 如 碳 捕 获 和 封 存 即 为 一 例 有 时 这 种 伙 伴 关 系 可 以 对 南 南 合 作 提 供 借 鉴, 例 如 在 沙 漠 化 防 治 方 面 在 国 际 合 作 中 应 将 公 众 健 康 与 环 境 作 为 优 先 领 域 将 生 态 文 明 与 星 球 伙 伴 关 系 相 衔 接, 作 为 国 际 合 作 的 框 架 考 虑 G7 国 家 到 21 世 纪 末 完 成 经 济 脱 碳 的 承 诺 对 中 国 的 影 响 中 国 应 优 先 关 注 个 谋 求 工 业 化 的 非 洲 国 家, 促 进 绿 色 工 业 化 在 2015 年 6 月 9 日 与 张 高 丽 副 总 理 会 见 期 间, 与 会 者 认 识 到 绿 色 发 展 的 机 遇 最 终 战 胜 了 目 前 面 临 的 经 济 困 境 因 此, 十 三 五 规 划 是 迈 向 生 态 文 明 转 型 的 关 键 节 点 中 国 有 必 要 在 考 虑 长 期 目 标 的 前 提 下 制 定 阶 段 性 的 目 标 绿 色 发 展 必 须 被 看 作 是 新 就 业 和 新 经 济 的 重 要 源 泉 治 理 能 力 不 仅 仅 只 是 涉 及 政 府, 还 包 括 企 业 和 全 社 会 中 国 将 把 绿 色 发 展 纳 入 亚 投 行 一 带 一 路 战 略 等 的 国 际 举 措 值 得 赞 赏 张 高 丽 副 总 理 提 到 中 国 绝 不 向 其 他 国 家 出 口 污 染, 中 国 有 充 分 的 理 由 促 进 绿 色 投 资, 例 如 在 未 来 的 城 市 发 展 中 采 取 更 高 标 准 张 副 总 理 对 中 国 未 来 的 环 境 与 发 展 充 满 希 望, 也 对 国 合 会 继 续 为 此 做 出 贡 献 寄 予 厚 望 他 肯 定 了 中 国 在 十 三 五 及 未 来 的 五 年 规 划 中 坚 持 绿 色 发 展 和 低 碳 增 长 的 承 诺 是 实 现 国 家 实 力 并 对 子 孙 负 责 的 正 确 道 路 九 项 关 注 问 题 1 在 决 策 过 程 中 需 要 给 予 环 境 与 经 济 社 会 问 题 同 等 的 关 注 国 合 会 已 经 把 这 一 问 题 纳 入 过 去 几 年 的 政 策 建 议 当 中, 并 向 总 理 与 副 总 理 分 别 作 了 汇 报 虽 然 这 种 观 点 得 到 了 普 遍 的 接 受, 很 多 相 关 行 动 已 经 或 计 划 开 始 实 施, 但 是 信 号 仍 不 明 朗 例 如, 将 环 境 二 字 加 入 五 年 规 划 的 标 题 当 中 ( 目 前 是 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 ) 将 是 是 一 个 非 常 强 烈 的 信 号 然 而, 这 并 不 是 有 助 于 解 决 问 题 的 唯 一 方 法, 其 他 的 方 法 还 可 以 包 括 : 11

12 修 订 后 的 环 境 保 护 法 不 是 一 个 基 本 法, 因 此, 与 其 他 基 本 法 相 比 ( 比 如 关 于 农 业 的 基 本 法 ) 还 缺 乏 份 量 国 家 和 地 方 核 算 体 系 和 指 标 不 够 完 善 虽 然 中 央 政 府 已 考 虑 将 环 境 和 发 展 指 标 纳 入 其 核 算 和 决 策 制 定 当 中, 并 决 定 在 一 定 程 度 上 降 低 国 内 生 产 总 值 在 衡 量 进 展 和 目 标 实 现 中 的 比 重, 但 是 到 目 前 为 止, 绿 色 发 展 的 评 估 仍 然 是 零 散 的, 没 有 形 成 一 个 完 整 的 绿 色 核 算 和 指 标 体 系 环 境 恶 化 的 影 响 在 决 策 和 开 发 监 管 中 往 往 被 严 重 低 估, 甚 至 依 然 不 为 人 所 知, 因 此, 与 社 会 经 济 和 其 他 发 展 因 素 相 比, 环 境 影 响 尚 未 被 给 予 充 分 的 认 识 特 别 值 得 关 注 的 是 : 环 境 对 人 类 健 康 的 影 响, 对 地 下 水 土 壤 污 染 跨 界 影 响 生 态 产 品 和 服 务 损 失 的 全 面 了 解 没 有 资 金 保 障 的 环 保 责 任 ( 例 如, 土 壤 污 染 地 下 水 枯 竭 和 空 气 污 染 采 矿 和 工 业 用 地 遗 留 场 地, 以 及 陆 源 性 海 洋 污 染 ) 在 中 国 是 非 常 普 遍 的 现 象 2 有 必 要 制 定 一 份 年 国 家 环 境 与 发 展 法 制 改 革 方 案 中 国 在 法 律 修 订 上 要 想 赶 上 欧 盟 以 及 美 国 德 国 和 澳 大 利 亚 等 一 些 国 家 在 环 境 与 发 展 法 治 框 架 方 面 所 付 出 的 努 力, 达 到 令 人 满 意 的 水 平, 所 需 时 间 远 不 止 十 年 同 时 全 球 的 环 境 立 法 还 将 继 续 发 展, 以 应 对 气 候 变 化 框 架 生 物 多 样 性 保 护 海 洋 法 贸 易 与 环 境, 以 及 在 可 持 续 发 展 中 关 乎 中 国 利 益 且 需 要 对 国 内 法 律 法 规 进 行 调 整 的 很 多 其 他 各 方 面 的 问 题 尽 管 中 国 已 经 取 得 了 一 些 重 大 进 步, 但 是 进 展 依 旧 缓 慢, 这 是 因 为 涉 及 整 个 法 律 制 度 的 改 革, 其 中 包 括 司 法 机 关 以 及 相 应 的 法 治 程 序 立 法 机 构, 如 全 国 人 民 代 表 大 会 在 预 算 和 能 力 配 备 方 面 存 在 不 足, 难 以 及 时 制 定 完 整 的 改 革 方 案 最 近 几 次 法 律 获 得 通 过 都 花 费 了 数 年 的 时 间 对 于 每 一 部 新 制 定 或 修 订 的 法 律, 通 常 都 需 要 许 多 配 套 法 规 来 支 持 以 及 对 其 他 法 律 的 修 订, 使 其 具 备 可 操 作 性 随 着 最 近 对 生 态 文 明 以 及 基 于 市 场 的 改 革 的 重 视, 将 会 带 来 更 多 的 立 法 和 法 律 修 订 的 需 求 因 此, 有 必 要 制 定 一 份 完 整 的 方 案, 从 战 略 高 度 来 应 对 法 制 改 革 的 需 求 法 制 改 革 的 第 二 部 分 是 需 要 更 加 独 立 的 司 法 以 及 更 易 为 公 众 所 用 的 操 作 程 序 在 过 去 的 两 年, 在 这 方 面 的 努 力 已 经 取 得 了 进 展, 包 括 环 保 法 庭 的 启 动, 以 及 为 满 足 这 一 需 求 而 专 门 经 过 培 训 的 法 官 同 时, 随 着 环 保 执 法 工 作 的 强 化, 法 院 很 可 能 会 更 多 地 忙 于 处 理 与 环 保 相 关 的 案 例 法 制 改 革 的 第 三 个 部 分 是 为 许 多 新 兴 的 技 术 和 中 国 现 代 商 业 发 展 的 其 他 方 面 提 供 保 障 条 件 这 些 需 求 包 括 与 中 国 正 在 签 署 的 许 多 新 的 投 资 和 贸 易 协 定 相 关 的 环 境 问 题 与 环 保 新 技 术 知 识 产 权 相 关 的 监 管 措 施, 以 及 在 中 国 和 国 外 发 展 这 些 技 术 的 必 要 法 律 框 架, 如 正 在 到 来 的 电 动 汽 车 革 命 具 体 法 制 问 题 的 一 些 实 例 包 括 : 到 2020 年 环 境 与 发 展 基 本 法 成 型, 包 括 一 部 强 有 力 的 环 境 权 利 法 案 12

13 在 现 有 的 命 令 与 控 制 型 法 律 和 以 市 场 为 基 础 的 法 律 法 规 之 间 寻 求 平 衡 和 互 补, 这 将 刺 激 企 业 金 融 部 门 和 其 他 相 关 人 士 更 加 积 极 地 投 身 于 绿 色 发 展 正 在 拟 议 的 国 家 碳 排 放 限 额 和 交 易 体 系 就 是 一 个 新 型 环 保 解 决 方 案 的 例 子, 这 将 需 要 非 常 精 心 的 法 律 调 整, 并 在 绩 效 监 督 潜 在 的 欺 诈 以 及 其 他 方 面 做 出 一 定 程 度 的 制 度 安 排 需 要 大 力 协 调 不 同 行 业 的 法 律, 如 水 资 源 利 用 和 环 境 法 的 关 系 ; 以 及 不 断 变 化 的 国 际 法 律 框 架 ( 如 气 候 变 化 ) 与 国 家 法 律 法 规 的 协 调 至 关 重 要 的 是, 确 保 那 些 保 护 公 共 利 益 ( 如 健 康 和 安 全 ) 和 生 态 服 务 功 能 的 主 要 目 标 不 会 在 法 制 改 革 中 被 遗 漏 这 种 情 况 在 其 他 一 些 国 家 出 现 过, 往 往 是 由 于 既 得 利 益 集 团 强 大 的 游 说 力 量 环 境 法 从 20 世 纪 70 年 代 开 始 在 许 多 经 合 组 织 国 家 蓬 勃 发 展, 因 为 法 院 认 可 了 环 保 团 体 和 环 保 律 师 的 立 场 尤 其 是 在 美 国, 这 已 经 成 为 环 境 监 管 体 系 的 一 个 重 要 的 甚 至 是 必 不 或 缺 的 一 部 分 中 国 将 需 要 建 立 这 样 一 种 法 治 和 公 众 参 与 程 序, 为 市 民 就 所 关 心 的 环 境 进 展 和 问 题 诉 诸 法 庭 而 做 出 努 力 3 环 境 与 发 展 领 域 仍 然 缺 乏 连 贯 一 致 的 行 政 管 理 方 式 伴 随 着 生 态 文 明 体 制 改 革 总 体 方 案 的 实 施, 环 境 与 发 展 方 面 行 政 体 制 改 革 的 步 伐 也 必 将 加 快 但 是 协 调 整 合 专 栏 1 中 列 举 的 八 项 制 度 改 革 绝 非 易 事, 尤 其 是 考 虑 到 许 多 现 有 机 构 会 有 抵 触 情 绪, 它 们 都 在 寻 求 强 化 自 身 的 地 位 行 政 改 革 不 是 简 单 地 整 合 部 门 和 单 位 形 成 更 大 的 机 构, 或 建 立 大 量 新 的 协 调 机 构 ( 如 领 导 小 组 或 委 员 会 ) 改 革 需 要 根 本 性 的 转 变, 以 确 保 环 保 监 管 机 构 是 与 那 些 负 责 发 展 和 开 发 自 然 资 源 的 机 构 分 开 的 当 地 人 民 的 监 督 作 用 必 须 作 为 行 政 管 理 体 制 的 一 部 分 加 以 强 化, 尤 其 是 在 那 些 生 物 多 样 性 丰 富 环 境 状 况 敏 感 及 及 正 在 接 受 大 量 生 态 补 偿 资 金 的 地 区 其 中 最 关 键 的 问 题 包 括 : 需 要 解 决 与 大 多 数 资 源 和 环 境 相 关 的 机 构 的 垂 直 和 水 平 责 权 分 割 问 题 这 完 全 可 能 通 过 挑 选 和 使 用 现 有 的 行 政 手 段, 找 到 对 具 体 利 益 最 为 有 利 的 方 法 需 要 在 国 家 和 地 方 政 府 层 面 确 保 环 境 保 护 和 开 发 利 用 功 能 的 分 割 与 其 他 先 进 国 家 相 比, 中 国 环 境 保 护 部 的 地 位 还 不 够 强 大, 人 员 配 置 也 不 足 这 一 重 要 的 现 实 问 题 应 尽 快 得 以 解 决, 使 其 人 员 配 备 与 职 责 要 求 和 工 作 的 复 杂 程 度 相 匹 配 如 果 环 保 部 将 承 担 绿 色 发 展 的 更 多 责 任, 则 需 要 增 加 更 加 广 泛 的 专 业 力 量 环 境 监 督 职 能 ( 如 绩 效 审 计 环 境 影 响 评 价 和 风 险 管 理 环 境 健 康 和 安 全 ) 分 散 在 整 个 政 府 的 各 个 部 门, 各 级 政 府 之 间 联 系 有 限 当 向 污 染 宣 战 和 新 的 生 态 文 明 改 革 方 案 付 诸 实 施, 这 个 问 题 将 更 加 凸 显 目 前 政 府 和 企 业 腐 败 问 题 实 际 上 还 是 与 制 度 相 关, 这 个 制 度 在 过 去 主 要 依 赖 行 政 管 理 手 段, 领 导 者 个 人 具 有 高 度 的 自 由 裁 量 权 而 又 没 有 充 分 的 问 责 制 度 解 决 环 境 问 题 也 是 反 腐 败 工 作 的 众 多 原 因 之 一 腐 败 行 为 会 加 大 环 境 风 险, 使 环 境 影 响 评 价 在 决 策 过 程 中 失 去 作 用, 加 剧 公 众 的 怀 疑 态 度 从 而 导 致 社 会 问 题 有 时, 腐 败 被 认 为 是 权 力 和 金 钱 相 结 合 的 结 果 良 好 的 行 政 措 施 可 以 打 破 这 种 联 系, 重 建 对 决 策 过 程 的 信 心 13

14 4 理 顺 绿 色 化 进 程 绿 色 化 这 一 独 特 词 汇 在 中 国 深 具 涵 义, 因 为 它 为 所 有 重 要 的 部 门 树 立 了 绿 色 发 展 的 理 念, 并 融 入 到 各 级 决 策 当 中 它 是 领 导 者 企 业 界 城 市 和 区 域 规 划 师 以 及 教 育 工 作 者 有 益 的 交 流 工 具 问 题 是 关 于 绿 色 化 如 何 操 作 还 缺 乏 标 准 化 的 支 撑 体 系 因 此, 推 动 绿 色 化 的 工 作 ( 例 如 将 绿 色 行 动 纳 入 十 三 五 规 划 的 实 施 ) 可 能 会 非 常 复 杂, 甚 至 相 互 矛 盾 ( 特 别 是 涉 及 众 多 部 门 情 况 下 ) 所 以, 有 必 要 就 理 顺 绿 色 化 尽 快 做 出 决 策, 否 则 绿 色 发 展 的 声 誉 就 会 受 到 影 响 绿 色 化 可 以 用 来 延 缓 或 叫 停 那 些 不 必 要 的 项 目 李 克 强 总 理 曾 在 一 次 政 府 会 议 上 有 过 这 样 的 谈 话 : 我 们 需 要 做 环 境 影 响 评 价 ( 环 评 ) 水 影 响 评 价 ( 水 评 ) 能 源 评 估 ( 能 评 ) 安 全 评 价 ( 安 评 ) 交 通 影 响 评 价 ( 交 评 ) 地 质 灾 害 评 估 ( 灾 评 ) 地 震 安 全 性 评 价 ( 震 评 ) 文 物 影 响 评 估 ( 文 评 ) 雷 击 风 险 评 估 ( 雷 评 ), 还 有 气 象 评 估 ( 气 评 ), 李 克 强 总 理 引 用 项 目 负 责 人 的 话 说 : 没 有 一 两 年 根 本 下 不 来 李 克 强 说, 必 要 的 评 估 评 价 当 然 需 要, 比 如 环 境 评 估 水 评 估 安 全 评 估 等 等 但 有 些 地 方 政 府 部 门 根 本 没 有 那 么 多 专 业 人 员, 都 是 外 包 给 中 介 服 务 人 员, 进 而 从 中 收 取 中 介 费 他 说 : 有 些 中 介 机 构, 戴 着 政 府 的 帽 子, 拿 着 市 场 的 鞭 子, 收 着 企 业 的 票 子 11 这 件 事 给 人 的 感 觉 是 通 过 各 种 评 估, 一 些 公 务 人 员 或 干 部 可 以 避 免 承 担 个 人 责 任, 但 是 会 造 成 决 策 的 拖 延 在 各 级 政 府 和 企 业 中, 存 在 着 一 种 真 正 的 危 险, 即, 本 来 应 该 是 一 项 严 肃 的 改 革 却 有 可 能 沦 为 公 关 漂 绿 的 过 场 甚 至 更 糟 因 此, 绿 色 化 应 当 得 到 切 实 监 督, 具 备 可 操 作 性, 受 到 持 续 的 关 注 以 确 保 取 得 真 实 的 成 果 理 顺 关 系 可 以 包 括 整 合 各 种 风 险 评 估, 包 括 环 境 影 响 评 价, 或 者 采 用 简 单 的 筛 选 工 具, 而 不 是 进 行 不 必 要 的 全 面 分 析 显 然, 这 些 选 择 需 要 有 力 的 监 督, 以 避 免 绿 色 化 在 审 批 过 程 中 成 为 表 面 文 章 另 一 项 值 得 注 意 的 方 法 是 将 权 力 下 放 原 则 应 用 于 绿 色 审 批 过 程 权 力 下 放 原 则 将 行 动 的 职 责 置 于 最 适 合 的 政 府 ( 或 治 理 ) 层 级 12 这 种 方 法 在 很 多 情 况 下 都 适 用, 可 以 根 据 可 能 的 影 响 和 效 益, 在 最 合 适 的 层 面 开 展 综 合 评 估 例 如 一 个 并 非 关 乎 国 家 重 大 环 境 影 响 的 矿 山 可 以 在 省 级 甚 至 更 低 的 层 面 进 行 评 估 11 South China Morning Post. 22 April 权 利 下 放 是 一 项 组 织 原 则, 即 将 事 务 的 处 理 下 放 到 最 低 最 小 或 者 最 下 层 相 关 的 主 管 部 门 政 治 决 策 应 该 尽 可 能 在 地 方 层 面 做 出, 而 不 是 中 央 层 面 ( 维 基 百 科 ) 这 个 概 念 通 常 是 在 欧 盟 的 治 理 中 采 用, 其 中 出 现 了 最 合 适 的 水 平 的 概 念 14

15 5 绿 色 发 展 可 持 续 融 资 机 制 未 来 十 年, 中 国 将 成 为 在 环 境 改 善 方 面 投 入 最 多 的 国 家 之 一 再 加 上 绿 色 发 展 ( 包 括 环 境 基 础 设 施 建 设 和 新 型 城 镇 化 ), 则 投 资 总 数 将 会 是 十 分 巨 大 的, 关 于 这 一 点 国 合 会 的 绿 色 金 融 课 题 组 有 详 细 的 报 告 在 如 此 巨 大 的 投 入 中, 只 有 一 少 部 分 ( 约 20-30%) 直 接 来 自 政 府 即 使 是 这 部 份 资 金, 也 将 来 自 很 多 渠 道, 有 些 甚 至 还 没 有 着 落 因 此, 联 合 私 营 部 门 和 国 有 企 业 共 同 分 担 资 金 投 入 是 至 关 重 要 的, 包 括 公 私 合 营 (PPP) 中 国 从 改 进 后 的 自 然 资 源 定 价 政 策 以 及 各 种 环 保 收 费 中 获 得 收 入 的 总 量 预 计 还 会 增 长, 虽 然 增 长 速 度 可 能 不 像 过 去 几 年 那 样 快 中 国 通 过 很 多 渠 道 获 得 税 收 收 入, 但 是 还 没 有 像 世 界 其 他 一 些 国 家 那 样 通 过 财 产 税 来 支 撑 当 地 发 展 和 地 方 政 府 运 行 中 国 虽 然 在 国 家 层 面 对 绿 色 税 收 体 系 做 了 很 多 探 索, 但 是 迄 今 还 没 有 具 体 的 计 划 在 近 期 全 面 实 行 环 境 税 的 可 能 性 似 乎 也 不 大 不 久 前 宣 布 的 计 划 于 2017 年 启 动 的 国 家 碳 排 放 限 额 与 交 易 体 系 可 能 也 预 示 着 广 泛 征 收 碳 税 设 想 的 终 结 无 论 怎 样, 用 于 环 境 保 护 的 资 金 必 定 还 会 继 续 增 长, 特 别 是 针 对 某 些 环 境 问 题 尤 其 如 此 向 污 染 宣 战 的 目 标 是 通 过 具 体 行 动 实 现 的, 其 中 大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 有 着 充 足 的 资 金 保 障, 水 污 染 行 动 计 划 似 乎 也 是 如 此 但 是, 对 于 土 壤 污 染 行 动 计 划 来 说, 由 于 尚 未 发 布, 因 此 情 况 还 不 十 分 明 朗 从 欧 洲 北 美 日 本 等 其 他 地 方 的 经 验 来 看, 中 国 的 土 壤 清 理 可 能 会 位 于 最 昂 贵 的 污 染 治 理 行 动 之 列 预 计 中 国 也 会 同 其 他 国 家 一 样, 采 用 污 染 者 付 费 的 原 则 在 这 方 面, 存 在 着 各 种 机 制, 包 括 矿 山 审 批 时 要 求 设 立 专 项 基 金 等 但 是, 目 前 的 体 系 还 不 成 熟, 仍 受 到 所 有 权 和 责 任 划 分 等 众 多 因 素 的 制 约, 例 如 前 些 年 的 渤 海 石 油 泄 漏 事 件 一 般 的 原 则 是 设 立 合 理 的 机 制, 确 保 全 部 的 财 务 责 任 都 由 从 使 用 自 然 资 源 中 获 利 的 一 方 承 担 这 显 然 是 合 理 的, 但 是 要 想 做 到 这 一 点, 还 需 要 对 现 有 的 机 制 进 行 较 大 的 修 订 和 完 善 银 行 和 金 融 机 构 被 要 求 对 贷 款 项 目 开 展 尽 职 调 查, 以 保 证 资 金 资 助 的 项 目 不 会 造 成 严 重 的 环 境 破 坏 它 们 还 可 以 做 的 更 多, 例 如 为 绿 色 发 展 活 动 提 供 优 惠 利 率 在 新 型 环 保 技 术 和 其 他 创 新 产 品 商 业 化 过 程 中, 它 们 也 是 重 要 的 资 金 来 源 此 外 还 有 包 括 天 使 投 资 人 在 内 的 国 内 外 其 他 潜 在 资 金 来 源 大 规 模 的 合 资 项 目 已 经 帮 助 中 国 奠 定 了 现 代 化 的 工 业 基 础, 建 设 了 先 进 的 电 厂 外 国 直 接 外 资 也 是 今 天 中 国 众 多 环 保 先 进 企 业 的 重 要 资 金 来 源 在 不 久 的 将 来, 中 国 可 能 会 出 现 绿 色 债 券 绿 色 银 行 和 各 种 支 持 可 持 续 发 展 的 融 资 模 式 其 中 一 些 资 金 也 会 支 持 中 国 在 国 际 上 的 项 目 活 动, 例 如 通 过 亚 投 行 资 助 的 项 目 迈 向 绿 色 金 融 机 制 的 转 型 有 可 能 很 快 就 会 出 现, 并 且 造 成 绿 色 发 展 的 强 劲 势 头 只 要 能 够 保 证 开 放 公 平 的 竞 争 从 而 使 投 资 人 能 够 进 行 15

16 明 智 的 投 资 选 择 这 些 条 件 将 取 决 于 消 除 腐 败 任 人 唯 亲 和 特 殊 利 益 集 团 的 干 预, 尤 其 是 地 方 和 其 他 既 得 利 益 者 可 持 续 绿 色 增 长 尤 其 需 要 对 绿 色 金 融 有 更 深 刻 的 理 解, 以 避 免 大 量 资 金 浪 费 在 不 成 功 的 活 动 上 正 如 风 能 和 太 阳 能 领 域 由 于 没 有 考 虑 需 求 方 的 需 求 而 出 现 了 过 度 投 资 一 样, 其 他 绿 色 发 展 活 动 的 投 资 步 伐 应 该 进 行 仔 细 规 划, 不 能 仅 仅 根 据 供 给 方, 还 应 考 虑 实 际 消 化 能 力 和 需 求 这 一 点 对 中 国 大 规 模 的 城 市 化 运 动 来 说 尤 为 重 要 中 国 需 要 的 是 一 个 绿 色 发 展 融 资 需 求 和 绩 效 表 现 的 综 合 评 估 方 法 目 前, 无 论 是 审 计 系 统 财 政 和 环 境 保 护 部 等 单 独 的 部 门, 还 是 国 家 发 改 委, 都 还 不 具 备 这 种 能 力 部 分 原 因 是 由 于 目 前 的 体 制 是 高 度 部 门 化 的, 正 如 改 革 国 家 电 网 和 公 交 系 统 所 呈 现 的, 试 图 进 行 现 代 化 改 造 和 收 集 真 实 的 用 户 收 费 数 据 都 被 证 明 是 非 常 困 难 的 当 涉 及 到 中 国 经 济 的 重 要 支 柱 中 小 企 业 时, 可 持 续 绿 色 发 展 的 融 资 问 题 就 变 得 尤 其 尖 锐 没 有 耗 资 不 菲 的 技 术 援 助 以 及 安 装 运 行 污 染 控 制 设 施 的 专 门 资 金, 小 型 制 造 企 业 很 难 实 现 绿 色 升 级 这 个 问 题 还 没 有 得 到 很 好 的 解 决, 目 前 的 解 决 之 道 主 要 是 关 停 这 样 的 小 企 业 ( 从 而 间 接 使 大 企 业 受 益 ), 或 者 促 进 低 污 染 的 服 务 型 经 济 将 来 应 当 可 以 通 过 募 集 社 区 资 金 资 助 社 会 组 织 和 其 他 方 法 来 推 进 公 众 参 与 环 境 问 题 的 解 决 在 很 多 其 他 的 国 家, 这 种 方 法 被 证 明 是 十 分 有 效 的 无 论 是 清 理 一 条 溪 流, 还 是 建 立 环 境 知 识 基 地 保 护 地 方 环 境 资 源, 这 些 组 织 都 成 为 国 家 省 或 市 级 环 境 治 理 能 力 的 重 要 组 成 部 分 中 国 有 很 多 民 间 的 环 保 先 行 者 组 织, 它 们 确 实 需 要 一 定 程 度 的 资 金 支 持 目 前 它 们 获 得 的 支 持 远 比 其 他 国 家 类 似 组 织 所 获 得 支 持 少 的 多 中 国 最 大 的 优 势 是 能 够 为 其 绿 色 可 持 续 发 展 提 供 资 金 来 源 但 是, 目 前 这 样 的 资 金 分 配 还 没 有 达 到 最 优 化, 因 此 其 结 果 也 就 不 能 达 到 完 全 的 成 功 这 些 问 题 在 下 一 个 五 年 规 划 中 应 当 予 以 高 度 重 视 6 综 合 绿 色 创 新 在 生 态 文 明 建 设 过 程 中, 中 国 将 推 进 循 环 经 济 低 碳 经 济 和 国 内 的 绿 色 消 费, 同 时 也 在 科 技 教 育 和 制 度 建 设 方 面 投 入 了 大 量 的 资 金 以 支 持 创 新 这 比 世 界 上 任 何 一 个 国 家 都 令 人 印 象 深 刻 但 是, 真 正 的 考 验 是 在 未 来 的 十 五 年 中 验 证 这 些 付 出 是 否 能 够 得 到 回 报 无 论 是 先 进 的 电 厂 蓬 勃 发 展 的 信 息 技 术 绿 色 汽 车, 还 是 先 进 的 污 染 防 治 设 施 更 好 的 陆 域 水 域 或 海 域 生 态 管 理 等 等, 都 需 要 综 合 应 对 整 个 系 统 的 问 题 综 合 的 绿 色 创 新 需 要 额 外 的 能 力, 将 众 多 单 个 问 题 的 新 老 解 决 方 案 整 合 成 一 个 有 效 的 综 合 解 决 方 法 例 如 可 再 生 能 源 方 案 ( 连 同 清 洁 煤 和 天 然 气 的 使 用 ) 通 过 控 制 柴 油 发 动 机 和 电 厂 的 黑 炭 和 氮 氧 化 物 的 排 放 实 现 大 气 污 染 和 温 室 16

17 气 体 的 协 同 减 排 另 一 个 主 要 的 问 题 是 大 幅 削 减 农 业 非 点 源 污 染, 这 将 事 关 向 污 染 宣 战 行 动 的 成 败 第 三 个 例 子 是 应 对 日 益 累 积 的 固 体 废 物 问 题 如 何 在 全 国 范 围 内 将 这 些 废 物 变 成 有 用 的 资 源? 解 决 方 法 是 否 只 限 于 建 设 更 多 的 像 已 经 在 上 海 浦 东 运 行 ( 正 在 扩 建 中 ) 的 那 种 规 模 的 焚 烧 厂? 这 仅 仅 是 需 要 综 合 绿 色 创 新 解 决 方 案 的 几 个 例 子 这 与 十 多 年 前 在 中 国 非 常 成 功 的 早 期 循 环 经 济 和 其 他 解 决 方 案 遥 相 呼 应, 当 时 那 些 方 法 由 于 人 们 对 铜 纸 以 及 其 他 物 品 的 需 求 而 改 变 了 整 个 世 界 的 循 环 利 用 产 业 有 很 多 重 要 的 手 段 都 可 以 推 动 综 合 绿 色 创 新 其 中 一 个 就 是 建 立 更 好 的 机 制, 缩 短 绿 色 创 新 商 业 化 的 周 期 这 一 点 很 重 要, 因 为 综 合 绿 色 创 新 需 要 所 有 必 要 的 元 素 在 需 要 时 都 随 时 可 用 此 外, 还 需 要 建 立 快 速 的 监 管 和 审 批 程 序, 避 免 成 为 障 碍 至 关 重 要 的 一 点 是 区 域 绿 色 创 新 规 划 的 监 管 框 架, 目 前 还 处 在 零 散 的 试 验 阶 段 可 以 开 展 一 项 大 都 市 ( 如 京 津 冀 地 区 ) 综 合 规 划 试 点 如 果 成 功, 那 么 将 对 向 污 染 宣 战 绿 色 公 交 生 态 服 务 功 能 等 改 善 大 区 域 内 生 活 质 量 的 方 方 面 面 大 有 裨 益 7 数 据 质 量 和 可 信 度 中 国 一 直 受 到 其 数 据 可 靠 性 以 及 与 国 际 上 数 据 兼 容 性 差 的 问 题 困 扰 这 个 问 题 涉 及 各 个 方 面, 而 不 仅 仅 限 于 环 境 和 发 展 领 域 由 此 产 生 了 可 信 度 的 问 题, 重 要 的 决 定 可 能 是 基 于 错 误 或 者 是 不 完 整 的 信 息 做 出 的 在 数 据 收 集 分 析 利 用 过 程 中, 包 括 地 方 和 更 高 层 级 政 府 对 数 据 的 润 色 以 及 企 业 在 报 告 环 境 信 息 环 节 的 腐 败 造 假 问 题 更 是 值 得 关 注 的 问 题 此 外, 在 知 识 共 享 方 面 虽 然 取 得 了 很 大 的 进 展, 但 是 还 存 在 着 很 多 限 制 科 学 发 展 观 取 决 于 全 面 的 数 据 披 露 以 及 方 法 的 透 明 和 公 开 这 些 问 题 如 果 得 不 到 妥 善 解 决, 将 会 妨 碍 生 态 文 明 建 设 的 成 功 制 约 绿 色 发 展 的 努 力 更 进 一 步 讲, 可 能 强 化 公 众 的 怀 疑 态 度 增 大 邻 避 效 应 发 生 几 率 或 制 约 公 众 监 督 的 效 果 鉴 于 各 省 和 地 方 层 面 都 有 环 境 科 学 规 划 和 研 究 单 位, 因 此 存 在 着 很 多 能 力 建 设 的 机 会 环 境 监 测 网 络 也 可 为 最 新 的 环 境 知 识 提 供 数 据 来 源 在 未 来 五 年 内, 这 些 资 源 都 应 被 更 好 地 纳 入 决 策, 帮 助 人 们 拓 宽 对 环 境 与 发 展 关 系 的 认 识 和 理 解 目 前 缺 乏 的 是 采 用 综 合 手 段 应 对 本 报 告 所 列 问 题 的 能 力 对 于 政 策 制 定 进 展 评 估 以 及 重 大 项 目 的 适 应 性 规 划 和 管 理 来 说, 这 种 分 析 十 分 必 要 这 需 要 与 生 态 文 明 范 畴 相 适 应 的 团 队 合 作, 也 需 要 技 术 专 家 公 众 和 企 业 界 提 供 的 实 际 实 施 经 验 人 们 常 说 环 保 部 门 需 要 像 科 学 机 构 那 样 思 考 问 题 它 们 当 然 需 要 这 样 的 技 能, 但 是 必 须 同 时 具 备 消 化 吸 收 科 学 知 识 并 进 一 步 将 其 转 化 成 治 理 工 具 的 能 17

18 力 在 这 方 面, 美 国 国 家 环 保 局 和 欧 洲 环 保 署 做 得 非 常 好, 可 以 成 为 中 国 学 习 的 榜 样 8 探 索 分 享 经 济 的 必 要 性 分 享 经 济 可 能 成 为 绿 色 发 展 的 重 要 元 素 目 前, 由 于 对 基 于 互 联 网 的 创 新 业 务 ( 例 如 嘀 嘀 出 行 易 到 用 车 和 Uber) 展 开 管 治 存 在 困 难, 分 享 经 济 在 很 多 国 家 备 受 关 注, 并 有 望 成 为 绿 色 发 展 的 重 要 元 素 据 预 测, 充 分 利 用 资 产 的 概 念, 无 论 是 公 寓 汽 车 拥 挤 城 市 中 的 停 车 位 或 其 他 未 被 利 用 的 不 动 产 和 服 务, 都 有 助 于 减 少 生 态 足 迹, 或 者 是 减 少 星 球 资 源 的 消 耗 这 个 概 念 并 不 是 真 正 的 新 概 念 也 许 除 了 包 括 微 信 和 百 度 在 内 的 IT 界 在 其 中 扮 演 的 角 色 : 它 们 将 有 特 定 需 求 的 人 与 能 够 满 足 这 种 需 求 的 人 联 系 起 来 ( 有 时 大 量 投 资 于 分 享 经 济 公 司 ), 这 种 联 系 通 常 是 非 正 式 的, 有 时 甚 至 不 用 货 币 交 易 根 据 针 对 分 享 经 济 的 一 个 研 究 网 络 的 负 责 人 Juliet Schor 13 所 述, 分 享 经 济 活 动 分 为 四 种 类 型 : 物 品 的 循 环 利 用 提 高 耐 用 资 产 的 利 用 率 交 换 服 务 共 享 生 产 性 资 产... 很 多 网 站 标 榜 自 己 为 绿 色, 把 共 享 宣 传 为 减 少 碳 足 迹 的 一 种 方 式 针 对 共 享 者 之 间, 不 言 而 喻, 这 种 共 享 比 传 统 的 购 买 物 品 和 服 务 ( 如 旅 馆 出 租 车 购 物 商 场 等 ) 能 够 减 少 资 源 消 耗, 因 为 减 少 了 对 新 的 物 品 和 服 务 的 需 求 但 这 些 网 站 实 际 的 环 境 影 响 要 远 远 复 杂 得 多... 在 某 种 意 义 上, 分 享 经 济 概 念 接 近 中 国 长 期 实 行 的 政 治 经 济 模 式, 即 通 过 农 村 公 社 共 享 土 地 和 其 他 资 源 甚 至 在 城 市 的 胡 同 里, 也 存 在 某 种 程 度 的 共 享 这 种 概 念 可 能 与 今 天 的 生 态 文 明 和 绿 色 发 展 的 理 想 以 及 小 康 社 会 相 契 合 另 一 个 理 解 分 享 经 济 的 思 路 是 认 识 到 它 能 够 利 用 更 少 的 资 源 做 更 多 的 事 为 什 么 本 报 告 将 分 享 经 济 列 入 中 国 未 来 发 展 的 重 要 问 题 清 单? 首 先, 分 享 经 济 的 要 素 以 及 本 身 的 概 念 在 全 世 界 范 围 内 ( 包 括 中 国 国 内 ) 引 起 了 关 注 毫 无 疑 问, 在 未 来 几 年 里, 关 于 它 的 政 策 争 论 还 将 继 续 发 酵, 因 为 它 对 现 有 的 某 些 物 品 和 服 务 治 理 机 制 产 生 了 潜 在 的 干 扰 效 应 第 二, 还 不 清 楚 分 享 经 济 对 生 态 足 迹 的 贡 献 是 正 面 还 是 负 面 正 如 Schor 写 道 : 共 享 的 生 态 效 益 通 常 被 认 为 是 显 然 的 : 二 手 市 场 减 少 了 对 新 物 品 的 需 求, 因 此 减 少 了 生 态 足 迹 居 住 在 现 有 房 屋 里 减 少 了 新 建 旅 馆 的 需 求, 就 像 共 享 工 具 可 以 减 少 新 工 具 的 购 买 一 样 但 是, 尽 管 人 们 普 遍 认 为 分 享 经 济 减 少 了 碳 排 放, 但 是 却 几 乎 没 有 人 对 其 影 响 进 行 全 面 的 研 究... 关 于 生 态 影 响 通 常 的 假 设 一 般 是 表 层 可 见 的 行 为 变 化, 即 购 买 了 使 用 过 的 物 品 而 不 是 新 物 品, 或 者 住 在 私 人 家 中 而 不 是 旅 馆 但 是 如 果 要 评 估 全 面 的 生 态 影 响, 我 们 还 需 要 考 察 连 锁 效 应 卖 家 或 房 主 挣 到 的 钱 用 来 做 什 么? 他 / 她 可 能 会 拿 这 笔 钱 购 买 高 生 态 影 响 的 产 品 二 手 市 场 的 表 13 Juliet Schor Debating the Sharing Economy. 18

19 象 是 否 会 导 致 人 们 更 多 的 新 产 品, 因 为 将 来 他 们 可 以 再 次 出 售? 如 果 旅 行 变 得 更 加 便 宜, 是 否 人 们 会 增 加 旅 行 的 次 数? 所 有 这 些 都 会 增 加 生 态 足 迹 和 碳 足 迹 在 分 享 经 济 对 整 个 经 济 层 面 的 生 态 影 响 方 面 也 存 在 疑 问 因 为 它 创 建 了 新 的 市 场, 扩 大 了 商 业 规 模, 也 刺 激 了 购 买 力 第 三, 经 济 学 人 14 杂 志 提 到, 分 享 经 济 是 互 联 网 对 消 费 者 创 造 价 值 的 最 新 例 子... 这 种 新 兴 的 模 式 是 如 此 强 大 和 具 有 足 够 的 破 坏 性, 以 至 于 监 管 机 构 和 企 业 不 得 不 清 醒 地 对 待 它 这 正 是 这 种 模 式 具 有 巨 大 潜 力 的 标 志 现 在 是 该 关 注 分 享 经 济 的 时 候 了 文 章 中 用 来 描 述 这 种 模 式 的 词 汇 是 协 作 消 费 15 第 四, 分 享 经 济 是 环 境 经 济 和 社 会 发 展 之 间 重 要 的 桥 梁 它 为 实 现 可 持 续 消 费 提 供 了 另 一 种 方 法, 同 时 也 建 立 了 社 会 网 络 的 新 模 式, 包 括 在 陌 生 人 之 间 建 立 互 信 正 如 Schor 所 说 : 这 种 新 型 分 享 经 济 的 独 特 性 在 于 它 调 动 了 技 术 市 场 以 及 大 众 智 慧 而 将 陌 生 人 聚 集 在 一 起 从 这 个 角 度 看, 分 享 经 济 扩 大 了 社 会 资 本, 也 有 利 于 环 境 保 护 9 将 生 态 文 明 推 向 世 界 过 去 这 些 年 来 中 国 对 待 国 际 倡 议 的 积 极 主 动 的 姿 态 为 中 国 创 造 了 史 无 前 例 的 机 会, 让 中 国 可 以 将 其 构 建 人 与 自 然 相 互 尊 重 关 系 的 努 力 提 供 给 其 他 国 家 和 国 际 社 会 作 为 借 鉴 中 国 已 经 为 其 企 业 在 海 外 的 活 动 制 定 了 绿 色 指 南 16, 尽 管 其 具 体 实 施 效 果 还 不 得 而 知 在 2014 年 于 天 津 召 开 的 APEC 领 导 人 会 议 上, 中 国 关 于 建 立 APEC 绿 色 供 应 链 合 作 网 络 及 示 范 中 心 的 倡 议 获 得 一 致 认 可, 并 已 付 诸 实 施 亚 投 行 金 砖 银 行 一 带 一 路 等 新 的 倡 议 以 及 中 国 签 署 的 各 种 双 边 多 边 贸 易 协 议 都 需 要 制 定 具 体 的 环 境 操 作 指 南 这 些 指 南 的 制 定 应 该 在 适 当 的 情 况 下 植 入 绿 色 发 展 理 念, 在 某 些 情 况 下, 可 以 作 为 开 展 生 态 文 明 倡 议 活 动 的 基 础 遍 及 全 世 界 的 尤 其 是 那 些 在 发 展 中 国 家 的 中 国 项 目 和 中 国 公 司, 应 特 别 关 注 培 养 当 地 绿 色 发 展 的 能 力 中 国 可 以 帮 助 实 现 新 的 2030 可 持 续 发 展 目 标, 这 不 仅 仅 是 通 过 承 诺 提 供 资 金 17 ( 如 最 近 承 诺 的 20 亿 美 元 ) 和 免 除 债 务, 而 且 也 是 通 过 能 力 建 设 和 经 验 分 享, 例 如 联 合 国 环 境 规 划 署 和 中 国 科 学 院 联 合 开 展 的 国 际 生 态 系 统 管 理 伙 伴 计 划 18 中 国 还 承 诺 向 新 设 立 的 气 候 变 化 南 南 合 作 基 金 注 入 200 亿 人 民 币 资 金 19 中 国 在 2015 年 9 月 的 联 合 国 可 持 续 发 展 峰 会 上 做 出 了 资 金 承 诺, 旨 在 满 足 世 界 上 一 些 最 贫 穷 国 家 可 持 续 发 展 的 需 要 Colin Shek No Purchase Necessary Hu Tao A Look at China's New Environmental Guidelines on Overseas Investments Reuters, 26 September China pledges $2 billion to help poor states meet U.N. goals Xinhuanet. 15 October International Community Lauds China s Climate Fund for South- South Cooperation. 19

20 中 国 这 些 倡 议 受 到 了 很 多 国 家 领 导 人 和 国 际 机 构 的 欢 迎 它 们 为 建 立 新 型 伙 伴 关 系 指 明 了 方 向, 为 推 广 生 态 文 明 和 绿 色 发 展 创 造 了 重 大 机 遇 从 某 种 意 义 上 说, 它 们 对 现 有 的 发 展 援 助 方 式 提 出 了 挑 战 它 们 将 大 量 借 鉴 中 国 自 己 在 消 除 贫 困 科 技 生 态 环 保 以 及 技 术 创 新 领 域 的 成 果, 也 将 借 鉴 与 国 际 组 织 和 其 他 国 家 合 作 的 成 果 中 国 在 绿 化 重 大 国 际 活 动 方 面 也 有 着 良 好 的 声 誉, 包 括 2008 年 的 北 京 奥 运 会 和 2010 年 的 上 海 世 博 会, 以 及 计 划 于 2016 年 秋 季 在 杭 州 召 开 的 G20 峰 会 在 这 次 峰 会 上, 理 当 将 促 进 绿 色 金 融 机 制 作 为 会 议 的 重 要 组 成 部 分 2022 年 北 京 冬 季 奥 运 会 将 是 另 一 个 展 示 绿 色 发 展 的 机 会, 希 望 可 以 集 中 展 示 中 国 大 规 模 实 施 的 生 态 文 明 创 新 成 果 中 国 已 经 实 施 了 宏 大 的 绿 色 发 展 议 程, 在 未 来 五 年 及 至 下 一 个 十 年 中, 将 极 大 地 提 升 中 国 在 地 区 和 全 球 的 形 象 中 国 已 经 做 好 了 准 备, 通 过 贸 易 和 改 善 国 际 关 系, 实 现 互 惠 互 利 正 如 中 国 必 须 寻 求 其 资 金 和 技 术 在 国 内 的 有 效 利 用 一 样, 它 也 必 须 理 解 并 且 遵 照 世 界 上 其 他 合 作 伙 伴 的 需 求 行 事 这 并 非 易 事, 因 为 涉 及 的 国 家 和 地 区 是 多 种 多 样 的, 并 且 各 自 拥 有 不 同 的 生 态 社 会 和 经 济 状 况 结 论 消 除 差 距 对 于 那 些 乘 坐 地 铁 或 火 车 的 人 来 说, 一 定 对 那 充 盈 耳 边 的 语 音 提 示 和 随 处 可 见 的 小 心 缝 隙 (Mind the gaps, 意 同 认 识 差 距 ) 警 示 牌 非 常 熟 悉 如 果 我 们 忽 视 危 险, 就 有 可 能 失 去 生 命 或 肢 体 同 样, 对 于 国 家 和 我 们 的 星 球 来 说, 如 果 生 态 系 统 达 到 了 临 界 点 或 者 生 活 质 量 开 始 退 化, 人 类 文 明 和 星 球 边 界 就 会 出 问 题 而 这 正 是 今 天 很 多 国 家 甚 至 整 个 世 界 都 正 在 面 临 的 现 实 然 而, 认 识 差 距 只 是 让 我 们 注 意 到 了 危 险, 凭 感 觉 去 避 免 最 坏 的 情 况 发 生 而 现 在 最 重 要 的 是 要 强 化 能 力, 全 面 地 解 决 问 题 未 来 的 十 年 里, 无 论 在 中 国 还 是 在 其 他 国 家, 环 境 与 发 展 需 求 之 间 的 矛 盾 不 太 可 能 得 到 全 面 解 决, 要 实 现 这 一 目 标 还 任 重 道 远 这 就 是 我 们 在 这 里 强 调 消 除 差 距 的 原 因 未 来 这 段 时 间, 我 们 期 望 可 以 看 到 发 展 方 向 的 转 变 和 改 善, 通 过 最 好 的 创 新 金 融 手 段 和 完 善 的 治 理, 为 未 来 开 创 新 的 机 遇 再 过 十 年, 中 国 应 该 能 够 牢 固 地 确 定 生 态 文 明 的 发 展 路 径, 并 且 看 到 这 个 理 念 对 全 球 产 生 的 影 响, 无 论 外 界 对 这 个 概 念 如 何 称 呼 我 们 必 须 紧 扣 诸 如 联 合 国 2030 可 持 续 发 展 倡 议 中 确 定 的 这 些 最 终 目 标, 也 必 须 认 识 到 实 现 目 标 还 需 要 我 们 不 懈 的 努 力 如 果 能 成 功 消 除 这 一 差 距, 最 终 我 们 将 会 消 除 理 想 和 现 实 的 差 距 另 一 方 面, 如 果 目 标 和 现 实 相 距 越 来 越 远, 那 么 将 会 出 现 更 多 的 临 界 点, 使 我 们 难 以 实 现 环 境 改 善 的 转 折 点, 也 将 大 幅 增 加 我 们 实 现 预 期 转 变 的 边 际 成 本 20

21 三 点 重 要 的 观 察 结 论 十 三 五 规 划 是 2020 年 实 现 小 康 社 会 的 最 后 冲 刺 这 一 点 具 有 重 要 的 象 征 意 义, 因 为 2021 年 将 是 中 国 共 产 党 诞 生 100 年 周 年 因 此, 中 国 需 要 大 力 关 注 可 持 续 增 长 就 业 和 创 新 以 实 现 全 面 小 康 但 是, 除 非 环 境 问 题 的 解 决 能 够 纳 入 正 轨, 否 则 这 些 努 力 就 不 能 算 是 成 功 因 此, 十 三 五 规 划 必 须 是 一 个 绿 色 规 划, 而 仅 仅 把 环 境 保 护 作 为 其 中 的 一 章 是 不 够 的 中 国 的 长 期 环 境 保 护 绿 色 发 展 和 生 态 文 明 目 标 将 随 着 国 内 和 国 际 外 来 压 力 而 调 整 未 来 的 三 个 五 年 规 划 至 关 重 要, 将 为 中 国 长 期 的 环 境 改 善 奠 定 基 础, 包 括 化 石 燃 料 和 温 室 气 体 排 放 峰 值 中 国 还 需 要 制 定 针 对 经 济 社 会 和 环 境 发 展 成 熟 阶 段 的 , 或 者 其 他 的 规 划 愿 景 目 标 和 实 施 战 略 必 须 是 适 应 性 的, 充 分 借 助 新 兴 技 术 以 及 中 国 国 内 和 在 世 界 舞 台 上 的 优 势 在 每 个 发 展 阶 段, 中 国 都 应 迈 出 舒 适 区, 否 则 思 想 和 行 动 就 会 被 局 限 在 仅 仅 是 应 付 眼 前 的 技 术 管 理 理 念 和 感 知 需 求, 而 不 能 着 眼 于 长 远 的 未 来 国 际 合 作 将 在 中 国 未 来 的 环 境 与 发 展 领 域 发 挥 更 大 的 作 用 贸 易 和 投 资 的 绿 色 化 将 在 中 国 的 双 边 地 区 和 多 边 事 务 中 发 挥 更 大 的 作 用 南 北 绿 色 技 术 和 经 验 共 享 ( 如 中 美 中 欧 双 边 合 作 国 际 企 业 界 合 作 以 及 智 囊 合 作 ) 将 日 益 拓 展, 对 经 济 发 展 有 着 重 大 意 义 南 南 合 作 将 在 气 候 和 其 他 领 域 开 辟 创 新 型 国 际 合 作 的 新 途 径 全 球 环 境 与 发 展 倡 议 行 动 将 通 过 联 合 国 机 构 发 展 银 行 国 际 环 境 组 织 跨 国 企 业 科 研 机 构 和 大 学 而 日 益 壮 大 将 环 境 与 发 展 领 域 的 经 验 用 于 其 他 部 门 中 国 处 理 复 杂 的 多 方 利 益 相 关 者 关 系 以 及 应 对 环 境 与 发 展 问 题 挑 战 的 经 验 可 以 应 用 到 其 他 地 方 国 家 甚 至 区 域 和 全 球 层 面 上 的 治 理 问 题 当 中 在 这 个 意 义 上 说, 如 果 环 境 与 发 展 实 现 了 成 功 的 绿 色 转 型, 其 经 验 也 将 惠 及 其 他 问 题 的 解 决, 如 卫 生 系 统 的 发 展 就 业 战 略 以 及 向 可 持 续 增 长 的 转 型 21