行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告 國際法視角下南海爭端之發展 : 專屬經濟海域內活動的爭辯研究成果報告 ( 精簡版 ) 計畫類別 : 個別型計畫編號 :NSC H 執行期間 :100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日執行單位 : 國

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1 行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告 國際法視角下南海爭端之發展 : 專屬經濟海域內活動的爭辯 計畫類別 : 個別型計畫編號 :NSC H 執行期間 :100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日執行單位 : 國立臺灣師範大學政治學研究所 計畫主持人 : 王冠雄 計畫參與人員 : 碩士班研究生 - 兼任助理人員 : 黃盈萍碩士班研究生 - 兼任助理人員 : 鍾果翰 公開資訊 : 本計畫可公開查詢 中華民國 101 年 10 月 16 日

2 中文摘要 : 雖然國際媒體傳出中國大陸在 2010 年 3 月時提出南海議題涉及中國大陸 核心利益 的說法, 但是在 2010 年 7 月 23 日, 美國國務卿希拉蕊透過出席東協區域論壇 (ASEAN Regional Forum, ARF) 時所表示的 美國在南海的國家利益包括了在此一海域的航行自由 自由取得該海域之公共財 以及尊重國際法, 更是促成雙方對於 核心利益 與 國家利益 的立場產生碰撞 在可以預見的未來, 中美間對於國際海洋法中若干規範的不同解釋而引發之爭端將會持續出現, 而 航行自由 會是一個概括性的議題, 更進一步而論, 外國船舶在另一沿海國專屬經濟海域中的特定行為, 例如海洋科學研究或軍事活動更會是進入論證的主要議題 亦可判斷的是, 未來可能發生爭議的活動無可避免地會在我國周圍海域內出現, 屆時我國應有如何之判斷與反映, 皆須有對海洋法相關條文的立場以及足夠的理論支持 此為本研究所欲達到的目標 本研究首先就國際海洋法中關於在專屬經濟海域內外國船舶權利行使概念與內涵的理解切入, 並明確認知沿海國在國際海洋法中特定權利之概念與內涵, 透過適當案例進行評析, 確保以中立的態度明瞭中美爭議的各自立場, 最後將以前述分析為基礎, 做出結論 本研究認為, 目前在南海海域中所發生的爭端與糾紛, 主要根源仍在於對島嶼主權歸屬的認定, 以及對於相關海域的利用衝突 南海爭端相關各方當前對於海域的利用和主張, 仍可視為基於理性的發展, 各方仍然尊重區域內外各國船舶無論是在專屬經濟海域或是可能存在的狹小公海海域內, 於現有國際海洋法規範所允許的範圍內, 所行使之航行自由權利 中文關鍵詞 : 航行自由 專屬經濟海域 公海 南海 海上交通線 英文摘要 : Statement made by the US Secretary of State, Hilary Clinton clarifies the national interests of the United State in the South China Sea which includes freedom of navigation, open access to Asia s maritime commons and respect for international law in the South China Sea. It is interpreted as a gesture to express the US intention of intervening into the affairs of the South China Sea disputes. If it is so, then this would be inevitably having conflicts with China, who had already stated that the issue of the South China Sea is one of its core interests. This project takes a look into the legal

3 considerations which serve as basic guidelines for foreign vessels freedom of navigation in the exclusive economic zone of a coastal state. Then the issue of freedom of navigation and other issues, such as marine scientific research or military surveillance and intelligence gathering activities, would be discussed with the analysis of certain cases studies. The author will discuss the concept through international law as well as through the views of the US and China, and their varying interpretation of the related articles of the 1982 UNCLOS and the purposes behind military surveillance and intelligence gathering activities. It is the purpose of this project that a clear theoretical and practical understanding on the activities within EEZ could be reached, and the result could be served as the background for future policy-making. 英文關鍵詞 : freedom of navigation, exclusive economic zone, high seas, South China Sea, sea lanes of communication

4 國際法視角下南海爭端之發展 : 專屬經濟海域內活動的爭辯 NSC H 王冠雄教授政治學研究所國立臺灣師範大學 報告內容 本計畫之研究目的由印度洋通過麻六甲海峽, 經過南海, 再北上通過台灣海峽或巴士海峽, 此一海上通道是全球最繁忙的航運通道之一, 以麻六甲海峽而論, 每年過往船隻達五萬艘以上, 全球超過四分之一的貨物透過海上運輸經過此地 ; 而若就貨輪噸位數加以觀察, 每年全球過半數的貨輪噸位數通過南海海域 由此可見, 保持南海海域的暢通, 不僅是區域內國家維持發展的重要因素, 亦是保持全球經濟穩定的要件之一 然而南海長期以來一直受到海盜與武裝劫掠 (armed robbery) 攻擊的陰影, 近年來又有遭受海上恐怖活動攻擊的憂慮, 因此此一海域周邊國家往往對於海線交通安全賦予高度的重視 再加上包括台灣 菲律賓 馬來西亞 汶萊 越南與中國大陸等爭端方對於南海諸島礁的主權紛爭, 使得南海海域又充滿了政治 法律與軍事的濃厚色彩 2010 年 7 月以來, 美國官方重要人士頻頻在各個公開場合提及 南海航行自由與安全 問題, 宣稱維護 南海航行自由是美國家利益, 反對 任何妨礙航行自由的做法 舉其重要者, 如 2010 年 7 月 23 日, 美國國務卿希拉蕊透過出席東協區域論壇 (ASEAN Regional Forum, ARF) 時表示, 在亞洲公共海域的航行自由, 以及在南海爭議上尊重國際法, 符合美國國家利益, 她同時表達, 美國支持在不受脅迫的情況下, 所有對南海宣誓主權的各方, 透過外交程序, 解決各種領土紛爭 我們反對任何主權宣誓國以武力威脅 而特別在 國家利益 的主張上, 希拉蕊進一步闡釋美國在南海的國家利益包括了在此一海域的航行自由 自由取得該海域之公共財 以及尊重國際法 針對美國對於航行自由的說法, 中國大陸外交部長楊潔箎提出反擊表示, 中國大陸對於解決南海主權爭議主張雙邊協商的原則, 亦及中國大陸與南海爭端方的協商, 而非與東協整體的協商, 應當依據 南海各方行為宣言 的精神, 爭端各方保持克制, 不將南海問題國際化與多邊化 2010 年 7 月底, 中國大陸國防部發言人耿雁生表示, 大陸方面會按照國際法的要求, 尊重相關國家在南海進行符合國際法要求的航行和飛行方面的自由, 但是重申 中國反對南海議題國際化 以及 中國擁有南海諸島及附近海域無可爭辯的主權 1

5 一時之間, 南海的 航行自由 (freedom of navigation) 成為美國的國家利益, 其意在昭示南海海域的航行自由出現困擾 ; 但是此一論點也成為中國大陸反駁美國的重要依據, 認為外部勢力的介入, 將無助於南海問題的解決 評估南海問題之產生, 其原始之爭端點在於周邊聲索國對於島礁領土主權和周圍海域的主張發生重疊, 然而明顯可見之處是美國在此一海域中並無島礁領土主權的主張, 因此美國若要將其影響力擴大到此一區域, 則必須思考能夠著力之處, 而法律論點的主張和紛爭係為此一著力處的諸多選項之一 再衡諸近年來若干海上衝突事件中, 中國大陸與美國對海洋法若干條文所持之相異解釋, 例如 2009 年 3 月的無瑕號 (USNS Impeccable) 事件即是一例, 另外美國與韓國在黃海舉行的軍事演習, 這些均引發了在專屬經濟海域中的外國軍事活動是否為海洋科學研究性質之爭議 因此, 在可以預見的未來, 中美間對於國際海洋法中若干規範的不同解釋而引發之爭端將會持續出現, 而 航行自由 會是一個概括性的議題, 更進一步而論, 外國船舶在另一沿海國專屬經濟海域中的特定行為, 例如海洋科學研究或軍事活動會是進入論證的主要議題 亦可判斷的是, 未來發生爭議的活動會在我國周圍海域內出現, 屆時我國應有如何之判斷與反映, 皆須有對海洋法相關條文的立場以及足夠的理論支持 此為進行本研究的可行性與重要性 至目前為止, 國內外對於在專屬經濟海域內行使航行自由與海洋科學研究的相關研究情況以及研究成果出版情形為 : Bateman, Sam, Navigational Rights and Freedoms and the New Law of the Sea (Publications on Ocean Development, V. 35) (New York: Springer, 2000). Beckman, Robert, South China Sea: Worsening Dispute or Growing Clarity in Claims?, RSIS Commentaries, S. Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technology University, 16 August Cohen, Jerome A. and Van Dyke, Jon, China and Its Ocean Disputes, US Asia Law Institute, School of Law, New York University, Cohen, Jerome A. and Van Dyke, Jon, China s Claim to the South China Sea, US Asia Law Institute, School of Law, New York University, Cohen, Jerome A. and Van Dyke, Jon, China s EEZ: A US-China Danger Zone, US Asia Law Institute, School of Law, New York University, Garver, John W., "China s Push through the South China Sea: The Interaction of Bureaucratic and National Interests," The China Quarterly, no. 132 (December 1992) Guan, Kwa Kwa Chong and Skogan, John, eds., Maritime Security in Southeast Asia (Routledge Security in Asia Series) (London: Routledge, 2007). 2

6 Hamzah, B. A. China and the freedom of navigation in the South China Sea, Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 22, Iss. 2 (2010). Hayashi, Mortitake, Military and Intelligence Gathering Activities in the EEZ: Definition of Key Terms, Marine Policy, 29(2005). Ji Guoxing, Rough Waters in the South China Sea: Navigation Issues and Confidence-Building Measures, Asia Pacific Issues, No. 53 (August 2001). Ji Guoxing, The Legality of the Impeccable Incident, China Security, Vol. 5, No. 2 (Spring 2009). Nordquist, Myron H., Koh, Tommy T.B., Moore, John Norton, et al., Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention (Center for Oceans Law and Policy) (New York: Brill, 2009). Pedrozo, Raul, Preserving Navigational Rights and Freedoms: The Right to Conduct Military Activities in China s Exclusive Economic Zone, Chinese Journal of International Law, Vol. 9, No. 1 (2010). Saunders, Philip C., Sino-US Relations against the Backdrop of East-Asia Cooperation: Coordinating Different Interests, Foreign Affairs Review, No. 6 (2005). Van Dyke, Jon, Military Ships and Planes Operating in the Exclusive Economic Zone of Another Country, Marine Policy, 28 (2004). Van Dyke, Jon, The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone, Marine Policy, 29, (2005). Van Dyke, Jon, Navigational Freedoms in a Time of Insecurity, Strategic Analysis, Vol. 31, No. 2 (March 2007). Van Dyke, Jon, Transit Passage Th rough International Straits, in Chircop, Aldo, McDorman Ted L. & Rolston, Susan J. eds., The Future of Ocean Regime- Building: Essays in Tribute to Douglas M. Johnston (The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2009). Vidas, Davor, Order for the Oceans at the Turn of the Century (London: Springer, 1999). Yang Fang, Exclusive Economic Zone Regime in East Asian Waters: Military and Intelligence-Gathering Activities, Marine Scientific Research (MSR) and Hydrographic Surveys in an EEZ, RSIS Working Paper, S. Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technology University, 21 May Zhang Haiwen, Is Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States?, Chinese Journal of International Law, Vol. 9, No. 1 (2010). Zou Keyuan, China's Marine Legal System and the Law of the Sea (London: Brill Academic Publishers, 2005). 3

7 王傳劍, 美國的南中國海政策: 歷史與現實, 外交評論,2009 年第 6 期, 頁 宋燕輝 黃靜滿譯, 美國偵察機 EP-3 撞機事件所涉及的國際法與中美關係, 中國國際法與國際事務年報, 第 15 卷 ( 民國 93 年 8 月 ) 季國興, 南海航行自由原則的歧義及增進信任措施, 上海交通大學學報, 第 13 卷第 4 期 (2005 年 ), 頁 9-13 姜皇池, 和平時期管轄海域內間諜活動法律問題之解析, 台灣國際法季刊, 第 1 卷第 4 期 ( 民國 93 年 10 月 ) 陳荔彤, 和平時期海洋空間軍事使用的國際法制度, 司法周刊, 第 906 期 ( 民國 87 年 12 月 2 日 ) 907 期 ( 民國 87 年 12 月 9 日 ) 908 期 ( 民國 87 年 12 月 16 日 ) 黃忠成, 外國船舶在我國專屬經濟海域從事軍事活動之適法性, 海軍學術月刊, 第 39 卷第 2 期, 民國 94 年 2 月 1 日楊永明, 武力威脅與國際法: 中共武力威脅台灣之國際法分析, 國立台灣大 學法學論叢, 第 30 卷第 5 期 ( 民國 90 年 9 月 ) 魏靜芬, 論軍事演習在國際法上的地位, 軍法專刊, 第 43 卷第 6 期 ( 民國 86 年 6 月 ) 由前述所羅列之相關研究及出版成果中, 以國際關係的觀點為出發, 提案人觀察到中國大陸與美國在此一議題的爭論上, 可以見到美國認為亞洲安全環境的演變, 應該以美國在亞洲的利益為基礎 例如 :Philip C. Saunders, Sino- US Relations against the Backdrop of East-Asia Cooperation: Coordinating Different Interests 與 Raul Pedrozo, Preserving Navigational Rights and Freedoms: The Right to Conduct Military Activities in China s Exclusive Economic Zone 兩篇文章中可以觀察到對於歐巴馬政府的亞洲政策, 無論是被描述為 重返亞洲 或是 持續在亞洲, 均有明顯地重塑與亞洲地區盟友關係的影子, 這在美國不斷增強與東亞或東南亞國家的關係可以看出, 甚至在諸如 美韓軍演 或與越南加強互動與關係的作為上可以看出 同時, 美國亦明確地表達了其在亞洲的傳統利益應包括 : 防止該地區被任何一個強國所支配 航行自由 地區穩定 鼓勵政治自由和民主 和平解決海域爭端等 此一分析在王傳劍, 美國的南中國海政策 : 歷史與現實 一文中亦有分析與討論 然而, 美國此種態度無疑地會引發中國大陸的疑慮, 乃至於引發對於若干國際法議題的辯論 Zhang Haiwen, Is Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States? 的文章即對 Raul Pedrozo 論點提出批判, 特別是指出沿海國對於其專屬經濟海域中的外國船舶活動擁有管轄權, 易言之, 即使專屬經濟海域具有特殊的 (sui generis) 法律地位, 但是前述活動非屬外國船舶可以自由行使的權利範圍 Zou Keyuan, China's Marine Legal System and the Law of the Sea 的著作則深入地分析了中國大陸在海洋法上的立場 ;Ji Guoxing, The Legality of the Impeccable Incident 與 Yang Fang, Exclusive 4

8 Economic Zone Regime in East Asian Waters: Military and Intelligence-Gathering Activities, Marine Scientific Research (MSR) and Hydrographic Surveys in an EEZ 的文章有相似的分析, 但是亦提出了相對應的解決建議 Jerome A. Cohen 與 Jon Van Dyke 兩人在近期有較多關於南海和中國大陸海洋政策的文章與書籍出版, 兩人皆由海洋法的觀點對於中國大陸的海洋立場做出討論, 並且提出應在事態尚未過度惡化之前, 能夠透過適當機制加以協調, 否則爭端可能會持續出現 若再由電子資料庫進行搜索, 可以搜尋到更多的相關文件, 然而由目前文獻的蒐集和分析, 提案人觀察到當前對於本研究計畫主題的分析和出版品之內容, 往往會因為針對分析國家的立場不同, 而會出現相對的研究結論 此種結果將無助於問題的釐清和解決, 因此本研究計畫之提出和結構即在於整合前述文章及出版品的內容, 並能以若干實際案例作為探討對象, 除廣泛地對於中國大陸和美國在南海海域爭端所提出的不同海洋法解釋立場加以分析之外, 並能就國際法的觀點提出適當可行的政策建議 5

9 研究報告內文 一 前言南海的面積達到 3 百 50 萬平方公里, 不僅在東南亞是面積最大的海上航行區域, 亦是世界第二十六大之海域 若由地理位置加以觀察, 南海東臨太平洋在菲律賓海域的深海, 西臨巽他礁層 (Sunda Shelf) 及印度洋, 南邊是印尼群島, 北邊則是臺灣海峽 可說位處交通航線要道, 具有極佳之地理位置 透過麻六甲 (Malacca) 巽他(Sunda) 以及龍目(Lombok) 等海峽連結了印度洋與太平洋海域, 因而在交通和運輸之海上交通線中, 南海具有戰略上之重要價值 以麻六甲海峽為例 : 麻六甲海峽目前仍是全球海域中, 最重要的海上通道之一, 除了連接歐洲 中東和亞洲, 每年更是有超過 60,000 艘的船舶在此海道上航行 1 由於前述龐大的交通運輸量, 南海因而成為世界上第二繁忙的國際海上交通路線 也正因為如此, 在南海海域上的一些小島和海峽被視為具有極重要之戰略價值 除此之外, 南海海域也蘊藏著石油和天然氣資源, 對於經濟正處於發展階段, 且對能源需求極為殷切的鄰近國家來說, 其所具有之戰略意義更顯重要基於上述原因, 包括經濟需求或戰略位置等因素, 使得南海紛爭成為東南亞最具爭議性的議題 也因為如此, 南海議題也吸引了若干區域外強權之關注 例如, 根據美國國防部副助理國務卿 Robert Scher 所陳述 : 我們反對任何國家企圖限制在專屬經濟海域內行使公海自由之權利, 這是美國自 1982 年 聯合國海洋法公約 制定以來長期主張之立場, 意即專屬經濟海域的航行自由與權利不論是在質或量方面都等同於在公海上面一樣 我們亦注意到世界上幾乎有 40% 的海域位於 200 海里範圍內的專屬經濟海域, 因此在專屬經濟海域內航行的權利和自由之聲明與維護, 對全球的經濟 國際和平與安全來說是至關重要的, 我們一貫地重申我們在南海的基本政策方針 : 美國在南海的領土爭端中並不會傾向任何一方, 我們也支持以和平之方式來保護航行自由 2 比較其它由美國國務卿希拉蕊於 2010 年 7 月 23 日出席在越南河內舉行的第十七屆東協高峰論壇 (ASEAN Regional Forum) 會議中的陳述, 南海海域中之自由航行 開放亞洲之海洋共有財 以及尊重國際法等, 美國具有國家利益 1 Energy Information Administration, Country Analysis Brief: World Oil Transit Chokepoints, February Testimony before the U.S. China Economic and Security ReviewCommission, February 4, See ment.pdf. 6

10 之說法, 3 可以清楚見到 航行自由 一詞已經在美國的詮釋之下, 成為此一區域內重要的議題, 甚至在最極端的狀況下有可能成為未來衝突之因 本文之目的即是要透過對於 聯合國海洋法公約 相關條款的全面探討, 來辨明與理解自由航行之實質意涵 二 航行自由之概念 航行自由 的概念出現於 15 世紀末到 17 世紀間, 係起因於當時海上強權聲稱對其統治的海域具有高強度之管轄權 航行自由是在海洋自由原則被普遍接受的趨勢發展下, 才逐漸形成具有現代意義之概念 回顧此一概念的發展歷史, 法學家格勞秀斯 (Hugo Grotius) 在其著作 Mare Liberum 4 中將公海的概念做了清楚的闡述, 他認為海洋浩瀚無際, 無法為任何人所佔有或主張, 因此應當為所有人所使用, 並且基於此一概念,Groutius 提出了海洋自由論的原則 後續的法律論證發展則是持續此一原則, 並且成為公海制度的理論基礎, 也於 19 世紀時獲得普遍的承認 然而有一個重點與觀念必須提出說明, 航行自由 在其本質上是一種消極的權利表現形式, 因為它基於一個基本的法律原則 : 國家的主權並不會延伸超出其領海的範圍 因此, 沿海國在領海之外可以自由利用海域是一種被認可的規則, 而此種規則化約在對於海洋的利用時, 為了航行與貿易之目的, 各國之公海航行自由因而必須獲得保障 5 此外, 公海的範圍是一個持續變化的海洋空間, 由最初國家為提出領海概念時, 整個海洋皆為共有之物 ; 至領海以外的洋面 ; 現在的制度則是依據 聯合國海洋法公約 的規定, 公海係指 不包括在國家的專屬經濟海域 領海或內水或群島水域內的全部海域 6 以下將以地理遠近為基礎, 由沿海國之領海出發, 經過鄰接區 專屬經濟海域至公海, 將各個海域中的航行權利作一闡述 三 航行自由之規範 根據 聯合國海洋法公約 的規定, 沿海國的主權及於其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域, 其寬度從領海基線量起不超過 12 海里, 此一海域被稱 3 Mark Lander, Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands, The New York Times (23 July 2010). See 4 Sir Robert Jennings and Sir Arthur Watts, eds., Oppenheim s International Law, Vol. 1, Parts 2 to 4, 9th Edition (London and New York: Longman, 1992), p Rene-Jean Dupuy and Daniel Vignes, eds., A Handbook on the New Law of the Sea (Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1991), pp UNCLOS, Art

11 為領海 (territorial sea) 7 雖然 聯合國海洋法公約 並沒有明確規定沿海國在內水範圍內所享有的權利, 但根據該公約第 2 條第 1 項的規定可以推論 : 國家在其內水範圍內享有絕對之主權, 因為主權及於陸地領土以及內水以外的海域 因此, 內水在其法律地位上等同沿海國的陸地領土, 具有與陸地領土相同的管轄基礎 沿海國對於內水享有完整且至高之領域主權, 非經沿海國之許可, 外國船舶和航空器不得進入該國之內水 易言之, 與領海相比, 沿海國在其內水中所主張的權利和規範更為嚴格 最明顯的一個差異是 : 不同於領海之規定, 外國船舶在內水並不享有無害通過權 (right of innocent passage) 無害通過權之享有即是沿海國在領海範圍內, 其主權受制於某些國際法規範的一個例子, 其限制內容則是 所有國家其船舶均享有無害通過領海的權利, 8 而無害通過之意義則係指 : 只要不損害沿海國的和平 良好秩序或安全, 就是無害的 9 至於位於領海以外之鄰接區, 沿海國可行使必要之管制, 以防止在其領土或領海內違犯其海關 財政 移民或衛生的法律和規章 10 這些管制事項包括了 : 第一 防止在其領土或領海內違犯其海關 財政, 移民或衛生的法律和規章 ; 第二 懲治在其領土或領海內違犯上述法律和規章的行為 而在專屬經濟海域內, 沿海國在 聯合國海洋法公約 的特定法律制度限制下, 於專屬經濟海域內享有以勘探和開發 養護和管理自然資源為目的之主權權利 (sovereign rights) 11 因此沿海國可對其專屬經濟海域內的資源和經濟活動享有優先的主權權利和管轄權, 至於外國船舶和航空器, 在一國專屬經濟海域內除了不可侵犯前述沿海國的主權權利之外, 仍然享有航行自由 飛越自由 以及鋪設海底電纜和管道的自由 12 易言之, 在專屬經濟海域的空間內同時並存了沿海國所享有之若干優先權利 ( 探勘與開發 養護與管理之主權權利 ), 和外國船舶及航空器自由航行的傳統權利, 因此普遍稱專屬經濟海域係為獨特的 (sui generis) 法律制度 13 在專屬經濟海域範圍以外的公海, 任何國家不得有效地聲稱將公海的任 7 UNCLOS, Art. 2(1). 8 UNCLOS, Art UNCLOS, Arts. 19(1), 19(2)(a) (i). 10 UNCLOS, Arts. 33(1)(a) and (b). 11 UNCLOS, Art UNCLOS, Art 例如可見 :E. D. Brown, Freedom of the High Seas Versus the Common Heritage of Mankind: Fundamental Principles in Conflict, San Diego Law Review, 20:3 (1983), pp ; Barbara Kwiatkowska, The 200 Mile Exclusive Economic Zone in the New Law of the Sea(Dordrecht and London: Martinus Nijhoff Publishers, 1989), pp. 1-6; B. H. Oxman, The Law of the Sea, in O. Schachter and C. C. Joyner, eds., United Nations Legal Order, Vol. 2 (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1995), p

12 何部分置於其主權之下 14 然而, 基於維護人類社會普遍利益的要求, 在 聯合國海洋法公約 第 110 條則列舉了沿海國可在公海上登臨外國船舶之情況, 如下所述 : 軍艦在公海上遇到按照第 95 條和第 96 條享有完全豁免權的船舶以外的外國船舶, 非有合理根據認為有下列嫌疑, 不得登臨該船 : (a) 該船從事海盜行為 ; (b) 該船從事奴隸販賣 ; (c) 該船從事未經許可的廣播而且軍艦的船旗國依據的第 109 條有管轄權 ; (d) 該船沒有國籍或 ; (e) 該船雖懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟, 而事實上卻與該軍艦屬同一國籍 第 110 條列舉了兩個必要條件且必須在有合理根據下, 軍艦始能於公海上登臨該外國船舶, 此必要條件為 :(1) 因涉嫌海盜 奴隸貿易 未經許可的廣播, 該船無國籍或掩飾其真正國籍之權宜船舶 ;(2) 有以上嫌疑存在之可疑船舶 在專屬經濟海域制度成立於 聯合國海洋法公約 之前, 只要是領海之外的區域皆被列入為公海, 亦即不屬於沿海國主權行使範圍內之海域 然而, 在專屬經濟海域的制度建立之後, 公海範圍明顯受到限縮 換言之, 專屬經濟海域並不享有與領海相同之法律內容 ; 相反地, 它只不過是沿海國家為了特定經濟目的而可以行使主權權利之區域 15 但同時, 公海自由也包括在專屬經濟海域當中, 尤其是持續尊重外國船舶的航行自由權, 這也是為何專屬經濟海域被視為具有獨特性質區域之因 關於 聯合國海洋法公約 賦予開發中國家實質上以及優先的權利, 可以在專屬經濟海域內開採有生命或無生命的自然資源 雖然專屬經濟海域已非公海的一部分, 但是其他國家仍有一些可在專屬經濟海域內行使的海上自由, 其規定於 聯合國海洋法公約 第 58 條 : 1. 在專屬經濟海域內, 所有國家, 不論為沿海國或內陸國, 在本公約有關規定的限制下, 享有第八十七條所指的航行和飛越的自由, 鋪設海底電纜和管道的自由, 以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途, 諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關的並符合本公約其他規定的那些用途 根據以上列舉之規定, 外國船舶的航行自由, 仍受制於沿海國之權利之下 儘管如此, 沿海國的權利仍受到國際法與國際慣例之限制 例如 : 在 UNCLOS, Art 關於主權 (sovereignty) 與主權權利 (sovereign rights) 的差異比較, 見王冠雄, 南海諸島爭端與漁業共同合作 ( 台北 : 秀威,2002 年 ), 頁

13 年的 Prestige 洩油災難中, 16 造成西班牙海岸嚴重石油汙染, 因此周圍的國家像是法國 葡萄牙和西班牙開始禁止老舊的 單殼船體的外國石油船舶進入他們的專屬經濟海域 也因為上列諸國之舉動將侵犯傳統之航行自由, 因此上述舉措必須透過國際組織例如國際海事組織 (International Maritime Organization) 來獲得其他國家之同意 換言之, 沿海國對外國船舶航行自由權利的限制與管理並非毫無節制的 沿海國在專屬經濟海域的管轄權必須和下列活動相關 : 人工島嶼 設施和結構的建造和使用 ; 2. 海洋科學研究 ; 3. 海洋環境的保護和保全 於此同時, 尚需適當顧及其他國家的權利與義務 因此, 開採專屬經濟海域自然資源之權利是包括海床上覆水域和海床及其底土 沿海國可享有與其他經濟資源的開採及勘探活動方面的主權權利, 使沿海國可以由在鄰近水域的活動中獲得經濟上的實質利益, 特別是那些有關漁業和採礦的活動 然而, 這可能會引發出一個問題 : 誰能夠決定哪些活動是否與前述之活動相關? 究係沿海國或外國? 這個問題也有可能會引發近期關於防止擴散安全倡議 (Proliferation Security Initiative, PSI) 議題之討論 對於一個國家基於海洋環境之保護和防衛目的, 而禁止某艘可能運載大規模毀滅性武器 (WMDs) 或其他相關的設備之船舶進入其海域, 在實踐上具有極大之困難, 並且也可能觸發更多的問題 18 這是因為在公海海域禁止他國船舶的法定依據, 受到嚴格限制且只有在極少數的條件下才得以行使 公海包含所有非屬沿海國領海 鄰接區或專屬經濟海域的水域, 19 為了能夠保障公海航行自由, 以及維護隨著航行所衍生之貿易利益, 海洋法嚴格地限制沿海國想要在公海執行其法律之企圖 基於前述原因, 在習慣國際法的規範下, 公海上船舶的 專屬管轄權 (exclusive jurisdiction) 皆屬於船旗國所有 20 就軍艦而言, 只有在海洋法公約第 110 條第一項的規定下, 軍艦在戰爭當 16 Prestige 洩油案係指 2002 年該油輪在西班牙加利希亞 (Galicia) 海岸大量油料洩入周遭海域之意外事故, 根據估計, 約有達 64,000 噸的原油洩入該海域 此一洩油事件污染了擴及西班牙 法國與葡萄牙三國, 廣達數千公里的海岸線, 即使在數年之後, 還是對當地之漁業及漁業資源造成嚴重的打擊 亦成為西班牙和葡萄牙兩國歷史上極為嚴重的環境污染災難之一 見 Raul Garcia, The Prestige: One Year On: A Continuing Disaster (Spain: WWF, 2003). 17 UNCLOS, Art. 56(1)(b)(i) (iii). 18 Ticy V. Thomas, The Proliferation Security Initiative: Towards Relegation of Navigational Freedoms in UNCLOS? An Indian Perspective, Chinese Journal of International Law (2009), p UNCLOS, Art UNCLOS, Art

14 中, 方可被攻擊 至於商船, 也有一些合理的狀況被具體地規範出來 : (1) 該船沒有國籍 ; 21 (2) 該船雖然懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟, 而事實上卻與該軍艦屬同一國籍 ; 22 (3) 軍艦可行使 緊追權 (right of hot pursuit) 23 四 航行自由與非傳統安全雖然 聯合國海洋法公約 允許船舶享有通過領海和群島水域的無害通過權, 也保證通過公海 專屬經濟海域以及用於國際航行的海峽和群島海線的 航行自由 但值得注意的是, 聯合國海洋法公約 並未明確對 航行 一詞加以定義, 不過吾人可以合理的將船舶通過公海之行為與狀態定義為 航行 因此也可以合理的推論, 此一定義並未將其他因素列入考慮, 例如 : 船舶的類型或其運載貨物之內容, 也不包含船舶從事或者正在打算從事的活動 此外, 如此定義所涉及之海洋空間也適用於專屬經濟海域 聯合國海洋法公約 締約各方彼此同意規範在專屬經濟海域航行自由之行使與公海相同, 因此, 在專屬經濟海域內行使某些公海自由的項目是可以被接受的, 特別是透過引用 在國際上合法行使與上述自由權相關之海洋活動 在 聯合國海洋法公約 第 87 條中, 對航行自由最大的威脅是沿海國為了保護該海域生物資源之養護和利用, 而對他國之航行進行干涉 進一步而論, 當沿海國被合法授權執行其有關於保護專屬經濟海域之生物資源與環境的法律與規則, 24 而扣留外國船舶以及他們的船員, 在這種情況下對於航行自由之侵犯就值得加以重視 25 William T. Burke 認為在為了提升有效利用自然資源的狀況下, 對航行自由之影響是無法避免的 : 由於這種依賴, 漁業成為國家重要的一環, 雖然執行有困難但對於財政利益是極為重要的 因此為了要促進有效的管理, 對於完整之船舶航行自由進行少量之修改是恰當的 26 由現實而論, 專屬經濟海域內之其他公海自由和 聯合國海洋法公約 第五部份所規定之專屬經濟海域制度並不衝突矛盾, 27 如此的文字安排是為了能夠協調一些在專屬經濟海域內的衝突關係 這些權利與義務被具體規範在第 UNCLOS, Art. 110(1)(d). 22 UNCLOS, Art. 110(1)(e). 23 UNCLOS, Art UNCLOS, Arts. 73, 220(6), and 226(1)(c). 25 Shabtai Rosenne, Establishing the International Tribunal for the Law of the Sea, American Journal of International Law, Vol. 89 (1995), p William T. Burke, Exclusive Fisheries Zones and Freedom of Navigation, San Diego Law Review, Vol. 20(1983), pp. 595 and UNCLOS, Art. 58(2). 11

15 條到第 115 條, 且亦適用於專屬經濟海域, 此皆表明其並非不相容於第五部分有關專屬經濟海域之規定 第 88 條到第 115 條有關公海的條文不僅處理航行 舖造海底電纜之議題外, 也處理了其他的議題, 包括 : 船舶的國籍與地位 28 打擊海盜 29 禁止販運奴隸 30 麻醉藥劑和治療精神疾病藥物的違法運送, 31 還有未經許可在公海上之廣播 32 而從現代之定義來看這些問題, 這些均是有關於非傳統安全的議題 五 結論 : 南海中航行自由與海上交通線之間的糾結如同前述, 非傳統安全問題之威脅將是在實質上或技術上均具有解決高難度的特性 在此一情形下, 前述議題將會對區域海上交通線造成潛在之影響 除此之外, 領土爭端問題亦和非傳統安全事務緊密糾纏, 這亦會對海上交通線之安全有所影響 近年來恐怖分子有可能會利用商船發動攻擊的問題逐漸受到關注, 例如利用船舶載運炸彈進行攻擊即是令人關切的焦點 此外, 像大型裝載石油 液化氣 或化學物質的船舶也可能被劫持, 並進而將之沉沒在主要航道 衝入港口設施或人口聚集之都會中心, 皆會造成殺傷力強大的後果, 這些可能發生的情況亦會導致前所未有的生活混亂和經濟損失 此外, 涉及經濟動機的跨國海上犯罪, 例如海盜 走私和非法移民活動亦是如此 跨國海上犯罪會傷害到人類的價值與尊嚴, 甚至可能會影響到國際社會整體 這些違反人性並且極其惡劣的手段, 正在當前的犯罪行為中進行 而更嚴重的是, 跨國海上犯罪成為恐怖分子用以運送武器和成員 募集資金和招募新成員的手段 更甚者, 海盜和武力掠奪的行為可能造成嚴重的問題 除了是 人類公敵 (hostis humani generis) 之外, 也會破壞區域的甚至是國際的安全組織架構 然而, 這些影響南海海域非傳統安全的航行安全議題, 在實務上可以透過區域內合作進行解決與建構合作架構 就目前在南海海域中所發生的爭端觀察, 其糾紛之出現, 主要的根源仍在於對島嶼主權歸屬的認定, 以及對於相關海域的利用 南海爭端相關各方對於海域的利用和主張, 仍可視為係基於理性, 各方仍然尊重區域內外各國船舶無論是在專屬經濟海域或是可能存在的狹小公海範圍內, 於現有國際海洋法規範所允許的航行自由權利 因此, 若是因 28 UNCLOS, Arts. 91, 92, 93, 95, and UNCLOS, Arts UNCLOS, Art UNCLOS, Art UNCLOS, Art

16 為美國與中國大陸過去所發生之海上衝突, 33 因而認為南海海域的自由航行權遭受威脅或干擾, 則當前美國所關切的南海航行自由問題應仍為假設性內涵較高的臆測 33 例如 2009 年 3 月 8 日時, 美國海軍海洋研究船無瑕號 (USNS Impeccable T-AGOS-23) 在中國大陸海南以南約 65 海里處執行搜索監聽中國海軍潛艇任務時, 與 5 艘中國大陸籍船舶遭遇並發生對峙 本案中, 美方的立場為該處海域係屬公海, 因此各國的船舶均應享有自由航行權 ; 但中方則認為該處海域為其專屬經濟區範圍, 任何外國船隻若需進行海洋科學研究, 必須得到中方的許可方得進行 關於本案的討論, 見 Ji Guoxing, The Legality of the Impeccable Incident, China Security, Vol. 5, No. 2 (Spring 2009), pp ; Mark Valencia, The Impeccable Incident: Truth and Consequences, China Security, Vol. 5, No. 2 (Spring 2009), pp

17 國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表日期 :2012/10/14 國科會補助計畫 計畫名稱 : 國際法視角下南海爭端之發展 : 專屬經濟海域內活動的爭辯計畫主持人 : 王冠雄計畫編號 : H 學門領域 : 國際關係 無研發成果推廣資料

18 100 年度專題研究計畫研究成果彙整表 計畫主持人 : 王冠雄 計畫編號 : H 計畫名稱 : 國際法視角下南海爭端之發展 : 專屬經濟海域內活動的爭辯 國內 論文著作 專利 技術移轉 成果項目 實際已達成數 ( 被接受或已發表 ) 量化 預期總達成數 ( 含實際已達成數 ) 期刊論文 0 0 0% 研究報告 / 技術報告 0 0 0% 本計畫實際貢獻百分比 研討會論文 % 專書 0 0 0% 申請中件數 0 0 0% 已獲得件數 0 0 0% 單位 件數 0 0 0% 件 權利金 0 0 0% 千元 篇 件 備註 ( 質化說明 : 如數個計畫共同成果 成果列為該期刊之封面故事... 等 ) 國外 參與計畫人力 ( 本國籍 ) 論文著作專利技術移轉參與計畫人力 ( 外國籍 ) 碩士生 0 0 0% 博士生 0 0 0% 博士後研究員 0 0 0% 人次 專任助理 0 0 0% 期刊論文 0 0 0% 研究報告 / 技術報告 0 0 0% 篇 研討會論文 % 專書 0 0 0% 章 / 本 申請中件數 0 0 0% 已獲得件數 0 0 0% 件 件數 0 0 0% 件 權利金 0 0 0% 千元 碩士生 0 0 0% 博士生 0 0 0% 人次博士後研究員 0 0 0% 專任助理 0 0 0%

19 無其他成果 ( 無法以量化表達之成果如辦理學術活動 獲得獎項 重要國際合作 研究成果國際影響力及其他協助產業技術發展之具體效益事項等, 請以文字敘述填列 ) 科教處計畫加填項目 成果項目量化名稱或內容性質簡述 測驗工具 ( 含質性與量性 ) 0 課程 / 模組 0 電腦及網路系統或工具 0 教材 0 舉辦之活動 / 競賽 0 研討會 / 工作坊 0 電子報 網站 0 計畫成果推廣之參與 ( 閱聽 ) 人數 0

20 國科會補助專題研究計畫成果報告自評表 請就研究內容與原計畫相符程度 達成預期目標情況 研究成果之學術或應用價值 ( 簡要敘述成果所代表之意義 價值 影響或進一步發展之可能性 ) 是否適合在學術期刊發表或申請專利 主要發現或其他有關價值等, 作一綜合評估 1. 請就研究內容與原計畫相符程度 達成預期目標情況作一綜合評估 達成目標 未達成目標 ( 請說明, 以 100 字為限 ) 實驗失敗 因故實驗中斷 其他原因說明 : 2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形 : 論文 : 已發表 未發表之文稿 撰寫中 無專利 : 已獲得 申請中 無技轉 : 已技轉 洽談中 無其他 :( 以 100 字為限 ) 3. 請依學術成就 技術創新 社會影響等方面, 評估研究成果之學術或應用價值 ( 簡要敘述成果所代表之意義 價值 影響或進一步發展之可能性 )( 以 500 字為限 ) 近年來持續成為國際議題之南海爭端, 美國與中國大陸在其中所扮演的角色不容忽視, 而二者之間所產生的衝突與激辯往往在於若干海洋法律的爭辯, 其中關於船舶自由航行權之行使即為明顯的討論議題 本研究對於此一議題進行討論, 並對各種不同海域中, 國家行使權利的內容加以分析, 對於我國在面對南海事務, 甚至是東海海域事務時, 若出現相關的爭辯或需要表達政策立場時, 本研究的成果應可作為政策表達或決策依據之參考

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