第五章 新时代下的治理与合作体系 今天 旧有框架和新兴机制共同组成了当前国际发展和全球治理体系 随着南方国家的崛起 国际合 作体系将更加多元化 逐渐形成一个更加全面的双边 区域乃至全球合作网络 这些框架都需要加强 协作 尤其是要共同做好公益物的供给 如果出现重复建设 违反公共规范或与全球发展目标背道

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1 第五章 新时代下的治理与合作体系 今天 旧有框架和新兴机制共同组成了当前国际发展和全球治理体系 随着南方国家的崛起 国际合 作体系将更加多元化 逐渐形成一个更加全面的双边 区域乃至全球合作网络 这些框架都需要加强 协作 尤其是要共同做好公益物的供给 如果出现重复建设 违反公共规范或与全球发展目标背道而 驰 不仅仅会造成效率低下 还有可能使人类发展逆转 所以 必须加强全球及区域机构建设 使国 家和利益相关群体更广泛参与其中 共同承担责任 从而能够充分发挥世界发展过程中出现的新兴力 量 这一做法至关重要 本章着重讨论新时代下的合作形式 并做总结论述 南方国家迅速发展 其中一些国 家更加积极地在国际事务中发挥作用 这些国家通过各种途径实现本国和集团 利益 特别是通过制定区域性协议 确 立双边合作关系 从自身实际出发 就 所关注问题进行协商和解决 巴西 中 国 印度等新兴经济体已经与邻国及发 展中国家建立了更加深厚 更加紧密的 经济联系 在全球生产规模不断扩大 市场占有率不断提升 形成了对布雷顿 森林机构的创新性补充 不断加大对全 球贸易 货币 财政规则的影响 同 时 也在文化 科学 环境 和平与安 全方面发挥作用 南方国家提出新协议促进了多元化 的实现 南方国家建立的区域及次区域 体系向现有体制中的金融 贸易 投资 和健康等方面的多边主义模式发起直接 或间接挑战 全球化和区域性治理融合 了新兴体系和原有体制 必须发挥集体 作用 集思广益 共同促进发展 推进 全球机构改革 加强其与区域性机构的 合作 形成有效补充 在一定情况下 必须更多地向区域性机构委以重任 需 要更多国家和利益相关群体承担起相关 责任 从一定程度上来讲 发展举步维 艰 国家群体正在经历变迁 协调机制 日益臃肿不堪 在多数情况下 群体磋 商机制几乎陷入瘫痪1 国际治理中出现 越来越多的不同声音 为人类发展带来 机遇和挑战 同时 种种迹象显示 更加多元化 的全球公民社会即将形成 2 南方国家 呼吁 要求承担更多责任和发挥更大作 用 公民社会组织对全球援助 债务 人权 卫生和气候变化等方面的透明度 和规则的制定和实施发挥影响 现在 公民社会网络可以利用新兴媒体和先进 技术 与积极人士在区域范围和跨国范 围内建立联系 广大人民也可以在全 球范围公开分享思想 表达关切 形成 共识 在我们这个相互依存的世界中 每 个国家的行动在当下或在未来将对邻国 乃至全球各国产生一定影响 各国应当 负责任地行使主权 认真地考虑本国行 为对全球和区域带来的后果 区域贸易和安全等一些重大问题 可以在区域或双边层面上予以妥善解 决 不过 对于这些问题还需制定长期 的全球解决方案 世贸组织多哈回合陷 入僵局 不利于非洲与其他发展中国家 的农业发展 贫困和饥饿的消除 从而 阻碍这些国家和地区的进步 还有气候 变化等一些紧迫问题 必须在全球范围 内予以解决 今天集体行动的失败将会 加剧问题的严重性 将在未来付出高昂 代价 第5章 新时代下的治理与合作体系 105

2 关于公益物的全球新视角 贸易 移民 气候变化和 发展合作等均为全球各国 合作的紧迫事 合作的紧迫 事项 随着南 方国家的崛起 这些领 域及其治理都发生了巨大 改变 世界不断革新 公益物 的供 给也受到深远影响 正如洁净空气及 其他共享资源 具有市场单一 生产 和供给不足或缺乏 而国家机制在这 些公益物的供给中发挥至关重要的作 用 3 全球公益物供给相关工作包括减 少气候变化和保护全球共享资源 必须 完善相关规定 稳定金融市场 推进 贸易改革 如进行多哈回合的贸易谈 判 建立健全绿色技术资金筹措和生产 机制 为实现这一目的 我们必须重 新审视公共与私有的界限 哪些可以 在单边范围内完成 哪些必须由多边 提供 更重要的是 何时采取集体行 动 什么是我们的共同责任 公益物的 供给对于各国和全世界意义重大 公 共与私有的共存却也无可避免 参见 专栏5.1 例如 为应对气候变化以 及煤炭 石油 水资源枯竭等危机 各国与私有部门建立合作伙伴关系 加 大投资力度 促进替代能源的研究和 开发 贸易 移民 气候变化和发展合 作等均为全球各国合作的紧迫事项 随 着南方国家的崛起 这些领域及其治 理都发生了巨大改变 同时 南方国家 的新地位为制定协定 加强合作带来新 机遇 贸易 世界贸易组织多哈回合谈判一旦就 国际贸易协定相关内容达成一致 所有 南方国家将从中受益 目前 多哈回合 谈判依然处于僵局 但是 双边贸易协 定和区域贸易协定日趋完善 协定签署 者多为志趣相投的国家 具有一致的利 专栏5.1 交通运输 公共与私人 可持续 便于使用和负担得起是大众交通的共同发展目 标 该服务由公共部门提供还是由私营部门提供对于这一目标 这一问题的方法是提高公共交通的服务质量 确保安全 高效 和可靠 的实现具有重要意义 在更注重公平的社会 交通运输服务更 公共和私营部门合作伙伴关系往往有利于提高项目建设和 多由公共部门提供 公共部门的交通运输服务形成规模经济 运营效率 因此代表着发展的方向 合作伙伴关系的建立 能 节约成本 因而公共交通运输价格低廉 在更注重平等的社 够确保财产权利 提供监管框架 有时提供补贴以弥补私人和 会 为向学生 老人 残障人士等低收入群体提供折扣和补 社会回报之间的差距 贴 需要扩大运输服务的使用群体范围 拉丁美洲和加勒比地区的大部分铁路项目已通过公共和私 私有交通工具引起的拥堵问题和车辆碳排放可以通过大众 营部门合作实施 印度的公共和私营部门合作交通项目发展最 公共交通来缓解 如果已经存在较具规模的公共交通系统 有 为迅速 在1995年至2006年之间 建设230左右个合作项目 耗 利于绿色技术的快速引进 例如 印度新德里规定 公交车只 资达158亿美元 特别是自2000年以来 中国已广泛应用公共和 能使用压缩天然气 这是一种比汽油更为绿色环保的燃料 公 私营部门合作的建设 运营 移交模式 推进收费公路及其他基 交车由公共部门和私营部门经营管理 础设施建设 注重环境保护的社会倾向于通过对私有车辆征收交通堵 在天然气价格提高的驱动下 私人公司可能自行出资进行 塞和碳排放税来减少私有车辆 鼓励使用公共交通设施 新加 环保燃料及环保技术研究 然而 公共部门也需要投入资金 坡 米兰和伦敦就采取这一做法 旧金山也将此提上议程 让 制定激励措施 以确保社会开展绿色燃料和技术研究 事实 公共交通成为市民负担得起的出行方式 这并不是唯一的挑 上 绿色技术的突破是一个最重要的全球公益物 必须属于公 战 较为富裕的人口通常都更倾向于使用私人交通工具 解决 共领域 资料来源 世界银行 Cheng等 年人类发展报告

3 益 能够实现共赢 而多边协定通常会 遭遇利益冲突和僵化 次区域贸易和投资群体 如西非 国家经济共同体 Ecowas 和南美南方 共同市场 Mercosur 等 促进经济往 来和战略合作 从安全问题到水资源管 理 合作范围广阔 这些双边和区域协 定带来了机遇 进一步促进南南经济 一体化 并为建立竞争优势提供磨练 机会4 双边和区域性贸易协定带来一些优 势 但如果不能在全球范围内建立更为 有效的贸易规则和协调机制 则会大大 加大成本 降低效率 贸易同盟一方面 鼓励成员国之间开展自由贸易 另一方 面却对其他同盟国家树立贸易壁垒 对 同盟之间的自由贸易形成阻碍 从而减 少全球福祉 5 各国通过坚实自己在贸 易同盟中的地位 逐渐扩大市场权力 从而导致效率损失6 本报告研究发现 更加自由 更加公平的贸易原则能够加 快人类发展 但实现的前提是 不断加 大可持续 公共投资 促进人类能力 包括健康 教育等社会服务 的提 高 加快关键性基础设施 现代交通和 电信等 的建设发展 一个更加自由 非歧视性的贸易体 制需要一个更加权威 更具活力的多边 协议体系的监督 然而当前区域保护主 义仍然存在 逐渐促使 地方主义多边 化 才是行之有效的道路 这就需要世 界贸易组织 WTO 启动一系列 软法 律 制定 完善自愿性操作准则 对新 制定 新修改的贸易协定进行规范和约 束 如制定准则 为北北 北南 南南 区域性贸易协定提供全方位 多层次的 指导7 移民 2010年 报告中显示 南方至少有 25个经济体的移民汇入汇款占国内生产 总值的比例超过10% 移民治理主要由 目的地国家单边施行 有时也施行双边 管理 多边协调机制有待进一步完善8 保障移民权 是人类发展过程中面临的 一项重要问题 汇款为贫困家庭增加收 入 但随着大规模移民流入 伴之而来 的还有社会动荡和混乱等严峻问题 完 善多边机制 放宽限制 简化渠道 有 助于人们寻求海外工作 确保移民的基 本权利 降低移民有关成本 促进移民 和目标社区的发展9 随着南方国家的逐渐崛起 移民 模式正在发生转变 寄回南方国家的汇 款现有近一半来自其他发展中国家 近年来 区域组织和经济一体化组织 把移民问题列入重要议程 这些组织 主要包括东盟 ASE AN 非洲联盟 AU 南方共同市场 MERCOSUR 和南部非洲发展共同体 SADC 年举办第一届全球移民和发展论坛 GFMD 针对南南和南北移民进行 讨论 尽管移民治理并不一定隶属于多 边问题范畴 但国际协调机制能够为区 域和双边协定的制定提供支持框架 针 对移民问题形成全球倡议有利于促进对 话 达到事半功倍的效果 40年前 年度移民数量约为7000 万 而今天这一数量已高达2亿 大多 数移民来自南方国家 随着国际移民数 量的不断攀升 需要进一步完善相关规 定保护移民权利 并就国际准则达成一 致意见 为来源国和接受国之间的移民 流动制定规范 11 这些规范将使各方受 益 有利于实现其经济和社会效益 相 反 在这一课题上的 不作为 将使其 代价日益攀升 这些代价并不单纯或主 要是经济利益的损失 还包括人类发 展成本损失 如 被迫与家庭长期分 离 职场虐待泛滥 外国居民劳工得不 到基本法律权利保护从而无法维护自 随 着南方国家的逐渐崛 起 移民模式正在发生转 变 寄回南方国家的汇款 现有近一半来自其他发展 中国家 第5章 新时代下的治理与合作体系 107

4 FEMSA OECD

5 的时限 公民也无法就执行情况进行 问责 后釜山架构尚未形成 然而 过 渡时期也出现了一些新情况 一是传统 援助国兑现其在2005年格伦伊格尔斯八 国集团峰会上做出的承诺 加大援助力 度 进一步加强协调和合作 20 传统援 助国也可以同新增援助国合作 后者能 够从发展中国家的角度贡献知识和经 验 联合国具有最广泛的成员国 具有 显著优势 能够通过 联合国发展合作 论坛 鼓励南方国家加入三边发展合 作伙伴关系 其主要任务之一是协调 南北和南南发展合作 使其符合全球 规范 釜山协议标志着发展合作模式改 革的第一步 进一步发挥了新增援助国 的潜力和作用 如同其他全球公益物 一样 一旦在全球范围内达成共识 制定出一致认同的政策框架 那么有 关原则的贯彻实施工作在大多数情况 下可以分配给各国共同承担完成 例 如 2000年9月通过了 千禧宣言 最终在全球范围内通过了 千年发展 目标 对这些目标达成一致意见 为范围广阔的活动和机构提供工作动 力 其中强调的道理很简单 提高人的 能力和推动全体社会发展是全球重要 公益物 21 这些目标的达成则主要在国 家层面上由各国发挥主观能动性推进 实施 扩大南方国家代表权 对于当前国际治理机制和原则 应 该予以重新审视和调整 以更好地适应 当前不断壮大的声音和力量 确保发展 的长期性和可持续性 当前的机制和原 则成立之初 旨在维持二战后的世界秩 序 彼时南方国家尚未崛起 现在已经 不能满足实际要求 这些机制大大降低了南方国家的代 表权益 布雷顿森林机构的投票配额主 要分布到北方国家 并不符合全球经济 发展变化的实际 例如 中国已成为世 界第二大经济体 外汇储备达3万亿美 元 在世界银行的投票配额却低于英法 两国 同样 对全球和平与安全做出决 定的联合国安全理事会 配备的常任 理事国反映的却是1945年地缘政治结 构 2012年在纽约召开的联合国大会 上 南方国家的一些政府首脑再次提出 了他们的要求 让非洲 拉丁美洲国家 以及印度等缺乏代表权的发展中国家获 得安理会常任理事国席位22 国际主要机构必须扩大代表性 提 高透明度 增强责任感 布雷顿森林机 构 区域发展银行乃至联合国组织如果 不能充分代表所有成员国家及人民 则 将丧失其地位和意义 这些机构必须尊 重南方和北方国家 并借鉴他们的建设 性经验 实现当代和后代的公平 可持 续发展 与此同时 南方国家正在崛起 其经济实力和政治影响不断扩大 在全 球舞台上也必须相应地承担更多责任 如为多边组织贡献更多资源 23 南方国 家不仅要在区域层面 还要在全球范围 内承担更大的主导角色 提高透明度 和增强责任感既有利于国际机构的自 身发展 也有利于扩大南方国家的参 与度 为实现这一目标 已经开展了一 些积极行动 发展中国家已在布雷顿森 林机构和二十国首脑会议的全球对话中 发挥了更大的作用 经济合作与发展组 织也已经吸纳了一些发展中国家成员 发达国家应该对这些变化表示欢迎 南方国家获得成功 北方国家也将从 中获得利益 从而促进全球的进步和 繁荣 对 于当前国际治理机制 和原则 应该予以重新 审视和调整 以更好地 适应当前不断壮大的声 音和力量 确保发展的 长期性和可持续性 第5章 新时代下的治理与合作体系 109

6 IMF Sanitarista

7 社会的兴起奠定基础 也促进了气候 变化 移民政策和人权等相关问题的 解决 全球公民社会能够对关键性全球 问题的决策发挥影响作用 互联网技术 革命更是提供了极大的支持 它为全 球公民提供平台 使不同群体 超级链 接 了起来 使思想和问题的快速交流 成为可能 人们能够互相交谈 科学社 团和其他专业社团可以相互交流思想 而无需受到国家权力或市场的介入和 干涉 全球交流的便捷性促进新型伙 伴关系的发展 赋予个人和社会组织权 力 形成新形式的团结 使人民能够 相互交流并在国际上表达自己的价值和 观点 阿拉伯国家的崛起及其复杂的历史 发展和经验积累表明 社交媒体是一股 强大的力量 而世界首脑们和国际机构 都忽略了这一点 一段关于被起诉的战 犯 上帝抵抗军约瑟夫 科尼 视频 科 尼2012 迅速传播并引起广泛反响 这 就说明社交媒体可以在短短数日内引发 成千上万的人参与重要问题的讨论25 虽 然对于一些特别问题和交流平台的合法 性具有一些争议 但是 信息在社会网 络上快速分享 显然能够影响对全球公 民关注问题的舆论风向 从而对国际治 理施加影响 事实上 全球公民社会的一项重 大功能就是催进新规则的制定并改变国 家和私营部门的行为 公民社会通过提 出问题 向国家施加压力 促进政府和 国际组织制定新协定 加强机制建设 甚至直接干预 切实采取行动解决问 题 公民社会及活动能够促进全球规则 的制定 例如 在全球范围内广泛的妇 女选举权运动 反奴隶制运动 红十字 运动等分别促进了 日内瓦公约 的制 定 国际红十字与红新月联合会的建 立 近期 全球公民社会网络在反地雷 立法的实施 艾滋病药物的获得以及反 对针对妇女的暴力等几个方面发挥一定 作用 全球公民社会拥有巨大潜力 能够 影响国际治理规范和决策 然而对于公 民社会组织和跨国网络的作用应该予以 正确看待 北方国家的国际非政府组织 能够获得更高水平的资源 因而在全球 公民社会领域占据较大空间 导致力量 失衡 26 例如 国际人权制度通常强调 公民和政治权利 尤其是东欧更关注公 民社会 而在南方国家则更集中表现在 民众运动的需求 而不是社会权利 对 公民权利空间的限制及其它限制就会影 响公民社会组织的能力和功能 27 另一 个需要考虑的方面是透明度 公民社会 团体能够在多大程度上脱离国家和市场 力量进行自治 目前还不明确 当公民 社会组织成为国家权力的扩展 对经济 发展和传统行政机构产生影响 公民社 会活动也可能会扩大以减少不平等和不 稳定问题28 未来国际治理机构的合法性将取决 于其在发挥公民网络和公民社区作用方 面的能力 关注他们关心的问题 吸 收他们的思想 采纳他们的建议 引导 他们正确发挥作用 这样一来 国际治 理行为合法性获得最大化 而成员国公 民的参与性和责任感得到保障 参见专 栏5.2 举例来说 生态公民这一理 念或许能够成为一个有效途径 重新 构建关于全球公益物供给的全球公共 舆论29 为了确保工作推进有效 国际 组织必须与南北双方的社会媒体和非 政府组织形成建设性合作伙伴关系 发挥公民社会作用 促进政策改革 进一步实现原则制定及国际治理机制 建设的公平化 例如 世界卫生组织 审慎考虑各国利益并作出调整 重点 推进医疗健康服务的私有化 这一形 全 球公民社会有能力催 进新规则的制定并改变 国家和私营部门的行为 第5章 新时代下的治理与合作体系 111

8 Jo Leinen 欧洲议会成员 专栏5.2 成立一个推行全球民主的世界议会 确保世界人民在全球决策过程中的合法性和代表性对于全 世界议会将由国家议会代表组成 代表每个国家多个政党 球性问题的有效治理至关重要 但当前 没有形成相应机制 的利益 由于绝大多数国家的议会由民主选举产生 这样一个 无法确保公民参与全球决策机构 发挥有效性和影响力 政府 机构将具有较高级别的代表性 承担较大的政治责任 世界议 间决策已经显示出其局限性 然而对公平性和可持续性的要求 会将作为国家决策和全球决策的桥梁 鼓励各国议会和政府超 越来越高 我们这个世界面临的挑战越来越具有紧迫性 这就 越国界 从全球角度考虑其政策影响 并向各国议会宣传全球 要求必须加大全球公民的广泛参与 问题治理知识和经验 世界议会 无论作为联合国系统内部的正式组织 还是作 该组织召开年度扩大会议 在此期间 提出建议并向联 为一个独立的机构 都能够形成对联合国大会的补充 这个想 合国大会提交新增议项 大多数票选通过后 将议项提交联合 法并不新颖 现在正在走向成熟并逐渐得到公民社会参与者以 国安理会讨论和决定 组织审议具有高度道德和政治威信 当 及欧洲 拉丁美洲和非洲等区域议会的支持 近日 一个国际 然 最终决策权仍在各国政府 每个国家代表团的组成可以由 知识分子群体提出了 全球民主宣言 并在其中强调了这一 各国议会确定 或通过公民特别选举选出世界议会代表 代表 理念1 团规模与国家人口成正比 这显然与一些国际机构以捐款多少 论投票配额的做法不同 1. Beeston 2012 势在20世纪80年代成为主导 该组织 致力于公共健康服务 同时与公民社 会保持紧密联系 因而能够持之以恒 地贯彻政策 确保公民健康权利受到 保护30 随 着南方国家的崛起 多边体系面临挑战 这 并不在于是由北方传统 权力大国对旧有机构实 施变革和管理 还是重 新建立能够反应发展中 国家需求的新体系 而 国家需求的新体系 而 是必须加强这些机构的 整合和协调 根据实际 情况开展机构改革 促 进机构通力合作 提高 工作成效 年人类发展报告 走向一致的多元化 随着南方国家的崛起 多边体系 面临挑战 这并不在于是要实施全球主 义还是区域主义 也不在于是由北方传 统权力大国对旧有机构实施变革和管 理 还是重新建立能够反应发展中国家 需求的新体系 相反 必须加强这些机 构的整合和协调 根据实际情况开展机 构改革 促进机构通力合作 提高工作 成效 全球治理机制的多样化和灵活化 对于国际体系而言具有绝对积极促进作 用 但这无益于全球问题的解决 本质 上来讲 全球问题需要在全球层面上寻 找解决方案 区域决策者和国际决策者 应全力以赴 促进多边治理走向一致的 多元化 形成共同的规范 树立一致的 目标 使区域发展和全球发展互为补 充 共同促进 最近南方发展诸多经验表明 在 区域范围内实现一些公益物的有效供给 具有可能性 正如第二章所述 相对于 全球论坛而言 区域机构有时能够更迅 速 更有效地对区域需求做出反应 区 域提供的许多重要公益物在本质上具有 区域性而非全球性 如消除地方传染疾 病 保护共享生态系统 消除区域间贸 易壁垒等 在某些情况下 由志同道合 的邻国加强合作应对挑战 在必要时由 全球共同解决问题 这种做法更具有合 理性 增加区域合作也将会带来一些不 利影响 随之而来的排挤 重复和机构 间竞争等风险将使多样性的多边机构进 一步复杂化 许多地区的区域机构能 够形成全球性机构的补充 即便这样 的协调机制数量较少或者不能够与时 俱进

9 全球治理体系必须尊重各国所选 择和制定的综合策略 显然 发展中 国家和新兴经济体选择以不同方式进 行合作 双边 多边或国际合作 随 着时代发展出现了一系列新的挑战 各国纷纷创新治理形式以应对各种问 题 例如 在金融领域 各国希望制 定多元化 保险政策 分散风险 于 是 国家储备 双边信贷额度 区域 协定和国际货币基金组织 IMF 等政 策发挥综合作用 国际制度需要多元 化 同时还要确保区域或次区域层面 的合作与国际上实施的机制和政策相 一致 实现 一致性的多元化 的终极目 标就是要确保各级机构通力协作 共同 提供全球公益物 全球机构和区域机构 形成有效互补 公共 私有和公民社会 组织之间形成有效互补 才能够形成建 设性力量 这种互补作用在当前羽翼未 丰 有待发展 必须逐渐建立完善新体 系 逐渐形成新的合作伙伴关系 从而 弥补旧体系的不足 对于这些新生事物 应当加大鼓励 充分发挥作用 同时避 免重复建设 各级建立的新体系必须同 舟共济 与当前多边组织保持利益和步 调的一致性 共同承担责任 尽管发展需要多元化和多样性 大 量组织的兴起难免存在机构重复和效率 低下等问题 在建立一个一致性机构的 过程中 一些组织将留存下来 而另一 些则注定沦为冗余机构 为确保全球公益物的有效管理和 人类发展进程的可持续性 必须实现 有效的多边主义 国际机构能够制定人 权准则及其他普适原则 在公共国家法 等领域实施仲裁 然而 多边合作体系 必须更具适应性 以应对新挑战和地 缘政治新形势 在具有一致性的多元化 体系下 国际机构成为协调部门 鼓 励和召集所有利益相关者广泛参与 为完成这一使命 这些机构必须配备管 理权限 足够的专业知识和资源 从 而发挥国际机构的调解和协助作用 对 不同利益进行分析和调整并提出具有 可行性和互利性建议 为加强南方国家 的参与性 许多国际组织都需要进行更 新和变革 而南方国家如果能像发达 国家那样在国际组织中代表自己的利 益 他们也将乐意加入并全力支持多边 体系 改革金融体系机构 应对南方崛起新 形势 南方的崛起创新了资源积累模式 使一个更密集 多层次 多样化金融体 系的确立成为可能 从而加强金融的稳 定性和应变性 对长期生产性能力形成 支持 扩大国家政策作用空间 促进人 类发展 在某些情况下 这些新兴机构和 体系能够替代布雷顿森林机构的一些职 能 但在大多数情况下 他们是对现有 全球金融架构的一种补充 此外 新兴 机构可敦促布雷顿森林机构积极应对代 表性 治理原则和制约性等相关问题 具有变革力量 南方国家已经建立了大量替代性机 构并探索新途径 如 区域货币和援助 体系的建立 1997年亚洲金融危机后 达成了 清 迈倡议 制定亚洲系列互换协议 该倡议后来演进成为 清迈倡议多边 化协议 允许成员国利用多边互换 储备 解决国际收支和短期流动性 困难 阿拉伯货币基金组织成立于1976年 由22个阿拉伯国家联盟成员国组成 筹措基金约27亿美元 用以支持成员 国的紧急融资 形成更广泛的金融合 作 该组织还有一个宗旨是实现阿拉 伯货币的统一31 实现 一致性的多元化 的终极目标就是要确保各 级机构通力协作 共同提 供全球公益物 第5章 新时代下的治理与合作体系 113

10 印度储备银行近期宣布 为南亚区域 合作联盟的成员提供20亿美元的互换 储备32 拉丁美洲储备基金组织 储备资金 23亿美元 为成员国际收支提供支 持 该组织也提供第三方贷款担保 促进储备投资和协调区域货币政策 巴西作为该区域最大的经济体没有 加入该组织 导致该区域组织的不 完整性 一定程度上限制其发挥的 作用33 安第斯开发协会受到广泛关注 年间其贷款增长四倍 成员国 基本都是该协会股东 成员几乎全 是发展中国家 除葡萄牙和西班 牙 34 然而 这样的区域体系并不一定 减弱国际货币基金组织的作用 如要从 基金中大额支出资金 可以要求借款国 接受国际货币基金组织的监管 例如 清迈倡议多边化协议 就做出有关规定 参见专栏5.3 南方国家促进区域金融结构的不 断演变和发展 侧重实用主义 忽略 意识形态差异 为政策的更新提供空 间 并确保附加条件适应国家情况 避 免 过 于 严 苛 参 见 专 栏 区域机构的放贷对象皆是邻国 在制 定贷款计划时 更注重政治和经济 实效问题 而放松条件限制和监管 力度 有些机构 如新建的南方银行 贷 款批准完全无附加条件 36 其他机构 包括清迈倡议多边化和阿拉伯货币基 金组织 只在特定情况下使用附加条 件 这仍然还是成员之间讨论的一项 议题 还有一些机构 如拉丁美洲储 备基金组织 并非采用国际货币基金 专栏5.3 亚洲区域金融机构 清迈倡议多边化协议和亚洲发展银行 当前发生的金融危机成为 清迈倡议 扩充内容 扩大影 区域经济体进行监管 分析并帮助预测风险 积极实施补救措 响的巨大推动力 清迈倡议 是一个区域性协定 签署国家是 施 促进有效决策 一些观察家指出 该机构的管理权限出现 东南亚国家联盟 ASEAN 以及中国 日本和韩国 东盟+3 尴尬局面 亚洲国家不愿意对区域内邻国政策提出批评意见 2009年初 该倡议实现了多边化并更名为 清迈倡议多边化协 从而妨碍监管的严格执行 议 当时 若借款国借款金额超出储备的20% 则须接受国 全球金融危机爆发之前 亚洲开发银行 ADB 在该地区 际货币基金组织的监管 由国际货币基金组织承担规划的艰巨 的贷款已经超过世界银行 这场危机加速了这一趋势 在某些 任务并实施监管 情况下 亚行比国际货币基金组织和世界银行反应更为迅速 东盟+3成员继续深化实施 清迈倡议多边化协议 2012年 贷款数额更大 并新引入了临时快速融资计划和反周期贷款制 5月 货币互换储备增加了一倍 达2,400亿美元 2012年至 度 以对发展中国家和低收入国家提供有效支持 2009年4月 2013年 成员国互换储备支出不超过30 根据本轮磋商之 印度尼西亚提议 国际货币基金组织将新筹措资金的一部分下 后 2014年这一比例可能会提高至40% 则无需接受国际货币 放给亚行 二十国集团对此表示支持 亚行建立 反周期支持 基金组织监管 与国际货币基金组织的挂钩和脱钩机制日渐成 基金 向受危机影响的亚洲经济体提供30亿美元资金 熟 首次引入防范性信贷额度制度 由基于国家规模的公式来 确定成员国能够使用的储备交换 东盟+3宏观经济研究办公室于2012年1月30日正式成立 根 据国际货币基金组织第四条款对成员国实施监管 该办公室将 自己定位为 清迈倡议多边化的区域监管机构 其目的是对 资料来源 Woods 2010 Chin Ocampo 等 年人类发展报告 2008年至2009年期间 亚洲开发银行的承诺贷款增长42 贷款支出增长33 其他区域开发银行立即效仿亚洲开发 银行 由国际货币基金组织 IMF 下发其新筹措资金的一部 分 建立新型区域贷款机制 促进区域内反周期快速发展

11 组织 IMF 自上向下的监管方法 而 是通过加强与借款国政府的合作实施 监管 区域贸易协定 尽管多哈回合全球贸易谈判已陷 入僵局 非洲 亚洲和拉丁美洲的区域 和次区域贸易协定不断发展和深化 这 些协定促进南南贸易发展 拥有巨大潜 力 为南方市场带来的巨大利益不亚 于北方市场 据经济合作与发展组织 OECD 估计 如果南南关税下调至 南北关税水平 南方受益将增加590亿美 元37 即使在非洲 如果建立适当的机构 体系 开展更加开放的农产品贸易 该 区域数量庞大 品种多样的农产品贸易 将进一步繁荣起来 2010年的圣保罗回合 Sao Paulo Round 就是区域体系建设的成功案例 22个发展中国家达成一致意见 就70 左右的贸易降低至少20 的关税 降低 关税的磋商以1989年 全球贸易优惠制 度 为框架 这项制度的建立遵循世界 贸易组织协议授权条款 允许发展中国 家在履行最惠国待遇义务的前提下相互 提供优惠 Enrique Garcia CAF总裁 专栏5.4 CAF 拉丁美洲开发银行 CAF作为一家多边银行 在1970年成立之初 成员包括5个 时为股东成员提供支持 雪中送炭 尤显珍贵 CAF从国际市 安第斯国家 玻利维亚 哥伦比亚 厄瓜多尔 秘鲁和委内 场调拨资金 主要定向用于该区域的基础设施项目 同时 还 瑞拉 今天 它有18个来自拉丁美洲 加勒比地区和欧洲国 连同成员国一起制定和实施积极进取的项目计划方案 并提供 家的股东以及14家私人银行 在全球金融市场获得其大部分资 资金 旨在解决拉丁美洲的一些主要发展问题 金 CAF提供信贷 资助和技术支持 促进可持续发展和区域 CAF实施筹资战略 从国际资本市场贷款 目的在于分散 一体化 同时 帮助拉丁美洲的公共和私营部门进行金融制度 资金来源 以减轻利率和货币风险 同时匹配其资产及负债平 改革 CAF总部设在委内瑞拉加拉加斯 在亚松森 拉巴斯 均到期日 以确保其投资组合中的资产流动性 1993年 CAF首 布宜诺斯艾利斯 巴西利亚 波哥大 基多 马德里 巴拿马 次从三大评级机构获得了信贷评级 并稳步晋级 即使在该区 市 利马和蒙得维的亚均设有分行 在过去的十年中 拉美 域发生经济危机期间也不影响它的良好表现 CAF是拉丁美洲 得益于良好的外部环境 经历了快速的经济增长 商品价格上 债券发行最为频繁的银行 自1993年以来 CAF已在亚洲 欧 涨 宏观经济环境稳定 国内需求也因贫困减少和收入增加而 洲 拉丁美洲和美国等最重要的国际资本市场发行债券87种 不断扩大 CAF实施综合发展计划 帮助其成员国充分这些有 借贷金额达139亿美元以上 CAF凭借其稳健的财务政策成为了 利经济条件 相关项目计划的制定与实施 有效促进该区域生 一个盈利机构 通过赠款和技术合作进行再投资 支持其成员 产力改革 增强其全球经济的参与竞争力 完善体制建设并促 国的方案实施和项目开展 进环境保护 在市场 枯竭 之时 CAF慷慨解囊 而其他国 际金融机构则实施严苛贷款条件 CAF能够很好应对不断变化和充满挑战的环境 其绩效脱 颖而出 特别重要的是其治理机构 CAF自成立以来 股东就 CAF在该区域能获得成功在一定程度上源于拉丁美洲的政 赋予该机构计划和实施业务政策的自主权 免于政治压力影 策本质 即成员国坚决承担政治和金融责任 坚持推行审慎的 响 成员国一如既往地向该机构提供支持 CAF的历史上 从 财务政策 特别是在经济紧张的时候 以及实施无限制条件 未有一个成员国拒不履行责任 即便是在经济危机期间 其他 政策 今天 CAF是在该区域基础设施和能源多边融资的主要 多边机构会遇到援助国和受援国的目标不一致的情况 而CAF 源泉 2011年年底前 批准贷款金额逾100亿美元 约为拉丁美 股东几乎全是拉丁美洲国家 西班牙和葡萄牙因其与该区域密 洲多边贷款总额的30 (相比之下 美洲开发银行提供124亿美 切的历史联系而成为少数非拉美股东 因此避免出现类似矛 元 世界银行提供139亿美元 参见Ocampo和Titelman 2012 盾 在这方面 CAF是公认的由拉丁美洲运营 为拉丁美洲服 CAF在国际市场经济动荡时发挥反周期作用 在资金尤为稀缺 务的机构 是务实的金融一体化的典范 第5章 新时代下的治理与合作体系 115

12 PTAs WTO

13 种族灭绝罪 战争罪 种族清洗和反人 类罪等 其观点认为 主权并不仅仅是 权利 更应该是一种责任 这是一项积 极举措 旨在推动全球治理指导原则 的制定 确保人类安全 然而由于缺乏 程序规定 无法确保这些原则的贯彻实 施 39 如果侵犯或暴行达到既定程度 国际干预则将自动启动 原则与程序的 不匹配为我们强调了国际治理体系能力 建设的重要性 促进政府和政治制度向 其所代表的人民负责 如果无法实施约 束机制 督促各国向公民负责 联合国 安理会等机构的合法性将会遭受质疑 但只有全球公平和正义的前提条件得到 满足 责任主权和相互支持的原则才能 真正获得通过和贯彻 新机构 新机制 南方的崛起为在全球和区域范围 内创新机构建设 促进合作伙伴关系发 展 开辟发展政策制定新途径带来良 机 南方主要经济体积累了庞大的外汇 储备 可以向欠发达国家倾斜发展资 金 例如 在发展中国家区域创新援 助 贸易和技术交流机制 可以与当前 既有体制互为补充 共同发挥作用 南 方国家自己也可以在全球政策对话中 发挥更大引领作用 满足国际发展的 紧迫需要 采取有效措施应对21世纪的 挑战 基础设施开发银行 南方的崛起也创造了新的可能性 为公平 可持续的人类发展提供资金 例如 巴西 中国 印度 俄罗斯联 邦 南非等提出建立金砖四国开发银 行 利用这些国家的储备实力 为发展 中国家建设项目提供资金40 像欧洲重建 和发展银行这样的银行可以提供一系列 的工具 包括贷款 股权和担保 除了 为建设性项目提供资金 这种流动的资 源同时也有利于协助全球金融再平衡的 实现 这种准备金的一个重要用途就是 基础设施建设 为了满足迫切需求 到 2020年 发展中国家基础设施建设的年 度支出必须达到 万亿美元 约占 国内生产总值的6-8 而目前年度支 出为 万亿美元 约占国内生产总值 的3 41 基础设施和可持续发展开发银 行是扶持和促进这种投资的一种途径 为发展中国家提供贷款 加强基础设施 建设 促进经济发展 如果借款方注重借贷的可持续性 则须努力消除国内政府借贷的限制 利 用好其他形式的资金援助 建立新机 构 通过担保及其他工具提供正确类型 的资金 新机构若能与既有区域和全球 机构通力合作 填补资金和投资空白 工作则更富成效42 第四章提出的 快速发展 情景 设定了宏伟目标 到2050年 通过一 系列的公共开支计划 提高所有区域 的人类发展指数 HDI 这种情景假 定 2050年基础设施提高 年 实现电力的普及 2030年固体燃料不再 是家庭取暖和做饭的主要资源 2050年 可再生能源产量相较 基本情况 提高 年实现移动电话和宽带的普 及 在这种情景下 人类发展指数预期 改善最大的是撒哈拉以南非洲 65 和南亚 47 参见图5.1 当前在撒 哈拉以南非洲地区和南亚地区的平均公 共投资约为国内生产总值的 对二十国集团九个南方国家国际储 备的一小部分进行分配 可以向非洲撒 哈拉以南地区和南亚地区提供巨大额外资 源 加大基础设施公共投资 图5.2 根据储备的份额分配 公共投资将增加 事实上 对二十国集团九 个南方国家3%的国际储备流动资金进行 南 方的崛起为在全球和 区域范围内创新机构建 设 促进合作伙伴关系 发展 开辟发展政策制 定新途径带来良机 第5章 新时代下的治理与合作体系 117

14 图5.1 在 快速发展 情景下 撒哈拉以南非洲和南亚 地区的人类发展指数预期增幅最大 阿拉伯国家 28% 东亚和太平洋地区 24% 欧洲和中亚 18% 拉丁美洲和加勒比地区 16% 南亚 47% 撒哈拉以南非洲 65% 人类发展指数 (HDI) 年预测值 注 参见第四章关于 快速发展 情景的讨论 资料来源 人类发展报告研究处 HDRO 根据Pardee IFs Center 2013 数据计算 图5.2 从二十国集团九个南方国家的国际储备中拨出一 小部分 便可向撒哈拉以南非洲和南亚地区提供 可观的额外资金 以加大基础设施公共投资 额外的公共投资资金来源 10亿美元 增加52.8% (占GDP4.1%) 增加35.2% (占GDP2.7%) 建立新的南方委员会 增加17.6% (占GDP1.4%) % 2% 3% 从储备中拨出的份额 注 括弧内的数字为公共投资的增长占国内生产总值的份额 资料来源 人类发展报告研究处根据世界银行 2012a 数据计算 年人类发展报告 分配 这些区域的公共投资占国内生产总 值 GDP 的比重将由4.1 上升11.7 接近所有发展中国家公共投资的平均 水平44 对于具有外汇储备的国家及其主 权财富基金而言 投资发展中国家具有 经济吸引力 可以让他们在分散风险的 同时获得更高利润 45 主权财富基金具 有投资长期性和赎回低风险特点 能够 进行长期投资 由于许多国家优先考虑 的是社会效益而非个人收益 因此也可 以坚定其对承担社会责任的立场 例 如 挪威按照全球可持续发展标准 通过挪威银行投资管理公司进行主权财 富基金投资 遵照 联合国全球契约规 范 在圭亚那 印度尼西亚和坦桑尼亚 进行投资 以减少森林砍伐 46 治理将 面临如下挑战 在有效促进人类发展的 前提下 实施承担社会责任的投资 确 定合适基准并为主权财富基金投资创造 条件47 从金砖四国银行到清迈倡议多边化 再到非洲联盟 南方机构具有相当大的 潜力来影响国际治理 集体行动需要确 立共同的目标和愿景 这一目标前提不 能被视为理所当然 区域组织和其他体 系蓬勃发展的经验表明 各国政府已经 认识到共同发展的好处 并愿意承担相 应责任 1987年 不结盟运动领导人建立 了南方委员会 以探索南方国家合作 政策和合作领域 1990年 在时任坦 桑尼亚总统Julius Nyerere和经济学家 Manmohan Singh 后来担任印度总理 的主持下 最终编制了一篇报告 名为 南方面临的挑战 开创性地对南方 形势进行分析 颇富远见 48 报告强调 了应对气候变化的重要性 并强调指出 了直至今日仍然存在的一些挑战 如贫

15 困 社会排斥 日益扩大的贫富差距 等 49 南方委员会同样强调和关注在援 助 贸易等国际决策方面南南合作的可 能性 二十年来 世界和南方已经发生 了翻天覆地的变化 21世纪的南方国家 在经济快速增长的拉动下 外汇储备达 上万亿美元 此外还有上万亿的境外投 资 南方经济发展跻身于世界前列 集 体合作 同舟共济的机遇来临 然而 合作协议的达成并不是理所当然 77国 集团 不结盟运动和和南方首脑会议 等合作机构的形成经历了残酷的非殖 民化过程 从而巩固了发展中世界新 兴国家的政治 经济 社会和文化联 系 当时的发展经验已经不适应当前形 势 先辈们对巩固南方合作发展的共同 承诺在许多情况下让位于对国家利益的 追求 在二十一世纪的新形势下 南方 国家需要重新审视这些问题和由南方国 家自己领导的机构 一个建立在第一个 委员会的基础上 但却能够反映今天南 方优势和需要的新南方委员会可以在认 识到南方国家的多样性对于加强团结的 重要性的基础上 提供新的视野 并确 保在未来数十年人类发展取得长足进 步 南方的经济联系和互惠合作能够 为这样一个委员会的成立提供激励和 动力 结论 新时代的伙伴关系 南方的崛起在某种程度上超出了 全世界的想象 以前默认的假设是 发 展中国家将稳步向工业化国家的人类发 展标准靠近 衔接 但工业化 国家发展将仍然保持强劲势头并居于 领先地位 在许多方面也的确大体如 此 许多南方国家的平均人类发展指数 HDI 仍然处于较低水平 然而 即 使是这些较低人类发展水平的南方国 家 其金融资源和政治影响力足以动摇 国际决策 并成为国际舞台上的重要 角色 这种势头在21世纪初就已相当明 显 中国和其他新兴经济体以持有美国 国债的形式积累了大量的储备 从而有 效支撑了美元 2008年以后 银行业危 机和随后的经济冲击令一些较富裕的国 家陷入衰退 并令世界主要货币之一面 临威胁 从而使该势头更加明显 现在 的形势是 北方国家指望南方国家来促 进全球经济向前发展 实际上 各国家组别之间的相互 依赖程度前所未有 北方需要南方最 具活力的国家维持出口商品和服务需 求 特别是北方一些国家由于实施严 格的紧缩计划 经济和社会能力遭到 削弱 南方则不仅把北方视为一个成熟 市场 还视为一个创新和复杂技术的发 源地 南方的崛起表明 世界已变得更加 多元化 同时各国联系也更加紧密 因 此 发展中国家不再向北方寻求指导 而是向南方伙伴学习发展模式 汲取发 展经验 如此一来 能够吸取经实践检 验的经验和教训 根据具体情况选择合 适的发展途径 再不用纸上谈兵 闭门 造车 第三章介绍了一些南方新兴经济 体实施的 能够成功推进人类发展的计 划和政策 从公共卫生和教育投资到现 金援助计划 这样的例子能够激励其他 国家根据具体国情 机构体制和实际需 求吸收经验 促进发展 本报告总结了一些最有效的发展推 动因素 积极主动的发展型政府 进军 全球市场的能力 以及社会融合的促进 和广泛的人类发展 每一个推动因素都 有多种政策选择 但没有一个解决方案 是万能的 在一个国家取得成功的政策 在另一国未必行得通 发 展中国家不再向北方 寻求指导 而是向南方 伙伴学习发展模式 汲 取发展经验 第5章 新时代下的治理与合作体系 119

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17 情况 情景下 该区域人口增长速度超 过经济增长速度 因而呈现贫困人口数 量增加的趋势 欠发 达国家可从新兴南方经济 体的 成功经验中学习和受益 南方财政储备和主权财富基金的积 累 6.8万亿美元 以及北方的积累 3.3 万亿美元 数量之大前所未有 为加快 发展速度 扩大发展基础提供机遇 即 使将这些资金的一小部分用于促进人类 发展和消除贫困 成效也将为显著 如 前所述 南方一些最大的经济体将其国 际储备的3 投向南亚和撒哈拉以南非洲 地区 这些区域的公共投资将会增至国 内生产总值的11.7 与此同时 南南贸易和投资流动 创新了利用国外市场的新途径 如参与 区域和全球价值链以促进理念和技术的 传播 特别是蓬勃发展的南南贸易和投 资 为制造能力向其它欠发达地区和国 家转移奠定了基础 最近 中国和印度 两国筹建合资企业 在非洲加大制造企 业启动投资 初步展现了促进发展的 巨大潜力 为了充分发挥这种潜力 需 要创新建立机构 国际生产网络的形成 带来良机 使各国一跃成为复杂生产环 节中的节点 向各国提供双重保护以 应对变幻莫测的外汇波动 从而加快 发展 同样 南南发展合作和技术转移 具有促进人类发展的巨大潜力 由于吸 收能力具有差异性 对北方转移技术的 改造和应用成本较高 但对于在南方国 家内部进行的技术转移适应性较强 可 以更广泛地应用于技术提高和产品生 产 发展中国家市场不断增长 南方企 业借此良机 不断加大创新 扩大生 产 向市场上输送物美价廉的标准产 品 包括食品 服装 家电和机动车 辆 更重要的是 中国和印度促进全球 竞争日益激烈 生产资料价格大幅下 降 因而能够加快许多发展中国家的制 造产能创新 这种生产可以适应当地消 费者的收入水平和喜好 这种发展动态 能够满足贫困人口的消费品需求 同 时创造就业机会和促进生产者能力的 发展 新的机构和 新的合作关系可推动区 域一体化和南南关系 新的机构和合作伙伴有利于各国共 享知识 经验和技术 在金融和援助方面 南方已积极 建立区域治理机构 清迈倡议多边化 和拉丁美洲储备基金等区域机构替代 国际货币基金组织 IMF 释放了政 策空间以保障国家的优先事项 同时 也解决了收支平衡问题和短期流动性 问题 权威区域组织仍有发展壮大的 深厚根基 但应该加大工作力度 促 进和深化联系 确保参与的广泛性 随着富裕国家削减援助以解决国内问 题 区域开发银行和双边援助为发展项 目提供了额外资源 这些新的援助机 制也往往忽略意识形态差异 更加强 调务实性 例如 基础设施发展银行 为融资提供了新的可能性 巴西 中 国 印度 俄罗斯联邦和南非提出建 立开发银行 调动这些国家的巨大储 备 为发展中国家项目提供资金 储备 资金的一个重要用途就是基础设施的 建设 发展中国家的绝大多数商品和制成 品的出口交易都是与其他发展中国家进 行 这些出口产品日益趋向于技能和技 术密集型 现在需要建立权威机构 促 进这些南南贸易和投资联系 扩大南南 贸易和投资可以增强北方在经济衰退使 的抵抗力 为利用外汇市场提供新手段 和方法 权 威区域组织仍有发展 壮大的深厚根基 但应 该加大工作力度 促进 和深化联系 确保参与 的广泛性 第5章 新时代下的治理与合作体系 121

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