中央與地方財政權限劃分之探討-以營業稅改隸國稅為中心

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泺篇廖
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1 從法規範層面論三都十五縣對地方財政收支劃分之影響以收入面為例陳品勻 ( 國立暨南國際大學公共行政與政策學系碩士生 ) 摘要自政府遷台實施地方自治以來, 地方財政短絀一直是棘手的課題不但地方財政問題始終無法妥善解決, 地方財政自主更成為地方各界爭取之目標, 並演變許多事件之導火線, 如馬版財劃法修正爭議等事件 ; 而近期的三都十五縣政策, 於 2009 年 4 月 15 日立法院修正地方制度法第七條之二, 賦予三都十五縣方案之法律上正當性之後, 緊接而來所需解決的最大問題即是財政之合理分配問題對此, 該方案所可能涉及之財政法規, 如財政收支劃分法中央統籌分配稅款辦法中央對直轄市及縣 ( 市 ) 政府補助辦法等由於地方制度法中對地方自治財政僅採原則性指導性之規範, 各級自治團體間更詳細之財政關係內容則規定於財政收支劃分法中, 而 1999 年修正版的財劃法, 雖對各公共事項之支出歸屬予以明確的劃分, 減少中央與地方因財政支出負擔規定不清所引起之爭議 ( 財劃法第三十七條 ), 惟該內容對於經費負擔分配之範圍及負擔比例之計算原則缺乏精確之說明與規定, 造成中央及地方政府間徒增財政爭議 ; 此外, 針對統籌分配部分, 未將其公式明文制訂於該法之中, 易產生因政黨立場或政治利益關係造成的不當干預之疑慮再者, 中央統籌分配稅款辦法之中, 最引起爭議的乃是該辦法第五條與第七條之規定 : 即該辦法第五條對於普通統籌分配款所採取之分配標準會造成貧縣愈貧, 富縣愈富的結果 ; 而該辦法第七條關於普通統籌分配稅款之比例, 更不應有居住在直轄市與縣市之別補助制度仍希望能使同一國內各地區享受相近似的公共服務水準, 而中央對直轄市及縣 ( 市 ) 政府補助辦法, 在九十年度地方財政補助的改革下, 行政院主計處所欲達致的理念, 舉凡一般性補助款占整體補助款比例的提高公式化的分配方式等皆大致實現, 然在控管機制的層面上, 考核項目並未課以地方政府的財政努力與法定項目繳款情形中的過往農健保欠款的清償之考核, 顯然不利於財政困窘之縣市政府, 而有商椎之餘故本文欲藉由檢視上述現行法規之缺失, 希冀能在當前各縣市政府財政短絀的現象之下, 提出一套因應三都十五縣方案之完善的財政制度, 以改善地方財源窘迫之困境, 並促進各地區之均衡發展 1

2 壹前言自政府遷台實施地方自治以來, 地方財政短絀一直是棘手的課題不但地方財政問題始終無法妥善解決, 地方財政自主更成為地方各界爭取之目標, 並演變許多事件之導火線, 如馬版財劃法修正爭議等事件故本文欲研究, 在 2008 年 10 月 29 日, 馬英九總統裁定行政院所提的三都十五縣規劃案, 而近期對於縣市合併升格案, 已確定成功升格之縣市有台北縣台中縣市台南縣市高雄縣市後, 對於地方財政收入劃分會造成何種影響第壹部分旨在說明本研究之研究背景研究動機研究問題研究目的研究架構與研究方法 : 一研究背景馬英九總統在 2008 年競選時提出三都十五縣的構想, 其中北部合併台北市縣和基隆市, 中部合併台中市縣, 南部合併高雄市縣, 成為三都 ; 其餘縣市部分合併新竹縣市, 嘉義縣市及台南縣市, 再加上現有的桃園苗栗南投彰化雲林屏東宜蘭花蓮台東及離島的澎湖金門連江, 成為十五縣 ; 該構想乃是基於既有生活圈的一致性推動縣市合併, 在縣市合併之後, 十五縣就是指桃園縣新竹縣 ( 新竹縣市合併 ) 苗栗縣彰化縣南投縣雲林縣嘉義縣 ( 嘉義縣市合併 ) 台南縣( 台南縣市合併 ) 屏東縣宜蘭縣花蓮縣台東縣澎湖縣金門縣馬祖縣 ( 即連江縣 ) 等十五個三大都會區域以外的生活圈 ; 連同三大都會區域的生活圈在內, 全國總共劃分為十八個生活圈 1 而於 2009 年 4 月 15 日立法院修正地方制度法第七條之二, 賦予三都十五縣方案之法律上正當性之後, 得由內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要, 得將縣 ( 市 ) 改制或與其他直轄市縣 ( 市 ) 合併改制為直轄市者, 其應擬訂改制計畫, 徵詢相關直轄市政府縣 ( 市 ) 政府意見後, 報請行政院核定之 2 惟該條文之修正, 行政院亦保留縣市升格之權力, 也造成在野政黨質疑其內部運作之標準過程的疑慮 3, 最後於 2009 年 6 月 24 日先通過台北縣獨立升格案台中縣市合併升格案高雄縣市合併升格案, 而台南縣市合併升格案報請行政院核定後於 2009 年 6 月 30 日通過, 最後確定上述四縣市之升格案二研究動機我國財政收支劃分法與中央統籌分配稅款辦法一直以來即存在不合理及不公帄的現象, 卻遲至 1999 年初精省後始完成修正惟過去於精省後, 中央與地方即 1 請參閱陳朝建, 地方制度法教室 : 三都十五縣的行動策略, 網址 : ( 最後瀏覽日期 : 2009/06/28) 2 請參閱全國法規資料庫, 網址 : 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 3 請參閱中央通訊社,< 縣市升格審查民進黨 : 應公開標準與過程 >, 網址 : 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 2

3 因統籌稅款的分配引發衝突表面上看似因財劃法的內在缺陷及中央決策的粗糙, 造成地方的反彈抗爭, 實則乃在於公帄性與合理性很難取得絕對的帄衡 4 而統籌分配稅制度的運作與我政治發展息息相關 5, 台灣在歷經政治民主化地方自治法制化及精省等政經變遷, 制度之應用與環境已有落差 ; 而 2008 年 10 月 29 日, 馬英九總統裁定行政院所提的三都十五縣規劃案, 台中縣市合併升格也正式確定將從 2010 年 12 月 25 日開始實施這項普遍獲得中臺灣產官學界大力支持的台中縣市合併升格案 6, 雖會是我國地方自治史上重大改革工程, 惟作者認為在現行統籌分配稅制度尚未修正前, 似乎會如同部分學者所恐憂的 : 台灣內政部規劃三都十五縣行政區域調整方案, 恐變成大都小縣, 及出現葉爾欽效應 7 在立法院於 2009 年 4 月 3 日修正地方制度法之後, 引發了台灣政治生態圈一陣波瀾, 亦也引起作者欲探討該規劃案對於我國地方財政收支劃分會有何種的衝擊, 遂撰寫本文來探討該議題三研究問題鑑於民主化政府所衍生之地方自治乃是必然的趨勢, 由地方自治的精神發展出來的一個具體而明確的地方分權 (local decentralization) 之下 8, 本文欲藉由法制面之途徑, 初探馬英九總統提出三都十五縣藍圖對於我國財政制度中地方財政收支劃分爭議之影響與衝突四研究目的地方財政短絀已日益嚴重, 故在馬英九總統提出三都十五縣藍圖之後, 各縣市紛紛欲藉由獨立升格或合併升格之方式, 由原先之縣市層級升格為直轄市, 其最主要之目的乃是在現行財政制度之下尤指中央統籌分配稅款辦法內統籌稅款之分配比例能獲得更多之財政資源故本文欲藉由法規範層面檢視該方案所涉及之財政法規後, 提出在當前各縣市政府財政短絀的現象之下, 因應三都十五縣方案之藍圖, 如何建構一個完 4 請參閱張秀英, 我國地方財政問題的政治經濟分析一統籌分配款爭議之探討, 國立台北大學公共行政暨政策學系碩士在職專班,2002, 台北市 : 未出版 5 請參閱吳若予, 台灣統籌分配稅款制度的政治性, 台灣民主季刊, 第 1 卷第 2 期,2004, 頁請參閱自由電子報, 政治新聞, < 三都十五縣中縣市後年底合併升格 >, 自由時報 / 專輯 A16/, < 台中縣市合併產官學界籲加速進行 >( 最後瀏覽日期 :2009/06/18) 7 請參閱中央社電子報, 政治新聞,< 三都十五縣學者 : 恐出現葉爾欽效應 >, EADTIME&pType1=&pTypeSel=0( 最後瀏覽日期 :2009/06/18) 8 請參閱林谷蓉, 中央與地方權限衝突, 初版, 2005, 台北市 : 五南, 頁 366 3

4 善的財政制度, 以改善地方財源短絀之困境, 並促進各地區之均衡發展五研究方法與限制本文的研究方法仍以質的研究方法為主, 著重在資料的蒐集與分析, 本研究報告以文獻資料分析法為主, 係針對地方財政所做之研究, 因此所採用的資料大致上有下列幾種 : ( 一 ) 國內有關地方財政的期刊政府出版品及學術論文 ; ( 二 ) 與地方財政有關之網路資料 ; ( 三 ) 與三都十五縣現況有關之報章雜誌本文由於限於時間篇幅與研究經驗, 不可避免會有研究限制, 本文之研究限制乃由於地方財政問題存在已久, 且為了獲取更多財政資源進而獲得更大之政治權力之下, 中央與地方政府對於財政權限之劃分各持己見, 此在三都十五縣之個案亦可獲得印證 ; 而受限於時間與篇幅之因素, 無法對於中央與地方政府所持之論點一一檢視其合理性, 僅得就法規範層面來探析三都十五縣方案對於財政法規影響之層面再者, 由於財政法規繁雜多樣, 本文僅就其所涉及中央與地方財政權限之收入面部分為探析, 希冀就其收入面初探三都十五縣方案執行後, 後續應因應修改之法規與措施, 進而提出本文之研究建議六研究架構中央政府地方財政收支 ( 統籌分配稅款 + 一般補助三都十五縣地方政府法規制度貳文獻回顧與學理分析文獻回顧與學理分析可以幫助研究者對於所要研究之主題進行初步之瞭解與探析, 藉由對於相關研究主題之回顧可以瞭解目前在相關文獻的研究上已有哪些面向對該主題進行研究, 還有哪些面向是相關研究可切入之面向, 並且相關研究之論述也可做為本研究之佐證資料第貳部分旨在藉由目前對於各法規相關探討為文獻與學理上之分析, 希望相關之文獻得作為本文研究之佐證 4

5 一地方制度法地方制度法為我國地方自治法制化之後的最大法制變革, 具有諸多嶄新的進步規定, 自 1999 年 1 月 25 日公布施行至今, 除確立了精省及縣市為地方自治團體公法人之核心地位外 ; 在實施的過程中, 由於地方快速發展與自主意識的普遍提高, 使地方各項事務常處於不斷增加與變動的狀態中, 因此更深化了縣市府會之間本就相當複雜的互動關係體系, 也衍生出一些新的問題和爭議 9 對此, 楊國忠於地方制度法實施對地方政府職權之影響 - 以台南市個案研究一文中, 探析地方制度法於 1999 年三讀通過後, 雖賦予地方政府於人事財政組織管理立法權等方面有較高自主權之法源, 該研究最後得出就其研究個案 ( 台南市 ) 而言, 雖其人事權組織權及立法權方面已明顯有自主權, 惟財政權仍無改善之結論 10 紀俊臣於地方制度法修正後財政收支劃分之新策略一文亦指出地方制度法創制案與財政收支劃分法修正案, 併為配套法案同時完成立法, 旨在因應新地方制度之變革, 而有助於健全地方之財政而欲調整財政收支劃分法之可行策略, 作者提出統籌分配法制化稅制變革合理化公共造產獨占化財源分劃公式化補助機制自治化收支帄衡動態化等建議 11 二財政收支劃分法財政收支劃分法與中央統籌分配稅款辦法乃地方政府獲取中央政府財政補助之法源詹貌於地方財政的困境與因應之道一文, 建議在中央政府方面, 應釋出適當財源予地方, 並修改人事費的補助方式彌帄精省後人事費差額, 以及修訂統籌分配稅的分配公式, 讓北高二市及 23 縣 ( 市 ) 政府站在相同的基礎上參與分配 ; 另以補助制度鼓勵地方開源節流, 精簡人事償還債務對地方政府而言, 可以採取辦理區段徵收課徵工程受益費調整規費開闢新財源等開源措施, 充裕財政收入 ; 在節流方面, 建議適度節制資本支出規模合併小班小校改變預算編列方式, 並積極管理債務, 避免步上破產之途 12 此外, 吳惠林在財劃法修正與落實地方自治一文亦指出, 地方財政困境的根本解決之道乃開源和節流, 故如何簡化稅制, 提升行政效率以促進經濟成長終使收入增加乃是開源根本之道惟因在社會福利支出增加之下, 無法節流開 9 請參閱孫惠生, 地方制度法實行後對縣市府會關係之研究以桃園縣為例, 國立台北大學公共行政暨政策學系在職專班,2001, 台北市 : 未出版 10 請參閱楊國忠, 地方制度法實施對地方政府職權之影響 - 以台南市個案研究, 國立中山大學政治學研究所,2004, 高雄市 : 未出版 11 請參閱紀俊臣, 地方制度法修正後財政收支劃分之新策略, 地方政府與地方制度法, 元照出版社,2004, 頁請參閱詹貌, 地方財政的困境與因應之道, 中華大學經營管理研究所, 2004, 新竹市 : 未出版 5

6 支, 縱使補助公式再合理財政收支劃分法再好也無濟於事, 故提出地方政府絕對不適宜從事福利事務之建議 13 三中央統籌分配稅款辦法財政收支劃分法第十六條之一第二項已明文授權中央統籌分配稅課予地方政府於余守章所撰寫統籌分配稅制度改進之研究 : 基於促進財政努力之觀點之一文中指出 : 統籌分配稅款分配辦法與補助款補助原則, 主要是考量地方政府的基準財政需要額及基準財政收入額, 而未重視地方政府的財政努力程度結果地方喊窮的聲音, 此起彼落, 從不間斷原因是愈窮, 則分配稅款補助款也會跟著愈多, 各地方政府沒有誘因去從事財政努力的工作 14 此外, 就地方政府財政短絀之問題, 其因素除了選舉支票造成社會福利支出高漲之外, 李惠宗於從財政法觀點看統籌分配款一文亦指出 : 地方政府財源持續不足的原因, 除了統籌分配款的分配問題外, 整體問題的源頭乃是中央總是造反比例原則地過度集權集錢 15 四中央對直轄市及縣 ( 市 ) 政府補助辦法近代各國採取補助政策 (grants-in-aid) 後, 對於地方自治卻發生了重大的影響而補助政策本導源於英國, 在美國則運用尤廣在美國作法通常州和地方政府的徵稅權是有限制的, 其僅得擁有部分的權限而聯邦政府會藉由資助款 (grants-in-aid) 來影響州和地方政府的活動 16 於廖素娟撰寫中央對地方補助之研究一文, 其研究發現得出 :(1) 縣之自有財源比例較直轄市與鄉 ( 鎮 ) 為低 ;(2) 現行機制的誘因效果, 取決於行政院主計處對基本財政收支差短的設算方式 ;(3) 在 1999 年財政收支劃分法的規範下, 臺北市的分配稅款較舊行制度減少, 需靠財政調節彌補而在北高兩市加入分配效果與分配權重改變效果下, 省轄市與營利事業營業額較大的縣, 如臺北縣所獲分配款較現行制度多 ; 但是, 部分財政窘困縣市的分配額則不增反減, 無法提升財政地位請參閱李惠林, 財劃法修正與落實地方自治, 財政收支劃分法, 立法院國會圖書館編, 台北市 : 立法院國會圖書館,2001, 頁請參閱余守章, 統籌分配稅制度改進之研究 : 基於促進財政努力之觀點, 國立中山大學公共事務管理研究所,2001, 高雄市 : 未出版 15 請參閱李惠宗, 從財政法觀點看統籌分配款, 財政收支劃分法, 立法院國會圖書館編, 台北市 : 立法院國會圖書館,2001, 頁請參閱 Stephens and Wikstrom. Federalism and Intergovernmental Relations: Concepts, Models, and The American System Oxford University Press, Inc. 17 請參閱廖素娟, 中央對地方補助之研究, 世新大學經濟學研究所,2005, 新竹市 : 未出版 6

7 而我國在修憲精省前, 更在憲法上確立補助政策的法度, 其羅列於憲法第一九條第一項同條第三項第一四七條第一六三條, 而財政收支劃分法第三十條至三十一條更援引憲法之義為強調之規定, 從而可知, 我國在修憲精省前, 無論在憲法上法律上都已確立補助政策的制度不過, 財政收支劃分法第三十三條規定 : 各上級政府為適應特別需要, 對財力較優之下級政府得取得協助金前項協助金, 應列入各該下級政府之預算內此乃我國法制上之特異處 18 綜合上述文獻可得出我國地方政府雖有地方制度法賦予其自主權, 惟在財政權上之自主性尚不足, 且往往因己身自行籌款努力不足社會福利日益高漲, 進而時常須憑藉著中央政府補助與援助, 而造成現今地方政府財政上往往因過度依賴中央政府的補助, 而喪失原先憲法所賦予地方政府之地方自主性參財政法規之探討在施行地方自治的國家中所以斤斤於自治財政的計議, 是在求得自治財政的獨立, 以確保地方自治之精神而第參部分, 旨在就中央與地方之間就地方財政收入所會涉及之財政法規分別探討之, 藉此探討現行法規中不合理之處, 進而提出本文之建議一財政收支劃分法中央政府與地方政府之間, 經常為財政收支劃分的問題爭執不休, 甚至成為年年上演的連續劇, 尤其過去隨著中央和地方政府的輪替, 財政收支問題更添加政治成分, 使得地方財政問題更加複雜敏感, 由過去的馬英九尚擔任台北市長所提出的財政收支劃分法修正草案以當時行政院所提出之版本所產生之衝突, 即可得到佐證 19 地方制度法中對地方自治財政採原則性指導性之規範, 各級自治團體間更詳細之財政關係內容則規定於財政收支劃分法中, 而 1999 年修正版的財劃法, 雖對各公共事項之支出歸屬予以明確的劃分, 減少中央與地方因財政支出負擔規定不清所引起之爭議 ( 財劃法第三十七條 ), 惟該內容對於經費負擔分配之範圍及負擔比例之計算原則缺乏精確之說明與規定, 造成中央及地方政府間徒增財政爭議 20, 如台北市負擔健保費一案即是此外, 財政收支劃分法第十六條之一對於統籌分配部分, 僅規定中央政府應本透明化及公式化原則分配之, 而未將其公式明文制訂於該法之中, 僅為概括性 18 請參閱張明貴, 地方自治概要, 初版, 台北市 : 五南, 2005, 頁請參閱吳若予, 台灣統籌分配稅款制度的政治性, 台灣民主季刊, 第 1 卷第 2 期,2004, 頁請參閱林谷蓉, 中央與地方權限衝突, 初版, 2005, 台北市 : 五南, 頁

8 的規定, 授權予中央主計機關以頒布行政規則 ( 即指中央統籌分配稅款辦法 ) 方式分配之, 此立法方式亦會造成會因政黨立場或政治利益關係造成的不當干預之疑慮對此, 為避免政治界入地方財政, 理應將分配之公式法制化, 將其分配之公式標準明文規定於財政收支劃分法之中二中央統籌分配稅款辦法關於中央與地方財政權限劃分於中央統籌分配稅款辦法之中, 其中最引起爭議的乃是該辦法第五條與第七條之規定該辦法第五條第一項係規定 : 本辦法所定各項計算公式中, 營利事業營業額人口數各類行業別人口數土地面積及社會福利支出內含項目之核列, 以中央相關主管機關彙編之統計資料為準而第七條之規定謂 : 普通統籌分配稅款分配各級地方政府之金額, 應依下列方式計算 : 一第三條第一款之款項, 以總額之百分之四十三分配直轄市百分之三十九分配縣 ( 市 ) 百分之十二分配鄉( 鎮市 ) 二第三條第二款之款項, 全部分配縣 ( 市 ) 準用直轄市之縣參與直轄市分配統籌分配款係基於稅收而來的, 其應具有憲法第一四七條帄衡經濟發展之目標, 亦即具有財源重分配的效果而財政部所定普通統籌分配款的分配標準所考慮的是營利事業營業額財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素, 其結果是, 營利事業營業額多之地區, 分得款項之比例就會更高, 此正與統籌分配的目標背道而馳, 並將造成貧縣愈貧, 富縣愈富的結果 21 故筆者認若欲秉持著財源重分配之精神來分統籌稅款, 解決城鄉財政差距, 均衡城鄉發展, 理宜修改分配標準, 宜納入農業用地農產品產值帄地與山坡面積比例等指標綜合考量此外, 中央統籌分配稅款辦法第七條關於普通統籌分配稅款之比例亦產生不少之爭議有謂一國的國民依法公帄的承擔對國家義務, 在獲得國家照顧的權利上, 則不應有居住在直轄市與縣市之別, 且此一分配比率, 毫無科學方法與理論依據, 似有所不妥三中央對直轄市及縣 ( 市 ) 政府補助辦法由於縣市政府的財源有限, 加上經濟發展的結果往往引起地區間財政收支盈絀的差異, 為解決地方間財政收支不帄均的問題, 一般各國政府都採取上級政府補助下級政府的方式, 藉著補助制度期能使同一國內各地區享受相近似的公共服務水準一般而言, 各級政府間的補助款方式可分成兩大類 : 一為一般性或是無無條件式補助, 上級政府撥予下級政府一筆固定款額, 而由下級政府自行選擇支 21 請參閱李惠宗, 從財政法觀點看統籌分配款, 財政收支劃分法, 立法院國會圖書館編, 台北市 : 立法院國會圖書館,2001, 頁

9 配用途, 上級政府對該筆補助支用的方式不加以限制, 其又可細分為二種 : 定額式 (lump-sum) 補助與考慮財政能力式 (effort-related) 補助等 ; 二為條件式 (conditional grant) 補助, 其又稱為特定補助款 (specific grants) 或選擇性補助款 (selective grants), 也可以細分為定額式配合式 (matching) 特定補助等兩種 22 此外, 由於過往的財政補助制度的流弊, 於九十年度財政補助之變革乃將一般性與經常性支出基層建設小型工程款及不符財政收支劃分法第三十條所定之計畫型補助項目, 予以改列至一般性補助款, 並直撥各縣市政府, 以作為彌帄地方財政收支差短之財源社會福利補助經費教育補助經費及基本設施經費其次, 為求一般性補助款的分配能予制度化, 因此, 行政院主計處援引中央對直轄市及縣 ( 市 ) 補助辦法之規定, 從而設為規範地方縣市政府於一般性補助補助款的運用, 能符合專款專用原則, 避免地方縣市政府私下將社福補助經費及教育補助經費挪移他用, 行政院主計處即援引中央對直轄市及縣 ( 市 ) 補助辦法第五條第一項之規定, 訂立了中央對臺灣省各縣 ( 市 ) 政府計畫及考核要點, 並據以考核各縣市政府於補助款的運用情形而行政院主計處則依此考核結果來分配待撥補助款故九十年度財政補助制度的轉折有三, 分別是計畫型補助款的改列一般性補助款分配的公式化和控管機制的增設, 其中, 計畫型補助款的改列係回歸財政收支劃分法第三十條之規定, 而一般性補助款的公式化及控管機制的增設, 係與過往財政補助制度的最大迥異之處 23 故歷經九十年度補助制度的變革後, 亦可知我國財政補助重心已由計畫型補助轉移至一般性補助款而在外國, 為了激勵下級政府擴增財源, 往往把受補助的下級政府的自行籌款努力 (fiscal effort) 以及擴張稅收的租稅努力 (tax effort) 入補助款的分配標準中 24 惟在九十年度地方財政補助的改革下, 行政院主計處所欲達致的理念, 舉凡一般性補助款占整體補助款比例的提高公式化的分配方式等皆大致實現, 然在控管機制的層面上, 考核項目並未課以地方政府的財政努力與法定項目繳款情形中的過往農健保欠款的清償之考核, 顯然不利於財政困窘之縣市政府, 而有商椎之餘請參閱林華德, 地方財政收支劃分問題之研究, 台北市 : 財政部賦稅改革委員會編印,1989, 頁請參閱張四明王瑞夆, 九十年度財政補助制度改革之探討, 發表於前瞻新世紀 : 兩岸三地的府際關係學術研討會, 暨南大學公共行政與政策學系主辦, 埔里 : 未出版, 頁請參閱林華德, 地方財政收支劃分問題之研究, 台北市 : 財政部賦稅改革委員會編印,1989, 頁請參閱張四明王瑞夆, 九十年度財政補助制度改革之探討, 發表於前瞻新世紀 : 兩岸三地的府際關係學術研討會, 暨南大學公共行政與政策學系主辦, 埔里 : 未出版, 頁 46 9

10 肆三都十五縣方案現況說明為有效處理現行地方自治發展的問題, 需要從國土規劃及行政區劃作根本的改造, 藉以解決地方層級上的差異地方財政問題的改善以及準用直轄市之爭議而三都十五縣是馬英九總統於 2008 年的選舉政見, 也是目前新政府的行政區劃之規劃主軸至於, 所謂的十五縣就是指縣市合併為桃園縣新竹縣 ( 新竹縣市合併 ) 苗栗縣彰化縣南投縣雲林縣嘉義縣 ( 嘉義縣市合併 ) 台南縣 ( 台南縣市合併 ) 屏東縣宜蘭縣花蓮縣台東縣澎湖縣金門縣馬祖縣 ( 即連江縣 ) 等換句話說, 三都十五縣之行政區劃案就是屬於中小幅度的行政區劃改革案, 主軸就是縣市合併 ( 既有的縣市悉依生活圈合併 ) 26 簡而言之, 三都十五縣的願景與功能乃以生活圈概念為基礎, 整合成為具有經濟資源的區域中心以都帶縣, 實現區域合作, 促進區域發展 ; 而其機制乃謂透過財劃法修正, 地方滿足基本財政需求中央財政補助, 以區域性建設為主, 地方應相對提高財政努力度 27 於 2009 年 4 月 15 日立法院修正地方制度法第七條之二, 賦予三都十五縣方案之法律上正當性之後, 得由內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要, 得將縣 ( 市 ) 改制或與其他直轄市縣 ( 市 ) 合併改制為直轄市者, 其應擬訂改制計畫, 徵詢相關直轄市政府縣 ( 市 ) 政府意見後, 報請行政院核定之 28 惟該條文之修正, 行政院亦保留縣市升格之權力, 也造成在野政黨質疑其內部運作之標準過程的疑慮 29, 最後於 2009 年 6 月 24 日先通過台北縣獨立升格案台中縣市合併升格案高雄縣市合併升格案, 而台南縣市合併升格案報請行政院核定後於 2009 年 6 月 30 日通過, 最後確定上述四縣市之升格案而三都十五縣推動之過程, 如下表 4-1 所示 : 表 4-1 三都十五縣推動之歷程時間內容馬英九提出三都十五縣政策藍圖 2008/10/29 馬英九確立三都十五縣政策之執行 2009/4/3 立法院院會通過地方制度法修正案 2009/6/23 至內政部警政署參加內政部舉辦之改制計畫審查會 2009/6/24 通過台北縣獨立升格案台中縣市合併升格案高雄縣市合併升格 26 請參閱陳朝建, 地方制度法教室 : 三都十五縣的行動策略, 網址 : 最後瀏覽日期 : 2009/06/28) 27 請參閱地方自治體制興革及行政區劃 -- 3 都 15 縣推動策略之架構圖 28 請參閱全國法規資料庫, 網址 : 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 29 請參閱中央通識社, < 縣市升格審查民進黨 : 應公開標準與過程 >, 網址 : 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 10

11 案 2009/6/30 通過台南縣市合併升格案惟在確定縣市升格案之後, 相因應之制度與法規之修正方向, 理應通盤考慮相關之因素 ; 此外, 更應重新檢視現行法規或財政劃分指標之合理性與否, 否則屆時勢必又會重回過去 2002 年財政收支劃分法修正時, 各級地方政府權力爭奪之現象伍三都十五縣對於地方財政收支劃分之影響三都十五縣方案除了建構在台灣國土重新規劃之思維上, 亦希冀藉由都帶動縣之區域均衡發展惟三都十五縣對於成功獲得升格之地方政府首先面臨的即是法規適用上之不同, 除人事法規外, 即屬財政法規上適用之差異故第伍部分旨在說明目前地方財政現況之概述, 進而說明三都十五縣方案對於地方財政收支劃分影響之探析一地方財政現況之概述若按 97 年度預算數列計中央與地方財政結構中, 兩者之預算數為 2.45 兆, 其中中央政府與地方政府分別佔全部比例之 65% 與 35%; 而中央政府歲入結構中, 稅課收入與非稅課收入分別佔 75% 與 25%; 又地方政府歲入結構中, 以補助及協助收入 36% 最多, 其次為自籌課稅的 31%, 第三為中央統籌分配款的 21%, 由此可知地方政府對於中央財政補助之依賴性甚鉅 30 ( 如圖 5-1 所示 ) 圖 5-1 中央與地方財政結構圖中央政府 15,944 65% 地方政府 8,607 35% 非稅課收入 3,910 25% 稅課收入 12,034 75% 共 2.45 兆其他收入 1,047 12% 自籌稅課 2,683 31% 補助及協助收入中央統籌 3,061 稅款 36% 1,816 21% 中央政府歲入結構地方政府歲入結構 30 請參閱財政部 97 年度統計年報, 網址 : 電子書 /htm/yearmenu.htm( 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 11

12 31 此外, 由於地方政府自有自籌財源偏低, 以財政狀況最佳的台北市為例, 其自籌財源僅佔歲出比例的 55%, 而縣 ( 市 ) 合計之自籌財源更僅占其歲出比例的 34%( 如表 5-1 所示 ) 由此可看出, 地方政府過度依賴中央政府之補助與統籌分配款縣市別項目歲出 (1) 表 5-1 自籌財源 (2) 地方政府財政概況自有財源中央統籌 (3) 小計 (4)=(2)+(3) 自籌財源占歲出 % (5)=(2)-(1) 自有財源占歲出 % (6)=(2)-(1) 地方總計 9,200 3,729 1,816 5, 台北市 1, , 高雄市縣 ( 市 ) 合計 5,904 2,011 1,092 3, 鄉 ( 鎮市 ) 合計 1, 備註 : 表列數據為 97 年度預算數, 中央統籌部份係依 97 年通知分配數列計資料來源 : 財政部 97 年度統計年報二從法制面探討三都十五縣方案對於地方財政收支劃分之影響就三都十五縣的都之法律定位而言, 由於憲法憲法增修條文與地方制度法並無都之名稱, 因此台北縣市與基隆市合併如稱為台北都作為正式名稱, 尚非現行法制所許 ( 同理, 台中都或高雄都也是如此 ); 惟如都係屬直轄市者, 則尚非現行法制所不許 32 而在縣市升格案抵定之際, 更應全方面思考如何減少像過去地方政府過度依賴中央政府財政補助, 進而提供更多之誘因, 誘使地方政府於擴增其財政收入來源此外, 由於當前政治生態下, 計畫型補助雖有鼓勵地方多提經建計劃, 充實地方建設之良意, 其結果反倒成為中央干預地方財政支出之工具, 也因此養成地方對中央財政的依賴隨著國家整體財政赤字的擴大, 中央挹注地方財政能力相對降低 33, 此時更須賦予地方政府擴增財源之責三都十五縣方案, 對於未來台灣之影響層面除行政區劃之劃分外, 最重要的尚屬財政問題之解決, 對此所涉及之財政法源尚屬財政收支劃分法中央統籌分配稅款辦法以及中央對直轄市及縣 ( 市 ) 補助辦法在台北縣台 31 自有財源 = 歲入 - 補助協助收入 ; 自籌財源 = 自有財源 - 中央統籌分配稅款 32 請參閱陳朝建, 地方制度法教室 : 三都十五縣的行動策略, 網址 : 最後瀏覽日期 : 2009/06/28) 33 請參閱鄧可容, 我國政府財政補助政策之研究以直轄市案例分析, 國立台北大學公共行政暨政策學系在職專班,2001, 北市 : 未出版 12

13 中縣市台南縣市高雄縣市升格為直轄市之後, 勢必影響中央統籌分配稅款辦法第七條之修正, 連同原屬直轄市之台北市, 直轄市數目已增加為五個, 若不修正普通統籌稅款直轄市縣 ( 市 ) 以及鄉鎮市之分配比例, 尚屬不合理對此, 財政部長李述德亦表示 : 在改制之後, 為了避免大家數字上的爭議, 將來直轄市跟縣市是同一個基礎, 完全用公式, 完全用人口土地業務量等公式去算, 立足點的公帄, 這在統籌款的部分 34 惟筆者認為該公式似乎會重回過去統籌分配公式中, 背離統籌稅制度精神之疑慮, 此乃因未獲升格之縣市, 原於人口業務量遠不及於已獲升格之縣市甚至是原屬直轄市的台北市高雄市, 然若僅考量人口業務量之指標, 勢必重回過去之現象再者, 雖新公式亦會採取土地面積之指標, 然若屬未獲升格之縣市且其轄區面積過小如澎湖縣, 新公式亦無法解決現行財政之困境最後, 統籌款的新公式中, 雖然已朝向公式入法取代比例入法, 直轄市與縣 ( 市 ) 均採同一公式入分配之方向, 惟新公式中卻未將誘使地方擴增其自籌財源之指標納入新公式指標之中, 故未來是否重蹈覆轍, 造成如現今地方政府過度依賴中央政府財政補助之現象, 則是後續得以觀察之面向此外, 關於各級政府間的補助款之相關規定部分, 雖然目前已有計畫型補助款的改列一般性補助款分配的公式化和控管機制的增設等制度, 惟在三都十五縣方案執行之後, 一般性補助款分配對象應不分直轄市與縣 ( 市 ), 亦應採取同一公式發放 ; 另外, 為避免地方財政預算重蹈因選舉而浮編其社會福利預算之現象, 關於地方重大社會福利政策, 理應經由中央核准之後, 始得制定與執行, 此與李惠林於財劃法修正與落實地方自治一文中所提出地方政府絕對不適宜從事福利事務建議之精神相符 35 陸結論與建議我國稅源掌握與分配方法皆由中央立法決定, 地方政府僅在少數地方租稅方面擁有相當有限的稅基調整權力因此, 中央要站在公帄合理的角度, 扮演地方政府財政盈虛之調劑者, 帄衡發展經濟又地方財政問題, 涉及層面廣泛, 非僅一二項建議就能解決, 惟中央如果能對每一建議案都能納入考量, 多少有助地方財政的改善, 並減緩中央與地方間的緊張關係 36 此外, 若同一區域內的縣市能夠建立起跨縣市合作帄台, 共同規劃攸關區域 34 請參閱中央通訊社,< 新版財劃法破迷思沒升格縣市財源沒吃虧 >, 網址 : ( 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 35 請參閱李惠宗, 從財政法觀點看統籌分配款, 財政收支劃分法, 立法院國會圖書館編, 台北市 : 立法院國會圖書館,2001, 頁請參閱曾廣誼, 做大中央統籌分配稅增加地方財源之探討, 花蓮縣稅捐稽徵處 96 年度研究報告,

14 整體發展的事項, 而直轄市在其中尤其應該善盡責任若未來行政院在核給地方補助時, 優先考慮跨縣市聯合提出的計畫, 以利促進縣市的合作或合併 37, 此乃前文所提及之提供誘因之機制予地方政府之意大致上言, 地方政府的財源包括自有收入統籌款收入補助款收入等各地方政府之財政是否豐足, 又與各地方的自然人文條件工商業發達程度, 以及基準財政需求之經費負擔大小有關而地方財政問題的關鍵, 在於中央與地方政府的職能要清楚合理的劃分, 以確立各級政府所需經費及相對應的稅收分配, 基準需求不足數則由中央統籌分配及補助就全面健全地方財政而言, 不單單僅有統籌分配稅款之做餅與分餅的問題, 還與其他議題相關聯, 更重要的, 須建立地方財政自主自我負責的環境, 提供誘因促其努力充實自有財源, 且提供地方政府之間共同事務合作之機制, 藉此減低地方財政支出之壓力與預算, 以及對於上級政府補助之依賴程度綜上所述, 唯有思考財政透明化公式化, 以及重視財政收支與管理績效等面向, 始有辦法徹底解決地方財政窘困之現象 37 請參閱今日新聞,<11 縣市拚升格 / 坐 5 望 6? 研考會 : 預期桃縣不久後可升格 >, 網址 : 最後瀏覽日期 :2009/06/28) 14

15 參考書目中央通訊社, 網址 : 今日新聞, 網址 : 全國法規資料庫, 網址 : 自由電子報, 網址 : 林谷蓉 (2005), 中央與地方權限衝突, 初版, 台北市 : 五南林華德, 地方財政收支劃分問題之研究, 台北市 : 財政部賦稅改革委員會編印, 1989 吳若予 (2004), 台灣統籌分配稅款制度的政治性, 台灣民主季刊, 第 1 卷第 2 期, 頁李惠林 (2001), 財劃法修正與落實地方自治, 財政收支劃分法, 立法院國會圖書館編, 台北市 : 立法院國會圖書館余守章 (2001), 統籌分配稅制度改進之研究 : 基於促進財政努力之觀點, 國立中山大學公共事務管理研究所, 高雄 : 未出版,2001 紀俊臣 (2004), 地方制度法修正後財政收支劃分之新策略, 地方政府與地方制度法, 元照出版社, 頁財政部 97 年度統計年報, 網址 : 孫惠生 (2001), 地方制度法實行後對縣市府會關係之研究以桃園縣為例, 國立台北大學公共行政暨政策學系在職專班, 台北市 : 未出版陳朝建, 地方制度法教室, 網址 : 張四明王瑞夆 (2002), 九十年度財政補助制度改革之探討, 發表於前瞻新世紀 : 兩岸三地的府際關係學術研討會, 暨南大學公共行政與政策學系主辦, 埔里 : 未出版張明貴 (2005), 地方自治概要, 初版, 台北市 : 五南張秀英 (2002), 我國地方財政問題的政治經濟分析一統籌分配款爭議之探討, 國立台北大學公共行政暨政策學系碩士在職專班, 北市 : 未出版曾廣誼 (2007), 做大中央統籌分配稅增加地方財源之探討, 花蓮縣稅捐稽徵處 96 年度研究報告楊國忠 (2004), 地方制度法實施對地方政府職權之影響 - 以台南市個案研究, 國立中山大學政治學研究所, 高雄 : 未出版詹貌 (2004), 地方財政的困境與因應之道, 中華大學經營管理研究所, 新竹市 : 未出版廖素娟 (2005), 中央對地方補助之研究, 世新大學經濟學研究所, 台北市 : 未出版鄧可容 (2001), 我國政府財政補助政策之研究以直轄市案例分析, 國立台北大 15

16 學公共行政暨政策學系在職專班, 台北市 : 未出版 Stephens & Wikstrom (2007). Federalism and Intergovernmental Relations: Concepts, Models, and the American System, Oxford University Press, Inc. 16

第一章　　緒論

第一章　　緒論 8.doc 9483 175-203 中共地方政府較大的市建制與地位之探討摘要關鍵詞 : 較大的市設區的市行政區劃地級市地方政府地方立法 175 壹前言 1 2 貳較大的市設置的背景與意義 1949 10 176 1950 1954 9 20 53 1955 6 9 20 1959 9 17 9 3 1978 177 33 4 5 6 80 7 1976 1979 7 1 20